一 : 企业国有资产法讲义

《企业国有资产法》讲义

《中华人民共和国企业国有资产法》以下简称《企业国有资产法》与2008年10月28日由第十一届全国人大常委会第五次会议通过，同日国家主席胡锦涛签署主席令予以公布，将从2009年5 月1日起施行。企业国有资产法是一部受到各方面广泛关注的重要法律。它的公布施行，对于坚持我国的基本经济制度，维护国有资产权益，促进国有经济的不断壮大和社会主义市场经济的发展，具有十分重要的意义。

一、 制定国有资产法的背景

（一） 我国积累了大量的国有资产和国有财富

新中国成立以来，特别是改革开放以来，在党的领导下，经过全国人民的不懈奋斗，经济建设取得了举世瞩目的巨大成就，我国国有经济日益发展壮大，已经积累了数量巨大的国有资产。据国务院国资委统计，到2007年末，全国国有及国有控股的非金融类企业的总资产就已分别达到35.48万亿元和14.8万亿元。

（二） 国有资产流失现象严重

在建立和完善社会主义市场经济体制的改革进程中，我国国有资产管理体制改革，国有经济布局和结构战略调整，以及国有企业改革都取得了明显的成效，国有经济的总体实力进一步增强，在国民经济中继续发挥着主导作用。但于此同时，在有些地方、有些国有企业，也出现了将国有资产低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人，或者以其他方式和手段侵害国有资产权益的现象，造成国有资产流失，引起人民群众的强烈不满和社会各方面的广泛关注。要求制定专门的法律，健全制度，保障国有资产安全，促进国有经济巩固和发展的呼声更高。

（三） 建设社会主义法律体系的内在需求

十届全国人大期间，许多人大代表提出尽快制定国有资产法的议案、建议，成为这一届全国人大代表提出议案、建议最多的立法项目

之一。这是针对改革中出现的新问题、新情况，为保证国有资产管理体质和国有企业顺利改革顺利进行，对制定国有资产法的迫切需求。2007年3月，十届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）。《物权法》确立了中国特色社会主义物权制度，坚持对国家、集体和私人的物权实行平等保护原则，并对国有财产的范围、国家所有权的行使和加强对国有资产的保护作了明确规定。在《物权法》制定过程中，有不少意见要求同时抓紧制定国有资产法；在《物权法》出台后，这一要求更加迫切。

二、《企业国有资产法》的主要内容

《企业国有资产法》共九章77条，主要规定了以下内容：

（一） 关于本法的适用范围

国有资产一般可以划分为由国家对企业出资所形成的权益，即经营性的国有资产；国家机关、国有事业单位等组织使用或管理的行政事业性国有资产；以及属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源型国有资产。在法律草案起草之初，各方对于本法适用的国有资产范围的界定，有不同意见。经汇集各方的意见，反复论证研讨，最终确定将本法适用的国有资产范围限定为企业国有资产（经营性国有资产），即国家对企业的投资所形成的权益。原因有三：一是从可行性上看，三类资产的特性各不相同，经营性资产要求实现保值增值；行政事业性国有资产要求节约、合理使用，避免浪费；资源型国有资产应直接适用《物权法》的规定进行合理开发。各类资产的表现形态、实现功能和监管方式有很大不同，如果将不同类型的国有资产都纳入一部“大而全”的法律全面调整，立法难度会大大增加，缺乏可行性。二是从立法迫切性看，目前对行政性国有资产的管理，已有国务院及财政、机关事务管理等部门制定的相关行政法规、规章和有关规范性文件加以规范；有关国有自然资源的权属及保护和开发利用等，除《物权法外》，已有《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》、《水法》等相关的专门法律调整；而企业国有资产在国有资产中占比很大，具有特殊的地位和作用，在实践中迫切需要专门立法。据此，本法通过对所称的国有资产下定义的方法，将其适用范

围限定为企业国有资产，即国家对企业的出资所形成的权益。

国家对金融类企业的出资形成的权益，也属于企业国有资产的一部

分，应当纳入本法的统一规范和保护范围。同时，考虑到对金融类资产监管的一些特殊问题应适用《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》等有关金融方面的法律、行政法规的规定。据此，本法还规定：金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

（二） 关于企业国有资产监督管理体制

党的十六大报告和十六届三中全会决定总结了国有资产管理体制改革的实践经验，着力改变依靠行政隶属关系、采用行政手段管理国有企业的做法，建立其以产权关系为依托的企业国有资产出资人制度。党的十七大报告中也提出了“完善各类国有资产的管理制度和体制”的要求。根据党的十六大、十七大精神，本法在“总则”中对企业国有资产的监督管理体制做出了相应规定，主要包括：一是按照国有资产所有权由国务院统一行使，出资人职责由中央政府和地方政府分别代表履行的原则，明确规定：国有资产属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有资产所有权；国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。二是明确规定了政府履行出资人职责应当遵循的原则，即“国务院和地方人民政府应当遵照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”企业国有资产法的这些规定，将中央确定的以建立国有资产出资人制度为核心内容的企业国有资产监督管理体制的要求，转化为法律的规定，使之法律化、制度化。

（三） 关于履行出资人职责的机构

本法第二章对履行出资人职责的机构作了专章规定，主要包括以下

内容：

一是明确规定：国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照

国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级政府的授权，代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需

要，可以授权其他有关部门、机构代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。这一规定有两层含义：

第一， 代表国务院和地方人民政府履行国有资产出资人职责的机

构，主要是国务院国资委以及地方国资委。按照国务院的

规定，2003年以后，国务院以及省和绝大多数设区的市一

级的地方政府先后都设立了国资委，按照本级政府的授权，

代表政府对企业国有资产履行出资人职责。

第二， 按照中央确立的建立国有资产出资人制度的要求，企业国有

资产原则上应当由国务院和有关地方人民政府特设的国有

资产监督管理机构统一履行出资人职责。同时，考虑到有

些特定行业的特殊情况，需要由或者暂时要由政府政府授

权的其他部门、机构代表政府履行出资人职责，例如，国

务院授权财政部对金融业的国有资产、中国对外文化集团

公司、中国出版集团公司、中国烟草总公司等企业的国有

资产进行监管。

二是与《物权法》、《公司法》的有关规定相衔接，对政府履行出资人职责的机构的权利作了概括性规定，即履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有财产收益、参与企业重大决策和选择管理者等权利。

三是规定履行出资人职责的机构在代表出资人行使权利的同时，按照权利、义务、责任相统一的原则，对其义务、责任也作了概括性规定。

（四） 关于国家出资企业

本法第三章对国家出资企业作了专章规定。按照本法规定，国家出资企业包括企业全部注册资本为国有资本的国有独资公司和非公司制的国有独资企业，也包括企业注册资本中包含部分国有资本、并且国有资本占有绝对控股或者相对控股地位的国有资本控股公司，以及国有资本不占控股地位的国有资本参股公司。本法以规范国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司与国有资产出资人权益有关的事项为重点。国有参股公司国

有股东的权益，主要是适用《公司法》的规定。

由国家出资企业出资设立的子企业不属于国家直接出资企业，但国家出资企业的国有资本出资人权益，通过国家出资企业的投资延伸到子企业。为此，本法规定，国家出资企业对其所出资企业，应当依法通过制定或者参与制定所出资企业的章程，建立权责明确、有效制衡的企业内部监督管理和风险控制制度，维护出资人权益。

（五） 关于国家出资企业的管理者

这里讲的企业管理者，指的是履行企业经营决策职能的企业董事会的成员，包括董事长、副董事长和董事，负责企业日常经营管理的经理（厂长、总裁等）、副经理，以及财务负责人等企业高级管理人员；也包括履行有关监督职能的企业监事会成员，包括监事会主席和监事。本法按照建立健全与现代企业制度相适应的企业管理者选拨任用机制的要求，总结企业人事制度改革的实践经验，并与《公司法》等法律规定相衔接，按照国有独资、控股、参股的不同企业类型，对国家出资企业管理者的有关事项作出了专门规定：

一是针对不同的企业组织形式，规定了由履行出资人职责的机构任免或者建议任免的企业管理者的范围：非公司制的国有独资企业不设董事会和内部监事会，其经理、副经理和财务负责人等企业高级管理人员，由代表政府对该企业履行出资人职责的机构任免；国有独资公司应按照《公司法》的规定设立董事会、监事会，其董事会成员，包括董事长、副董事长和董事，监事会成员，包括监事会主席和监事，由行使股东会职权的履行出资人职责的机构任免；国有资本控股、参股的公司，由国有股东和其他股东共同行使选择企业管理者的权利，具体依照《公司法》规定。此外，按照国家出资企业负责人管理的有关规定，有些国家出资企业的主要负责人是由本级人民政府任免的，为此，本法规定，国务院和有关地方人民政府规定，企业管理者由本级人民政府决定任免的，依照其规定。

二是对国家出资企业的管理者的选任上，在品行、专业知识和工作能力以及身体条件等方面应具备的基本条件做出了相应规定。

三是规定了国家出资企业管理者履行职务必须遵守的基本准则。并按

照权责统一的原则，对管理者的考核、奖惩和经济责任审计做了规定。近年来，国务院国资委在这方面进行了有益的探索，制定了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》等有关规章和规范文件，不少地方也出台了相应的办法。

（六） 关于涉及企业国有资产权益的重大事项

1. 关于企业改制

企业改制，指企业改变组织形式，包括：国有独资企业改为国有独

资公司；国有独资企业、国有独资公司通过转让部分存量国有资产或者增资扩股、吸收非国有股东，改组为国有资本控股公司或国有资本参股公司，或者转让全部国有资产而改组为没有国有资本的公司；以及国有资本控股公司改为国有资本参股或者不参股的公司。在改制过程中，为了防止国有资产流失，本法规定：

第一， 企业改制应当体现出资人的意志，由企业出资人依法决定。 第二， 企业改制必须制定改制方案，载明企业的资产处理方案、债

权债务处理方案、股权变动方案、改制的操作程序，以及资

产评估机构和财务审计机构的选聘等事项。

第三， 本法明确规定，企业改制必须进行清产核资、财务审计和资

产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产价值。

涉及以企业的非货币资产折算为国有资本出资或者折算为国

有股份的，应当以经过依法评估确认的价格为依据。并在“法

律责任”一章中，对违反上述规定的法律责任作了明确规定。

2．关于国有资产转让

本法所说的国有资产转让，是指将国家对企业的出资所形成的权

益有偿转移给其他单位或者个人的行为，即转让国有股东权益的行

为，不是指国家出资企业转让其机器设备、知识产权等财产的行为。企业依法处分属于企业法人财产的实物资产、知识产权等财产，属于

企业经营自主权范畴；而转移国家对企业的出资权益，则涉及国家权

益的变动，应当由法律加以规范。

关于转让方式，除按照规定可以直接协议转让的以外，转让应

当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当真实、全面地公

开拟转让资产的信息，征集受让方；征集产生的受让方为两人以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式。

关于转让价格的确定，国有资产转让应当依法评估并经履行出

资人职责的机构认可，或者按照有关规定由履行出资人职责的机构报

经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。按照国

务院国资委现行的规定，转让国有资产在产权交易场所的首次挂牌价

格不得低于经备案或者核准的评估价格。

关于国有资产向本企业管理层转让。这里说的向管理层转让国

有资产，是指将企业的国有股权向本企业的董事、监事和经理等高级

管理人员或者其近亲属转让，或者向这些人员所有或者实际控制的企

业转让。一些国有企业在改制过程中，将企业的国有股权向本企业的

管理层转让，有的国有企业的管理者通过虚报、瞒报企业资产，虚报

企业债务，与评估机构串通低估国有资产价值，故意将国有企业做亏

等手段，以明显不公平的价值取得企业的国有股权，严重侵害国有资

产权益。本法总结实践经验，针对这方面存在的主要问题明确规定：转让国有资产，本企业的管理层参与受让的，相关的管理人员不得参

与转让方案的制定和组织实施工作；转让应当依法公开进行，转让方

应当按照国家有关规定如实披露有关信息；参与受让的管理层人员应

当与其他受让参与者平等竞买。

3. 关于资产评估

在涉及国家出资企业的资产流转、交易等过程中，合理评估相关

资产的价值，是国有资产管理的一项重要的基础性工作。为规范涉及国家出资企业的资产评估行为，本法主要作了以下规定：

一是按照本法规定，国有独资企业、国有独资公司和国有控股公

司合并、分立、改制、转让重大财产、以非货币资产对外投资、清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。

二是资产评估应当委托依法设立的符合条件的资产评估机构进

行。

三是国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司及其董事、监

事、高级管理人员，应当向资产评估机构如实提供有关情况和资料，不得隐瞒或者虚报，不得与资产评估机构串通评估作价。

4. 关于国家出资企业与特定关联方的交易

这里讲的特定“关联方”，是指国家出资企业的董事、监事、高级

管理人员及其近亲属，以及这些人员所有实际控制的企业。如果没有必要的规范和制约，很可能发生管理者利用职权，在交易活动中将国家出资企业的利益向自己一方输送，损公肥私，造成国有资产流失。针对这种情况，本法主要作了一下规定：

一是国有独资企业、国有独资公司不得无偿向关联方提供资金、

商品、服务或者其他资产；不得以不公平的价格与关联方进行交易，包括不得以不公平的低价向关联方提供商品或服务，不得以不公平的高价购买关联方的商品或服务。

二是为防止企业因内部人控制发生不合理的关联方交易，本法规

定，国有独资企业、国有独资公司非经履行出资人职责的机构同意，不得与关联方订立财产转让、借款的协议，不得为关联方提供担保，不得与关联方共同出资设立企业或者向董事、监事、高级管理人员及其近亲属所有或者实际控制的企业投资。

（七） 关于国有资本经营预算

国有资本经营的收益属于国家。将国有资本经营收益纳入预算管

理，有利于合理调整和规范国家出资企业的收入分配关系，有利于增强政府的宏观调控能力，进一步推进国有经济布局和结构的战略性调整，促进国有企业的改革和发展，也有利于使全体人民共享国有资本的经营成果。

三、重点法条解读

（一） 关于法律适用范围

第二条 本法所称企业国有资产(以下称国有资产)，是指国家对企业各种形

式的出资所形成的权益。

解读：这里的国家对企业的出资，是指各级政府以及政府授权投资的部门、机构投入到企业的、作为企业资本金组成部分的资产。国家对企业的出资有多种形式。例如，20世纪80年代中期，国家为了提高国有资金使用效率，将原来的国家对国有企业的基本建设投资由财政直接拨款改为通过银行转贷给企业使用的方式，即通常说的“拨改贷”。90年代中期，又将“拨改贷”的资本金余额转为国家资本金，即通常说的“贷改投”。国家对企业的出资，既可以是货币出资，也可以以实物、知识产权、土地使用权等可以以货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。

理解本法所称的企业国有资产，应特别注意将其与企业的法人财产相区别。出资人将出资投入企业，所形成的企业的厂房、机器设备等企业的各项具体财产，属于企业的法人财产。出资人对企业法人财产不享有所有权、其对企业享有的出资人权利，具体为资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。

（二）出资人制度

第四条 国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。

国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责。 解读：本条第二款对由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责的国家出资企业的范围作了原则规定。由国务院代表国家履行出资人职责的企业限于国务院确定的三类企业：一是关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业；二是重要基础设施企业；三是重要自然资源等领域的国家出资企业。这些企业分布在军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。国家在推进企业布局和结构的调整中，推动国有资本向这些重要行业和关键领域集中，以保证国家对整个国民经济的控制力。对上述企业以外的国家出资企业，由地方政府代表国家履行出资人职责。

（三）扩大了履行出资人职责的机构范围

第十一条 国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称履行出资人职责的机构。

解读：按照中央确定的建立国有资产出资人制度的要求，企业国有资产原则上应当由国务院和有关地方人民政府特设的国有资产监督管理机构统一履行出资人职责，即由国务院国资委和地方国资委统一履行出资人职责。同时，考虑到有些行业的特殊情况，还需要授权其他有关部门、机构对某些领域的国家出资企业履行出资人职责。例如，国务院授权财政部对金融业的国有资产、中国对外文化集团公司、中国出版集团公司、中国烟草总公司等企业的国有资产进行监管。此外，按照《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，“企业国有资产较少的市、自治州，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以不单独设立国有资产监督管理机构。”因此，国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他有关部门、机构，代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。

（四）履行出资人机构的权利

第十二条 履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。

履行出资人职责的机构依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程。

履行出资人职责的机构对法律、行政法规和本级人民政府规定须经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级人民政府批准。

解读：“资产收益”权，是指履行出资人职责的机构按照国家对企业的出资额或者所持股份，代表国家通过企业盈余分配取得股息和红利的权利。“参与重大决策”权，是指履行出资人职责的机构依照本法第三十一条、第三十二条、第三十三条的规定行使决策权。“选择管理者”的权利，是指履行出资人职责的机构依照本法第四章规定的条件、程序和权限，任免国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事；向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大

会提出董事、监事候选人；在国有资本控股公司、国有资本参股公司召开股东会会议、股东大会会议选举公司董事、监事人选时，代表本级人民政府委派股东代表参加会议，提出议案、发表意见及行使表决权。

依照本法、《公司法》和其他有关法律、行政法规的规定，国有独资企业、国有独资公司的章程由履行出资人职责的机构制定或者批准；国有资本控股公司、国有资本参股公司的章程由出资人共同制定。

履行出资人职责的机构对法律、行政法规和本级人民政府规定须经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级人民政府批准。如本法第三十四条、第四十条、第五十三条规定。

（五）完善职工民主管理

第二十条 国家出资企业依照法律规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理。

解释：本法对国家出资企业职工民主管理的规定包括：（1）对企业重大事项提出意见和建议，即国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。（2）参与决定企业改制的职工安臵方案，即企业改制的职工安臵方案应当经职工代表大会或者职工大会审议通过。（3）选举职工董事、职工监事，即国家出资企业中应当由职工代表出任的董事、监事，应当依照有关法律、行政法规的规定由职工民主选举产生。国家出资企业还应当严格遵守有关法律、行政法规的规定，切实保障职工参与企业民主管理的权利，维护职工合法权益。

（六）兼职规定

第二十五条 未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业兼职。未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司、国有资本参股公司的董事、高级管理人员不得在经营同类业务的其他企业兼职。

未经履行出资人职责的机构同意，国有独资公司的董事长不得兼任经理。未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司的董事长不得兼任经理。

解释：国家出资企业的董事、高级管理人员负责企业经营管理，掌握企业各种信息，如果再在其他企业任职，会影响其对本企业经营管理投入的时间和精力，

又会增加其利用所拥有的职权和所知悉的信息为自己或他人谋取不正当利益的风险。因此作出此条第一款规定。

在公司制企业中，董事会负责公司的经营决策，经理负责执行，这种权利配臵有利于形成权责分明、有效制衡的内部监督机制。因此，公司的董事长和经理通常是分设的。但同时，各公司的实际情况不同，董事长和经理分设会增加企业成本，影响企业经营决策效率。本条参照《公司法》的规定，对国有独资公司的董事长兼任经理的限制与《公司法》的规定一致。考虑到国有资本控股公司的特殊性，并为了促进国有资本控股公司建立和完善内部监督制约机制，本条对其董事长兼任经理做出了比《公司法》更严格的限制，即未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司的董事长不得兼任经理。

（七）改制决定权

第四十条 企业改制应当依照法定程序，由履行出资人职责的机构决定或者由公司股东会、股东大会决定。

重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的改制，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当将改制方案报请本级人民政府批准。

解释：企业改制是关系企业生存和发展的重大事项，并可能对出资人权益带来重大影响，因此本条第二款明确规定，重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的改制，履行出资人职责的机构应当先报请本级人民政府批准。对国有独资企业、国有独资公司，履行出资人职责的机构应当在作出决定前将改制方案报请本级人民政府批准；对国有资本控股公司，履行出资人职责的机构应当事先将改制方案报本级人民政府批准，经批准后据此向其委派的股东代表作出指示，通过后再在股东会会议、股东大会会议上行使表决权来实现本级人民政府的意志。

（八）改制方案

第四十一条 企业改制应当制定改制方案，载明改制后的企业组织形式、企业资产和债权债务处理方案、股权变动方案、改制的操作程序、资产评估和财务审计等中介机构的选聘等事项。

企业改制涉及重新安臵企业职工的，还应当制定职工安臵方案，并经职工

代表大会或者职工大会审议通过。

解释：企业改制可能涉及企业形态的变化、股权结构变化、企业债权债务的承继以及职工安臵等重大事项。这些问题的解决关系到改制后企业产权的确定以及股东、债权人和职工的合法权益能否得到实现。因此在作出改制的决定后，企业需要对改制的预期目标和实施步骤作出具体的规划，对上述改制涉及的重大问题制定初步解决方案，并经各方利益主体讨论协商，最终由出资人或企业全力机关作出决定。企业改制方案是明确企业改制方案和步骤的具体操作文件。制定改制方案是企业改制的毕竟程序。

国有企业改制的基本原则是保障出资人、债权人和职工个人等相关方的利益，充分考虑企业、职工和社会的承受能力，整体规划，分步实施，确保稳定。从现实情况来看，职工安臵是企业改制过程中最重要也是最复杂的问题之一。因此，本条要求企业改制涉及重新安臵企业职工的，应当制定职工安臵方案。职工安臵方案的主要内容一般包括：企业的人员状况及安臵意见；职工劳动合同的变更、解除及重新签订办法；解除劳动合同职工的经济补偿办法；社会保险关系接续；拖欠职工工资等债务和企业欠缴社会保险费处理办法。职工安臵方案需要经企业职工代表大会或者职工大会审议通过后方可实施。

(九)禁止或限制关联方交易

第四十四条 国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司不得无偿向关联方提供资金、商品、服务或者其他资产，不得以不公平的价格与关联方进行交易。

第四十五条 未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司不得有下列行为：

（一）与关联方订立财产转让、借款的协议；

（二）为关联方提供担保；

（三）与关联方共同出资设立企业，或者向董事、监事、高级管理人员或者其近亲属所有或者实际控制的企业投资。

解释：在社会主义市场经济条件下，从事交易活动应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的基本原则。不得向关联方无偿提供资产或者服务；不得以不公平的

价格与关联方进行交易。对于诸如转让财产、借款协议，提供担保，出资投资等正常的经营活动，国有独资企业、国有独资公司应当经出资人机构同意后方可与关联方进行交易。

（十）国有资产转让的定义

第五十一条 本法所称国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资产的除外。

解释：国有资产的转让，是指国家对企业各种形式出资所形成的权益的转让。国家出资企业转让厂房、机器设备等不动产、动产和其他财产，不是本法所规定的国有资产转让。本条所指的国有资产的转让是有偿转让，按照国家规定无偿划转国有资产的不属于本法所称的国有资产转让。

（十一）国有资产转让的原则和方式

第五十四条 国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。 除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式。

转让上市交易的股份依照《中华人民共和国证券法》的规定进行。

解释：国有资产转让，除了国家规定可以协议转让的外，都应当公开交易。按照国资委、财政部《关于企业国有产权转让有关事项的通知》的规定，对于国民经济关键行业、领域中对受让方有特殊要求的，企业实施资产重组中将国有资产转让给所属控股企业的，或者经公开征集受让方申请人只有一人的国有资产转让，经省级以上国有资产监督管理机构批准后，可以采取协议方式转让国有资产。除此之外，国有资产转让应当公开进行交易。

（十二）国有资本经营预算制度

第五十八条 国家建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理。

解释：国家资本经营预算，是指国家以出资人身份依法取得国有资本收益，并对所取得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。将国有资本经营收入和支出纳入预算管理，建立国有资本经营预算制度，对增强

政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，推进国有经济布局和结构调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，具有重要意义。2007年9月8日，国务院发布《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，决定开始试行国有资本经营预算，并对试行国有资本经营预算的指导思想和原则、国有资本收支范围、国有资本经营预算的编制和审批、国有资本经营预算的执行以及各部门的职责分工问题进行了规定。按照“意见”的要求，中央本级国有资本经营预算的试行时间、范围、步骤，由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府决定。 （十三）国家资本经营预算编制主体

第六十一条 国务院和有关地方人民政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作，履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案。

解释：关于预算的编制主体，《预算法》作出了明确规定，该法第十六条规定，国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案；地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案。国务院发布的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》也明确规定，各级财政部门负责编制国有资本经营预算草案；各级国有资产监督机构以及其他国有企业监督职能的部门和单位，为国有资本经营预算单位，负责提出本单位年度国有资本经营预算建议草案。本条依据《预算法》的有关规定，并结合实践做法，将国有资本经营预算草案的编制主体规定为国务院和有关地方人民政府财政部门。

(十四)其他重点法条

第五十三条 国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。

第五十五条 国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。

第五十九条 国家取得的下列国有资本收入，以及下列收入的支出，应当编制国有资本经营预算：

（一）从国家出资企业分得的利润；

（二）国有资产转让收入；

（三）从国家出资企业取得的清算收入；

（四）其他国有资本收入。

第七十二条 在涉及关联方交易、国有资产转让等交易活动中，当事人恶意串通，损害国有资产权益的，该交易行为无效。

第七十六条 金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

附：《公司法》

《物权法》

《企业国有资产管理法》

《企业国有资产监督管理暂行条例》

二 : 企业国有资产法讲义

《企业国有资产法》讲义

《中华人民共和国企业国有资产法》以下简称《企业国有资产法》与2008年10月28日由第十一届全国人大常委会第五次会议通过，同日国家主席胡锦涛签署主席令予以公布，将从2009年5 月1日起施行。(www.61k.com)企业国有资产法是一部受到各方面广泛关注的重要法律。它的公布施行，对于坚持我国的基本经济制度，维护国有资产权益，促进国有经济的不断壮大和社会主义市场经济的发展，具有十分重要的意义。

一、 制定国有资产法的背景

（一） 我国积累了大量的国有资产和国有财富

新中国成立以来，特别是改革开放以来，在党的领导下，经过全国人民的不懈奋斗，经济建设取得了举世瞩目的巨大成就，我国国有经济日益发展壮大，已经积累了数量巨大的国有资产。据国务院国资委统计，到2007年末，全国国有及国有控股的非金融类企业的总资产就已分别达到35.48万亿元和14.8万亿元。

（二） 国有资产流失现象严重

在建立和完善社会主义市场经济体制的改革进程中，我国国有资产管理体制改革，国有经济布局和结构战略调整，以及国有企业改革都取得了明显的成效，国有经济的总体实力进一步增强，在国民经济中继续发挥着主导作用。但于此同时，在有些地方、有些国有企业，也出现了将国有资产低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人，或者以其他方式和手段侵害国有资产权益的现象，造成国有资产流失，引起人民群众的强烈不满和社会各方面的广泛关注。要求制定专门的法律，健全制度，保障国有资产安全，促进国有经济巩固和发展的呼声更高。

（三） 建设社会主义法律体系的内在需求

十届全国人大期间，许多人大代表提出尽快制定国有资产法的议案、建议，成为这一届全国人大代表提出议案、建议最多的立法项目

企业国有资产法 企业国有资产法讲义

之一。[www.61k.com]这是针对改革中出现的新问题、新情况，为保证国有资产管理体质和国有企业顺利改革顺利进行，对制定国有资产法的迫切需求。2007年3月，十届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）。《物权法》确立了中国特色社会主义物权制度，坚持对国家、集体和私人的物权实行平等保护原则，并对国有财产的范围、国家所有权的行使和加强对国有资产的保护作了明确规定。在《物权法》制定过程中，有不少意见要求同时抓紧制定国有资产法；在《物权法》出台后，这一要求更加迫切。

二、《企业国有资产法》的主要内容

《企业国有资产法》共九章77条，主要规定了以下内容：

（一） 关于本法的适用范围

国有资产一般可以划分为由国家对企业出资所形成的权益，即经营性的国有资产；国家机关、国有事业单位等组织使用或管理的行政事业性国有资产；以及属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源型国有资产。在法律草案起草之初，各方对于本法适用的国有资产范围的界定，有不同意见。经汇集各方的意见，反复论证研讨，最终确定将本法适用的国有资产范围限定为企业国有资产（经营性国有资产），即国家对企业的投资所形成的权益。原因有三：一是从可行性上看，三类资产的特性各不相同，经营性资产要求实现保值增值；行政事业性国有资产要求节约、合理使用，避免浪费；资源型国有资产应直接适用《物权法》的规定进行合理开发。各类资产的表现形态、实现功能和监管方式有很大不同，如果将不同类型的国有资产都纳入一部“大而全”的法律全面调整，立法难度会大大增加，缺乏可行性。二是从立法迫切性看，目前对行政性国有资产的管理，已有国务院及财政、机关事务管理等部门制定的相关行政法规、规章和有关规范性文件加以规范；有关国有自然资源的权属及保护和开发利用等，除《物权法外》，已有《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》、《水法》等相关的专门法律调整；而企业国有资产在国有资产中占比很大，具有特殊的地位和作用，在实践中迫切需要专门立法。据此，本法通过对所称的国有资产下定义的方法，将其适用范

企业国有资产法 企业国有资产法讲义

围限定为企业国有资产，即国家对企业的出资所形成的权益。(www.61k.com]

国家对金融类企业的出资形成的权益，也属于企业国有资产的一部

分，应当纳入本法的统一规范和保护范围。同时，考虑到对金融类资产监管的一些特殊问题应适用《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》等有关金融方面的法律、行政法规的规定。据此，本法还规定：金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

（二） 关于企业国有资产监督管理体制

党的十六大报告和十六届三中全会决定总结了国有资产管理体制改革的实践经验，着力改变依靠行政隶属关系、采用行政手段管理国有企业的做法，建立其以产权关系为依托的企业国有资产出资人制度。党的十七大报告中也提出了“完善各类国有资产的管理制度和体制”的要求。根据党的十六大、十七大精神，本法在“总则”中对企业国有资产的监督管理体制做出了相应规定，主要包括：一是按照国有资产所有权由国务院统一行使，出资人职责由中央政府和地方政府分别代表履行的原则，明确规定：国有资产属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有资产所有权；国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。二是明确规定了政府履行出资人职责应当遵循的原则，即“国务院和地方人民政府应当遵照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”企业国有资产法的这些规定，将中央确定的以建立国有资产出资人制度为核心内容的企业国有资产监督管理体制的要求，转化为法律的规定，使之法律化、制度化。

（三） 关于履行出资人职责的机构

本法第二章对履行出资人职责的机构作了专章规定，主要包括以下

内容：

一是明确规定：国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照

国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级政府的授权，代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需

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要，可以授权其他有关部门、机构代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。［www.61k.com)这一规定有两层含义：

第一， 代表国务院和地方人民政府履行国有资产出资人职责的机

构，主要是国务院国资委以及地方国资委。按照国务院的

规定，2003年以后，国务院以及省和绝大多数设区的市一

级的地方政府先后都设立了国资委，按照本级政府的授权，

代表政府对企业国有资产履行出资人职责。

第二， 按照中央确立的建立国有资产出资人制度的要求，企业国有

资产原则上应当由国务院和有关地方人民政府特设的国有

资产监督管理机构统一履行出资人职责。同时，考虑到有

些特定行业的特殊情况，需要由或者暂时要由政府政府授

权的其他部门、机构代表政府履行出资人职责，例如，国

务院授权财政部对金融业的国有资产、中国对外文化集团

公司、中国出版集团公司、中国烟草总公司等企业的国有

资产进行监管。

二是与《物权法》、《公司法》的有关规定相衔接，对政府履行出资人职责的机构的权利作了概括性规定，即履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有财产收益、参与企业重大决策和选择管理者等权利。

三是规定履行出资人职责的机构在代表出资人行使权利的同时，按照权利、义务、责任相统一的原则，对其义务、责任也作了概括性规定。

（四） 关于国家出资企业

本法第三章对国家出资企业作了专章规定。按照本法规定，国家出资企业包括企业全部注册资本为国有资本的国有独资公司和非公司制的国有独资企业，也包括企业注册资本中包含部分国有资本、并且国有资本占有绝对控股或者相对控股地位的国有资本控股公司，以及国有资本不占控股地位的国有资本参股公司。本法以规范国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司与国有资产出资人权益有关的事项为重点。国有参股公司国

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有股东的权益，主要是适用《公司法》的规定。(www.61k.com）

由国家出资企业出资设立的子企业不属于国家直接出资企业，但国家出资企业的国有资本出资人权益，通过国家出资企业的投资延伸到子企业。为此，本法规定，国家出资企业对其所出资企业，应当依法通过制定或者参与制定所出资企业的章程，建立权责明确、有效制衡的企业内部监督管理和风险控制制度，维护出资人权益。

（五） 关于国家出资企业的管理者

这里讲的企业管理者，指的是履行企业经营决策职能的企业董事会的成员，包括董事长、副董事长和董事，负责企业日常经营管理的经理（厂长、总裁等）、副经理，以及财务负责人等企业高级管理人员；也包括履行有关监督职能的企业监事会成员，包括监事会主席和监事。本法按照建立健全与现代企业制度相适应的企业管理者选拨任用机制的要求，总结企业人事制度改革的实践经验，并与《公司法》等法律规定相衔接，按照国有独资、控股、参股的不同企业类型，对国家出资企业管理者的有关事项作出了专门规定：

一是针对不同的企业组织形式，规定了由履行出资人职责的机构任免或者建议任免的企业管理者的范围：非公司制的国有独资企业不设董事会和内部监事会，其经理、副经理和财务负责人等企业高级管理人员，由代表政府对该企业履行出资人职责的机构任免；国有独资公司应按照《公司法》的规定设立董事会、监事会，其董事会成员，包括董事长、副董事长和董事，监事会成员，包括监事会主席和监事，由行使股东会职权的履行出资人职责的机构任免；国有资本控股、参股的公司，由国有股东和其他股东共同行使选择企业管理者的权利，具体依照《公司法》规定。此外，按照国家出资企业负责人管理的有关规定，有些国家出资企业的主要负责人是由本级人民政府任免的，为此，本法规定，国务院和有关地方人民政府规定，企业管理者由本级人民政府决定任免的，依照其规定。

二是对国家出资企业的管理者的选任上，在品行、专业知识和工作能力以及身体条件等方面应具备的基本条件做出了相应规定。

三是规定了国家出资企业管理者履行职务必须遵守的基本准则。并按

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照权责统一的原则，对管理者的考核、奖惩和经济责任审计做了规定。(www.61k.com)近年来，国务院国资委在这方面进行了有益的探索，制定了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》等有关规章和规范文件，不少地方也出台了相应的办法。

（六） 关于涉及企业国有资产权益的重大事项

1. 关于企业改制

企业改制，指企业改变组织形式，包括：国有独资企业改为国有独

资公司；国有独资企业、国有独资公司通过转让部分存量国有资产或者增资扩股、吸收非国有股东，改组为国有资本控股公司或国有资本参股公司，或者转让全部国有资产而改组为没有国有资本的公司；以及国有资本控股公司改为国有资本参股或者不参股的公司。在改制过程中，为了防止国有资产流失，本法规定：

第一， 企业改制应当体现出资人的意志，由企业出资人依法决定。 第二， 企业改制必须制定改制方案，载明企业的资产处理方案、债

权债务处理方案、股权变动方案、改制的操作程序，以及资

产评估机构和财务审计机构的选聘等事项。

第三， 本法明确规定，企业改制必须进行清产核资、财务审计和资

产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产价值。

涉及以企业的非货币资产折算为国有资本出资或者折算为国

有股份的，应当以经过依法评估确认的价格为依据。并在“法

律责任”一章中，对违反上述规定的法律责任作了明确规定。

2．关于国有资产转让

本法所说的国有资产转让，是指将国家对企业的出资所形成的权

益有偿转移给其他单位或者个人的行为，即转让国有股东权益的行

为，不是指国家出资企业转让其机器设备、知识产权等财产的行为。企业依法处分属于企业法人财产的实物资产、知识产权等财产，属于

企业经营自主权范畴；而转移国家对企业的出资权益，则涉及国家权

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益的变动，应当由法律加以规范。

关于转让方式，除按照规定可以直接协议转让的以外，转让应

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当在依法设立的产权交易场所公开进行。［www.61k.com］转让方应当真实、全面地公

开拟转让资产的信息，征集受让方；征集产生的受让方为两人以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式。

关于转让价格的确定，国有资产转让应当依法评估并经履行出

资人职责的机构认可，或者按照有关规定由履行出资人职责的机构报

经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。按照国

务院国资委现行的规定，转让国有资产在产权交易场所的首次挂牌价

格不得低于经备案或者核准的评估价格。

关于国有资产向本企业管理层转让。这里说的向管理层转让国

有资产，是指将企业的国有股权向本企业的董事、监事和经理等高级

管理人员或者其近亲属转让，或者向这些人员所有或者实际控制的企

业转让。一些国有企业在改制过程中，将企业的国有股权向本企业的

管理层转让，有的国有企业的管理者通过虚报、瞒报企业资产，虚报

企业债务，与评估机构串通低估国有资产价值，故意将国有企业做亏

等手段，以明显不公平的价值取得企业的国有股权，严重侵害国有资

产权益。本法总结实践经验，针对这方面存在的主要问题明确规定：转让国有资产，本企业的管理层参与受让的，相关的管理人员不得参

与转让方案的制定和组织实施工作；转让应当依法公开进行，转让方

应当按照国家有关规定如实披露有关信息；参与受让的管理层人员应

当与其他受让参与者平等竞买。

3. 关于资产评估

在涉及国家出资企业的资产流转、交易等过程中，合理评估相关

资产的价值，是国有资产管理的一项重要的基础性工作。为规范涉及国家出资企业的资产评估行为，本法主要作了以下规定：

一是按照本法规定，国有独资企业、国有独资公司和国有控股公

司合并、分立、改制、转让重大财产、以非货币资产对外投资、清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。

二是资产评估应当委托依法设立的符合条件的资产评估机构进

企业国有资产法 企业国有资产法讲义

行。（www.61k.com]

三是国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司及其董事、监

事、高级管理人员，应当向资产评估机构如实提供有关情况和资料，不得隐瞒或者虚报，不得与资产评估机构串通评估作价。

4. 关于国家出资企业与特定关联方的交易

这里讲的特定“关联方”，是指国家出资企业的董事、监事、高级

管理人员及其近亲属，以及这些人员所有实际控制的企业。如果没有必要的规范和制约，很可能发生管理者利用职权，在交易活动中将国家出资企业的利益向自己一方输送，损公肥私，造成国有资产流失。针对这种情况，本法主要作了一下规定：

一是国有独资企业、国有独资公司不得无偿向关联方提供资金、

商品、服务或者其他资产；不得以不公平的价格与关联方进行交易，包括不得以不公平的低价向关联方提供商品或服务，不得以不公平的高价购买关联方的商品或服务。

二是为防止企业因内部人控制发生不合理的关联方交易，本法规

定，国有独资企业、国有独资公司非经履行出资人职责的机构同意，不得与关联方订立财产转让、借款的协议，不得为关联方提供担保，不得与关联方共同出资设立企业或者向董事、监事、高级管理人员及其近亲属所有或者实际控制的企业投资。

（七） 关于国有资本经营预算

国有资本经营的收益属于国家。将国有资本经营收益纳入预算管

理，有利于合理调整和规范国家出资企业的收入分配关系，有利于增强政府的宏观调控能力，进一步推进国有经济布局和结构的战略性调整，促进国有企业的改革和发展，也有利于使全体人民共享国有资本的经营成果。

三、重点法条解读

（一） 关于法律适用范围

第二条 本法所称企业国有资产(以下称国有资产)，是指国家对企业各种形

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式的出资所形成的权益。[www.61k.com]

解读：这里的国家对企业的出资，是指各级政府以及政府授权投资的部门、机构投入到企业的、作为企业资本金组成部分的资产。国家对企业的出资有多种形式。例如，20世纪80年代中期，国家为了提高国有资金使用效率，将原来的国家对国有企业的基本建设投资由财政直接拨款改为通过银行转贷给企业使用的方式，即通常说的“拨改贷”。90年代中期，又将“拨改贷”的资本金余额转为国家资本金，即通常说的“贷改投”。国家对企业的出资，既可以是货币出资，也可以以实物、知识产权、土地使用权等可以以货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。

理解本法所称的企业国有资产，应特别注意将其与企业的法人财产相区别。出资人将出资投入企业，所形成的企业的厂房、机器设备等企业的各项具体财产，属于企业的法人财产。出资人对企业法人财产不享有所有权、其对企业享有的出资人权利，具体为资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。

（二）出资人制度

第四条 国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。

国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责。 解读：本条第二款对由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责的国家出资企业的范围作了原则规定。由国务院代表国家履行出资人职责的企业限于国务院确定的三类企业：一是关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业；二是重要基础设施企业；三是重要自然资源等领域的国家出资企业。这些企业分布在军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。国家在推进企业布局和结构的调整中，推动国有资本向这些重要行业和关键领域集中，以保证国家对整个国民经济的控制力。对上述企业以外的国家出资企业，由地方政府代表国家履行出资人职责。

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（三）扩大了履行出资人职责的机构范围

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第十一条 国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。（www.61k.com)

国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称履行出资人职责的机构。

解读：按照中央确定的建立国有资产出资人制度的要求，企业国有资产原则上应当由国务院和有关地方人民政府特设的国有资产监督管理机构统一履行出资人职责，即由国务院国资委和地方国资委统一履行出资人职责。同时，考虑到有些行业的特殊情况，还需要授权其他有关部门、机构对某些领域的国家出资企业履行出资人职责。例如，国务院授权财政部对金融业的国有资产、中国对外文化集团公司、中国出版集团公司、中国烟草总公司等企业的国有资产进行监管。此外，按照《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，“企业国有资产较少的市、自治州，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以不单独设立国有资产监督管理机构。”因此，国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他有关部门、机构，代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。

（四）履行出资人机构的权利

第十二条 履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。

履行出资人职责的机构依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程。

履行出资人职责的机构对法律、行政法规和本级人民政府规定须经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级人民政府批准。

解读：“资产收益”权，是指履行出资人职责的机构按照国家对企业的出资额或者所持股份，代表国家通过企业盈余分配取得股息和红利的权利。“参与重大决策”权，是指履行出资人职责的机构依照本法第三十一条、第三十二条、第三十三条的规定行使决策权。“选择管理者”的权利，是指履行出资人职责的机构依照本法第四章规定的条件、程序和权限，任免国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事；向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大

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会提出董事、监事候选人；在国有资本控股公司、国有资本参股公司召开股东会会议、股东大会会议选举公司董事、监事人选时，代表本级人民政府委派股东代表参加会议，提出议案、发表意见及行使表决权。（www.61k.com)

依照本法、《公司法》和其他有关法律、行政法规的规定，国有独资企业、国有独资公司的章程由履行出资人职责的机构制定或者批准；国有资本控股公司、国有资本参股公司的章程由出资人共同制定。

履行出资人职责的机构对法律、行政法规和本级人民政府规定须经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级人民政府批准。如本法第三十四条、第四十条、第五十三条规定。

（五）完善职工民主管理

第二十条 国家出资企业依照法律规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理。

解释：本法对国家出资企业职工民主管理的规定包括：（1）对企业重大事项提出意见和建议，即国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。（2）参与决定企业改制的职工安臵方案，即企业改制的职工安臵方案应当经职工代表大会或者职工大会审议通过。（3）选举职工董事、职工监事，即国家出资企业中应当由职工代表出任的董事、监事，应当依照有关法律、行政法规的规定由职工民主选举产生。国家出资企业还应当严格遵守有关法律、行政法规的规定，切实保障职工参与企业民主管理的权利，维护职工合法权益。

（六）兼职规定

第二十五条 未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业兼职。未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司、国有资本参股公司的董事、高级管理人员不得在经营同类业务的其他企业兼职。

未经履行出资人职责的机构同意，国有独资公司的董事长不得兼任经理。未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司的董事长不得兼任经理。

解释：国家出资企业的董事、高级管理人员负责企业经营管理，掌握企业各种信息，如果再在其他企业任职，会影响其对本企业经营管理投入的时间和精力，

企业国有资产法 企业国有资产法讲义

又会增加其利用所拥有的职权和所知悉的信息为自己或他人谋取不正当利益的风险。［www.61k.com）因此作出此条第一款规定。

在公司制企业中，董事会负责公司的经营决策，经理负责执行，这种权利配臵有利于形成权责分明、有效制衡的内部监督机制。因此，公司的董事长和经理通常是分设的。但同时，各公司的实际情况不同，董事长和经理分设会增加企业成本，影响企业经营决策效率。本条参照《公司法》的规定，对国有独资公司的董事长兼任经理的限制与《公司法》的规定一致。考虑到国有资本控股公司的特殊性，并为了促进国有资本控股公司建立和完善内部监督制约机制，本条对其董事长兼任经理做出了比《公司法》更严格的限制，即未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司的董事长不得兼任经理。

（七）改制决定权

第四十条 企业改制应当依照法定程序，由履行出资人职责的机构决定或者由公司股东会、股东大会决定。

重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的改制，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当将改制方案报请本级人民政府批准。

解释：企业改制是关系企业生存和发展的重大事项，并可能对出资人权益带来重大影响，因此本条第二款明确规定，重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的改制，履行出资人职责的机构应当先报请本级人民政府批准。对国有独资企业、国有独资公司，履行出资人职责的机构应当在作出决定前将改制方案报请本级人民政府批准；对国有资本控股公司，履行出资人职责的机构应当事先将改制方案报本级人民政府批准，经批准后据此向其委派的股东代表作出指示，通过后再在股东会会议、股东大会会议上行使表决权来实现本级人民政府的意志。

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（八）改制方案

第四十一条 企业改制应当制定改制方案，载明改制后的企业组织形式、企业资产和债权债务处理方案、股权变动方案、改制的操作程序、资产评估和财务审计等中介机构的选聘等事项。

企业改制涉及重新安臵企业职工的，还应当制定职工安臵方案，并经职工

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代表大会或者职工大会审议通过。（www.61k.com）

解释：企业改制可能涉及企业形态的变化、股权结构变化、企业债权债务的承继以及职工安臵等重大事项。这些问题的解决关系到改制后企业产权的确定以及股东、债权人和职工的合法权益能否得到实现。因此在作出改制的决定后，企业需要对改制的预期目标和实施步骤作出具体的规划，对上述改制涉及的重大问题制定初步解决方案，并经各方利益主体讨论协商，最终由出资人或企业全力机关作出决定。企业改制方案是明确企业改制方案和步骤的具体操作文件。制定改制方案是企业改制的毕竟程序。

国有企业改制的基本原则是保障出资人、债权人和职工个人等相关方的利益，充分考虑企业、职工和社会的承受能力，整体规划，分步实施，确保稳定。从现实情况来看，职工安臵是企业改制过程中最重要也是最复杂的问题之一。因此，本条要求企业改制涉及重新安臵企业职工的，应当制定职工安臵方案。职工安臵方案的主要内容一般包括：企业的人员状况及安臵意见；职工劳动合同的变更、解除及重新签订办法；解除劳动合同职工的经济补偿办法；社会保险关系接续；拖欠职工工资等债务和企业欠缴社会保险费处理办法。职工安臵方案需要经企业职工代表大会或者职工大会审议通过后方可实施。

(九)禁止或限制关联方交易

第四十四条 国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司不得无偿向关联方提供资金、商品、服务或者其他资产，不得以不公平的价格与关联方进行交易。

第四十五条 未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司不得有下列行为：

（一）与关联方订立财产转让、借款的协议；

（二）为关联方提供担保；

（三）与关联方共同出资设立企业，或者向董事、监事、高级管理人员或者其近亲属所有或者实际控制的企业投资。

解释：在社会主义市场经济条件下，从事交易活动应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的基本原则。不得向关联方无偿提供资产或者服务；不得以不公平的

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价格与关联方进行交易。（www.61k.com)对于诸如转让财产、借款协议，提供担保，出资投资等正常的经营活动，国有独资企业、国有独资公司应当经出资人机构同意后方可与关联方进行交易。

（十）国有资产转让的定义

第五十一条 本法所称国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资产的除外。

解释：国有资产的转让，是指国家对企业各种形式出资所形成的权益的转让。国家出资企业转让厂房、机器设备等不动产、动产和其他财产，不是本法所规定的国有资产转让。本条所指的国有资产的转让是有偿转让，按照国家规定无偿划转国有资产的不属于本法所称的国有资产转让。

（十一）国有资产转让的原则和方式

第五十四条 国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。 除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式。

转让上市交易的股份依照《中华人民共和国证券法》的规定进行。

解释：国有资产转让，除了国家规定可以协议转让的外，都应当公开交易。按照国资委、财政部《关于企业国有产权转让有关事项的通知》的规定，对于国民经济关键行业、领域中对受让方有特殊要求的，企业实施资产重组中将国有资产转让给所属控股企业的，或者经公开征集受让方申请人只有一人的国有资产转让，经省级以上国有资产监督管理机构批准后，可以采取协议方式转让国有资产。除此之外，国有资产转让应当公开进行交易。

（十二）国有资本经营预算制度

第五十八条 国家建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理。

解释：国家资本经营预算，是指国家以出资人身份依法取得国有资本收益，并对所取得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。将国有资本经营收入和支出纳入预算管理，建立国有资本经营预算制度，对增强

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政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，推进国有经济布局和结构调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，具有重要意义。［www.61k.com]2007年9月8日，国务院发布《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，决定开始试行国有资本经营预算，并对试行国有资本经营预算的指导思想和原则、国有资本收支范围、国有资本经营预算的编制和审批、国有资本经营预算的执行以及各部门的职责分工问题进行了规定。按照“意见”的要求，中央本级国有资本经营预算的试行时间、范围、步骤，由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府决定。 （十三）国家资本经营预算编制主体

第六十一条 国务院和有关地方人民政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作，履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案。

解释：关于预算的编制主体，《预算法》作出了明确规定，该法第十六条规定，国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案；地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案。国务院发布的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》也明确规定，各级财政部门负责编制国有资本经营预算草案；各级国有资产监督机构以及其他国有企业监督职能的部门和单位，为国有资本经营预算单位，负责提出本单位年度国有资本经营预算建议草案。本条依据《预算法》的有关规定，并结合实践做法，将国有资本经营预算草案的编制主体规定为国务院和有关地方人民政府财政部门。

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(十四)其他重点法条

第五十三条 国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。

第五十五条 国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。

第五十九条 国家取得的下列国有资本收入，以及下列收入的支出，应当编制国有资本经营预算：

（一）从国家出资企业分得的利润；

（二）国有资产转让收入；

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（三）从国家出资企业取得的清算收入；

（四）其他国有资本收入。[www.61k.com]

第七十二条 在涉及关联方交易、国有资产转让等交易活动中，当事人恶意串通，损害国有资产权益的，该交易行为无效。

第七十六条 金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

附：《公司法》

《物权法》

《企业国有资产管理法》

《企业国有资产监督管理暂行条例》

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