一 : 纳入市场化运行轨道土地一级开发招标启动
此前，一级开发一直是由北京市国土整理储备中心或由政府指定某个国有企业操作，引入竞争机制将令土地一级开发与二级市场项目开发各自独立起来。日前，北京市国土局、市土地整理储备中心等部门联合发布招标公告，向社会公开招标石景山南宫住宅小区项目和门头沟新城子地区21－218号用地项目的土地一级开发主体。两个项目总占地面积约30．81公顷，总建筑面积约34．11万平方米，这标志着北京土地一级开发纳入市场化运行轨道。二 : 土地一级开发与融资选择
正略钧策管理咨询 顾问 魏庆三 : 土地储备及土地一级开发法律制度 03
《土地储备管理办法》的颁布使得土地储备制度在中央层面有了相应的规定，表明了中央推动这一土地制度改革成果的决心。而此前，各级地方政府根据国家有关法律、法规并结合本地区的实际情况，也制定并颁布了相应的储备办法、实施细则以及其他相关规范性文件。各地对土地储备及土地一级开发法律制度的认识不一，做法不同。鉴于各地在实际操作中的“既成事实”，该制度的前景仍存变数；而我国现今土地储备及土地一级开发的法律环境和市场环境本身又发生了重大的变化。在新的形势下，如何引导、规范该制度的运行，建立一个成熟而富有成效的土地储备及土地一级开发法律制度，便成为当前摆在我们面前的重要课题。这也是编写本书的初衷所在。
本书以国内外土地储备及土地一级开发法律制度为研究对象，在系统梳理和全面回顾国内外已有相关文献的基础上，借助历史分析方法、实证研究方法、比较分析方法和系统分析方法，对该制度进行了较为深入的实证研究与理论分析，试图发现我国现行制度中存在的现实问题，并对问题的解决提出可行的方案。我们希望本书的研究成果能对我国土地储备及土地一级开发法律制度的完善有所裨益，能为相关法律、法规的修改完善和公共政策的制定提供参考，也可作为政府机关和学术机构了解和研究这一制度的参考资料。
本书是由北京大学房地产研究中心师生集体编著的成果，共分三篇。各篇相对独立，且后两篇可起到对第一篇的支撑作用。
第一篇是我国土地储备及土地一级开发法律制度总报告，共八章。除导论和结论外，其他六章分别对我国土地储备制度的功能和定位、土地储备机构设置和一级开发主体、土地储备范围、土地储备融资、储备土地供应、储备土地的权属登记六个方面的具体制度进行了分析，
通过对比我国各地实践的现状并借鉴域外经验，来发现我国现行制度中存在的问题，分析原因并提出相应的建议。
第二篇是我国若干城市土地储备及土地一级开发法律制度的实践发展与实证分析，共七章。课题组选取了广州市、重庆市、成都市、上海市、杭州市、武汉市和安徽省合肥市、黄山市等城市作为样本，通过对当地的土地储备及土地一级开发法律制度进行实地调研或文献研究，重点关注各地具有地方特色的制度，考察各地对有关问题的处理，以期揭示出各地尚待解决的特殊问题，总结出我国现行制度中可以吸取的经验。
第三篇是域外土地储备及土地一级开发经验借鉴，共九章。课题组，通过功能比较方法，探讨了英国、美国、德国、法国、瑞典、日本、荷兰、澳大利亚、香港地区九个具有代表性的国家和地区的相似土地法律制度，深入剖析了这些国家和地区在相关立法和运行机制方面的成功经验和失败教训。作为落脚点，编者就我国这一制度的完善提出了思考或建议。 与探讨土地储备法律制度的同类著述相比较，本书可能具有以下两个方面的个性化特点：
(一)调查性与研究性并重
本书不是一部严格意义上的学术著述，其显著特点是在调查的基础上突出法律研究。 为了课题成果的翔实，课题组专程奔赴各地进行实地考察、调研，掌握了各地土地储备及土地一级开发的实践现状，梳理出各种模型，并发现其中的问题，以此为出发点探寻在理论上和实践上的解决办法。此外，课题组还采用文献研究、交流座谈、专家指导、专题论坛研讨、比较法研究等多种方式，针对这一制度在运作当中存在的困惑和问题，查阅了大量的国内外资料和文献，从多个角度研究和分析了这个制度当中几个重大的理论和实践问题。 本书力求既具有理论性探讨的厚度与广度，又具有可操作性的对策及立法建议。在理论研究方面，我们在实地调查的基础上进行了理
论上的升华，书中很多观点具有新颖性和前瞻性，形成了一个初步的 学理体系；在对策研究方面，我们希望研究成果具有较强的问题针对 性和可操作性，在实务中能直接为立法
和实践提供参考。
(二)全面性与重点性并重
本书系统地归纳了我国土地储备及土地一级开发法律制度的现状， 在对国内各大主要城市经验总结的基础上，对我国这一制度的实践进 行了分析，也对国外相似土地制度做了详尽的介绍；同时，对问题的 研究较为全面。
本书对于目前我国在土地储备及土地一级开发实践中迫切需要解决的问题，包括土地储备制度的功能、土地储备机构设置和一级开发主体、土地储备范围、土地储备融资、储备土地的供应等，进行了较为周到和细致的研究。
本书力求对土地储备及土地一级开发法律制度进行基础性、系统性和全面性的研究；同时，对主要问题注重切中要害。
本课题得到北京大学和法学院校院两级领导的高度重视，是由法学院主办，房地产法研究中心具体负责的校级入文社科重点研究项目。课题的总负责人是北京大学博士生导师、房地产法研究中心楼建波主任，他负责计划制定和组织协调。课题的执行负责人是房地产法研究中心的副主任金锦萍博士和张双根博士，他们分别负责课题国内外调研和书稿写作的具体实施。在各章分工编著和修订的基础上，全书由楼建波和吕飞飞统改定稿。
尽管我们作了很多努力，但由于课题为跨学科研究，具有一定的探索性，加之资料方面的限制，文中难免存在不完善之处；同时，由于参加研究的是年轻科研人员，经验、学识尚显不足，书中难免存在纰漏，敬请各位专家、学者和广大读者批评斧正。
《土地储备及土地一级开发法律制度》课题组 2009年5月
课题成果执笔人情况
第一篇
第一章导秽楼建波，代锷，唐勇
第二章土地储备制度的功能和定位／楼建波，吕飞飞，代锷第三章土地储备主体／吕飞飞，廖衡勇
第四章土地储备范围／吕飞飞，钱思雯，楼建波第五章土地储备融资制度／王威，蔡文琪
第六章储备土地供应制度／王威，廖衡勇，楼建波第七章储备土地的权属登记／唐勇，王威
第八章结论／代锷，陶冶，唐勇第二篇
第九章广州市／康文义，谭峥
第十章安徽省／赵杨，廖衡勇，江承红
第十一章重庆市／t业平，岳微，张颖嫒，杨曼娟第十二章成都市／岳微，王业平，杨曼娟，张颖媛第十三章上海市／金锦萍，黄维维，蒋挺
第十四章杭州市／金锦萍，蒋挺，黄维维第十五章武汉市／蔡文琪，蔡锋
第三篇
第十六章英国／张双根，赵杨第十七章美国／姜或，李莹莹第十八章德国／袁媛，张双根，李莹莹
第十九章法国／何颖颖，李媛媛第二十章瑞典／路彬，张文佳第二十一章日本／张双根，段磊
第二十二章荷兰／吴佳金，张文佳
第二十三章澳大利亚／冯子明，赵杨第二十四章香港地区／路彬，廖衡勇
第一篇我国土地储备及土 地一级开发法律制度总报告第一章导论??????????????????????(3)
一、课题研究背景???????????????????(3) 二、课题研究的目的和方法??????????????(15) 三、本篇结构????????????????????(17)第二章±地储备制度的功能和定
位???????????(21) 一、我国立法中土地储备制度的功能和定位???????(22) 二、我国实践中土地储备制度的功能和定位???????(26)
三、土地储备制度功能和定位的理论探讨????????(28) 四、土地储备制度功能和定位中存在的问题和完善建议??(34)第三章土地储备主体和一级开发模式??????????(46)一、土地储备机构性质和隶属的模式分析????????(47)二、综合性土地储备决策协调部门的设置及其利弊分析??(54)
三、储备土地征收、拆迁的实施主体??????????(57)四、储备土地一级开发的运作模式???????????(59)五、完善土地储备机构设置的思考???????????(66)
第四章土地储备范围?????????????????(69) 一、我国立法中土地储备范围的相关规定????????(69) 二、土地储备范围的界定方式?????????????(72) 三、存量土地与增量土地的关系????????????(77) 四、公益性用地是否纳入储备?????????????(83) 五、为特定目的的土地储备??????????????(85) 六、完善土地储备范围的建议?????????????(86)第五章土地储备融资制度???????????????(88) 一、目前我国土地储备融资的主要途径?????????(88) 二、域外土地储备融资经验??????????????(103) 三、我国土地储备融资制度的完善???????????(106)第六章储备土地供应制度???????????????(113) 一、储备土地供应制度概述??????????????(114) 二、我国现行储备土地供应研究????????????(118) 三、储备土地的供应方式中存在的问题及借鉴
香港的“勾地”制度经验?????????????(122) 四、储备土地供应制度中存在的问题和完善建设?????(128)第七章储备土地的权属登记??????????????(130)一、我国现行储备土地登记模式研究??????????(130)二、域外相关制度的分析和借鉴????????????(139)三、现行储备土地登记模式的法律分析和完善??????(141)第八章结论?????????????????????(146)一、土地储备制度的效果???????????????(146)二、土地储备制度面临的问题?????????????(148)
三、总结和展望???????????????????f l50)
第二篇我国若干城市土地储备及土地 一级开发法律制度的实践发展与实证分析第九章广州市????????????????????(157)
一、广州市土地储备的历史沿革????????????(157) 二、广州市土地储备的主体和范围???????????(158) 三、广州市土地储备的流程??????????????(159) 四、广州市土地储备融资和企业参与土地一级开发????(161) 五、对广州市土地储备制度的评价和建议????????(162)第十章安徽省????????????????????(164) 一、安徽省土地储备制度概述?????????????(164) 二、安徽省土地储备的流程??????????????(169) 三、安徽省土地储备中若干问题分析??????????(174) 四、小结??????????????????????fl84)第十一章重庆市???????????????????f l86) 一、重庆市土地储备概
述???????????????fl86) 二、重庆市土地储备的流程??????????????(190) 三、重庆市土地储备中若干问题分析??????????(194) 四、小结??????????????一???????(201)第十二章成都市???????????????????(203)
一、成都市土地储备概述??????．．????????．f203)二、成都市土地储备的流程??????????????f207)
三、成都市土地储备中若干问题分析??????????(213) 四、小结??????????????????????(216)第十三章上海市???????????????????(219) 一、上海市土地储备概述???????????????(219) 二、上海市土地储备的流程??????????????(223) 三、上海市土地储备中若干问题分析??????????(228) 四、小结??????????????????????(233)第十四章杭州市·??????????????????一(234) 一、杭州市土地储备概述???????????????(234) 二、杭州市土地储备的流程??????????????(237) 三、杭州市土地储备制度运行的主要政策与效果?????(241) 四、杭州市土地储备分析???????????????(243)第十五章武汉市???????????????????(246) 一、武汉市土地储备概述???????????????(246) 二、武汉市土地储备的流程??????????????(247) 三、武汉市土地储备制度的具体分析??????????(253) 四、小结??????????????????????(269) 第三篇域外相关制度的经验借鉴
第十六章英国????????????????????(273)一、英国土地制度概要????????????????(273)二、英国商业土地开发的若干问题???????????(275)三、英国公益用地的若干问题?????????????(282)
四、英国土地开发法律制度对我国的借鉴意义??????(286)第十七章美国????????????????????(288) 一、美国土地制度概要????????????????(288) 二、美国若干土地制度的分析?????????????(291) 三、美国土地制度对我国的借鉴意义??????????(295)第十八章德国????????????????????(299) 一、德国土地制度概要????????????????(299) 二、德国土地开发与整理的相关制度??????????(300) 三、德国土地制度对我国的借鉴意义??????????(320)第十九章法国????????????????????(323) 一、法国土地储备制度概要??????????????(323) 二、法国土地储备的目的、范围和模式?????????(324) 三、法国土地征收制度????????????????(327) 四、法国土地制度对我国的借鉴意义??????????(329)第二十章瑞典????????????????????(331) 一、瑞典土地银行概要????????????????(331) 二、瑞典土地银行的目的、程序和原则?????????(333) 三、瑞典土地银行的补偿价格、范围与内
容???????(336) 四、瑞典土地银行的配套体系?????????????(337)
五、瑞典土地银行经验对我国的启示??????????(338)第二十一章日本???????????????????(340)一、日本的土地开发利用计划?????????????(340)二、日本的土地开发利用管理制度???????????(345)
三、日本土地一级开发市场??????????????(351) 四、日本土地一级市场开发的经验与缺陷????????(360)第二十二章荷兰???????????????????，(363) 一、荷兰土地银行制度的功能?????????????(363) 二、荷兰土地储备的流程?????一?????????(364) 三、荷兰土地银行制度若干问题的分析?????????(365) 四、荷兰土地银行制度对我国的借鉴意义????????(366)第二十三章澳大利亚?????????????????(369)
一、澳大利亚土地制度概要??????????????(369) 二、澳大利亚土地储备的具体流程???????????(375) 三、澳大利亚土地储备制度的特色分析?????????(380) 四、澳大利亚土地储备制度对我国的借鉴意义??????(380)第二十四章香港地区?????????????????(383)一、香港地区土地开发的沿革和立法现状????????(383)二、香港地区的土地供给制度?????????????(386)三、香港地区土地储备的融资制度???????????(393)四、香港地区土地一级市场的启示???????????(397)
第一篇 我国土地储备及土地 一级开发法律制度总报告
导论 寸p圪一、课题研究背景
(一)土地储备概述
1．国际上土地储备的一般概念
关于“土地储备”(“Land Bankin9”)的定义，安·斯特朗在其1979年著的《土地储备：欧洲现实，美国未来》中认为：土地储备是为了实施政府土地利用政策，政府进行征地或授权进行征地，以待日后开发。在征地时，对土地的未来用途可能清楚也可能不清楚。此处“土地储备”这一术语并不是指为单独实施某个具体的项目(如建学校或者修建社区公共设施)事先征地，而是指通过政府进行干预，整合地块，以备日后开发(两者主要差别在于规模和时问安排)。该术语也不包含私营部门持有地块的行为，无论是因它自身的发展需要还是出于资本增值为目的的投机行为。①世行专家安德鲁·希尔顿则认
为：“总体上说，土地储备这一概念是指公共部门，通常是市级公共部门，先于开发之前几年购买土地、开展必要的平整工作，然后将土地出售或租赁，同时还保留相当份额的土地以便修建道路、公园和社区设施。土地储备可以被视为土地规划实施的第一步，通过以合适的价格提供可供开发的土地来实现政府的目标，并高效、有序地促进开发。事实上土地储备还有一个目的，就是为公众储存土地升值而产生的收益。”①
从上述两个定义可以看出，国际上通行的土地储备有如下特征：(1)土地储备具有一定的周期性；(2)土地储备时不一定具有明确的用途，在征地时，土地的未来用途可能清楚也可能不清楚；(3)土地储备主体通常是市级政府，土地储备是公共部门的行为，不包括私营部门；(4)土地储备要实现政府的目标，并高效有序地促进土地开发，此外，土地储备还有为公众储备土地升值而产生收益的目的；(5)土地储备包括收购、平整、出售或出租等环节。 可见，土地储备是指立足于为将来利用目的而取得现有土地并持有的行为，上述两个定义包含了土地储备的功能、主体、环节等多个因素。国外对土地储备制度的理解比较深人，从国外的经验看，土地储备通常会在两种情况下使用：一是当经济箫条时，政府可能会收购
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
土地，以备将来之用，并能起到调节土地市场供应的作用。二是为了未来若干年以后的规划目标，政府把土地储备起来以有利于将来更好地实施规划，现在也称为控制土地。因此，研究和借鉴国外先进的理念和实践经验，对丰富和完善我国土地储备制度具有重要意义。
2．国内法律法规对土地储备的定义
国内关于土地储备的全国性规定主要是国土资源部、财政部、中国人民银行于2007年11月19日联合颁布的《土地储备管理办法》
(以下简称《办法》)，此外，各地有关土地储备的地方性法规或规章中也有对土地储备的定义。《办法》第2条规定：“本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”需要纳入“土地储备”程序的土地，包括：(1)依法收回的国有土地；
(2)收购的土地；(3)行使优先购买权取得的土地；(4)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；(5)其他依法取得的土地。上海市人民政府于2004年6月9日发布的《上海市土地储备办法》(上海市人民政府令第25号)第2条规定：“本办法所称的土地储备，是指市、区(县)政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。”杭州市人民政府于1999年3月发布、2000年修订的《杭州市土地储备实施办法》(杭州市政府令第153号)第3条规定：“本办法所称土地储备，是指土地储备机构依据本办法的规定，将需盘活的土地收回、收购予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托预出让等形式，盘活存量土地资产，有效配置土地资源的行为。”武汉市人民政府于2002年6月发布的《武汉市土地储备管理办法》
第3条规定：“本办法所称土地储备，是指土地储备机构依照本办法的规定，将其以收购方式取得的土地和政府依法收回、征用的土地纳入政府土地储备库予以储存，并进行前期开发整理，合理配置土地资源的行为。”
从上述规定可以看出，我国法律法规对土地储备的定义与国际上一般定义存在差别，主要体现在：(1)我国土地储备周期较短，实践中很多土地是即征即用；(2)在土地储备时，该储备土地的未来用途已经明确；(3)我国“土地储备”概念的外延没有国外那么广，我国土地储备不包括土地的出售、出租等环节。当然，我国的规定与国际上一般定义仍有很多相同点，比如土地储备的功能都包括落实规划，
实现政府的特定目标，保障建设用地等方面。国内和国外对土地储备理解的共同性和差别性构成了比较研究的基础，共同性使得借鉴国外经验成为可能。
(二)土地储备与土地一级开发 1．土地一级开发概述①
实践中，人们把按照区域总体规划、详细规划和土地利用规划的要求，对一定区域内的城市国有土地和农村集体土地进行统一的拆迁、补偿、安置，以进行城市基础设施建设和社会公共设施建设，使区域内的土地达到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”要求的建设条件的前期开发活动称为土地一级开发。
从内涵上看，土地一级开发除了是一个以“生地变熟地”为主要特点的工程过程之外，还具有以下三个要素：(1)权属流转的过程。土地一级开发的过程实际上是一个土地所有权、使用权等权属的转移和流动的过程。(2)利益协调的平台。土地一级开发体现着以土地为载体的国家、企业(一级开发企业)和经济个体(包含原用地企业、城市居民和农村农业生产者)三者之间的利益关系，是三者利益协调的平台。(3)调控土地的手段。土地一级开发是政府运用土地供应规模与节奏调控土地市场的重要手段。
土地一级开发与土地储备联系密切，一方面，在我国土地储备制度刚建立时，城市土地多是以生地出让为主，这种情况下，土地储备是不包含土地一级开发的；而对于如今推广储备土地的熟地出让，土地一级开发是土地储备的重要组成部分。另一方面，从实践来看，土
地一级开发的内涵在不断扩大，一级开发主体不仅涉及土地开发环节，还涉及±地取得的环节。
2．土地储备和土地一级开发的发展历程
土地储备与土地一级开发有着紧密的联系，土地储备制度的出现极大地改变了我国土地一级开发的模式。因此，研究考察土地一级开发的历史沿革，对于了解我国土地储备制度的产生和演变具有重要意义。
自新中国成立以来，我国土地一级开发大体经历了以下三个发展阶段：(1)开发商、用地单位自行进行土地一级开发的阶段(1996年以前)；(2)土地储备制度形成期(1996年至l999年)；(3)土地储备制度的发展期(1999年至今)。
(1)开发商、用地单位自行进行土地一级开发的阶段(1996年以前)
在这个阶段，开发商或其他用地单位在通过出让或者划拨而取得生地之后，自行进行征地、拆迁和大市政建设，然后再开发建设，土地一级开发和二级开发由一家单位完成。按照用地单位获得土地的方式不同，此阶段又可以细分为两个阶段：行政核拨阶段和双轨制阶段。 ①行政核拨阶段(1987年以前)
在此阶段，政府将土地核拨给需要使用土地的单位和个人，被核拨人可以无偿无期限地使用政府核拨的土地，但是禁止以买卖、出租以及其他任何形式转让土地。这一阶段，政府是城市土地的唯一供应者。这种模式是计划经济制度的产物，随着市场经济体制的逐渐建立，其弊端越来越明显：无对价地使用土地诱使人们多占少用，导致大量土地闲置。换言之，由于市场机制的缺失，土地资源得不到有效的配置和使用。
②双轨制阶段(1987至1996年)
1987年，我国进行城市土地使用制度改革。1988年4月12日第七届全国人大第一次会议修改了《宪法》，删去了《宪法》第10条第4款中不得出租土地的规定，规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”相应地，《土地管理法》也作了修改，明确了土地有偿使用
制度。
1990年5月19日，国务院颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(国务院令第55号)，对国有土地使用权的出让、转让、出租、抵押等作出了具体的规定。①国有土地使用权出让转让制度的确立为中国房地产市场的全面启动奠定了基础。②
这一时期土地出让的方式包括协议、拍卖、招标等(需要注意的是，尽管法律规定了上述三种方式，但是当时实践中主要还是以协议出让的方式为主)。划拨作为供地方式的一种仍然被政府保留下来，国家对于土地供应中可以划拨的范围进行了界定。由于土地使用权(包括存量国有建设用地使用权)在符合一定条件时可以转让，因此，从实质上打破了国家对土地一级市场的垄断。
在这种模式下，由于市场机制的引入，土地资源的配置效率有所提高。此外，开发商负责土地整理和一级开发，不仅减轻了政府的负担，同时也大大加快了城市房地产业的发展和旧区改造的速度。更重要的是，地方政府通过土地出让为城市建设筹集了巨额资金，加快了城市基础设施建设的步伐，在很大程度上带动了整个城市经济的发展。 但是这种模式也产生了一定问题，具体表现为：
第一，不利于政府对土地市场进行调控。由于政府不再是土地的唯一供应者，许多开发商转而从原有的划拨土地使用权持有者处获得土地，从而影响了政府通过控制供地对房地产市场进行调控的效果。 第二，没有完全解决原有的“土地囤积和闲置”问题。此阶段的 一个特点是开发商主要通过协议出让的方式直接获得生地，并自行进行一级开发，①这就是所谓“毛地出让”模式。由于开发商直接进行土地一级开发，所以尽管《城市房地产管理法》
第26条规定政府有权收回未按期开发土地的使用权，但是开发商可以以政府、政府有关部
门的行为或者因动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延为由规避政府的处罚，从而造成大量土地的闲置。
第三，土地开发周期较长，导致开发成本升高，从而推动了房价上涨。由开发商直接负责拆迁和基础设施建设容易产生难以预测的风险，特别是在拆迁过程中，一旦出现所谓“钉子户”现象，就会导致一个项目迟迟难以开工。
第四，原土地使用人的利益难以得到保障，引发了严重的社会矛盾。在开发商直接负责拆迁补偿的情况下，开发商出于利润最大化的考虑，往往是想尽各种办法尽量压低拆迁补偿费用，从而损害被拆迁人的合法利益。
第五，导致国有土地收益流失。由于毛地出让涉及到土地出让后地上房屋动拆迁及土地整理和基础开发等问题，而动拆迁具有难度大、不确定性等特点，不利于土地价值的显化和确定，从而影响了土地定价的科学性。此外，由于当时大部分土地出让采取协议方式，许多开发单位通过受让划拨土地并补办出让手续的方式取得开发用地，整个操作过程不透明，这就产生了一定的腐败和寻租空间，使得大量国有土地被“贱卖”，从而导致国有土地收益流失。
(2)土地储备制度形成期(1996年至l999年)
1996年，上海市建立了全国第一个土地储备中心，从而拉开了我国土地储备制度试点的序幕。1999年以前，土地储备工作主要还停留
在由开发商和用地单位自由组合阶段。土地一级开发的相关法律法规也尚未出台。按照当时的供地程序，开发商以协议出让或先划拨后补办协议出让手续的方式取得现状土地，自行进行征地、拆迁和大市政建设后，再开发建设。可以看出，这一时期土地储备开发工作还比较混乱，土地一级开发和房地产开发均由获得土地使用权的房地产开发商来完成。
(3)土地储备制度的发展期(1999年至今)
1999年6月，国土资源部以内部通报形式转发《杭州市土地储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，向全国推广杭州、青岛经验。
2001年4月30日，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)中明确提出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府实行土地收购储备制度。”
2002年5月，国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(国土资源部令第11号)，土地使用权出让逐步由以协议为主的方式向以“招拍挂”为主的方式转变。 2004年3月，国土资源部、监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(国土资发[2004]71号)，要求从2004年8月31日起，所有经营性的土地一律都要公开竞价出让。也就是说，在2004年8月31日之后，各省区市不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性国有土地使用权，以前盛行的以协议出让经营性土地的做法被正式叫停。该文件还规定，2004年8月31日以后，发展商必须及时缴纳土地出让金，而且如果在两年内不开发，政府可把该土地收回。该政策的实施被称为“8．31大限”，“8．31大限”也被舆论认为是中国“地产界的土地革命”和“阳光地政”。
另外，在这一阶段，全国各地纷纷建立土地储备机构。在2005年年初召开的土地收购储备制度建设座谈会上，国土资源部有关负责人
透露，当时有土地收购储备机构l700余家，累计收购土地总面积超过230万亩，投入收购土地总费用达1965亿元。同时，通过土地开发整理，已使64万亩“生地”变为“熟地”，投入开发整理总费用达741亿元。①而到2006年，全国已有土地储备机构2000余家，其中中东部地区8成以上的土地主管部门成立了土地储备机构，在西部地区也达到6成。② 2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合颁布了《办法》，在全国
确立了土地储备制度，体现了中央强化这一土地制度改革成果的决心。
土地储备制度和土地出让的招拍挂形式从某种程度上解决了“毛地协议出让”中存在的问题：
第一，由于开发商不能直接从原土地使用权人处拿地，而只能从土地储备机构处获取完成了一级开发的熟地，政府就能有效地控制土地的供应量，从而达到调控土地市场的目的。 第二，由于开发商只能按照政府的出让计划获得“净地(熟地)”，并且不能以“前期开发”为由拖延项目建设从而达到囤地的目的，这样就在一定程度上解决了“土地闲置”问题。
第三，政府主导土地一级开发时更容易理顺各种关系，这样就有可能缩短一级开发的时间。
第四，政府作为公共利益的维护者，在处理拆迁问题时，不会过分牺牲原土地使用者的利益，有利于缓解社会矛盾。
第五，对于已经经过前期开发的土地而言，在出让时，对其定价更加方便。 第六，土地出让时主要采取招拍挂的方式，减少了权力寻租的空
间，增加了政府的财政收入。
更重要的是，土地储备制度保证了土地利用总体规划和城市规划的实施，优化了城市土地的利用结构。而且，该制度的实施还有利于保护耕地这一基本国策的落实，有效保护了城市郊区农地。
制度形成的逻辑，并不如后来学者构建的那样是共时性的，而更多是历时性的。制度的发生、形成和确立都在时问流逝中完成，在无数人的历史活动中形成。①土地储备制度的发展历程也不例外，因此，土地储备制度也应当随着客观形势的变化而不断地加以调整和完善，这是课题研究的历史基础。
(三)土地储备制度的理论研究现状
随着我国社会经济高速发展，虽然土地储备制度在我国只发展了十余年的时间，但土地储备和开发已经成为影响国计民生的热点问题。与此同时，由于我国幅员辽阔，地区发展不平衡，进入土地开发也有早晚。在这样的条件下，我国各地土地储备和土地一级开发呈现出了千差万别的面貌，况且目前我国对该制度的研究还不够深入。长时间内我国土地法律制度遵循的是“实践先于规定，规定先于理论”的发展模式。虽然近年来有一些学者开始关注土地储备制度，但是目前的研究或限于对土地储备制度中个别问题的探讨，或限于对某一地区土地储备制度法规和实践的考察，尚无对土地储备制度国内外理论和实践进行全面介绍和总结的文献，所以，我国尚未形成该制度的理论框架。土地储备制度中的问题在我国属于新的问题，它涉及到多个主体的利益关系，而且这些问题在我们实际生活当中有时表现得非常尖锐。另外，土地储备也关系到我国土地长期合理利用的问题，影响着土地制度的发展。目前，土地储备制度仍有很多重大理论问题需要解决，对该制度的理论研究还具有很大的空间，因此，本课题对土地储备制
度的研究具有必要性。
(四)土地储备制度存在白-5h7题及面临的新形势 经过十多年的发展，我国土地储备制度有了较快的发展，但是在运行过程中也产生了一些问题，比如缺乏较高层级的立法，对各地不同做法的统控能力较弱；再如我国现今土地储备的市场环境和法律环境本身也发生了重大变化。进一步总结如下：
1．全国对土地储备制度和土地一级开发的认识不一，做法不同
由于缺乏强有力的理论支持和统一的政策制度规范，加之各地之间存在着管理体制和利益驱动上的不同，各地土地储备的运作在范围、模式上存在差异，土地储备制度的发展和完善面临着诸多的理论、实践问题。土地储备的内涵、定位、功能、范围、机构设置、管理模
式、程序规范等都有待于理论上的系统研究以及政策上的规范支持。从法律操作层面看，土地储备的运作与融资、土地取得、土地开发整理、土地供应等环节密切相关，存在着与现行相关法律法规、政策不一致的地方。《办法》的出台，虽然改变了我国土地储备没有全国性规定可依这一局面，但其主要侧重于界定相关概念和宏观指导，许多事项在技术操作层面上未做详细规定。目前，各地土地储备的运作模式也有差异。理论研究不足、缺乏位阶较高的法律、现行土地管理法律中缺乏相关规定，构成了土地储备制度问题的根源。
2．我国现今土地储备的法律环境发生了重大变化
随着我国法治进程的快速推进以及房地产市场的迅猛发展，近几年房地产方面的法律法规也出现了重大发展变化。2007年10月1日《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)正式实施，与房地产相关的很多法律制度都随之发生重大变化，比如与《物权法》配套的《城市房屋拆迁管理条例》等法规正在进行修改或拟定，只有为公共利益目的才能征地和拆迁，之前与《物权法》相抵触的制度都将被废止或修正。这些方面的变化会对土地储备制度产生重大的影响。
2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)生效，同时废止了《中华人民共和国城市规划法》，《城乡规划法》把城市土地和农村土地纳入统一规划的范畴，对我国的土地规划提出了更高的要求。此外，现行《土地管理法》也在修改之中，新《土地管理法》的出台必然会对土地储备制度产生直接的影响。
3．《办法》颁布前后的房地产市场环境发生了重大变化
经过2007年的投资过热和房价快速攀升之后，2008年上半年，在国家调控政策指导下，我国房地产市场逐渐由2007年的过热转向理性回归，各项指标高位调整，过度需求泡沫得到有效的抑制。但2008年第三季度，市场形势开始快速下行，并显现出加速下滑的趋势。在国家“保增长”政策的主导以及各方面努力下，第四季度房地产市场进一步恶化的趋势得到遏制，整体市场基本保持了理性回归并稳定发展的态势。但不能否认的是，现在的房地产市场环境与2007年《办法》出台之时相比已经发生了重大的变化。2007年和2008年的上半年中，我国房地产业发展迅猛，土地出现供不应求的情况，而且土地出让的价格居高不下。但是自2008年下半年以来，由于金融危机对我国经济产生了较大影响，而房地产业首当其冲，现今的房地产市场环境和去年相比已经显现低迷态势，房价开始下跌，房地产企业遭遇前所未有的困境。①在市场低迷，房地产开发企业资金困难的情况下，土地的供求关系也出现了一定的变化，这一变化也会对土地储备制度产生较大的影响。
在房地产市场繁荣时期，政府通过土地储备可以对土地供应量进
行有效的调节，能够起到一定的调控市场和优化土地资源配置的作用，但是，在市场不景气的情况下，如果土地的出让等环节出现问题，则整个土地储备制度就无法有效地发挥其功能。法律环境和市场环境的重大变化，对土地储备制度影响巨大，因此，在新形势下重新定位和考察土地储备制度，分析土地储备制度遇到的新问题和解决途径，具有重要的现实意义。
二、课题研究的目的和方法 (一)课题研究目的
《办法》的颁布，标志着我国土地储备制度的全面建立，对促进土地储备事业的健康发展，有着重要的意义。但是，我们在研究中发现，全国各地土地储备的实践呈现出多样性，有些还和《办法》的规定不完全一致。本课题以我国土地储备及土地一级开发法律制度为研究对象，在对我国几个重要城市进行调研，并借鉴国外主要国家和地区土地储备法律制度的基础上，试图发现我国现行土地储备及土地一级开发制度中存在的现实问题，并对问题的解决提出可行的方案，以期完善我国的土地储备及一级开发制度，为相关法律法规的修改完善和公共政策的制定提供参考。
课题主要是从法律角度对土地储备制度进行研究，研究的基本思路是：一方面，土地储备制度是我国土地管理制度的一个重要组成部分；另一方面，土地储备制度本身又是由具体
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
的制度组成的，包括土地储备主体、土地储备的范围、土地储备的融资和储备土地的权属登记等。如何设计这些子制度并且让它们相互衔接以便更好地服务于土地储备制度?课题组经过很长时间的调研和思考，得出了一个初步的结论，即这些子制度都应该服务于土地储备制度的功能和定位，就是说我国的土地储备制度究竟应该起什么样的作用?只有在这个问题搞 清楚之后，我们再去考察具体制度的设计，这样才有助于理清各方面的法律关系，以解决立法、执法中存在的问题。
(二)课题研究方法
为了达到本课题的研究目的，课题主要采用如下研究方法： 1．历史分析方法
在土地储备制度出现后，我国土地一级开发制度发生了很大的变化。土地储备制度如何定位以及将来如何发展，都会和一级开发的模式紧密地联系在一起。本课题通过回顾我国土地一级开发和供应等制度的历史沿革，挖掘制度演变的内在轨迹，考察现行制度产生和演变的历史背景，比较新旧制度之异同。
2．实证研究方法
本课题将检索现有法律法规中关于土地储备制度的相关规定，并选取了上海、广州、武汉、杭州、成都、重庆和安徽合肥、黄山等城市作为样本，通过对当地的土地储备制度进行实地调研或文献研究，总结出我国现行制度中可以吸取的经验，并揭示出尚待解决的问题。 3．比较分析方法
本课题考察国外的相关制度，通过对各国制度进行比较，总结具有借鉴意义的成功经验。我们通过功能比较方法，先从土地储备的功能定位出发，按照这个功能检索其他国家或者地区有无相关政策、相关制度进行借鉴，或者起相同作用的制度是如何运作的，以借鉴其技术层面的做法。
4．系统分析法
土地储备制度是我国土地管理制度的组成部分，因此，只有和其他相关制度互相衔接和配合才能发挥功能。本课题在研究土地储备制度本身的同时，还考察其与土地管理其他相关制度的关系和衔接问题。
三、本篇结构
本篇共分为八章，除导论和结论外，其他六章分别对我国土地储备及土地一级开发中的相关具体制度进行分析，通过对比我国各地实践的现状，并借鉴国外主要国家和地区的做法来发现我国土地储备中存在的问题，并提出相应的建议。本篇具体结构安排如下：
第二章研究土地储备制度的功能和定位。课题组对我国七个主要省市进行了调研，并在研究国外相关资料的基础上，发现《办法》确立的功能和定位与各地实践存在一定差异。通过对土地储备制度的功能和定位做出理论上的探讨，并结合各地实践的发展历程和现实情况，我们认为，在现阶段，不能因为各地实践与中央规定不完全一致而将其完全否定，在不与中央的强行性规定和目标冲突的情况下，应当适当尊重地方的实践，允许地方有一定的自主性，当然要协调好地方的制度创新与国家法制统一性的问题，这样才能更好地发挥土地储备制度的功能。
第三章研究土地储备机构设置和一级开发模式。我国现在存在土地储备和一级开发主体不统一的问题。《办法》规定土地储备机构必须是符合一定条件的事业单位，此为常态，应予坚持。但在调研中，我们也发现实践中土地储备主体存在另外三种超出《办法》的类型：
(1)企业作为土地储备主体；(2)土地储备机构仍为事业单位，但是该单位与国土资源部门不是隶属关系，而是平级关系；(3)国土资源部门的下设机构(处室)作为土地储备机构。另外，有些城市的土地储备主体存在“一个机构，两个牌子”和一个区域内有多个储备主体的情况。虽然实践中土地储备主体与《办法》规定的不一致，但是通过调研和分析，我们认为实践中的主体设置与我国土地管理制度并未矛盾，因此可以允许各地在实践中存在一定的自主
性和灵活性。此外，我们认为有些地区设置土地储备管理委员会这一主体，实践的效果良 好，是值得肯定的经验。
第四章研究储备土地范围问题。我国现在储备土地的范围尚不明确。虽然《办法》第10条对可纳入土地储备范围的土地做了列举，但是该条从土地取得方式的角度确定储备土地的范围存在一定的问题。通过调研和分析，我们发现目前很多地方法规从储备土地将来用途的角度来界定土地储备范围，从这一角度界定储备土地范围更加明确，因此，我们建议全国性规定也可以从土地用途角度界定土地储备的范围。随着国家政策和法规的相继出台，目前一些地方以“增量为主”的状况将会得以控制，今后土地储备可能实现由“增量为主”向“存量为主”的转变。我们认为公益性用地应纳入储备范围，而且从功能来看今后应逐渐扩大其储备量。另外，调研中我们发现有些地方将工业用地和特定项目用地也纳入土地储备范围，我们认为这种做法没有违反相关强行性规定，实践中取得了很好的效果，应当予以肯定。
第五章研究土地储备融资制度。土地收购储备整理是一项资金密集、
周期长的运作过程，包括土地收购、前期开发、土地出让等，需要足够的资金作为支撑，否则土地收购储备制度的一些基础性工作便无法开展。目前土地融资的主要方式还是银行贷款，但是这种方式使得土地储备的债务成本较高，在市场环境不好时，土地储备制度很难运行。对此，我们提出的建议是扩大土地基金的来源，这样不仅可以缓解银行贷款的压力，而且可以将企业的资金通过基金运用到土地储备当中，土地基金来源的扩大是解决土地储备融资问题的可行方法之一。
第六章研究储备土地的供应问题。在储备土地的供应环节，非正常竞争仍然存在，有些地方还较为严重。当前，“招拍挂”成为土地供应的主要渠道。这种形式的出让方式对规范我国土地市场、防止国有土地资产流失做出了贡献，但是在具体运作过程中还是存在一些问题：第一，由于某些一级开发商在开发土地的过程中会对土地状况更加了解，并且可以在开发的过程中完成土地出让资金储备工作，使其在接下来的土地出让过程中具有明显的优势，这样的结果导致土地在
招拍挂时其他企业不愿意参与。第二，唯高价定成败的模式导致竞买人的过度竞争和非理性行为，使得“标王”现象不断出现，地价的上涨在一定程度上推动了房价的上涨。第三，近期我国房地产市场低迷，很多地方出现土地流拍现象，制约了土地储备制度功能的发挥。对于上述问题，我们认为可以借鉴香港的“勾地制度”(用地预申请制度)来解决这一问题。在目前的市场情况下，应当把土地储备制度和预申请制度结合起来解决储备土地的供应问题，这样不仅使政府进行土地招拍挂时的目标更为明确，而且便于土地规划的落实，是解决土地供应问题的有效途径。然而，香港和内地毕竟在经济体制和运作方式等方面存在较大的差别，在借鉴香港的勾地制度时，我们必须对其进行相应的改革，以适应内地的环境。
第七章研究土地储备的权属登记。尽管，储备土地的权属登记非常重要，但目前各地在操作中存在很多问题，主要表现为：第一，从立法上看，各地对于这一内容的规定不统一，但是一个共同的特点都是顾此失彼，考虑不周全，仅仅对其中的一部分做出规定。第二，各地对土地储备权属和登记的建立有很强的功利性，缺乏远见。我们提出的建议是建立土地储备预告登记制度，将拟纳入储备的土地提前进行登记，这样可以较好地解决土地的权属争议问题。另外，关于登记的模式，《办法》规定每一块纳入储备的土地都进行注销登记，然后再根据供应情况进行初始登记。而一些地方的做法是：在土地收购后，不进行注销登记，而是在转让该幅土地时直接采用变更登记的方式。经过分析，我们认为根据土地储备的功能和土地供应的实际情况，注销登记的模式更为合理。
本篇最后为总结，对前几章的主要问题和观点进行整合并提出结论。结合前几章的分析，本篇提出的总体结论为：(1)土地储备制度不仅要实现中央的目标，在不违反法律和政策强行性规定的情况下，还要在一定程度上实现地方的目标；(2)目前很多地方在土地储备制度
方面的实践各有特点，很多做法虽然与中央规
定不完全一致，但是应当适度尊重地方的变通做法，有些实践经验值得肯定和推广；(3)应强化土地储备制度的宏观调控功能，并把土地储备制度和其他相关制度结合起来，以有效地发挥这一功能；(4)土地储备的各项具体制度仍然需要创新，比如土地储备委员会的设置、在储备范围上纳入公益性用地、在融资方面扩大土地基金的使用、在供应问题上把预申请和土地储备相结合等做法都是解决土地储备现有问题的有效途径。
土地储备制度的功能和定位
土地储备制度的功能和定位对土地储备制度设计至关重要，它直接影响到土地储备工作的出发点、发展模式和发展方向，是开展土地储备具体工作的指针。国际上一般把土地储备的主要功能概括为：(1)实施政府土地利用政策；(2)落实土地规划政策；(3)促进土地的保值增值。总体而言，我国对土地储备的功能和定位与国际上的一般定位相差不大。①从我国法律规定的层面看，地方与中央对土地储备的功能和定位也基本一致。《办法》规定中“促进土地的合理利用”和“落实土地计划、规划”的功能在地方实践中发挥得较好，但是，“宏观调控”功能在有些地方体现的不是十分明显。此外，《办法》中未提到的“促进土地保值增值”的功能在地方实践中却得到了较好的发挥。本章以我国法律规定和各地实践为出发点，评析我国土地储备制度的功能和定位，并提出相应的建议。
一、我国立法中土地储备制度的功能和定位 (一)《办法》的规定
《办法》第1条对土地储备功能和定位的表述为：“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力。”从该条的规定可以看出，《办法》对土地储备制度的功能定位为：(1)调控作用；(2)促进土地的合理利用；(3)提高建设用地保障能力。
可见，《办法》已明确规定土地储备机构的定位不能以盈利为目的，而要积极服务于政府，其工作的两个着眼点是调控土地市场和促进土地的节约集约利用。
(二)我国主要省份或城市法规的规定
为了考察我国地方对土地储备制度功能的定位，本课题选取七个有代表性的城市作为研究对象，分别考察它们关于土地储备的相关规定。
1．武汉
武汉市人民政府于2000年7月17日颁布的《武汉市人民政府关于建立土地储备制度的通知》(武政[2000]65号)规定，土地储备制度的目的是加强对土地一级市场的统一管理，优化城市存量土地资源配置，严格控制新增建设用地，培育公开、公平、公正的土地市场，保证国有土地资产的保值增值和合理使用。《武汉市土地储备管理办法》(2002年6月10日武汉市人民政府令第l35号，2002年7月10 H起施行)第1条规定，土地储备制度的功能是“盘活存量土地资产，加强政府对城市土地供应的宏观调控，优化土地资源配置，合理利用
土地”。可以看出，武汉市土地储备制度的目标有五个：(1)盘活存量土地资产；(2)加强土地供应的宏观调控；(3)优化土地资源配置；(4)合理利用土地；(5)保证土地的保值增值。
2．成都
到目前为止，成都市还没有一部适用于成都全市的土地储备法规，相关的土地储备立法比较分散，其中适用于成都市中心城区的两部法律文件是：《成都市国土资源局关于我市中心城区国有土地收购储备的若干意见(试行)》(成都市国土资源局2005年9月28日颁布)、《成都市人民政府关于我市中心城区(五城区和高新区)土地统征统供和收益分配的实施意见》(成府发[2002]53号，2002年8月21日颁布)。《成都市国土资源局关于我市中心城区国有土地收购储备的若干意见(试行)》对土地储备制度的定位是“为促进我市土地利用规划和城市规划的顺利实施，严格落实土地储备制度，优化土地资源配置，充分发挥土地资产效
益”。《成都市人民政府关于我市中心城区(五城区和高新区)土地统征统供和收益分配的实施意见》中规定，“依法履行市政府对土地的高度垄断管理和宏观调控职责”。可见成都市建立土地储备制度的目的有四个：(1)宏观调控；(2)促进土地利用规划和城市规划的顺利实施；(3)优化资源配置；(4)充分发挥土地资产效益。
3．重庆
《重庆市国有土地储备整治管理办法》 (重庆市人民政府颁布，2002年10月1日施行，渝府令[2002]第137号)第1条规定：“为加强地产市场的宏观调控，优化土地资源配置，合理利用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规的规定，结合重庆实际，制定本办法。”可见重庆市土地储备制度的目标为：
(1)加强地产市场的宏观调控；(2)优化土地资源配置；(3)合理利用土地。
4．杭州
1999年，杭州市人民政府批转市土管局关于贯彻实施新《土地管理法》若干意见的通知(杭政[1999]3号)提出，完善政府土地储备机制，“加强政府对土地一级市场的宏观调控”。《杭州市土地储备实施办法》(杭州市人民政府1999年3月10日颁布，2000年8月7日修正)第1条规定：“为盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。”可见杭州市对土地储备制度的定位为：(1)加强政府对土地一级市场的宏观调控；(2)盘活存量土地资产；(3)优化土地资源配置；(4)合理利用土地。
5．上海
1997年3月13日上海市房地局、财政局联合颁布的《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》(沪房地资(1997)第178号)明确提出，实施土地收购储备之目的在于深化国有土地使用权制度改革，增强政府对土地市场的宏观调控力度，盘活存量土地，规范供地方式，优化投资环境。根据《上海市土地储备办法》(上海市人民政府2004年6月颁布，上海市人民政府令第25号)规定，上海市土地储备制度的定位是“加强政府对土地市场的调控，有序实施城市规划，深化土地使用制度改革”。
6．广州
《广州市土地储备管理办法(征求意见稿)》第l条规定：“为建立和完善土地储备制度，加强土地调控，促进土地资源的合理利用，提高建设用地保障能力，依据国家有关法律法规，结合本市实际，制定本办法。”根据此条可知，目前广州市的土地储备制度的目标有三个：
(1)加强土地调控；(2)促进土地资源的合理利用；(3)提高建设用地保障能力。
7．安徽
安徽省土地储备制度设立的最初目的主要是为了解决国企改革、
旧城区改造中所需要的大量资金问题，通过政府的介入，盘活存量土地资产，同时妥善解决拆迁安置中的复杂利益和产权纠纷。①《安徽省国有土地储备办法》(安徽省人民政府颁布，2004年12月1日起施行)第1条规定土地储备的功能是“增强土地市场调控能力，加强国有土地资产管理。”综上，安徽省土地储备制度的功能包括：(1)盘活存量土地；(2)加强土地市场调控；(3)加强国有土地资产管理。 中央和地方立法对功能和定位的比较见表2—1：
(三)分析与小结
从上述各地对土地储备制度功能和定位的规定可以看出，各地与 中央在立法规定上对土地储备的功能和定位基本一致，但是地方规定 和《办法》相比具有一定的创新性。主要体现在两个方面：(1)地方 对功能的定位较为具体，对《办法》中规定的部分功能进行了细化，
比如将《办法》中“合理利用土地”的功能细化为“盘活存量土地” 和“优化土地资源配置”。(2)地方规定将《办法》没有纳入的功能 予以明确规定，集中体现为部分地区明确将“促进土地保值增值”定 位为土地储备制度的功能之一。从国际上对土地储备的一般概念来看， 土地储备制度不仅具有“促进土地的保值增值”的功能，而且具有为 实现地方政府的目标这一主要功能。因此，我们认为不能因为《办 法》中没有相关规定而否认地方法规中关于土地保值增值功能的规定， 在现有发展阶段下，应当尊重和认可地方政府，在不违反国家法律法 规强行性规定的情况下，适当添加符合本地实际情况的相关功能。
二、我国实践中土地储备制度的功能和定位
根据实地调研，我们发现我国地方土地储备的实践与《办法》的 要求并不完全相同。总体而言，各地实践中对土地储备的功能和定位 主要体现出如下特点：
1．土地合理利用和落实土地计划规划功能在实践中得到了充分的 发挥
地方规定中一般都将土地合理利用和落实土地计划规划作为土地 储备制度的功能，在实践中，这两项功能也得到了较好的发挥。例如， 武汉市的土地储备计划和城市总体规划是通过土地资产管理委员会对 年度土地储备和供应计划的审批结合起来的。土地资产经营管理委员 会对年度土地储备和供应计划的审批是对土地利用总体规划和城市总 体规划的具体落实。重庆的土地储备机构是以重庆地产集团、城投公 司为首的十大国有集团公司。各集团公司于上一年度末根据土地储备 整治规划草拟公司的年度国有土地储备计划，报市国土房管局批准。 市国土房管局在收到集团公司上报的年度储备计划后，根据土地利用 总体规划、城市规划编制年度储备计划草案，在征求各集团公司意见 并与市规划局协商达成一致后，报市人民政府批准。最后，市国土房
管局把土地年度储备计划分解下达给各集团公司。
我们认为，土地合理利用和落实土地计划规划是土地储备制度应有的功能，我国各地方无论是在法律规定层面还是实践层面都使这两项功能得到了很好的界定和发挥，这方面功能在理论上和实践上存在的问题和争议较少。
2．土地宏观调控功能在有些地方有待于进一步强化
从我国立法的规定可以看出，中央和许多地方的规定都提到了土地储备制度的宏观调控功能，但是国际上一般都未把宏观调控作为土地储备制度的功能之一。通过实地调研，我们发现在有些地方土地储备制度没有较好地发挥出这一功能，对于实践中出现的这一状况，我
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
们认为原因有：首先，每个制度在不同的发展阶段会发挥不同的功能，我国土地储备制度发展历史较短，还需要长时间为发展和完善。应当看到，土地计划规划和土地出让等制度也是土地市场调控的必要条件，土地储备制度需要和这些相关制度很好的衔接和配合，以共同完成这一功能。其次，我国现在的社会经济发展状态与我们所研究的欧美各国或者其他国家和地区处于不同的历史发展阶段。我国正处于高速城市化发展的过程当中，根据有关资料，我国城市化水平在2007年已达到44．9％，未来20年，我国仍将保持适当速度的城市化，预计2010年城市化水平约达到47％。①在这样的现实下，我们不太可能把很多土地储备起来，在五年乃至十年以后再用。因此，土地储备制度的功能应考虑到我国实际的经济社会发展状况。第三，一些地方政府将追求土地收益作为增加财政收入的重要手段，在土地价格持续走高的情况下，引发了地方政府的短视行为。在土地储备运作过程中，储备机构尽可能地“以地生财”；在土地征购过程中不切实际地扩大土地收购储备量，压低收购价格，降低收储成本；在出让环节实行不饱和的
土地供应，一味抬高地价，不仅导致地价的飞涨，造成土地市场供需不平衡，也引起土地市场其他相关主体的不满，导致市场的不稳定，大大弱化了政府对土地市场的调控能力。
3．土地保值增值功能在地方实践中得到了较好的发挥
《办法》中并未将土地保值增值功能纳入到功能范围之中，但是从实践来看，该功能在一些地方确实发挥得较为充分。例如，武汉市虽然在立法规定上为土地资产经营管理概念中的“管理”层面，但事实上武汉市在建立和完善土地储备制度的过程中仍然是延续《武汉市人民政府关于建立土地储备制度的通知》的精神，将其定位为经营性管理制度。虽然《办法》没有规定土地保值增值的功能，但是我国各地发展不平衡，各地土地状况差别很大，目前地方发挥土地储备制度的保值增值和融资功能符合各地方的具体情况，而且国际上一般也将促进土地保值增值作为土地储备制度的功能之一。我们认为，地方的做法不仅不违反法律法规的强行性规定，而且对±地储备制度的运用和发挥起到了很好的推动作用，应当予以肯定，中央规定可以适当授权地方政府，在一定条件下自主决定和发挥土地储备制度的功能。三、土地储备制度功能和定位的理论探讨
土地储备制度是城市土地管理制度的创新。明确其功能定位十分必要，只有明确了建立土地储备制度的目标，才能使储备机构在探索中把握明确的方向，在决策时具备判断的标准。我们认为土地储备制度的功能和定位应从以下几方面来认识：
1．改变了我国土地征收和供应原来合二为一的结构，完善了政府垄断一级市场土地取得与供应制度①
土地储备制度所产生的土地供应方式的两大变化：一是由“毛地出让”转向“净地出让”；二是从协议为主转向招拍挂为主。“毛地出让”的弊端主要有二：一是为权力寻租、贪污腐败现象提供了滋生条件；二是行政主导、甚至领导个人意志主导出让过程，无法形成一级土地市场合理、有序的供应秩序。
土f9储备制度将现行国有土地使用权的“毛地出让”变为“熟地出让”，政府在收回土地、完成了房屋拆迁和土地平整工作后再将土地使用权出让给土地使用权人，有利于形成公开、公平、公正的土地使用权出让秩序，有利于消除和制止土地使用权出让中的腐败现象。土地储备制度的实施为改变土地供应方式提供了制度条件。
2．有利于政府更好地控制土地发展权，实现国有土地所有权的经济权利
土地发展权，是指对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。①
近几年来，城市建设中的一个突出的不合理现象，是在城市建设和房地产开发中，房地产商获取了过多的土地增值收益，使得房地产商与被征地人(被拆迁人)的利益冲突加剧，并往往转变为被征地人(被拆迁人)与政府的对立。其原因之一也与毛地出让这一土地供应方式
的弊端密切相关。在拆迁总量较大、住房价格不断攀升的情况下，刚性的拆迁安置房屋需求本身成为推动房价上升的因素，房价上升又提高了被拆迁人的拆迁补偿要求；拆迁补偿标准提高又催生了房价上涨。恶性循环结果使实施时间较长、出让价(包括拆迁承包费)固定的毛地出让方式不适应这一频繁的变化。毛地出让方式实际上割裂了政府对土地发展权的完整控制和土地增值利益的有效调整。土地储备
制度使土地征用、房屋拆迁成本与土地使用权出让收益分离核算，可以避免协议出让中房地产商与政府在拆迁征用成本、出让金与土地规划参数问不断的讨价还价现象。土地储备制度隔断了用地人(拆迁人)与被征地人(被拆迁人)问的直接利益联系，可以避免拆迁补偿费用与土地出让价格直接挂钩，有利于政府在时间和空间上实现对土地发展权的全面、有效的调控，更好地实施规划。④
3．参与宏观调控，增强政府对土地市场的调控能力
宏观调控是指政府为实现宏观(总量)平衡，保证经济持续、稳定、协调增长，而对货币收支总量、财政收支总量和外汇收支总量等进行的调节与控制。土地市场对宏观经济的影响日益明显，我国已将土地调控政策列为与财政、货币政策并行的一种宏观经济调控政策，土地调控政策将在我国宏观经济调控中发挥越来越重要的作用。
国土资源管理部门已通过土地利用总体规划、年度计划、供地政策等手段对土地市场进行了很好的调控，为什么一定要有一个土地储备制度呢?原因是：规划、计划和供地政策固然能起到很好的调控作用，但有一定的弊端。一是没有涉及到土地总需求，只从供给方面对市场产生影响。二是没有涉及到存量土地，只是控制了增量。三是没有实物的土地资源投入，滞后性很大，很难应对市场变化的形势。我们很难想象，在市场对土地需求突然放大的时候，即使资源允许，我们能够通过增加计划来满足市场的这种需求，因为计划不是实物，要将计划变为现实的土地供应，还要通过与原土地所有者或使用者进行谈判，取得土地使用权，再将这些土地供应出去一个过程，这个过程时间周期很长(据有关人士介绍，从取得土地到使之具备供应条件，一般需要三到五年的时间)，等到完成的时候，市场有可能已经事过境迁了。而且，随着我国财产保护制度的严格，这一过程还有可能进一
步拉长。土地储备制度的出现，正好弥补我们调控措施的不足。一是土地储备不仅具备调控土地供给的作用，也具备调控土地需求的作用。当土地供应过多，市场需求乏力的时候，土地储备机构可以根据政府的指令以收购等方式取得过剩的土地。二是收购、收回存量土地是土地储备制度的重要内容，由此，政府能够对增量和存量土地进行统一计划，对市场进行全方位调控。三是土地储备机构储备的是实物土地，可以及时对市场做出反应。在近两年对房地产市场的调控中，一个城市政府土地储备的多少，对稳定当地房地产市场起着举足轻重的作用。④
政府调控土地市场，是土地储备制度产生和发展的依据。当前土地供需矛盾十分突出，一方面要严格保护耕地，另一方面，社会经济发展的合理用地需求也应予以保障。土地储备制度在为解决保护耕地和保障社会经济发展的合理用地需求间的矛盾，提高政府对土地市场的调控能力方面应发挥重要作用。
4．盘活城市存量土地，严格保护耕地，促进节约集约用地
我国正处在城市化的快速发展时期，各类建设用地对耕地的需求量与可供量之间的矛盾将Ft益突出，然而城镇内部存在大量闲置和低度利用的土地。盘活城镇内部存量土地和置换城镇内部低度利用的土地，是解决城镇建设用地与占用耕地供需矛盾的有效途径。但我国现行的土地管理及交易制度，对这些存量和低度利用的土地(主要指土地无偿使用制度下形成的划拨用地)人市交易有诸多的限制，过高的入市成本从根本上限制了这部分土地进入市场，难以形成建设用地的有效供给。
土地储备制度的建立激活了这些存量土地的利用价值，对一些地段比较偏辟、开发条件
不理想以及闲置的城市土地，由土地储备机构统一管理，有利于政府实施土地利用总体规划和城乡总体规划，通过前期开发和整理，作出统一计划和整体安排，加快企业存量土地盘活 进度，解决部分企业改制的燃眉之急，实现土地的再开发和再利用，促进土地资源的优化配置，提高土地的利用效率。
根据《办法》第18条的规定，土地储备机构应对储备土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件，前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、土地平整等基础设施建设。土地储备机构可以通过加快前期开发速度，使政府手中的“净地”多起来，使更多的土地具备用地条件，应严格限制毛地出让行为，提高国土部门供应“净地”的能力，从而缩短土地形成房地产有效供应的建设周期，有效防止闲置、囤积土地等行为的发生。此外，《办法》第21条规定，在储备土地供应前，可将土地通过出租、临时利用等方式加以利用，这就保证了储备土地的充分有效利用，这些规定都将进一步促进建设用地的节约集约利用。 十七届三中全会提出要坚持两个最严格的制度，第一个是最严格的耕地保护制度，坚决守住l8亿亩耕地红线；第二个是最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。仅有最严格的耕地保护制度是不够的，即使不增加耕地占用，也不能超越国家的宏观控制计划外增加自己的建设用地。我们面临的是既要保护耕地又要满足经济发展空间的需要，政府应把发展经济的注意力从增量土地为主转移到存量土地为主，外延扩张的粗放型发展模式变为向内涵挖潜的集约化利用土地的发展模式。《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发
[2008]3号)提出充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制，完善建设用地储备制度。因此，土地储备制度可以在土地市场的宏观调控和合理利用土地方面发挥很大作用。
5．促进土地保值、增值，加强土地资产管理
加强土地资产管理是国土资源部门的重要职责，但是多年以来，我国所针对的资产管理的目标，是出让和转让国有土地使用权过程中，政府应收土地收益的流失问题。防止国有土地资产流失，固然是一个非常重大的问题，但只是土地资产管理的一个方面。土地资产管理应
包括保值、增值两方面。保值的含义应该是资产价值不降低，收益不流失，增值的含义是通过有效管理，使资产的价值含量有所上升。① 应当看到，土地的保值、增值不是单凭土地储备制度自身就能产生的，涉及产业集聚、人口集聚、自然人文环境等很多复杂的因素。真正导致土地保值增值的主要是两个因素：一个是征地，从法学的角度来看，土地的发展权是这一增值收益的法权基础，而国有土地所有权则是其法律前提。政府征地后，储备机构将收购集中起来的土地进行开发和再开发，通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设，形成可供出让或出租的“熟地”。政府除了在供给土地时获得巨大的收益外，对于一些土地还有临时使用和经营的问题，如临时出租，这也是土地资产经营的重要内容。另一个是规划，规划对土地资源的价值提升，在现代社会当中已经是一个普遍的现象。我国土地权利的民商法解决角度主要是在面积方面，除此之外主要由行政法解决，而规划法是关键的工具。 需要指出的是，从政府是一个公共产品提供者的角度来看，并不是每一块土地都要追求保值增值的，如“居者有其屋”是各级政府的施政目标之一，经济适用房的建设是不收取土地出让金的。所以，土地的保值增值应该体现在宏观或长远利益的概念上，或者是区域性土地概念上，绝不是每一块土地都要有此种要求。
6．有助于防范和化解金融风险
近年来各地土地价格上涨过快，有些城市出现了房地产投资过热，房地产泡沫等问题，这与土地储备制度的功能没有很好地发挥不无关系。地价上涨过快将导致房屋价格攀升，不利于居民住房问题的解决，也增大了房地产金融风险。
许多金融危机的发生也都与房地产业出现的问题有关，或者说都是从房地产业的泡沫产
生的，因此防范房地产业的金融风险与防范金
融危机的发生是密切相关的。自20世纪80年代以来，以房地产为主要经济载体而引发的金融危机不断出现。无论是80年代的日本泡沫经济，还是90年代的东南亚金融危机，我们都可以发现房地产金融风险是泡沫经济的主要爆发点。①我们现在正面临的全球性金融危机也是由美国的房地产次贷危机所引发的，这再一次提醒我们要时刻关注房地产业金融风险。 土地储备制度的良好运行有助于防范和化解金融风险，为金融安全提供保障。一方面，土地在房地产业发展中起着基础性作用。由于土地是房地产行业的源头，是市场经济发展先导性因素和基础性因素，控制了土地及其价格，对稳定物价特别是房地产业的物价就有了重要的制度保证，还可以更有效地调控二级房产市场。另一方面，土地收购储备确实占用了大量银行贷款，有一定的风险，表现在：一是市场风险。当土地市场和房地产市场急剧变动，土地和房地产价格下滑，市场需求萎缩时，如果金融机构有大量的土地储备贷款，则会引起贷款风险。二是估价风险。这是不动产抵押贷款通常存在的风险，即通过高估不动产价值，以实现高额贷款的目的。三是土地抵押权登记不规范的风险。防止金融风险，首要的是增加财政资金对土地储备的支持力度，减少土地储备贷款规模。同时，金融机构应加强对土地市场的分析，及时调整贷款政策，②以进一步防范和化解金融风险。
四、土地储备制度功能和定位中存在的问题和完善建议
土地储备制度对政府调控土地市场、实施城乡规划和土地利用总
体规划，保证国有土地资产的保值、增值，促进社会经济发展发挥了重要作用。然而，由于土地储备制度在我国建立和实施的时间较短，实践中还存在一些问题。我们必须以改革为突破口，在发展中不断解决现实存在的问题，真正发挥土地储备制度的功能，促进社会经济的可持续发展。
(一)土地储备制度功能和定位中存在的问题
通过调研，我们发现土地储备制度功能和定位中有以下几个问题： 1．土地储备制度的功能和定位不明确，认识不统一导致具体制度的错位
土地储备制度要担当什么样的功能是个首要问题。我们是要把土地储备制度作为对市场的一种补充和管理，还是要用土地储备制度代替整个市场，所有土地都得经过这个渠道开发整理之后再投放市场，这是需要明确的。我们认为土地储备制度要真正z日,匕15．发挥作用，其关键是政府要真正完全垄断土地一级市场，否则，它所采取的政策措施很难收到实效。 定位问题可归结为四种类型：公益性的、商业性的、以公益为主兼商业性的、以商业为主兼公益性的。各地对此认识不一，导致了其他制度设计上的差异。
2．地方制度创新的界限比较模糊，如何协调地方立法和国家法制的统一性
地方立法制度的差异较大，各地经济发展状况和房地产市场培育状况都不一样，一刀切的方式有的时候会导致对地方实践的忽视，所以我们应该留下一定空间让地方进行制度创新。问题是在我国法制统-N度下能留给地方多大的特色空间?如果这个空间很小，地方就不能够妥善地解决当地的土地储备问题；如果空间大了，可能会影响到国家法律制度的统一性和中央政府的目标。
3．有些地方宏观调控功能发挥不充分
土地储备制度实施的一个重要功能就是对土地市场进行宏观调控，抑制土地投机。但实际运行中这方面的目的并没有完全达到，甚至有些情况还比较严重，比如近年来各地土地价格上涨过快，有些城市出现了房地产投资过热、房地产泡沫等问题，说明土地储备制度的功能没有很好地得到发挥，这也是近年来社会质疑土地储备制度的一个重要原因。
4．政府在土地储备制度中的角色冲突
政府是公共利益的代表者，政府行为强调宏观调控，这与市场行为似乎天生就是一对矛盾。如何把握政府在市场中的角色，一直是政府在发展市场经济中所面临的一个难题。正确
理顺政府与市场的关系是土地储备发挥有效作用、建立土地储备法律制度与保障机制的基石。 城市土地资产是国有资产的一部分，但又不同于其他资产，其经济供给弹性小，资金额巨大，应作为特殊资产由政府部门对其加强调控、使用、周转并不断增值。土地储备就是要实现政府利用其土地所有者代表和公共管理核心的地位，对有限土地的收购、规划、用途等实行垄断，确保土地的节约、维持社会的可持续发展的目标的实现。因此，在土地储备中，起主导作用的是政府，而且必须是政府，只有政府才是公共利益的代表，才会以维护公共利益为根本宗旨。但是，土地收购和出让从本质上讲属于经济法律行为，因而又要遵循一定的市场规律，有效地发挥市场对土地资源的基础性配置作用，实现土地的高效利用，防止出现政府失灵和腐败行为。①
因此，在土地储备市场中，政府是公共利益的代表者和市场干预者，同时又作为土地储备市场的参与者。公共利益的代表者与土地市场的参与者在是否追求利润最大化上会产生矛盾。土地市场的干预者与土地市场的参与者似乎有既当裁判员又当运动员的嫌疑。
(二)土地储备制度功能和定位的完善建议
我国现今土地储备的市场环境和法律环境所发生的重大变化要求我们应进一步审视土地储备制度的定位。针对我国土地储备制度功能和定位立法规定和各地实践现状，我们提出如下建议：
1．在土地储备的功能和定位上赋予地方适当的自主性
如前文所述，中央和地方对土地储备制度的功能和定位不完全相同，我国一些地方政府在立法中添加了中央规定尚未纳入的功能。一些地方在实践中只发挥了中央规定中的部分功能，但是各地都针对本地特殊情况，发挥出中央规定之外的功能(如土地保值增值功能)，而且实践中取得了较好的效果。
国外对土地储备制度的功能和定位也不尽相同，一些国家比较强调土地储备制度的公益性。例如，法国土地储备的核心目标是解决城市住房困难问题，兼顾解决市政设施不足以及区域发展的问题(新区开发、旧城改造)、抑制土地投机。而在德国，保持其土地用地结构①不变，既是联邦政府的政治目标，也是它的法律目标。而在其他一些国家，土地储备既有调控的功能，同时又有促进土地增值的功能。例如，土地银行是瑞典政府土地管理机构实施土地管理和开发利用的主要手段，它可以有效解决城市发展中遇到的诸如住房短缺、市政与交通设施改造、绿地与学校等公益性用地、新区开发与旧城更新等问题。根据政府对私人土地所有者从土地获益的政策的不同，瑞典土地银行以实现公共福利政策为目的，实施土地投资收购、加工和整理、开发使用，私人土地所有者一般要服从于政府对土地公共利用的需要。瑞典政府在处置储备土地之前都进行土地整理工作，使土地具备足够的开发条件能满足受让人的开发目的，从而减少开发时问和成本的不确
定性，多是采用出租土地处置方式从而使政府获得土地增值部分收益。①
由此可见，国外对土地储备制度的功能和定位比较具体明确，实践中土地储备制度功能的发挥与立法的目的相吻合，土地储备制度很好地实现了制度设计的目标。我们认为，在现阶段我国各地发展不平衡，并且在土地状况存在很大差异的情况下，中央可以适当授权地方政府根据自身目标和情况定位土地储备制度的功能，赋予地方更多的自主性，这样可以更好地发挥地方的能动性，丰富和完善我国土地储备制度实践经验，从而促进该制度的发展。 要保持地方政府制度创新的张力，问题是地方自主权的界限是什么?我们认为可以考虑以下方面：
(1)《办法》第1条已明确了制定的宗旨，我们认为这直接针对土地市场上的种种违法违规行为。应当看到，我国土地市场特别是在土地储备方面还存在诸多问题：制度设计还不完善；对土地市场的调控还不到位、力度还不够大；土地市场运行还有许多不规范的地方；浪费土地资源现象在有些地方还相当严重；建设用地保障能力还远远不能适应房地产业发展
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
的需要，有待于进一步提高。
我们认为，《办法》出台后，各地已有的土地储备管理办法需要进行相应的修改和完善，同时《办法》中可以明确哪些是强行性规定，地方政府是不能修改的，如机构设置问题是不是强行性规定，还有对融资的资金比例构成要不要做一些强行性规定等。唯有如此，土地储备制度才能真正起到立法者或者政策决策者所预设的功能，也能符合我国房地产市场可持续发展的前景。
(2)抑制地方政府的短视行为，加强土地市场的统一规划。在土地价格高涨的情况下，一些地方政府行为发生了变异，这主要是因为地方政府与中央政府的利益不完全一致，行为动机也不一样。一般而
言，中央政府更多关注要调控房地产市场，保持价格稳定，满足民众的住房需要，规范土地交易程序和获得一定的土地收益。而地方政府则侧重于增加本地区产值和税收收入、吸引外商投资以及增强地区影响力和竞争力等方面。在土地经营上，地方政府和中央政府行为差异尤为明显。中央政府主要是要抑制土地价格，以防止房地产市场泡沫，调控银行住房信贷规模，防范全国性金融危机，在此基础上考虑适度增加财政收入。而地方政府的行为主要注重土地收益的获取，这在财政分税制改革后尤为明显。在土地价格持续走高的情况下，引发了地方政府的短视行为。由于有些地方政府将追求土地收益作为自己的主要目标，在土地市场繁荣时期，势必会尽可能抛售存量土地，以获得短期的高收益。并且，由于土地是不动产，区域差异性很强，政府短期内转让大量土地使用权，除了获取土地使用权转让收入目标外，还有招商引资等其他重要目的。有时，为了吸引外部投资者进入本地区，不惜牺牲短期的投资收益。①因此要抑制地方政府的短视行为，使地方的目标不违背中央目标的规定。
(3)防止地方政府随意扩大土地储备制度的功能。其表现为：一是有的市、县储备土地范围过大，将可以由使用者进入土地有形市场公开转让的土地也纳入了储备土地范围。二是有的市、县土地储备机构不但行使为政府储备土地的职能，而且实质行使了国土资源管理部门供应土地的职能。三是有的市、县政府对土地储备机构的定位不够清晰，土地储备机构除履行储备土地的职能外，还兼营非土地储备的其他业务。四是有的市、县为解决当地国有企业改革成本的问题，抬高土地收购价格，以弥补企业改制资金的不足。②这些方面都应加以控制。
2．加强土地储备制度和土地计划、城乡整体规划等制度的衔接
土地储备是一项社会系统工程，只靠土地储备机构的力量是很难完成的，因此就需要各相关部门的大力支持与密切配合。《办法》第4条规定：“市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门，按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作Jl质,N开展。”第7条规定：“土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。”第9条规定：“市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。”土地储备实行计划管理，是各地的普遍经验，也是《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号)的要求。这些规定促使地方政府在土地储备中做到心中有数，增强计划性、减少盲目性，更加有效地利用有限的土地资源，促进当地社会经济的发展。 2008年1月1日实施的《城乡规划法》对我国城乡规划的指导作用提到了一个新的高度，要求城乡规划对土地储备、供应具有调控和引导的作用。城乡规划行政主管部门要依据城乡总体规划和近期建设规划，就近期内需要收购储备、供应土地的位置和数量提出建议。实施土地收购储备，必须符合城乡总体规划、近期建设规划。要将城市中心地区、旧城改造地区、近期发展地区、拟储备出让土地的地区作为重
点区域，优先编制控制性详细规划，明确规划设计条件。凡没有列入或者不符合近期建设规划、控制性详细规划规定用途的土地，不得办理规划手续。土地储备要满足城乡规划的要求。 《城乡规划法》第4条规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改
善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”《土地管理法》第22条规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。”由此可见，城乡总体规划与土地利用规划在经济建设与实施可持续发展战略中起关键性作用，它们之间既相互联系又相互制约，既对立又统一0
与土地利用总体规划和城乡规划对于土地储备工作的宏观指导相比，土地储备计划更加直接地对土地储备工作进行调整和规范，因而显得更具指导性和操作性。因此土地储备要服从土地利用总体规划、城乡规划的要求。
此外，可加强土地储备决策层建设，决策层研究制定土地收购储备的规章制度，指导、批准审查、监督土地储备机构的工作，协调有关职能部门之间的关系。目前决策层的设置有两种模式：一种是设立由土地、审计、财政、规划、城建等部门组成的土地收购储备委员会；另一种模式是不设土地收购储备委员会，而直接由土地管理部门担任。 3．加强土地储备制度调控土地市场的能力
在城市化快速推进过程中，由于城市用地的压力增大，地价上涨过快，城市中对土地进行调控显得更加迫切，加强对房地产市场的宏观调控，抑制过高的价格上涨幅度，已是中央和各级地方政府一项紧迫的任务。土地储备制度应能及时调节土地供应，防止地价的过高增长，避免出现“泡沫经济”现象。
《办法》第6条规定：“各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空
闲和低效利用的国有存量建设用地。”可见《办法》将土地储备制度的功能定位紧扣“调控”二字，各地政府可以根据城市发展和市场需求，有计划地适时适量供应土地，有效调控土地供应总量、结构和时序，同时促进节约集约用地，增加政府土地收益。
要使土地储备发挥宏观调控的能力，很重要的一点就是理解土地储备作为“蓄水池”的功能。不管是一个管道进水还是多个管道进水，蓄水池应该是一个，出口也应该是一个，所有的土地都要交由政府土地管理部门出让。我们叫做一个龙头或者多个龙头进水，一个池子蓄水，一个龙头放水。我们认为完善土地储备的宏观调控能力可考虑以下几点：
(1)保持合理的土地储备量，科学制定土地储备供应计划
目前，国内很多学者都认为，土地储备机构要储备足量的土地，才能使政府在土地供应短缺、地价暴涨时具备调控市场的能力，也只有足量的土地储备，才能使储备机构以合理的价位提供住宅用地，从而实现为居民提供可负担住房的目标。如果政府土地管理部门没有掌握一定数量的城市土地，就无法起到规范和控制土地市场的职能，容易造成管理缺位。 根据《办法》第6条规定：“各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。”这进一步明确了各地要根据当地实际，合理确定相应的土地储备规模。土地储备量的确定要根据土地市场供求关系来确定，同时要考虑社会、经济、政策等宏观环境。为此，国土部门(即上述的“政府土地管理部门”)必须进行土地市场需求预测，不仅要了解土地市场的总量需求，而且要重视不同用地结构之间的平衡。这一切是以及时、准确地获取土地供应和交易信
息为前提的。为了增强获取信息、研究分析和参与宏观调控能力，应该尽快运行土地市场动态监测系统。在确定合理的土地储备量的同时，还应结合土地利用规划制定符合市场需求和可操作性的土地供应
计划。土地供应计划既要满足市场正常需求，又必须引导市场需求在合理的范围内。土地储备运作还必须保证土地计划公开、出让公开、交易价格公开，使投资者和民众对未来的土地供应和当前的价格有较充分的了解，从而能理性决策，减少市场的集体非理性行为。
(2)严格执行土地利用总体规划和城乡规划
国土部门在编制实施土地供应年度计划中，可以充分发挥计划对土地市场的调控和引导作用，保证土地市场公开、安全、平稳运行，促进经济社会健康快速持续发展。这既可以有效防止固定资产投资过快增长，优化和提升产业结构，充分发挥土地供应的“闸门”作用，又可以保障土地利用总体规划和城乡规划目标的实现，克服土地利用的盲目性、无序性，防止城市的蔓延和无序扩张。
土地利用总体规划和城乡规划是城市土地利用的强制性文件，土地储备机构应严格按照这两项规划确定土地的用途和利用方式。同时，应该在统一开发后再按照规划集中出让，以解决以前土地出让中的“散、乱、差”问题。应实行土地用途管制政策，严格控制城市郊区农地的非农化。
(3)拓宽融资渠道，实行土地储备资金融资方式多元化
要发挥国土资源部门的宏观调控职能，政府手中必须拥有一定规模的土地储备量，但是土地是价值量很大的资产，收购储备需要大量的资金，资金问题关系到土地收购储备工作的成效。目前土地储备资金来源单一，以商业银行贷款为主，但是商业银行贷款还贷利息高，还贷期限与土地运营周期不配套，加大了土地储备融资的风险。为了发挥国土资源部门的宏观调控作用，土地储备机构需要拓宽融资渠道，实施土地储备资金多元化融资。在借鉴其他国家和地区做法的同时，结合我国具体情况进行融资方式创新。
(4)建立土地储备的运行监督机制
目前土地收购储备行为具有一定的行政性，如果没有有效的监督机制，这种行政权力很有可能被滥用，因此必须确立土地储备的监督
机制，既让土地储备机构按照市场经济的运作规律进行，又能保证其按照公共利益的要求进行科学运作。一是建立专业的监督机制，有些地方政府成立了土地收购储备管理委员会，对土地收购、储备和出让工作进行监督，以保障政府调控土地市场目标的实现。二是建立公共监督机制，建立土地储备工作信息公开制度，尽量公开储备机构在土地收购、开发、储备和出让中的资料和信息，以便于各方面的监督或投资。
4．在尊重地方政府实践的基础上，协调“管理”与“经营”的关系
土地储备制度是政府对土地市场进行调控的有效手段。国家既是城市土地的所有者，又是土地储备制度的主导者，因此，政府必须定位好在土地储备中的角色，处理好政府与市场的关系。
“经营好国有土地资产，收好地租，并使国有土地资产保值增值，是地方政府及其国土管理部门的重要责任。”①土地是一种稀缺的、不可再生的资源，随着城镇化的加快以及城市各项公用设施的投入的增加，城市土地资产增值是一个必然的趋势。这部分土地资产增值是由于国家投资城市建设而取得的，其相应收益应当归属于国家，因此在我国，城市政府对于城市土地具有双重身份，即它不但承担土地管理者的角色，而且还必须行使城市土地资产所有者代表的职能。我国实行有偿、有期限、有流动的城市土地利用制度，土地交易收益应成为政府财政收入的来源之一。但在不合理的土地管理制度下，大量的土地隐形市场和土地非法交易，致使大量理应归政府所有的土地收益流人个人、组织和单位的手中。因此，合理的土地储备制度应确保土地收益，有效杜绝土地隐形市场和灰色交易，充分保护土地所有者
的权益，防止土地收益的流失，实现土地资产的保值、增值。
然而，目前政府赋予土地储备机构的职责是“经营”与“管理”
并重。即土地储备机构既承担着促进土地资产保值增值的责任，又肩负着调节土地市场、确保城市公共与公益事业用地需求的行政职责。作为经营者，土地储备机构以盈利为目的，追求经济效益的最大化，而作为管理者，则要以合理配置社会资源为最终目的，追求社会效益的最大化，两者之间有时难以同时兼顾。
我们认为，针对上述问题，应当遵循位阶效力原则。即当几个功能相互冲突时，位阶高的功能优先于位阶低的功能。当土地储备制度的经营与管理两个功能发生冲突时，后者应当优于前者。因为土地储备制度应着重公共利益的实现，不能演变成地方政府取得利益的手段，土地储备机构要在充分发挥储备土地对市场的调控功能后，才能考虑其经济效益。从国外土地储备制度实施的情况来看，国际上许多国家和地区，不同程度地运用土地储备制度，来达到调控宏观经济、引导城市发展、提高土地开发规模效益、降低土地开发成本、控制土地价格、规范土地市场、打击投机行为等目的。
但应当强调的是，在与管理功能不冲突的情况下，地方政府现有的做法及功能定位也应当予以尊重。各地现行的做法基本都是在遵循本地特殊情况和实践经验的基础上形成和发展的，在一定程度上很好地发挥了土地储备制度的部分功能，比如促进土地保值增值和土地融资的功能。虽然中央层面的法律法规没有明确规定这些功能，但是不能因此一概否定地方政府的功能定位和实际做法。从我国目前土地储备制度的发展状况看，应适当尊重各地方采取适合本地区的不同做法，正确认识和充分发挥土地储备制度的功能。因此，我们认为，现阶段应当在尊重地方政府实践的基础上，协调好“管理”与“经营”两个功能的关系。 土地储备主体和一级开发模式
土地储备工作涉及到发展改革、国土、建设、财政、规划、房产、金融、审计等诸多政府部门，其中土地储备机构负责土地储备工作的具体实施，在土地储备法律关系中，始终处于主导地位。因此，界定土地储备机构的性质，厘清土地储备机构的隶属关系，明确土地储备机构的职责范围，对于规范土地储备工作、实现土地储备的功能具有重要意义。
《办法》第3条规定：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”但是根据我们的实地凋研，各地方政府在土地储备机构设置方面与《办法》的规定有所不同，有的地方政府在土地储备机构设置方面还作出了一些“创造性”的探索。如设立一个综合性的土地储备决策协调部门，全面指导土地储备工作；再如为了储备土地征地、拆迁的顺利进行和一级开发的实施，有的土地储备机构设置存在“一套班子、两块牌子”的模式等。
在本章中，我们主要分析以下几个具体问题：(1)土地储备机构性质和隶属的模式及其利弊；(2)综合性的土地储备决策协调部门的设置及其利弊；(3)储备土地征收、拆迁的实施主体；(4)储备土地一级开发的运作模式。
一、土地储备机构性质和隶属的模式分析 (一)土地储备机构性质和隶属的模式 根据《办法》第3条的规定，适用《办法》的土地储备机构应具
备五个条件，即市、县人民政府批准成立的，具有独立的法人资格，隶属于国土资源管理部门，统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位，不包括省和自治区的机构，不包括独立于国土资源部门的机构，也不包括公司性质的机构。此规定主要有以下几点考虑：一是土地储备与供应的协调。按照法律规定，市、县人民政府是土地供应的主体，国土部门是组织实施主体，所以，只有在土地储备机构与供应主体基本一致的情况下，土地储备资金的收支管理政策、银行贷款偿还才能顺畅地执行。二是土地储备制度的目标。土地储备是以加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力为目标的，要实现这些目标，事业单位更为合适，而公司性质的机构，由于存在营利的要求，与这些目标
有一定的冲突。三是金融政策的要求。只有具有独立的法人资格才能开展贷款融资活动。① 根据我们实地调研了解，各地方政府关于土地储备机构性质和隶属的设置模式主要分三种(参见表3—1)：一是隶属于国土资源管理部门②，如杭州、成都、广州、黄山、武汉等；二是隶属于市政府，如上海、合肥等；三是由企业性质的土地经营机构负责实施土地储备工作，如重庆、芜湖等。
表3—1 土地储备机构性质和隶属的设置模式
1．隶属于国土资源管理部门模式
隶属于国土资源管理部门模式是《办法》规定的。不管是从理论还是实践的角度，这种模式都有利于理顺工作关系，促进土地储备工作的顺利开展。理由如下：
(1)有利于发挥土地储备宏观调控的作用。土地储备机构不仅要参与土地经营，更重要的是发挥其在土地管理宏观调控方面的作用。而国土资源管理部门是实施土地管理宏观调控的主要部门。
(2)有利于土地储备与土地利用总体规划、年度土地供地规划等的衔接。
(3)有利于土地收购工作的开展。因为国土资源管理部门掌握了收购土地的基本情况，包括土地的权属，土地上是否设有抵押等。如果土地储备机构不隶属于国土资源管理部门，那么土地储备机构对收
购土地进行调查时则需要跨部门。而隶属于国土资源管理部门之下则可以简化土地收购工作的程序。
(4)有利于减少储备土地的出让成本。如果土地储备机构隶属于国土资源管理部门，则其可以更好地结合国土资源管理部门制定的土地出让计划以便尽快出让土地。
(5)有利于储备土地出让后的交付。出让土地的交付过程中有许多涉及到国土资源管理部门的职能，土地储备机构隶属于国土资源管理部门则有利于交付过程中的工作衔接。
(6)有利于土地储备机构的抵押贷款。现在储备土地抵押贷款需要办理相应的手续，如办理储备土地使用权证等。这些手续都需要通过国土资源管l理部门办理，因此土地储备机
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
构隶属于国土资源管理部门有利于办理抵押贷款，如安徽省黄山市农行就表示只对隶属于国土资源管理部门的土地储备机构发放贷款。
2．企业做储备主体
由企业性质的土地经营机构做储备主体，这是实务中的操作。企业作为土地储备的主体，有其有利的一面，比如企业有雄厚的资金、丰富的经验、对市场信号敏感等，都可能收到比较好的效果。另外，对隶属于国土资源管理部门的模式，可能会出现政府一方面要管理土地，一方面又要出让土地，而且出让土地时往往要考虑利益问题，涉及到经营模式，这样会造成政企不分的问题。所以应将两种职能分开，由政府行政部门履行公共管理职能，加强对土地的监管等，而对涉及到土地使用权的转让，由国家组建公司，由公司运作。目前重庆就是用这样的模式来推动土地储备工作的。但是，企业做储备主体应有～些限制：
(1)企业是国有(控股)的，不能是私有的。《中华人民共和国城市房地产管理法》(2007年修正)第26条规定：“?超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以 无偿收回土地使用权?”。这个规定就是为了防范房地产开发企业“囤积”土地，因此私人企业不能成为土地储备主体，相反，恰恰是宏观调控的对象。当然私人企业在一定条件下可参与一级开发，其参与方式、利益分享和风险承担也是要考虑的问题。
(2)国有企业是专职做土地储备工作的。企业的主要工作不能是以盈利为目的临时进行储备用地。一方面储备土地并建立土地一级市场是政府的职责，要是由盈利企业来做，不利于达到调控土地市场的目标。另一方面，从目的来看，政府是为了实现城市总体规划，确保土地市场的平稳运行，而企业是为了追逐利润最大化，若让盈利企业来做，会导致国有资产流失。
(3)国有企业在一定范围内可以作储备主体。如政府要行使优先购买权时，政府投资的企业可以跟原用地单位进行协商、谈判购买土地用于储备，在实践中这种方式是可行的。但是，如果要征收集体土地，涉及到行使国家公权力的问题，企业在征地拆迁过程中的行为面临与现行法律法规相违背的风险，同时由企业负责征地拆迁，既是政企职责不分的表现，又是一些社会矛盾激发的诱因，这时由企业来运作可能就有问题了。此外，在储备土地供应时，如果企业做出让方，由企业和受让方来进行土地使用权转让交易，法律关系会不顺。
3．对土地储备机构设置模式多样性的认识
各地方政府关于土地储备机构的其他设置模式，是否违反了我国的土地管理制度，是否会影响到土地储备功能的实现呢?结合前面我们关于土地储备制度的定位分析和实践中的土地管理情况，我们认为这些模式与其并不矛盾。 u
首先，从土地管理的角度来看，土地储备机构的职能主要在于取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地。①对于第二种模式，隶属于市政府的土地储备机构往往只承担一部分土地储备的职能，其他
的职能仍然由国土资源管理部门负责。例如2006年，合肥市土地储备交易中心被提升为市政府直属的事业单位之后，合肥市对全市土地储备机构的职能进行调整，由国土局执行土地交易的职能，土地储备交易中心执行土地储备的职能，具体包括土地前期熟化开发，城镇集体土地的前期拆迁安置及其他熟化工作。对于第三种模式，这些企业大都属于重点国有企业，在行使土地储备职能方面，企业较事业单位在诸多方面有明显的优势。例如重庆市政府把土地储备的职能分别赋予了十家集团公司后，土地储备由市国土房管局统一委托各集团公司进行储备，改变了以往“谁都可以进行土地储备、小块地进行储备出让、生地出让比例较高”等状况。各集团公司大手笔地进行土地储备整治，修建配套基础设施，使得重庆土地出让价格大幅增长，土地价值得到真正体现，国有土地的收益真正地成为国有。从2003年到2007年，重庆国有土地出让收益从10亿增长到了288亿。同时，各大集团公司通过土地储备筹
措巨额资金用于重庆城市基础设施、文化娱乐设施和水利设施的建设，使得重庆城市建设在近年获得巨大的发展。①
其次，从土地储备制度的功能定位来看，主要是促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力。对于第二种模式，土地储备机构直接隶属于市政府，能够更好地协调国土资源管理、规划等部门之间的关系，提高效率，加强各部门在土地储备工作中的协作，实现土地储备制度功能。例如合肥市土地储备交易中心从国土局划出去后，国土和规划部门之间加强了沟通，共同讨论如何制定和实施规划，平衡规划和政府的资金需求问题，在不影响整体规划的前提下减少部门分割，保证土地尽快上市，保证政府资金用于城市改造。对于第三种模式，由企业实施土地储备的部分职能，有利于解决土地储备中的资金短缺问题。与政府部门相比，企业具有更广的融资渠道和更强的融资能力。另外，土地储备中的一些市场化业务，包括土地“七通一平”、储备土
地的临时利用等，由企业来承担能够提高土地的利用效率和价值。
最后，从国外土地储备类似机构的设置模式来看，我国的土地储备机构设置也可以多样化。在德国，土地整理机构分官方和非官方两个层级，官方的机构主要是土地整理局(不同的州其土地整理机构的名称不一样)，非官方的机构主要包括土地所有者联合会、融资机构、投资机构等。其中，融资机构为项目开发提供必要的外来资金，投资机构主要指公共投资机构，如房地产基金会、保险业以及养老基金会等。在荷兰，土地储备制度的运行机构是各个自治区的土地开发公司，其性质为市政府下属的一个专门机构。在瑞典，土地银行计划也一般由政府所属的土地专门机构来执行。由此可知，我国所采取的三种模式在国外的土地储备类似机构中都有所体现，国外关于土地储备类似机构设置的灵活性可以给我国的相关规定一定的启发。
总而言之，各地方政府关于土地储备机构设置的其他模式，虽然与《办法》的规定有所不同，但是并不影响政府对土地的管理以及土地储备功能的实现。
(二)不同土地储备机构之间的协调
实践中，各地方政府根据行政区划、结合本地的实际情况没置了不同数量和级别的土地储备机构。归纳起来，主要有以下几种情形： 第一种：仅存在一级土地储备机构。有的城市仅设市一级的土地储备机构，例如杭州市土地储备中心，负责市区范围的土地收购、储备和出让。有的城市仅设区一级的土地储备机构，例如黄山市土地发展中心和黄山区土地储备中心就分别负责黄山市屯溪区(中心城区)和黄山区的土地储备工作。
第二种：存在市、区(县)两级土地储备机构。有的城市不仅有市一级的土地储备机构，还存在区(县)一级的土地储备机构。例如《上海市土地储备办法》规定除了市政府设立市土地储备中心外，各区(县)政府也可以设立一个土地储备机构，在本区(县)区域范围
内实施土地储备。①但是市级土地储备机构与各区(县)土地储备机构之问，没有明确的隶属或指导、监督关系，市、区(县)可单独或联合实施土地储备。
第三种：存在专门的土地储备机构。为了保障重大建设项目的顺利建设，解决相应的利益冲突，《上海市土地储备办法》规定，经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。②具体包括负责2010年世博会土地储备的世博土地储备中心(世博土地控股公司)和负责开发黄浦江两岸的申江开发管理办公室(申江公司)等四家机构。合肥市的开发区管委会负责本开发区的土地储备，也具有专门土地储备机构的特点。
第四种：存在设立省一级土地储备机构的趋势。《办法》规定土地储备机构应为市、县人民政府批准成立。而《安徽省国有土地储备办法》第l4条却为省一级的土地储备机构留下了一个“口子”，该条规定中央驻皖单位、省直单位依法使用的国有土地和跨设区的市的国有土地由省级人民政府依法予以储备。
从理论上讲，一个城市的多个土地储备机构之间的竞争可能导致在土地储备工作过程中
出现“政出多门”或者“互相扯皮”的现象。但是通过实地调研，我们了解到情况并非如此。例如重庆市主城区虽有十家集团公司进行土地储备工作，但是每个集团公司的土地储备职能并不相同，反而呈现一种互补的趋势。另外，根据相关法律规定，土地储备整治机构对拟收购的土地及其地上物权属、面积、四至范围、土地用途等情况进行实地调查、核实权属后，根据城市控制性详细规划测算土地收购补偿费用，编制土地收购方案，报有审批权的人民政府所属的土地行政主管部门审查。③在土地收购方面，集团公司各自对土地进行收购，他们之间也几乎不存在竞争。
对于存在市、区(县)两级土地储备机构的城市而言，如果没有在市、区(县)两级土地储备机构之间建立合理的工作关系，则可能导致土地储备机构职责的架空，不利于土地储备功能的实现。例如上海市由于未理顺市级土地储备机构与区(县)级土地储备机构之间的关系，市级土地储备机构的职责将难以实现。因为随着土地的属地化管理进程的发展，行政区域内的土地主要由区(县)一级政府控制，而市一级的土地储备机构即使通过收购取得土地，往往也要经过区(县)领导的同意才行。而没有土地来源，市一级的土地储备机构则成了“无米之炊”。因此，我们应明确市、区(县)两级土地储备机构之间的职责分工，充分发挥各自的优势，推动整个城市的土地储备工作的发展。
专门土地储备机构设立的目的非常明确，针对性强，易引起重视，在保障重大项目工程的顺利进行中发挥了重大的作用。我们应鼓励地方政府根据实际情况设立专门的土地储备机构，但与此同时，也要加强监管，防止其利用特殊身份浪费土地资源。
由于我国法律将土地出让的权力规定在市县一级，省国土资源部门没有土地出让的权力，因此，目前安徽并没有建立省级土地储备机构。但是安徽省正考虑颁布实施办法建立省级土地交易市场，建立和完善省级土地储备机构。安徽省国土厅的领导认为这种做法有利于完善法制和加强政府对土地市场的宏观调控，有利于盘活土地资产。我们认为政府可以做这方面的尝试，毕竟这对于探索更大范围内土地储备工作具有积极的实践意义。
二、综合性土地储备决策协调部门的设置及其利弊分析
土地储备制度是一个以土地为对象，以资金为纽带的管理运作制
度，土地的综合属性决定了土地储备制度的综合性。①在土地运作过程中，涉及规划、计划、建设、财政、房管、环保、土地等相关政府职能部门，这些部门之问的协调配合程度直接影响到土地储备的运作成本。因此，必须创造一种合理的土地储备运作体系，加强部门之间的协作，降低土地储备的运作成本，使政府以相对较低的资源、资金投入获得最大的收益。② 在实践中，许多城市都设立了综合性的土地储备管理部门(参见表3—2)。这些机构尽管名称不一致，但是其组成部门以及主要职能大体相同。一般而言，这些机构由市政府的主管市长或副市长牵头，成员包括国土、建设、规划、财政、审计、金融等部门的负责人，土地储备机构受其领导和监督。其职责主要包括：研究制定相关政策，协调各部门之间的关系，监管土地储备的资金运作，审批土地储备、供应计划和土地出让价格等重大事项等。
地方政府成立这种综合性的土地储备机构，其目的在于加强对国有土地资产管理工作的领导，推行土地统一收购储备出让等制度。从实施的情况来看，它有利于加强各部门在土地储备工作过程中的沟通和协作，保证土地储备工作的顺利开展，加强政府对土地市场的宏观调控能力。同时，也能减少土地储备过程中的运行环节，提高土地储备和土地资产的运营效益。例如在土地储备工作过程中，规划部门和国土部门之间的协调非常重要。《城乡规划法》规定了“一书两证”制度㈤，即建设单位和个人在进行建设时，必须办理建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。而国土部门只负责供地，一旦土地招拍挂确定中标人后，选址阶段就结束了，办理规
划则需规划部门的配合。
表3—2综合性土地储备管理部门及其职能
三、储备土地征收、拆迁的实施主体
根据我国《城市房屋拆迁管理条例》第4条的规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位。土地储备机构本身并不具有征收、拆迁的主体资格，只有依法得到授权，才能征收土地，并以合格的主体资格申请拆迁许可证，实施城市房屋拆迁活动。为了便于土地储备的管理，政府往往授权赋予土地储备机构在土地储备过程中的征收、拆迁的主体资格。根据我们的调研了解，各地的土地储备机构基本上都是储备土地征收、拆迁的实施主体(见表3—3)，只不过在具体设置方面有所不同。如成都市土地储备中心负责对城市建成区内成片旧城改造土地进行拆迁、开发和土地整理工作；杭州市土地储备中心负责土
地地上建筑物及附属物的拆迁、土地平整等前期开发工作。 表3—3部分城市储备土地征收、拆迁的实施主体
为了加强土地储备的管理，更好地开展储备土地征收、拆迁工作，一些城市在土地储备的机构设置中，存在“一套班子、两块牌子”的模式，由征地中心或征地办公室来完成征地工作，征完地以后再交由储备中心储备，实际上在征地和储备土地上人员和机构是在一起的。例如，广州市土地开发中心和广州市征地办公室是“一个机构、两块牌子”。广州市土地开
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
发中心是土地储备的主要实施单位，负责制定征地、拆迁、补偿方案，组织实施储备土地的整理工作，制定储备土地计划、供地方案等，而广州市征地办公室主要负责征收、拆迁工作。这样以广州市征地办公室的名义则更有利于征收、拆迁工作的顺利开展。
与广州类似，上海市土地储备中心和上海市地产集团也实行“一套班子，两块牌子”的运作模式。只不过上海由市土地储备中心主要负责收购土地、储备土地的征收、拆迁、前期开发以及其他前期准备：[作，上海市地产集团主要负责土地储备中的房地产开发和建设工作。“一套班子、两块牌子”模式有利于满足土地储备机构在土地储备过
程中扮演多种角色的需要，加强土地储备中各项工作的衔接；也有利于加强各部门在二E地储备工作过程中的协调和配合，保证土地储备工作的顺利进行。因此，我们认为可以对这种创新性的土地储备机构设置模式进行完善并加以推广。
四、储备土地一级开发的运作模式
《办法》第18条规定：“土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。”该条明确了储备土地一级开发的主体为土地储备机构。
(一)储备土地一级开发的模式
根据储备土地一级开发运作方式的不同，我们可以粗略地将储备土地一级开发分为政府运作和市场化运作两种模式。政府运作模式，即完全由政府建立的土地储备中心或国有控股或参股企业进行土地一级开发；市场化运作模式，即政府通过招投标的方式从多家企业中择优由企业进行土地一级开发。
1．政府运作模式
结合我们调研的了解，政府运作模式下进行的储备土地一级开发，又可以分为三种类型：
(1)由土地储备机构直接负责土地一级开发。例如，在安徽省合肥市的土地储备中心就负责前期的拆迁安置、配套设施建设等工作。由土地储备机构直接负责土地一级开发可能面临资金短缺等问题，根据我们在安徽省的调研了解，一些财政比较紧张的地区，甚至出现过因为资金不足而进行毛地出让，由开发商自行进行拆迁补偿和土地的前期开发工作。
(2)由承担土地储备职责的国有企业或专门承担土地一级开发职责的国有企业负责一级开发，这类企业多是由土地储备中心和其他机
构联合投资设立。例如，2005年4月，经武汉市人民政府批准，武汉市土地整理储备中心和武汉市工业国有投资有限公司共同出资组建武汉市都市产业投资发展有限公司，其主要职责就包括负责都市产业发展范围内的土地的开发整理等工作。2006年3月出台的《杭州市人民政府办公厅关于进一步加强政府储备土地开发整理的实施意见》规定，储备土地的开发整理实施方案经市政府批准后，市土地储备中心可以协议委托所在区人民政府组织的机构或国有独资公司进行储备地块的开发整理。黄山市政府全资设立了城市建设投资(集团)有限公司，该公司主要在土地收储过程中承担拆迁和基础设施建设工作，即一级开发工作。在重庆，土地储备的职能是由多个企业承担的，但是在一级开发中实行的也是政府主导型，因为这些企业都是前述的国有性质的企业。①由国有企业进行土地一级开发，可以更有效地贯彻政府政策，但是如果缺少竞争，往往难以降低土地一级开发的成本。
(3)由土地储备机构和国有企业联合负责一级开发。例如在上海，储备土地的整理一般由上海市土地储备中心和上海市地产集团联合完成。一般先由土地储备中心针对储备地块的拆迁与被拆迁人进行协商，在达成一致后，由地产集团具体负责拆迁和后期的基础设施建设。在不涉及拆迁问题时，在土地储备中心与被储备地块的使用权人达成补偿协议后，直接由地产集团负责土地的整理和一级开发。②这一类模式对一级开发的职责进行了合理分工，一级开发企业与土地储备机构相互配合，有利于其顺利进行，这一思路尤其值得学习。
2．市场化运作模式
市场化运作模式是指通过招标方式选择开发企业实施土地开发，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施，通过招标方式确定开发企业后，土地储备机
构与中标开发企业签订土地一级开发委托协议。该模式要求政府面向市场招投标，所有的企业都享有平等的投标、中标权利。①这一模式相比政府运作模式，可以通过竞争有效地降低一级开发的成本，减少土地储备机构的融资压力，受到不少地方政府的青睐。
最早实行市场化运作模式的地方是北京市。北京市经过长期探索，总结经验，认为在土地储备开发供应方面，政府主要应该“抓两头，放中间”，也就是一头抓住土地供应的总量控制，实现有计划的供地，另一头抓统一市场建设，公开供应土地，从而将处于中间环节的一级开发放到市场上，即制定好规则以后，由政府土地储备机构和开发企业共同来具体实施一级开发，形成政府主导、市场运作、企业参与、市区县联手的土地储备开发的新模式。2002年出台的《北京市土地一级开发管理暂行办法》确立了这一模式，规定土地储备机构和政府应以招标方式选择土地一级开发公司，并委托其实施土地一级开发，在将土地开发为熟地之后以公开方式向社会供应。其后，2005年9月和2006年5月，北京市国土房管局出台了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》和《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》，对这一模式再次进行了确认。《北京市土地储备和一级开发暂行办法》第4条规定：“土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业(以下简称开发企业)承担。”《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》第4条明确规定：“土地一级开发项目招标投标活动应兰j遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，并接受社会的监督。”毫无疑问，这两个办法体现了政府部门推进市场化的决心。
市场化运作模式要求政府面向市场招投标，所有参与招标的企业
都享有平等的投标、中标权利，在完成一级开发后，企业可以按照成本获取利润。在北京，以招标方式进行土地一级开发时，招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8％，通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构与中标开发企业签订土地一级开发委托协议。
前述《杭州市人民政府办公厅关于进一步加强政府储备土地开发整理的实施意见》进一步规定，储备土地的开发整理实施方案经市政府批准后，市土地储备中心可以协议委托所在区人民政府组织的机构或国有独资公司(以下简称“开发整理单位”)进行储备地块的开发整理，也可采取公开招标的方式确定委托有相应资质的房地产开发企业承担。在广州市的土地储备过程中，前期开发往往也会通过公开招标等方式选择企业来实施。2005年10月，即在武汉市都市产业投资发展有限公司成立半年后，武汉市政府也首次引入企业完成土地整理储备工作，武汉市地产集团以l5．82亿元的高价拍得位于武昌区中南路街武珞路586号，并由地产集团自己来完成一级开发。①此后，企业参与土地整理储备工作成为拓宽营运资金渠道和缓解土地整理储备中心运作压力的有效途径。
另外，实践中还存在政府与企业合作进行储备土地前期开发(以下简称“合作开发”)的现象。“合作开发”是指政府与企业通过签订合同，由企业出资与政府共同参与储备土地的前期开发。例如2006年10月18日，张家界高骏投资公司与永定区政府签署《合作开发合同书》，确认了“该地块在公开出让前的整理和开发的合作事宜”。合同核心是永定区政府负责规划和土地储备等事宜，高骏投资公司负责该地块上的“三通一平”。②2007年碧桂园全资子公司增城碧桂园公司与
汕尾市土地开发储备中心订立合作协议，合作安排汕尾地块的初步开发工程。①
这种模式与上述北京市的通过招标方式选择开发企业实施储备土地前期开发的模式(以下简称“北京模式”)比较，在企业的地位、性质以及利润分配等方面存在区别。(1)性质不
同。在“北京模式”中，通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发委托协议。②事实上政府与开发企业之间形成一个承揽合同关系。承揽合同是承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人给付报酬的合同。③而在“合作开发”中，政府与企业共同出资、共享利润、共担风险，显然不是承揽合同关系。(2)企业的利益分配原则不同。在“北京模式”中，企业的利润率不高于预计成本的8％，并且企业的利润计人招标底价。④这意味着企业的利润是可计入储备土地的开发成本当中。而“合作开发”当中，由于缺乏法律明确规定，储备土地前期开发的利润如何分配一直是困扰政府和众多开发商的问题。⑤(3)企业的风险承担不同。在“北京模式”中，政府全权出资，政府与企业之间是一种发包与承包的关系。由于是由政府出资，因此储备土地出让后所得收益全部归政府所有，当然所有的风险也由政府承担。企业只需按照政府的要求完成规定的任务，不承担投资风险，因此只能获得低于行业的社会平均水平的利润。⑥而在“合作开发”中，企业参与储备土地前期开发投资，与政府共享
收益，也与政府共同承担开发风险。①
对于这种“合作开发”，由于我国目前法律规定的缺位，理论界又未对该行为提供合理的解释和说明，人们对于“合作开发”的内涵、性质等问题的认识还很模糊，“合作开发”在实际履行中也还存在许多问题，包括“合作开发”的利润分配以及风险承担，企业参与征地拆迁、补偿安置的困境，如何防止企业通过参与储备土地前期开发“曲线拿地”，如何保证政府在“合作开发”中的规范操作以及避免政府权力寻租等，②这些都是需要进一步研究的问题。
(二)储备土地一级开发现行模式比较分析和建放
选择合理的储备土地一级开发模式，可以降低一级开发的融资困难，减少其社会阻力，使一级开发主体顺利履行职责，从而实现土地储备制度的功能和定位，促进土地的合理利用。那么以上两种模式有哪些优缺点呢?
政府运作模式可以保证土地开发为熟地后的土地增值收益为政府所得，增加土地储备的收益，同时这种模式在储备土地使用权出让以前的主体惟一，没有因土地一级开发公司的存在而引发的种种矛盾，所以法律操作上简单易行。但是这种模式有一个弱点，就是由于一级开发过程中巨大的资金需求，而单一的政府主体不擅于使用和筹集社会资金，会产生比较大的融资压力。市场化运作模式可以在维护土地所有权的前提下，一级开发完全依靠市场来运作，土地出让给哪家土地一级开发公司通过竞争由市场决定，政府作为土地所有者，通过出让协议保证其土地所有者权益和社会公共利益的实现。此外政府还可
以通过协议和其他手段监督指导开发企业，使一级开发按照规划进行开发，从而保证一级开发不偏离土地储备制度的目标。这种模式不但可以有效地利用社会资金，并通过企业的竞争降低一级开发的公共成本，而且可以缓解政府的资金压力，降低政府的投资风险。事实上储备土地前期开发的风险还是存在的。一旦房地产市场低迷，经过开发的储备土地没有顺利出让，政府将可能面临财政危机，而土地财政困局可能引发包括保障性住房资金投入紧张以及市政建设举步维艰的一系列多米诺骨牌效应。据国土资源部下属全国地价监测中心的统计，2008年上半年，全国流标、流拍的土地达到出让总数的l0％。同时数据显示，2008年上半年，广州土地出让金仅相当于2007年的l／4；上海的土地出让金约为57亿元，2007年则为608亿元；重庆2008年上半年各类土地出让金总计约为82亿元，2007年约为370亿元。①由于政府投入储备土地前期开发的资金有一大部分来自于银行贷款，一旦“流拍”现象频繁，政府出让金收入减少，银行也将承担极大的风险。因此，在储备土地前期开发过程中吸纳企业资金，不仅可以减少政府的资金压力，也可以分散政府的投资风险。②
所以，从一级开发的发展过程和现状来看，越来越多的地方采用了后一种模式。但是，这种模式也存在如下问题：(1)开发企业可能通过这个渠道在土地供应的时候获得比较优势
地位，这会导致公开、公平、公正的程序受到威胁。因为很多企业之所以积极参与一级开发，并不只是要赚取一级开发的利润，而是要通过土地一级开发，对地块的盈亏平衡点等状况了解得更清楚，比其他企业更有信息优势，这样容易在土地市场进行“招拍挂”出让土地时顺利竞得土地，从而接着进行二级开发，达到自己“曲线拿地”的目的。对此，政府可以公开 储备土地前期开发的各项成本，同时要求参与储备土地前期开发的企业也公开其开发进度及开发成本，并加强对企业储备土地前期开发工作进行监管，并对企业在开发过程中的各种违规行为严格按规定处理。另外，也可采用回避制度，即参与土地一级开发的企业在土地出让过程中进行回避，不再进行二级开发，以保证土地出让的公开性和公正性。(2)当企业完成一级开发后，如果由于土地市场不景气等因素导致储备土地无法顺利进入市场，这时可能出现失败的问题，在这种情况下，企业资本该如何认定呢?它是土地储备机构的借款还是双方合作的投资行为?企业是不是也要各担风险?因此，有必要明确双方的利益分配原则，既要保障企业参与储备土地前期开发的合法利益，又要让企业承担相应的风险，以合理平衡政府与企业之间的利益分配和风险承担。
从总体上看，二者各有优缺点，在所解决的问题上各有侧重，所以各地应根据自身的情况，在不同的发展阶段，选择不同的模式。对二者并用但又各有侧重，也是很多地方在储备土地一级开发上采用的共同策略。
一级开发的两种模式是各地在长期的实践中逐步建立的，二者各有所长，重点针对不同的问题，提出了不同的应对方案。本课题组认为，由于我国不同地区差异很大，存在不同的一级开发模式是合理的，因为只有这样，才能对症下药，解决各地面临的特殊问题。
五、完善土地储备机构设置的思考
土地储备机构是城市土地这一特殊国有资产的管理者和经营者。在实践中，它是根据政府的委托，并在政府的监督与领导之下，开展土地资产运营的代理机构，具有垄断性、公共性和经营性三重属性。在土地管理工作中，它扮演着双重角色：一是经过政府授权而行使部分政府行为的角色，即土地管理权，如代表政府制定收购储备计划，
并根据土地利用总体规划和城乡规划，收购因企业改制和旧城改造的存量土地以及新城开发的增量土地等；二是根据市场经济规律而行使企业行为的角色，即土地经营权，如根据土地市场需求适时收购、储备、出让土地，以及按照现代企业制度的要求筹集、运作和管理土地储备资金等。①
土地储备机构作为土地储备工作的主要实施部门，与土地储备制度目标和定位的实现具有直接的联系。因此，土地储备的机构设置，不仅要考虑强化部门管理、满足资金的需求，更要注重土地储备工作的实效，以便于土地储备机构能够理顺工作关系，促进土地储备工作的开展。
在土地储备机构的设置方面，各地的具体做法与《办法》的规定并不一致。但这是各地根据实际情况所作出的大胆尝试，这也形成了各具特色的土地储备机构模式，丰富了土地储备主体的内涵。对此，我们不必采取“一刀切”的方式对其全盘否定，在不突破现行土地管理体制、遵循土地管理相关原则的前提下，我国应当允许这些“创新”的存在。对于储备机构呈现的多样性，我们认为可有两个检验标准，第一个标准是这种设置是否违反我国土地管理的相关规定。因为整个土地储备是按照土地储备计划和规划实施的，涉及到征地拆迁时，还是由政府部门来负责征地拆迁的，而土地供应是由国土部门按照土地供应计划负责出让土地的。所以，土地储备机构的设置模式与整个土地管理制度本身并没有太大的矛盾，基本上不会对我国土地管理制度带来大的影响。第二个标准是它是否影响土地储备功能的发挥。土地利用总体规划和城乡规划对土地储备起着宏观指导的作用，调控土地市场的目标需要通过土地储备、土地计划规划和土地供应等制度共同实现，整个用地规划不会因为储备制度本身而发生很大变化。合理
利用土地、土地保值增值由企业实施的效果也不错，从实践中看，地方多样性的设置还是可以继续推进的。
但是，各地对土地储备机构设置进行创新的同时，应注意发挥政府的主导作用，严格限制土地储备机构的数量，明确各层级土地储备机构之间的关系及分工，协调各相关部门的工作，实现政企分开。①只有这样，才能充分发挥土地储备机构的主体作用，保证土地储备制度的健康发展。
土地储备范围
土地储备的范围，是指土地储备的对象，即哪些土地应当由土地储备机构予以储备。以土地储备制度的功能为标准，合理确定土地储备的范围，既可以明确土地储备机构的任务，又可以防止赋予土地储备制度不切实际、无法实现的功能，具有非常重要的意义。本章共分六个部分：第一部分对我国《办法》以及各地关于土地储备范围的规定进行梳理；第二部分对土地储备范围的界定方式进行总结，认为存在两种界定方式，一是从储备土地取得方式角度进行界定，二是从土地将来用途角度进行界定。两者结合能更好地界定土地储备的范围；第三部分从土地储备中存量土地与增量土地关系的角度进行分析，强调了确保新增用地占补平衡的重要性；第四部分对公益性用地是否应当纳入土地储备范围的问题进行探讨，课题组建议将其纳入储备范围；第五部分则阐述了为特定目的的土地储备问题；第六部分进行总结。
一、我国立法中土地储备范围的相关规定
我国现行法律法规从两个角度对土地储备的范围进行了界定：一是从土地取得方式的角度，二是从土地将来用途的角度。前者即《办法》第l0条的规定方式；后者主要存在于各地规章和政府性文件的规
定中。
《办法》第6条规定：“各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。”第l0条对可以纳入土地储备范围的土地作出了规定，包括：(1)依法收回的国有土地；(2)收购的土地；(3)行使优先购买权取得的土地；(4)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；(5)其他依法取得的土地。
武汉市在2000年出台的《武汉市人民政府关于建立土地储备制度的通知》将土地储备的范围分为四类：(1)可收购的国有土地。主要包括：因产业结构调整的企业、事业单位需盘活的城市存量土地；因城市规划建设需调整的城市存量土地；因政府特殊需要使用的土地等。(2)应依法收回的国有土地。主要包括：闲置的土地；为公共利益需要使用的土地；为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用的土地；土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的土地；因单位撤销或迁移等原因停止使用原划拨的国有土地；公路、铁路、机场、矿场等核准报废闲置的土地。(3)在企业改制、旧城改造、污染企业外迁中经自愿协商可置换的土地。(4)征用集体土地。《武汉市土地储备管理办法》第8条又对土地储备的范围予以细化，共分十二类：(1)为社会公共利益需要由政府依法收回的土地；(2)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者在规定的时问内未申请续期或者申请续期未获批准被依法收回的国有土地；(3)依法收回的荒芜、闲置的土地；(4)依法没收的土地；(5)改变原批准用途用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目的土地；(6)因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨国有土地；(7)以出让方式取得土地使用权后无力继续开发、又不具备转让条件由土地使用者申请交回政府的土地；(8)因实施城市规划需要由政府指令收购的土地；(9)依法征用用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经
营性项目的新增建设用地；(10)转让价格明显低于市场价格，政府行使优先购买权收购的土地；(1 1)无主土地；(12)其他需要进行储备的国有土地。
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
成都市土地储备中心以及下属市县的土地储备中心所收购、储备的土地范围包括：(1)依法征收的农村集体土地；(2)土地使用权出让合同约定的使用期限届满，被依法收回的土地；(3)被依法收回的违法用地、闲置土地、无主地和置换土地；(4)依法没收的国有土地；
(5)因单位搬迁、解散、撤销、破产、改制、产业结构调整或其他原因调整出的土地；(6)以出让方式取得土地使用权后无力继续开发又不具备转让条件的土地；(7)因实施城市规划和土地整理，市政府指令收购的土地；(8)土地使用权人申请市土地储备中心收购的土地；
(9)其他需要进行储备的国有土地。
《重庆市国有土地储备整治管理办法》第9条规定，重庆土地储备的范围包括：(1)为实施城市规划政府统一征用、转用的土地；(2)无主地；(3)土地使用期限届满被依法收回使用权的土地；(4)依法收回使用权的闲置土地；(5)依法没收的土地；(6)以出让方式取得土地使用权后无力开发且不具备转让条件的土地；(7)因单位迁移、篇散、撤销、破产或者其他原因停止使用而依法收回或收购的原行政划拨土地；(8)因公共利益需要，经依法批准收回使用权的土地；(9)因实施城市规划的需要，经依法批准收回使用权的土地；(10)因土地整治的需要，经依法批准收购的土地；(11)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废后收回使用权的土地。
《杭州市土地储备实施办法》规定，市区范围内的十类土地应进行储备：(1)市区范围内的无主地；(2)为政府代征的土地；(3)土地使用期限已满被依法收回的土地；(4)被依法收回的荒芜、闲置的国有土地；(5)依法没收的土地；(6)因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨的国有土地；(7)以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地；
(8)因实施城市规划和土地整理，市政府指令收购的土地；(9)土地使用人申请市土地储备中心收购的土地；(10)其他需进行储备的国有土地。l998年6月，杭州市土地收购储备管理委员会决定，将收购储备范围扩大到市区需盘活的所有土地；2000年下半年，杭州市发文，收购储备范围扩大到旧城改造地块‘、城市建设重点区域等，新增建设用地囊括在其中。2001年6月出台的《杭州市人民政府关于贯彻国务院国发[2001]15号文件进一步加强国有土地资产管理的若干意见》规定：除工业用地外其他经营性项目的新增或存量建设用地，原则上都应纳入政府收购(征用)的范围；经营性房地产用地一律由政府收购(征用)。①2008年3月，《杭州市区工业用地纳入政府土地储备实施意见》又进一步规定：杭州市区(不包括萧山、余杭区)范围内的工业用地均应纳人政府土地储备。②这样，土地储备机构基本垄断了土地一级市场。
《上海市土地储备办法》第6条规定应当纳入土地储备的范围包括：(1)滩涂围垦成陆并经验收合格的土地；(2)拟转为经营性建设用地的原国有农用地；(3)拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；(4)拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地；(5)土地管理部门依法收回的闲置国有土地；(6)市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。
二、土地储备范围的界定方式
由上述规定可以看出，《办法》从储备土地取得方式的角度进行了界定；而各地方规定不仅从储备土地取得方式角度，还从储备土地将来用途角度对土地储备范围问题作出了规定。
(一)储备土地的取得方式
储备土地的取得方式主要包括土地征收、土地回收、土地购买和土地置换四种。
1．土地征收
土地征收是指国家根据城市建设和发展需要，按照土地管理法，将原集体所有的土地征收为国家所有，具体由土地储备机构实施。
“土地征收”纳入土地储备范围之内，是城市化发展的要求。诺贝尔经济学奖得主斯蒂
格利茨有言，“21世纪对全人类最具有影响的两件大事，除了新技术革命2_J'l-，就是中国的城市化。”①城市化的进程加速，意味着对建设用地需求增大，城市存量土地显然不能满足这种需求。以重庆市为例，截自2006年底，经过市政府批准的都市区土地储备量为302．94平方公里，有37．85平方公里来自国有存量(都市区建成区)，有265．09平方公里来自集体土地。也就是说12．49％来自国有划拨土地，其中87．51％来自于增量(集体土地)。②另一方面，我国实行严格的土地用途管制制度，国家垄断土地一级市场，集体土地必须经过征收变成国有土地才能用于建设用地。土地储备制度作为实施国家垄断土地一级市场的有效手段，土地征收必然纳入其范围之内。③
土地收购储备制度下的土地征收应具有与《宪法》、《物权法》规定的征收土地行为同样的性质，都是为了公共利益的需要国家行使强制权力改变集体土地所有权为国家土地所有权的行为，具备构成行政
行为的要件，是典型的行政行为。① 2．土地回收
土地回收是指由土地储备中心代表政府按照法律、法规等规定收回土地使用权的行为和过程。土地收回的范围有以下四种：①为公共利益或实施城市规划需要的土地；②因使用期限届满未有续期的有偿出让土地；③因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用的无偿划拨土地；④因土地使用权人的原因造成满2年未动工开发或者不按批准用途使用的土地。可见土地回收的主要对象是城市存量土地，可以是无偿的，但多数情况下是有偿的。 由于土地管理部门既是土地使用权出让合同的出让方，又是对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查的机构。这种集所有人权能和行政监管职能两种权能、民事主体和行政主体两种身份于一身的状况，经常引起对土地行政管理部门法律行为性质的争议。有人认为土地回收的性质可以根据收回土地范围的不同而分别定性，对①和④范围的土地回收，具有行政行为性质。对②和③范围的土地回收，具有民事行为性质。②
3．土地购买
土地购买是指土地储备中心在土地二级、三级市场上，根据土地储备和供应计划，在同等条件下优先购买土地使用权，增加土地储备的活动。土地购买主要有如下三种情况：其一，土地受让人进行土地开发后进行转让的土地；其二，银行抵押需处置的土地；其三，市场交易价格明显偏低的土地。
购买土地时，土地使用权人与政府之间形成平等协商的关系，双方可以根据各自的意愿决定是否达成收购协议，属于民事法律行为。
对低于基准地价转让的土地，政府有权优先购买。政府优先购买权的权利来源应该是基于土地所有权人的身份，而非土地管理人的身份。双方形成平等的民事法律关系，收购价格为原转让双方商定的价格。从某种意义而言，亦是尊重了土地转让方的自由意志。④
4．土地置换
土地置换则是由土地储备中心根据市政府的经济发展战略和城市经济结构布局，对原来在城区内不符合城市规划或对企业发展有阻碍的企业或单位进行用地布局调整，用储备土地置换出原企业或单位的土地。通常情况下，用来置换的建设用地均为国有土地，运作时不涉及土地性质问题，仅限于权属的重新调整和界定。特别是土地储备机构可以结合城市工业用地向产业园区的大规模调整时机，与工业园区联合，在工业园区内适量储备工业用地用于城市存量工业用地的等价置换，或者更大范围开拓思路进行异地工业用地储备，在外地工业区建立园中园。这样既有利于实施土地的置换，更有利于城市产业的转移和优化。
(二)界定土地储备范围的建议
从储备土地取得方式角度来看，中央与各地方对此规定得大同小异，抛开用词的准确性，大致包括购买、回收、征地、置换四类。虽然各地在具体用语的表述上有所区别，但均能纳入以上四类取得方式的范围内，《武汉市人民政府关于建立土地储备制度的通知》对土地储
备的范围所作的规定，完全是依据以上四类方式进行的划分，其他地方的规定则略有出入。比如，杭州将对企业改革改制、产业结构调整以及搬迁、破产解散等需盘活的企业原使用的国有土地或其他原国有划拨土地进行收购补偿后，纳入储备；而安徽则将此类土地纳入收 回的范围。①表4—1即从储备土地的取得方式对中央及各地方的规定进行了总结。 表4—1储备土地取得方式
《办法》并未从土地储备管理将来用途的角度进行规定，而地方则从此角度作出了相关规定，如《武汉市人民政府关于建立土地储备制度的通知》对可收购的国有土地进行了分类，细分为因产业结构调整的企业、事业单位需盘活的城市存量土地；因城市规划建设需调整的城市存量土地；因政府特殊需要使用的土地等，突出了土地将来用途在决定土地储备范围中的作用。而《上海市土地储备办法》更是重点从土地将来用途的角度对应当纳入土地储备的范围进行了规定，如上述拟转为经营J陛建设用地的原国有农用地、拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地、拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地、市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地等。
中央与地方在储备土地取得方式上规定比较一致，但各地根据土地将来用途纳入储备的土地范围作出的规定则存在较大差异，如针对工业用地，武汉的规定是可以纳入土地储备，而上海的规定则是应当纳入土地储备。
本课题组认为，对土地储备范围的界定应当包括两种方式，一是从土地取得方式的角度进行界定，如《办法》以及各地方规定所采取的路径；二是从土地将来用途的角度进行界定，如各地方的相关规定。前一模式在中央及地方基本上达到了统一，而后一·模式尚未形成一致的规定，应对此进行进一步的探讨。
三、存量土地与增量土地的关系
从各地土地储备情况来看，主要包括存量土地和增量土地两大类，由于各地设立土地储备制度的初衷在于盘活城市国有存量土地，因而城市国有存量土地自然应纳入土地储备的范围。而在我国现有土地市场中，增量土地日益成为土地供应的主要来源。以安徽省为例，采取征收方式储备的土地占全省储备土地总量的90％以上。而合肥市储备土地最主要的来源是征收城镇集体土地和收购存量国有土地，其中征用集体土地占总量的50％左右，收购存量国有土地占40％多。黄山市2007年储备的征收土地占到了全市土地储备总量的70％左右，存量土地在过去几年的比例稍高，由于国企改制接近尾声，目前所占的比例较小。①
然而，笔者认为这种状况会逐渐改变。 《办法》第6条规定要“优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地”，可见我国已将关注点转移到存量土地上了。《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号)提出充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率。十七届三中全会提出要坚持两个最严格的制度，第一个是最严格的耕地保护制度；第二个是最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。由此看来，我国将从严控制新增建设用地总量，将城市大量的闲置和低效利用的存量土地优先纳入储备，这无 疑有助于土地储备从“增量为主”向“存量为主”的转变，纠正一些地方土地管理中的不当做法。
对于储备土地的使用，目前各地中很大一部分是以经营性用地为主的，然而根据《物权法》第42条的规定，必须是为了公共利益需要才能征收土地。在《物权法》的框架内如何取得增量土地，是目前进行土地储备遇到的一个迫切需要解决的问题，这不仅涉及到土地储备的功能，还要求严格界定公共利益。关于公共利益的范畴，目前各国立法技术不一样，总的来说有两种做法：(1)采概述式，即只在法律中原则性地规定具有公共利益目的的方可征收，但对何谓公共利益未做明确界定。在这种情况下政府的自由裁量权较大，对司法行政机关要求比较高，因此，一般通过两种方式认定公共利益：一种是通过议会认定，典型如美国；另一种是通过法院判决认定。(2)采概述式加列举式，即除了原则性规定外，还具体地列举了符合“公共利益”的各种公共事业。这种方式由于原则性和操作性较好结合，为世界上大多数国家所采用。目前我国立法技术上界定公共利益采概述式，是由行政机关自裁自决。①为此，理论界普遍认为我国应当采取概述式加列举式以便严格界定“公共利益”。② 从存量土地与增量土地的角度出发，目前我国土地储备范围主要包括以下四类⑧： 第一类，进入城市建设用地范围的农村集体土地。该类属于增量用地的范畴，一般包括以下几种农村集体土地：因城市扩张需要征收
郊区农村集体土地；因规划和城市建设需要，征用“城中村”的集体土地；因城市建设和规划的需要征用集体企业的土地。
第二类，城市存量土地中的划拨土地。城市存量土地中，大部分是以前国家以划拨方式交给企业和单位使用的土地，该类土地主要包括：因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的划拨国有土地；因实施城市规划、旧城改造和土地整理，市政府指令收购的土地；土地使用权人申请土地储备中心收购的土地等。 第三类，城市存量土地中没有经过出让和划拨的土地。由于历史原因，城市存量土地中还有一些产权不归属任何单位的国有土地，应该进入土地储备范围，其主要包括：市区范围内的无主土地；市政府代征的土地；土地使用期届满被政府依法收回的土地；市土地管理部门依法收回的荒芜、闲置的国有土地；土地违法案件经依法查处、没收的土地；以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地。
第四类，出让土地中被政府收购的土地。即已经出让给土地受让人并进入土地的二级、三级市场的土地，包括土地受让人土地开发后进行转让的土地和银行抵押处置的土地等。对于这些土地，土地储备中心根据土地市场供应计划和城乡发展规划，必要时可以在土地市场收购或者行使政府优先购买权，以达到政府调控土地市场的目的。 将此种分类方式与上述各地方规定进行比较，可以看出，此种分类方式基本涵盖了各地储备土地的范围，具体见表4—2。
对于增量土地而言，目前城市土地供应主要以增量供应为主，造成了城市规模失控，用地规模失控，人均用地较多，土地利用粗放，
耕地日益减少的现象。①由于增量土地供应主要是以外延扩张为主的，而且主要是通过大量征用农用地甚至是耕地来实现的，因此这就涉及到耕地保护与协调农民利益的问题，应当在将增量土地纳入土地储备的同时，确保新增用地的占补平衡。目前国家已开始通过颁布法律法规的方式限制及制止增量土地的供应，特别是限制征用耕地。②
十七届三中全会《关于推进农村改革发展的决定》明确提出“改革征地制度，严格界定公益性和经营陛建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”从上述内容看，我国征地制度将在以下四个方面发生重大变革：一是土地征收范围将进一步缩小和规范；二是征地程序将进一步规范和保障被征地农民的权益；三是征地补偿安置将更加公平和体现市场原则；四是与征地制度改革相配套，农民集体所有建设用地使用制度必须相应改革，土地利用总体规划确定的集镇、村庄建设用地范围内依法批准的产业性集体建设用地使用权可以进入市场依法流转。目前征收土地中主要的问题是集体土地转变为国有建设用地的过程中增值收益应该归谁?农民在其中应该分享多少利益?一些人对征收土地存在着认识上的误区，认为界定为公共利益的征地就是无偿的或者仅给予低价的补偿，私人利益才能按照市场价格补偿。而在 国外，公共利益仍是按照市场价格补偿的，只是一方主体必须是政府而已。为了充分保护被征地农民的权益，同地同价和公平合理的补偿是土地征收的核心和关键。土地征收补偿应“同地同价”，按接近市场价的土地价格补偿。2006年国务院31号文件强调要切实保障被征地
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
农民的长远生计，明确征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。2007年实施的《物权法》也强调，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。
同时，对于存量土地而言，不应当要求将所有的土地都纳入土地储备范围。土地储备制度是政府为提高土地市场变化的敏感度，集约利用闲置土地和高效利用土地，有效调控土地市场供应的一项管理制度。从本质上讲，建立土地储备制度不是为政府开辟新的“财路”，而是要通过“收购一开发储备一出让”这三个步骤来实现由政府控制城市建设用地的供应总量，最终达到适时、适当调控房地产市场的目的。从国际经验来看，土地储备制度是正常运作的房地产市场的有力补充，其土地主要来源于旧城区改造用地、清算或破产企业用地和城郊待开发土地，收购整理后的用途主要是政府自助住房、基础设施和公用设施建设等。笔者认为，不应将所有土地人储，特别是那些可以由土地二级市场自行调节的部分。只有在充分尊重和发挥市场机制的基础上，土地储备机构收购各市场主体无法处置的存量土地，政府才可能达到运用“适量”的储备土地“适时、适当”地调控市场的目的。反之，如果政府运用行政权力，强制性地要求所有的存量土地都纳入土地储备的范围，不但会使政府在经济条件不具备的情况下，背负巨大的资金负担，还会使政府陷入市场的“漩涡”中，不符合政府 的公共管理职能。
总之，土地储备的范围是由我国现行土地市场的结构与政府在市场经济发展中的地位和职能决定的。一方面，土地作为经济发展的基本要素，存在着政府控制的需要；另一方面我国现行财政管理体制也决定了政府需要从土地供应中获得必要的财政收入，各地政府通过土地储备的方式获取土地一级市场土地供应的控制权，基于这样的背景，各地政府土地储备的范围有不断扩大的趋势。在此情况下，应当处理好存量土地与增量土地的关系，在增量土地方面，在扩大土地储备的同时，应当强调占补平衡的重要性，保护耕地，并维护好被征地农民的合法权益；在存量土地方面，则应尊重市场机制，不能将所有土地均纳入到土地储备范围内，能不能界定一个存量土地的范围?我们提供两种思路：一是需要平整的土地要进储备，不需要平整的土地可以不进储备。二是对涉及到城市发展和公共利益等相关的土地进储备，其他对整个市场影响不大的可以市场化，政府不要过度干预，这样的土地可以不进储备。当然这里面有一些法律上的界定，包括利益的调整等问题值得进一步的研究。
四、公益性用地是否纳入储备
我国实行国有土地的用途管制制度，国有土地用途的最基本分类是公益性用地和经营性用地，其中，对于前者应以划拨方式予以供地，而对于后者则应以出让方式予以供地。对于经营性用地，各地基本上都已纳入储备范围，然而，对以划拨方式供应公益性用地是否纳入储备，《办法》没有明确规定，各地做法也各不相同。武汉较明确地将公益用地纳入储备范围，④广州市也明确将公益性用地纳入储备范围。
有些城市却将其排除在土地储备范围之外，例如在安徽省，道路用地、 公共基础设施用地等暂不纳入土地储备的范围。调研中，我们了解到 即使在黄山市一个地方也有区别，黄山区储备土地的供应方式只有出 让，没有划拨，而黄山市既有出让的方式也有划拨的方式。①
如果说土地储备制度的目的是保证土地利用规划的贯彻实施，促进土地资源的合理利用，那么既然划拨土地也是土地规划的对象，它自然可以进入储备范围。实践中，我国许多城市的土地储备制度规范多将土地储备的供应渠道限定于经营性用地尤其是商业用地的供应，一般不会为划拨方式供应公益性用途的土地而实施土地储备，其原因可能在于对公益性
用地而言，储备需要支出成本，而在划拨时却得不到收益，因此一些地方不愿意将公益性用地纳入土地储备的范围。 将公益性用地纳入储备范围是国外的普遍做法，如法国政府推行土地储备制度，目的是将农民手中零散不规整的土地统一收购并储备起来，进行一定程度的整理和再划分，使之成为便于高效开发的城市住宅用地，为市民提供价格合理、舒适的住宅，较好地配合了城市规划的实施。荷兰的土地银行制度主要是储备城市周边的土地，以备未来城市扩张时使用。瑞典将城市周边的农地和庄园土地纳入储备范围，目的也是应对未来城市扩张的需要。德国的储备土地包括了现有建筑用地优先重新利用、为了公共利益不得不征收的土地以及为实现土地规划而需要进行整理的土地。
土地储备制度的功能之一是合理利用土地，合理利用土地不仅是开发经营性用地要合理利用，用于公益目的的土地也要合理利用和规划。所以，从将来用途这个角度看把这些土地纳入储备可能会好一点。从另外一种角度考虑，如果我们只把经营性用地纳入土地储备范围的话，这有土地财政的嫌疑，认为政府是通过土地储备的方式跟市场逐利。所以，无论是经营性用地还是公益性用地都可以按照规划的要求
纳入土地储备，由土地储备机构进行前期开发成熟地之后进行出让，才能达到土地集约利用的目的。因此，从功能角度对土地储备范围进行考量，公益性用地与工业用地完全可以纳入土地储备的范围以实现规划的要求。
目前在许多地方实践中，经营性用地占了很大比重，究其原因，这与我国城市化高速发展不无关系。当然这一制度也处于不断探索中，我国缺乏高位阶的法律，《办法》出台之前，在国家层面上仅有政策性原则要求，没有法律法规依据；在地方层面上仅有政府规章。土地储备的功能和定位决定了储备制度的合法性，也决定了土地储备的范围，从功能来看今后应逐渐扩大公益性用地的储备量，经营性用地应逐渐弱化。④如广州市已提出要逐渐把公益性用地作为主要储备范围，以更好地实现城乡规划和土地利用规划这一主导功能。
五、为特定目的的土地储备
土地储备作为土地政策的组成部分，其储备范围的界定应当与目标相结合，是覆盖城市发展的全区域，还是要结合特定的产业政策或区域开发划定特定区域作特定目的的土地储备，政府应在制定土地利用政策的时候，将其放在一系列综合的措施中来考察。
从旨在建立“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的土地储备供应制度的目标来看，各城市政府的目标是推行全覆盖土地储备，至少是在城区范围内全面实行土地储备，这从各地土地储备规范性文件中可见一斑。例如广州、杭州等地均已将城市区域范围内的经营性建设用地全面纳入“先储备后供应”的运作机制。
从实现垄断土地一级市场，调控土地供应的目的来考量，推行全域性的土地储备是必须的。然而，全域性土地储备模式的推行和实现，
面临着诸多的难题甚至障碍，从根本上说是对城市政府在土地、规划、财政、管理等方面的考验。对经济发展速度、土地市场需求的信息获取度和把握能力，近期与中长期的城乡发展规划、土地利用规划、土地供应计划与土地储备的协调与衔接程度，政府财政和金融政策对土地储备的支持力度，都将影响着土地储备的规模甚至成败。
从我国各地土地储备运作来看，在强调全域范围实施土地储备的同时，为特定目的在特定区域实施土地储备，突出区域开发，也是较为普遍的做法。比如重庆的大学城、广州的琶洲、金沙洲、员村、珠江新城四个地块的成片开发等。上海则选择世博园区、黄浦江两岸重点区域、临港新城分别成立了独立的土地储备机构，这种选择性的土地储备有着明显的优势：
(1)以区域性规戈Ⅱ为前提，有利于有序、规范化开发建设；(2)实施统一的前期整理开发，有利于提升区域的土地价值；(3)有利于对经营性建设用地和非经营性用地进行综合平衡。当然，选择性的土地储备模式，由于受其地域范围的限制，其影响突出但也有限。
综上，我们认为，土地储备涵盖的地域范围应该与土地储备的目标以及土地管理制度相
协调。全域性的土地储备可作为土地储备制度建设的最终目标，在现阶段，为了特定目的特别是公益性目的，可以对特定区域的所有土地进行储备，以更好地实现其特定功能。
六、完善土地储备范围的建议
界定土地储备的范围，必须在国家土地管理和使用制度的基本原则和精神指导下，以土地储备的目标定位为基础，以城乡发展规划、土地利用规划等为参考依据，并结合城市现状和未来发展需求来确定。本课题组得出的结论是：
第一，关于储备土地范围的界定方式。《办法》仅从一个角度进行了规定，即储备土地的取得方式，而各地除此以外还从土地将来的
用途角度作出了规定。可将两种方式结合起来，以更好地界定土地储备范围。
第二，关于存量土地与增量土地的关系。针对增量土地，目前在其成为土地储备主要来源的情况下，应确保占补平衡，保护耕地、维护农民利益。土地储备机构应严格按照土地管理法等法规的规定征收集体土地，并贯彻保护耕地的原则。而针对存量土地，应发挥二级市场的自行调节作用，避免将所有存量土地都纳入土地储备范围，以更好地将市场机制与政府管理结合起来。
第三，关于公益性用地是否应当纳入土地储备范围。《办法》并没有作出明确的规定，各地规定也不一致。但无论是从土地储备的定位还是从域外相关规定来看，都有理由将公益性土地纳入土地储备的范围。土地储备具有政府行为特征和公益性特征，将经营性用地作为土地储备的主要范围，与土地储备制度的目的不甚吻合，土地储备不应仅限于经营性建设用地。从发展的角度来看，为了更好地发挥政府对土地一级市场的调控作用，促进土地的有效利用，特别对一些重大公益性项目，可以把这些划拨用地纳入储备范围。
第四，关于特定目的的土地储备。土地储备涵盖的地域范围应与其目标及土地管理制度相协调，目前为了特定目的在特定区域内进行土地储备是有必要的，可以更好地实现其预设的功能。
土地储备融资制度
良好的土地储备制度需要以良好的土地储备融资制度为基础，没有稳定有效并且安全的融资制度，土地储备制度就如无本之木、无源之水，不但无法发挥其作用，而且该制度之建立也无以为据。目前土地储备实践中存在着法规不完善、储备主体多样性和客体不明确等问题，涉及的融资法律风险也日益突出，因此，土地储备资金的来源渠道和资金运行法律风险防范就成为土地储备工作中的重要问题。鉴于土地储备融资制度所具有的重大意义，本章结合我国部分城市的融资实践和国外的有益经验，总结土地储备资金的各种来源，探讨现有土地储备融资制度与实现土地储备目标的关系，并对在新的市场形势下如何完善土地储备融资制度提出建议。
一、目前我国土地储备融资的主要途径
土地储备融资是指土地储备机构根据自身的生产经营状况、资金拥有的状况，以及未来经营发展的需要，通过科学的预测和决策，采用一定的方式，通过一定的渠道去筹集资金，组织资金的供应，以保证其正常经营管理活动需要的理财行为。当前我国绝大部分城市土地储备的资金运行是靠政府拨付少量启动资金和划拨少量土地给土地储
备机构，土地储备机构利用启动资金和划拨土地的抵押贷款进行首批次的土地收购，再将收购的土地抵押给商业银行以获得开发储备的资金并保证“净地”出让，然后将拆迁开发完成后并结清土地债务问题的“净地”根据土地利用总体计划和城乡发展规划进行储备或出让，将土地出让金支付银行贷款的本息后，余下的土地出让收益交给政府，政府再把土地收益的一部分重新拨付给土地储备机构用于收购其他的土地，这样又进行下一轮收购储备土地。这种资金循环的过程如图5—1所示。在这样的资金循环条件下，由于政府提供的仅是少量的启动资金，而收购储备所需的巨额资金大多是由土地抵押给银行进行贷款而得到的，这种偏
重于单一渠道的融资方式存在多方面的缺陷，从而带来了资金运行链的紧张，一旦其中一期的贷款归还不上就可能造成整个资金链的全盘崩溃。①
图5—1 我国土地储备资金的运行程序
根据《办法》第16条的规定：“对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。”可见，土地储备机构有权进行融资，这将为土地储备机构
提供更多的资金来源渠道，也有利于提高土地储备和土地一级开发的 工作效率。
根据财政部和国土资源部关于印发《土地储备资金财务管理暂行 办法》(财综[2007]17号)第5条的规定，土地储备融资可来源于 下列渠道：(1)财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收人中安 排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地 过程中发生的相关费用；(2)财政部门从国有土地收益基金中安排用 于土地储备的资金；
(3)土地储备机构按照国家有关规定举借的银行 贷款及其他金融机构贷款；(4)经财政部门批准可用于土地储备的其 他资金；(5)上述资金产生的利息收入。
由于各地不同城市具有不同的经济发展水平，房地产市场成熟程 度也不一样，在土地储备资金来源上也有差异，从各地土地储备融资 的实际运作情况来看，目前主要有如下几种来源：
(一)财政拨款
土地储备财政拨款是指政府为了使土地储备制度顺利运行，从政府财政预算中划拨给土地储备机构用以收购储备土地的资金，主要包括财政拨付给土地储备机构的资本金和专项拨款，它具有稳定性和可持续性的特点，是土地储备融资最可靠的来源。
在各地的实践中，土地储备资金来源中均有财政拨款的成分。首先，土地储备制度的启动，基本都依靠财政拨款来实现。例如，杭州市、青岛市、沈阳市、厦门市就曾各自注资4000万元、2000万元、5000万元、1400万元的资金作为土地储备中心的开办费。①2000年，武汉市从财政部门向市土地中心注入周转资金2000万元，作为土地储备制度建立的主要措施之一。②相对于土地储备运作所需的资金来说，
这些启动资金是远远不够的，但却往往是土地储备制度融资的第一来源。其作用并非建立在它所占的比重上，而在于它是整个土地储备得以顺利运作的先决条件。
除了土地储备的启动资金外，政府在土地储备运作过程中也会在财政上对土地储备机构予以支持。例如，安徽省市县级政府都在财政上积极支持土地储备工作。在合肥市，当土地储备工作短期内遇到资金缺口时，市政府和市财政局就会在可能范围内提供资金支持。但是由于安徽很多市县的财政资金非常有限，面对土地储备机构巨大的资金需求，政府部门也常常陷入有心无力的境地。事实上，不论地方财政资金是否足够充裕，对土地储备的支持力度如何，财政拨款在土地储备融资来源中的比重都不大。例如从2001至2005年，武汉市土地中心累计融资288．1亿元，财政资金仅4．6亿元，①而且这些财政拨款有时还不能及时到位。②
虽然财政拨款具有稳定性和可持续性的特点，但终因政府财政能力的限制而无法担当起土地储备资金最主要来源的重任。从目前来看，政府财政拨款的启动资金十分有限，因此，这种方式只适用于土地储备机构初期的小额、少量土地储备。随着土地储备数额和数量的增大，可能出现一些问题，如没有后续资金、资金流周期与实际储备时间不一致等。而且东部和中西部的财政支持力度也是不一样的，东部地区可能有财力支持土地储备工作，但是让中西部地区的财政拿出很多钱支持的可能性比较小。纵观其他国家土地储备融资的实践，也没有哪个国家将政府财政的直接拨付作为土地储备资金的最主要来源。但是，在土地储备制度建立初期以及其他融资手段不畅的情况下，政府财政
拨款对土地储备的支持作用仍是不可或缺的。 (二)银行贷款
银行贷款是目前最主要的融资模式，在土地储备中发挥了重要的作用。这个是目前各地许多政府比较依赖的资金来源，尤其是在地方财政比较有限的地区，贷款是土地储备融资的最为重要的途径。在安徽省，合肥市土地储备的资金来源中银行贷款占到土地储备资金的80％以上，黄山市土地发展中心的累计贷款最多达到了5亿，其黄山区2002年成立的土地储备基金也曾向银行贷款700万。从2001至2005年，武汉市土地中心累计融资288．1亿元，除了财政资金4．6亿元外，其他大部分为银行贷款和短期负债，足见武汉土地储备机构资产负债率之高。
土地储备机构之所以能向银行借贷，凭借的是政府良好的信誉以及人们对土地出让收益的信心。从近些年来的实践看，只要储备土地得以转让，就能回收土地出让金并还贷。如果这种状态可以持续，即便土地储备机构负债率较高，也不会影响土地储备制度的持续运转。因为土地储备机构可以不断地通过现时出让土地后所获得的开发成本偿还以往的债务。但是，这种状态的持续有赖于繁荣稳定的土地市场。不论土地储备机构的贷款是信用贷款还是担保贷款，在一个处于低迷状态的土地市场中，当土地出让的收益无法得到稳定保障时，得以持续运转的偿债资金链条就会发生断裂。从目前房地产市场的状态来看，银行贷款比重过大的融资结构所隐藏的风险日益突出，在调研时各地土地储备机构均对此表示担心。
《办法》第25条规定：“土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷NN土N储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。”第27条规定：“各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担
保。”这一规定的出台说明中央已经意识到将信用贷款作为土地储备融资方式存在的高风险问题，并对有些地方采用政府财政作担保的情况予以禁止。事实上，早在2003年中国人民银行发布的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》 (银发[2003]121号，以下简称《121号文件》)就明确规定了土地储备贷款的条件：(1)对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款；(2)贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70％；(3)贷款期限最长不得超过2年。应当看到上述两个规范性文件对抵押贷款的规定不尽一致，根据《办法》的规定，土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款。其中，抵押贷款必须具有合法的土地使用证，而《121号文件》中则明确规定，对土地储备机构的贷款应以抵押贷款方式发放。这些对土地储备贷款方式规定的差异需要进一步的协调，否则可能会对实务中的操作产生一定的影响。目前储备土地抵押贷款不规范，存在一些问题，下面我们进行一些探讨：
1．对《121号文件》的变通适用①
随着政府对房地产业持续的宏观调控，监管机构对商业银行的土地储备贷款提出要求，必须严格按照相关监管法规执行，尤其是《121号文件》的规定。从风险控制角度看，人民银行对土地储备贷款的要求是没有问题的。但银行发放土地储备贷款时，要完全落实《121号文件》非常困难，其中最难落实的是抵押条款。因为土地储备机构将土地收购后，是代政府进行开发整理，此时土地所有权和使用权均属于政府，土地储备机构对开发整理地块不拥
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
有土地使用权等权利，因此也无权将开发整理的土地进行抵押，从而导致土地储备贷款要求抵押的条款落空。在此情形下，土地储备机构即使有土地，没有资金也不能完成土地一级开发，因此只好采取一些变通的措施。
实践中，为了满足商业银行土地储备贷款必须抵押的要求，土地储备机构采取的措施就是先从国土部门办理需要整理地块的土地使用权证，获得该地块的土地使用权，然后将土地使用权抵押给银行获取贷款。其实这种方式只不过是土地储备机构为了满足银行监管要求，方便从银行获得贷款而采取的权宜之计。虽然土地储备机构从国土部门获得了土地使用权证，但其产权是受限制的：首先，该土地的使用权不是通过正常出让方式获得的，即土地储备机构没有就该地块支付相应对价，其权属仍属于政府；其次，土地储备机构虽然获得土地使用权证，但是不能自由转让及进行房地产开发。
2．储备土地抵押贷款的法律风险
土地储备贷款金额大、期限长、政府介入多，由于缺乏相关的法律法规依据，就法律风险而言，主要有：
(1)法律阻碍
《担保法》、《物权法》、《土地登记规则》等法律对土地用途、取得方式、使用年限等土地条件有明确的登记要求，然而一级开发的土地被出让和划拨前，在权属、用途等方面不明确。根据《办法》第17条的规定：“市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。”政府可以为储备土地核发证书，这有利于土地储备机构进行抵押融资。实践中往往采用临时性的建设用地使用权登记，这个临时性的建设用地使用权是否与物权法定主义相抵触，同时把新的土地使用权赋予土地储备机构也缺乏法律依据，因此在办理抵押登记时会遭遇法律困境。 (2)抵押时土地如何估价
从土地开发整理到供应环节往往有一个期间，此期问内土地价格会随市场变化而又有起伏。实践中对储备土地的估价也存在不少问题，外部评估机构受利益驱动，往往是按照借款人的授意根据贷款申请额度对地价进行评估，甚至一些地方由国土部门垄断对地价的评估(否
则，不予办理抵押登记)，导致评估价格远远偏离土地市场价格，银行即使处置抵押物也会造成较大的贷款损失，而现有法律法规对评估机构的责任约束不强，银行也无法向评估机构进行追偿。
(3)贷款到期未还时，变现困难
《担保法》规定，抵押权人在抵押人不能清偿到期债务时，抵押权人有权处分部分或全部抵押物。①在抵押的情况下，抵押权人会有一个预期：土地储备机构如果能如期偿还贷款本息，抵押关系自动解除；如果抵押人到期未偿还贷款，抵押权人是可以处置抵押物的，即拍卖、变卖或折价补偿。这样会涉及到储备土地流转的问题，比如银行要到市场上拍卖来变现储备土地，肯定要有买受人。这时问题出现了，允许不允许土地储备主体的多元化?若不允许储备主体的多元化，银行处分抵押物、回收抵押贷款只能寻求其他方法，这种做法就是债转股，即债权转股权，但债转殷方式只适用于国家控股的股份制土地储备经营公司，而目前《办法》规定的土地储备主体是事业单位法人，因而也不符合该项政策的条件。如果这个问题不解决的话，银行没有办法把储备土地变现而从不给予贷款。在目前的情形下，政府财政的支持力度有限，这样土地储备机构的融资能力会受到较大的限制，造成收购储备运转困难，这些是需要进一步研究的问题。
3．完善土地储备抵押贷款的建议
在抵押中，由于储备地块的土地使用权处于虚置状态，土地储备机构是否具有土地使用权还没有法律依据，因此，以储备土地作抵押是不够规范的，对于银行来说，土地抵押并未
落到实处。如果土地储备贷款采用抵押担保方式，一旦实现抵押权时获得的资金不能确保足以实现抵押权人债权时，抵押权人将面临较大的风险。因此，要确保
土地储备贷款抵押权实现、确保抵押权人的权益得到充分的保障，就需要完善土地储备贷款的担保方式及其相关风险的防范措施。首先，建议修改一些现行的法律法规，确定土地储备信贷的法律地位。在《商业银行法》、《合同法》、《土地法》、《公司法》、《反不正当竞争法》等法律法规中新增有关土地储备信贷的条文，用法律法规规范有关机构的金融行为。其次，建立健全有关土地储备信贷的法律法规。及时出台一系列配套法律法规，明确规定各自的权利与义务，使土地储备机构严格按照法规规范贷款行为，认真履行还款义务，建立良好的银企合作关系，共同促进土地储备工作的健康发展。①
需注意的是，单纯依靠银行贷款会有弊端。一方面，可能会影响土地储备功能的发挥。比如说，从理论上看，土地储备要很好发挥宏观调控的作用，就要求土地储备有一定的周期。实际中，由于储备的成本比较高，经常采用即储即出的方式，宏观调控的功能是不能得到很好发挥的。但是，如果要有一定的储备周期，由于融资主要是向银行借款，土地储备机构会有资金压力。所以，我们认为现在这种主要依靠银行贷款的方式不利于土地储备的功能发挥。另一方面，我们觉得单纯依靠银行贷款现在之所以能够滚动发展，跟前几年房地产市场形势好有很大关系，形势不好的时候土地储备要正常运作的话，这种模式到底能不能继续下去就值得怀疑了。
总的来说，不论是信用贷款还是担保贷款，都经不住低迷土地市场的考验。因此，调整目前过度依赖银行贷款的融资结构成为土地储备融资制度的重要课题。调研中，我们发现各地的实践也在一定程度上围绕此问题探索新的融资渠道。从宏观经济发展的角度看，土地储备整理开发的资金需求量大，而大规模融资又过度依赖银行贷款，这种融资方式也在一定程度上会影响银行对其他资金融通需求的满足。
更重要的是，大量的资金通过银行放贷的选择机制流向过热的产业部门，不利于其他产业的均衡发展，而房地产行业恰恰就是过热部门的典型代表。
(三)储备土地的收益
储备土地的收益是指储备土地在完成前期开发并上市供应后的出让收益以及临时利用储备土地所得的收益，包括土地管理部门按照一定的比例返还给储备机构或纳人储备专项资金账户用于弥补土地储备前期开发成本及滚动开发的部分。
1．储备土地的出让收益
这项收益可谓土地储备机构资金来源的生命线。虽然目前融资结构表现为依靠政府财政拨款启动，依赖银行贷款运行，但是实际支撑这一资金链条循环运转的是储备土地的出让收益。这一部分资金的比例和归还方式，各地规定差异较大，在一定程度上受到地域经济发展水平的影响。在经济发达地区，一般地方政府财政充裕，返还给土地储备机构的比例就较大。例如《上海市土地储备办法》第16条规定：“储备地块出让所得的价款中，属于土地使用权出让金的部分，由受让人支付给土地管理部门；属于土地前期开发费用的部分，由受让人支付给土地储备机构，并在扣除土地储备的成本开支和管理费后，纳入土地储备专项资金。”通过调研得知，上海市出让土地使用权收入总额中的70．6％直接返还。杭州市土地储备中心则在土地出让后，收取中标价的45％作为投入资金的回收。此外，出让收益返还比例上的差异，也与土地储备机构设置以及开发方式的不同有关。例如重庆市储备土地的出让收益作为资金来源的比例就很小，《重庆市国有土地储备整治管理办法》第22条明确规定，储备整治的土地，由市或区县(自治县、市)土地行政主管部门组织出让后所得的综合价金，扣除应支付的土地储备整治成本后的l0％，作为土地储备整治发展专项资金存人土地储备整治资金专户(其余全额上交财政，按市政府颁布的土地
使用权出让金标准，由市与区县(自治县、市)人民政府按规定比例分配)。但这是由于重庆
储备土地的整理开发是由几个国有企业集团的形式来运作的，从而使得存人土地储备整治资金专户的比例较小。 《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006] 100号)决定将国有土地使用权出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。在目前土地收购储备缺乏资金来源的情况下，由财政部门从缴入地方国库的土地出让收人中，划出一定比例资金，建立国有土地收益基金，用于土地收购储备，这有利于避免土地出让收入出现“寅吃卯粮”问题，避免土地收购储备过度依赖银行贷款。
2．临时利用收益
对储备土地在储备期间的临时利用，本身也符合节约集约用地的目标。我们在调研中发现，许多城市的土地储备管理办法都明确规定对储备土地可以临时加以利用。例如《上海市土地储备办法》第l3条规定：“经规划管理部门批准，土地储备机构可以在土地储备期间，临时利用储备地块。”武汉、安徽、天津都有类似的规定。《办法》第21条也规定：“在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。”这说明中央对储备土地在储备期间进行临时利用以获取收益避免闲置的做法予以肯定，并且这种做法也是与土地储备制度为节约集约使用土地资源的目的相契合的。此外，这种临时利用也会产生一定的收益。当土地储备制度进入更成熟、完善的时期，土地储备的平均期限可能比现在更长些，临时利用的收益也会更加可观。
(四)其他融资方式
除了以上介绍的主要融资方式以外，我国各地也在努力拓宽融资渠道，部分城市在探索新的融资渠道上也取得了一定的成效。
1．信托计划
土地开发信托是通过信托公司来获取资金，对储备阶段的土地进行开发整理。通过信托融资，可以把居民手中闲散资金集合后运用于具有稳定收益的、风险小的土地开发整理中，从而可以解决储备机构资金不足的问题。
我国已经有部分城市开展了资金信托计划。这其中“较有影响力的包括北京CBD土地开发项目资金信托计划和武汉市土地整理储备中心信托计划等。从实际发行的效果来看，除北京CBD信托计划因为计划规模太大，仅完成了原计划15亿元销售规模中的6亿元外，其他城市土地储备信托计划均实现预期筹资目标。郑州市还成功实施了不同期限组合信托计划的筹资。”①
2004年10月12日，武汉市土地整理储备供应中心就发行了武汉市土地中心信托融资项目资金信托计划与中信信托投资有限公司、中信实业银行武汉分行签署的人民币资金借款合同和信托贷款监管使用协议，此次信托融资2亿元。②2006年9月在成都市金融办的指导下，衡平信托投资有限责任公司、成都市土地储备中心、成都市商业银行三方合作，首次面向投资者推出成都市土地储备信托理财产品。③2008年4月3日，中国建设银行“利的盈”信托贷款型(定)08年第33期理财产品在重庆地区定向销售，规模5亿，该产品募集到的资金由新华信托股份有限公司设立“重庆市地产集团贷款资金信托”，由新华信托股份有限公司以其名义向重庆市地产集团发放信托贷款，④用于土地储备。
与银行贷款相比，信托计划融资具有以下优点：“一是资金成本低，由于信托投资属于直接投资，受托方直接向社会公开或定向募集资金，委托方承担的成本主要是受托方收取的手续费，通常较商业银行贷款利息低。二是募集程序相对简捷，并且发行时间和额度限制小。三是资金利率调整的灵活性较大，不受央行统一制定的名义利率约束，可以取一定时期商业银行贷款利率的平均水平或参考国债利率水平商定信托计划的回报率，易于被投资者接受。通常短期的信托计划利率较商业银行贷款利率高，更具吸引力。”①
要注意的是，《信托投资公司资金信托管理暂行办法》第2条第5款明确规定，信托投资公司在办理资金信托业务时不得通过报刊、电视、广播和其他公共媒体进行营销宣传。这种销售宣传上的规定导致资金信托计划即使推出也常常不能为公众获悉，也导致了投资者对资金信托这种投资方式知之甚少的局面。第6条规定，信托投资公司集合管理、运用、处分信托资金时，接受委托人的资金信托合同不得超过200份(含200份)，每份合同金额不得低于人民币5万元(含5万元)。由于融资方对资金需求往往较大，但考虑到合约总数和单份合约规模的限制，现已发行的信托合约单份资金规模往往较大，把广大中小投资者排除在信托市场之外，在一定程度上限制了信托市场的容量。②
2．土地债券
债券是债券发行人依照法定程序发行的约定在一定期限还本付息的有价证券。如果将发行债券所募集的资金用以筹集土地收购、整理所需的资金，那么这样的债券就被称为土地债券。在我国目前的实践中，担负整理开发任务的企业通过发行企业债券的形式募集土地储备 资金。例如重庆城投30亿元5年期企业债券从2008年10月22日起正式发行，所募资金将投向危旧房拆迁、环境整治、畅通工程等项目。①可见，目前我国的土地债券主要是由参与储备土地整理开发工作的企业以企业债券的形式发行的。
土地债券实际上是通过债券的发行，从社会闲散资金中筹集土地储备所需的资金。它和信托计划一样，可以分散金融风险，避免金融风险在商业银行中的过度集中。与银行贷款相比，具有下列优点：“(1)融资成本较低。由于土地债券是直接从投资者手中融通资金，融资成本一般较低，可以为土地储备机构节省利息支出。从目前我国发行的各类债券来看，债券利率一般低于银行贷款利率，略高于银行存款利率。(2)具有较强的主动性。发行机构可以根据资金需求自主决定土地债券的发行时间。(3)突破地域性限制。由于土地债券面向全国发行融资，有利于在全国范围内调剂资金余缺，实现资金平衡，有助于打破资金瓶颈。”② 值得一提的是，德国法中规定有土地债务，将抵押权直接证券化，土地债务持有人可以通过变价从不动产中获得一笔金钱。土地债务对债权不具有从属性，可以独立成立，不需要以某个债权的存在为条件，其相对比较稳定，不受债权变动的影响，起着媒介投资手段的作用。土地债权本身还具有财产价值，具有让与性，债权人可以将其转让与他人。⑧然而从物权法来看，我国不承认德国法上的土地债务制度，这一制度的实现并不完全符合我国国情。但我国现在确实存在着融资难的问题，也许我国现阶段先从抵押权证券化的初级阶段开始探究可
能是更好的选择。
经过上文对目前我国实践中土地储备资金主要融资方式的分析介绍，我们可以进一步比较不同的融资方式在融资能力、融资成本、融资风险、稳定性上的区别，以及这些方式与《办法》中土地储备制度定位的关系。现总结如下表(详见表5—10))。
表5—1现行土地储备融资方式比较
综上，我国现有的融资方式主要存在的问题包括：(1)过度依赖银行贷款，受限于2年
贷款期限的限制，不利于土地长期储备的运作。(2)财政投入不足，主要依赖储备土地收益对土地储备机构的反哺。但是依靠储备土地出让收益和银行贷款维系土地储备资金链“滚动”运作的方式，对实现《办法》中土地储备制度的定位不利，尤其是在目前这种房地产市场不甚景气的时期更是如此。(3)其他如信托融资、企业债券等方式虽然越来越多，但是还需要进一步推广，这部分在整个融资方式中的比重还有一定的上升空间。
二、域外土地储备融资经验
国外的土地储备制度发展较早，各种相关制度也比较成熟，尽管其产生背景和功能定位与我国有所不同，但是其成熟的融资机制值得我们学习和借鉴。以下是我们通过文献搜集到的部分典型国家和地区的土地储备融资情况，对其中的有益经验进行分析探讨有助于更好地把握我国土地储备融资未来发展的方向。
(一)荷兰
荷兰土地储备的资金主要来自于中央政府补助、银行贷款和发行债券，只有少数部分靠地方政府税收。①由于地方政府税收征收权利收归中央，加上“国家对地方政府在运用商业贷款方面有着严格的规定，因此荷兰土地储备机构的实际融资方式只有国家贷款和市政银行贷款两个方面。”②事实上，各城市土地储备资金的最主要来源是以中央政府和各城市为股东的荷兰城市银行。
与目前中国的实践相比，荷兰土地储备的融资也表现为主要依靠银行贷款。但是荷兰的银行贷款主要来自城市银行，而非一般商业银行。荷兰对地方政府在收购土地贷款的监管也非常严格。地方政府的贷款申请“首先要获得省级政府的同意。然后批复转交给内务大臣进行国家层面的批准。如果省政府不同意贷款，如其认为地方政府的发展规模过大，可以要求国务院否决。此外，议会通常对于地方政府的借款总额还设有限制。并且，人口少于100000人的地方政府购地和卖
地必须有省政府的批准。”④
荷兰一方面对地方政府的银行贷款严格监管，控制地方政府向商业银行贷款的总量，另一方面又通过城市银行贷款的严格审批程序控制地方的土地储备运作。
(二)德国
德国为了实现土地规划，建立了土地整理制度，这与我国的土地储备制度相似。该国土地整理实施费用主要有三个来源：(1)联邦政府融资；(2)州政府融资；(3)参与者协会融资。②
值得一提的是，州政府融资根据土地储备项目的不同特点运用了不同的融资结构，以达到发挥资金利用的最佳效果。“对于整理周期短、资金回流快的项目，在无其他利益参与方的情况下，州政府以专项基金和州政府的财政收入作为对土地整理的资金支持；如有其他利益参与方，则在土地整理局的指导下土地整理局、土地所有者和其他利益相关人共同组成参加者联合会，代表政府的土地管理局仅负责监督和资金管理工作，土地整理资金由多方承担。对于整理周期长、资金回流慢的项目，土地整理局可采取招标和发行地方债券的方式融资，对于中标企业采取一定的政策优惠和税收减免。”⑧
此外，参与者协会融资的方法也值得我国认真研究和借鉴。“土地所有者和其他团体根据土地整理产生的与自身相关的既得利益承担相应的费用与责任，一般根据参与者协会的经济承受能力和公共设施建设费用的高低决定。一般建设费用的80％由政府出资，20％由参加者
分摊。”①
德国融资模式同我国相比更具合理性的地方，在于地方政府整理开发针对不同开发周期和资金回流速度的土地项目采取不同的融资结构安排。地方财政有限，所以主要投向周期较短的项目，而周期较长的项目则积极引入民间资本。目前我国土地储备的周期平均较短，不
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
仅不利于其调控土地市场功能的实现，而且不利于在融资时针对不同特点的储备项目采用更为恰当而灵活的融资结构。随着我国土地储备制度的进一步成熟和完善，这种更具针对性和灵活性的融资经验具有借鉴意义。
(三)瑞典
筹集购地资金是征购土地的关键。对此，瑞典有自己的方式来解决这个问题。斯德哥尔摩市政府通过如下融资渠道来支付土地的征购费用：一‘是政府税收的一部分；二是政府贷款，这部分主要来自国家养老保险基金；三是银行贷款；四是经瑞典国家银行发行的公债。此外，该国还利用土地银行中租出和售出的土地收入来征购部分新的土地。②
其中，利用国家贷款方式存在一定的问题：“首先，通常地方政府在私人金融市场所取得资金的成本较高，中央贷款不足以完全覆盖各期的支出；其次，接受中央贷款的土地收购计划在将土地出租或出售给私人开发商时，其租金或售价受到限制，租金来源常常不能覆盖贷款的还款额，这就意味着地方政府需要动用日常收入来填补之间的差额。”③
发行债券的方式仅适用于经济条件较好的地方政府，否则将不能获得瑞典国家银行的批准。事实上那些经济条件较好的地方政府往往是区域经济发展水平较好的地方，而经济发展水平相对不好的地方所面临的融资问题往往比那些满足债券发行条件的地方政府更为迫切。因此，我国在拓宽融资渠道与加强金融监管的同时，还要注意考察各地所面临不同的实际问题。在加强金融风险控制的前提下，充分考虑各地的现实差异，设计更为灵活的融资制度更有利于解决不同地方的土地储备融资问题。
通过荷兰、德国和瑞典土地储备融资的简要介绍，结合我国土地储备融资的现状，我们可以从中获得以下启发：(1)中央包括地方财政的投入是土地储备融资的重要组成部分，土地储备是为了实现政府的特定意图而设计的土地管理制度，其公共性目的决定了政府财政投入是土地储备资金不可或缺的来源。(2)国家对地方政府土地储备融资的干预不但可以确保资金运作的安全，而且可以间接调控地方政府土地储备的运作。(3)在吸引私人资本参与土地储备项目的同时，注意区分不同特点的储备项目而安排适当的融资结构，引导私人资本投向中长期储备项目，短期储备项目可以采用财政投人的方法。
三、我国土地储备融资制度的完善
在具体考察土地储备融资的时候，我们看到我国大部分地区的土地储备机构都面临着资金短缺的困境。政府在储备机构成立之时虽然都有拨付的注册资金，但是比较少。储备机构在前期的时候往往是先通过小块地块的运作，慢慢累积资金。前几年恰好我国处于房地产市场的上升时期，通过资金前期积累也能提供一个比较好的融资途径。但是，从总体而言，我们发现通过土地储备机构自有资金的积累是远远不够的，并发现它过度地依赖银行贷款。土地储备机构尽管是滚动贷款，我们担心一旦房地产市场出现下滑，储备土地不能顺利出让， 资金不能回笼的时候，土地储备机构会背负非常沉重的本息负担，资金链一旦断裂，土地储备工作运转会很困难。
同时，鉴于土地储备所需资金数额巨大，难免会发生资金短缺的情况，我们可对规划要求储备的土地进行分阶段储备，对于短期内不会投入建设，且其用途改变不会对环境、生态、社会等造成太大危害的土地暂时只记录地块信息，不储备实物；对于一．时难以出让或者出让条件不合适的地块可以暂时出租使用，收取地租，建有建筑物、构筑物、机器设备的土地除收取地租外还应收取以上设备的使用费或租金。①
为了加强土地储备资金财务管理，财政部和国土资源部制定了《土地储备资金财务管理暂行办法》(财综[2007]17号)。可见，完善现有的土地储备融资渠道，增强土地储备的融资能力，分散融资风险，提高融资效益，是我国建立健全土地储备制度的当务之急。为了实现这个目的，我们建议：
1．加强监管，限制银行贷款规模，建立信息共享制度
根据《土地储备资金财务管理暂行办法》(财综[2007]17号)第7条的规定，土地储备机构储备土地举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模举借贷款。土地储备机构举借的贷款，只能专项用于土地储备，不得用于其他用途。可见，土地储备资金只能用于土地储备与前期开发，不得用于其他项目建设。 银行贷款是目前我国各城市土地储备资金的最主要来源。这种不均衡的融资结构已经引起中央有关部门和各地储备机构的高度重视。为了防范银行的金融风险，我国将土地储备机构的抵押贷款期限限制在2年以内，但这种规定实际上使银行贷款丧失了作为中、长期土地 储备项目资金来源的条件。在目前房地产市场不甚景气的形势下，银行贷款融资的高风险特点更加突出。中国人民银行发布的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》和《办法》已经在贷款方式上予以限制，在今后的相关立法中可以进一步予以确定。但是，目前相关制度规范还没有从贷款规模上明确予以限制。另外，可以针对必须长期储备的土地抵押贷款适当放开“2年”的限制，否则不利于“调控土地市场”目标的实现。
综上，土地储备中的信贷风险早已引起政府和金融机构的高度重视，央行相继出台了一系列严格规范土地储备信贷的政策性文件。若要使土地储备在公开、公正、透明的原则下进行，更好地接受社会监督，信息共享就显得更为重要了。《办法》第5条规定：“建立信息共享制度。县级以上人民政府国土资源管理、财政及人民银行相关分支行要将土地储备与供应数量、储备资金收支、贷款数量等信息按季逐级汇总上报主管部门，并在同级部门间进行信息交换。”今后应进一步加强土地管理各部门间的信息共享，共同监管土地储备工作。
2．加大对土地储备的财政拨款，尤其需要中央财政支持
财政拨款属于一种政府行为，融资成本低，风险也低，是政府调控土地市场的有力工具。在调研中我们发现当前我国对土地储备的财政拨款主要来自地方，规模也很小，同时中央政府几乎没有投入，这实际上给予了地方政府土地调控自主权，结果常常发生与中央的土地调控目的相违背的情况。为此，中央财政可以对土地储备加大投入，根据调控目的，有针对性地对不同的土地储备项目进行直接投资。这样不但可以在资金总量上解决一定的问题，也可以使融得的资金在不同特点的土地储备项目间得到更合理的配置。德国在这方面有很好的经验，值得我们学习。目前在经济发达地区财政支持力度大，但在经济欠发达地区地方财政有限且其他融资手段不好的情况下，中央财政支持尤为重要，毕竟这是政府职能的体现。
3．积极学习国外融资模式，鼓励土地储备融资方式适度创新
实践证明，在我国当前的经济背景下，仅仅依赖财政拨款不足以为土地储备制度提供足够的资金，过度依赖银行贷款会面临巨大的经济风险，此时就需要充分开发新的融资模式，如德国的参与者协会融资模式值得我们学习和借鉴。近年来，土地证券化融资方式逐步得到重视。土地证券化属于一种金融创新，其根本目的在于融资，即创造一种信用级别高、流动性强、对不同类型投资者都具有吸引力的证券，其包括土地债券、信托计划、土地专项资产管理计划、土地抵押贷款证券化等多种形式。比如，前述的土地抵押贷款证券化，是指银行等金融机构将其拥有的土地抵押贷款债权出售给特别信托机构，该机构将其收购的抵押贷款按照贷款期限、利率、抵押土地类型等条件进行标准化组合，经过担保或信用增级后在资本市场上发行的证券。土地抵押贷款证券化有助于解决贷款银行发放土地抵押贷款所面临的利率、期限、结构不匹配的问题，通过引入证券化技术在二级市场上将土地抵押贷款出售变现，将摆脱贷款一级市场固有的流动性约束的问题，还可以分散土地抵押贷款风险，并且可以把抵押贷款业务从资产负债表内转移到表外，有效地回避资本充足率的限制。抵押贷款证券化产品具有信用级别高、收益率较高、流动性较强、未来现金流量可预测性强等优点。①当然它是一项技术性强、专业性高、程度复杂的融资实践，无论在理论上还是实践中都属于一种全新的探索和尝试，需要有健全的法律法规、有效的市场条件及熟练的操作技术等条件来支撑。目前，我国土地储备机构也在某些方面开展了一些实践，如土地债券就是充分利用民问
资本，为土地储备融资提供充足的流动资金。成都和重庆已经是此种模式的先行者。但是新型融资模式风险难以预测，同时我国也缺少这些模式存在的制度基础，所以对这些创新要谨慎选择，适当限制，以防止金融风险的发生。
4．丰富土地基金制度的功能，使其成为各种资金参与土地储备的良好平台
由于我国的土地基金制度是建立在对土地收益及相关费用实施“专款专用”和“收支两条线”的财政管理定位之上，实践中并没有出现允许私人资本参与设立投资性土地基金的情况。①在2003年《国土资源部关于印发(土地开发整理若干意见)的通知》 (国土资发
[2003]363号)中就已经明确倡导“积极建立多元投融资渠道。运用各种优惠政策，吸引单位和个人资金；开展国际合作，引进和利用外资；鼓励通过合资、合作，吸引企业、其他经济组织和个人投入，广泛吸纳资金，逐步形成土地开发整理多元投融资渠道。”但是，在这么多年来的实践中，私人资本参与土地储备的渠道仍属罕见。
如果能够借鉴域外土地基金运作模式和吸引私人资本参与土地储备的有益经验，丰富我国现有土地基金制度的功能，将有可能使土地基金成为未来我国土地储备融资的重要方式。首先，土地基金有利于国家对土地相关资金的财政监管，即便是私人资本参与的投资性基金也会有利于国家的监管、调控。其次，土地基金来源的多元性，为广泛的社会闲散资金得以参与土地储备提供了一个良好的平台。再次，基金融资的方式同证券等融资方式一样，其收益与风险由参加者共同分担，土地储备机构无需承担对债权人返还确定回报的风险，融资成本较低。最后，用土地基金的方式引入私人资本比引入私营企业参与土地开发整理的方式更能避免后者所带来的一些弊端。比如，参与开发的企业为了能够更加顺利地拿到开发整理的宗地，往往在开发过程中故意在土地上设置各种障碍因素以便在土地出让时排挤竞争对手，但是，如果允许企业购买土地基金的份额，由于整个土地基金是政府管理的，这样可能对解决融资上的困境有所帮助。
另外，美国永久土地基金以及香港、澳门土地基金通过对土地基金本身的经营投资实现基金增值的方式也值得我们借鉴。如果“l孵L“o_d”，允许对土地收益所得再投资运作，那么土地基金对于土地储备融资的意义将会更大。当然，在公益性土地基金中这种经营运作必须极为慎重，财政部门也必须要加以严格监管，以防止国有土地资产收益的流失。
5．通过企业参与储备项目实施，间接解决融资问题
土地储备机构要实现土地调控和节约集约用地的目标，既要具备雄厚的资金实力，也要具备较强的整理开发运作能力。引入企业参与土地储备项目的实施，一方面可以缓解土地储备机构在整理开发工作上的压力，另一方面可以将整理开发的融资问题交由企业自己解决。这种方法可以间接地解决土地储备机构的融资问题。早在2003年，《国土资源部关于印发(土地开发整理若干意见)的通知》就已明确提倡：“鼓励通过合资、合作，吸引企业、其他经济组织和个人投入，广泛吸纳资金，逐步形成土地开发整理多元投融资渠道。”
在那些将国土部门下属的事业单位作为土地储备机构的地方，土地储备机构越来越意识到其自身在储备土地的整理开发运作中受到诸多条件的限制。诸如“整理开发方式单一，政府投入大量人力、物力、财力，使政府背上了土地开发的包袱，并纠缠于征地拆迁之中，陷人事务性工作中而不能自拔”。面对资金不足、人力有限、矛盾集中、效率低下的现实状况，武汉市借鉴北京市的经验，于2005年引入企业承担储备土地的整理开发工作。武汉市土地储备中心的唐火庆在总结武汉市土地储备运作经验时认为，应当将土地储备机构的工作重点放在两头：土地储备和供应计划的管理①、土地供应调控(严格按供应计划执行)。中间的开发整理环节，他主张应该加大社会化和市场化的运作。实践证明，这种“抓两头，放中间”的策略对于解决土地储备机
构的融资问题大有裨益。①
另外，引入企业参与也可以成为民间资本参与土地储备的一个渠道。市场是很好的调控
工具，企业依靠市场行为能够有效地融资，但是政府在这个过程当中应当起到非常重要的监督和调控作用。虽然武汉引入的企业都是国有地产集团，但是也有一些地方明确表示提倡私人资本进军储备土地的开发整理工作。例如，成都市郫县在《郫县土地储备中心资金管理办法》(郫府发[2006]58号)中明确提到土地储备资金可以通过吸收民问资金筹集，采取项目合作方式进行。②至于上海、重庆等地方，直接以地产集团企业的形式承担土地储备机构的职能，事实上也将融资问题交由企业在市场中自行解决，同时还可以在一定程度上享受政府的优惠政策。各地实践虽然不同，但都有可取之处。总的来说，在开发整理环节加大社会化和市场化运作是值得进一步推广的经验。需要注意的是，引入企业参与也会带来一些问题，比如，现在看到大量成功的运作案例，是因为储备土地能很快进入市场，回笼资金，尚未出现资金链断裂的情况。而一旦土地一直积攒在储备机构手里，无法顺利进入市场，在这种情况下，民问资本的法律性质如何认定?风险如何承担?因此，在推行这种模式前需要对这些问题进行谨慎的考量。
储备土地供应制度
根据《办法》第2条中“储存以备供应土地”的规定，供应不是土地储备制度的一部分。然而城市土地储备的目的是保障建设用地的供应，储备土地供应是储备土地价值的实现环节，同时也是国家宏观调控的一个重要方面。首先，政府根据土地利用总体规划和城乡规划，为满足城市发展需要和土地市场的需求，将储备土地的使用权有计划地投入市场，或划拨给使用者，从而获取土地使用权出让金或者实现土地收益，最终实现储备土地的价值。其次，土地储备制度的一个重要目标是要通过控制市场上的土地供应量来控制土地价格，实现对土地市场的调控。储备土地的供应，对城市建设发展以及政府、用地单位及市民的利益具有重大的影响，同时也对土地储备制度定位的实现具有重大的影响。
《办法》第22条规定：“储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。”这是对储备土地供应方式的原则性规定。根据这一条的规定，储备土地供应有两个要求，一是要有计划，二是要统一。但是该办法并没有规定储备土地的供应方式，本章将从两个方面对储备土地供应进行研究：一方面，从供应主体、供应平台、供应范围和供应方式四个方面分析我国几个地方的储备土地供应模式；另一方面，在揭
示我国现行储备土地供应制度存在哪些问题的前提下，介绍香港地区的“勾地”制度，并建议将其引入大陆地区的实践。
一、储备土地供应制度概述
我国目前的土地市场分为一级市场和二级市场。土地一级市场是政府出让土地使用权的市场。二级市场是土地使用者经过开发建设，将达到规定要求可以转让的土地，进入流通领域进行交易的市场。土地储备制度中的土地供应，是国家根据土地规划和土地供应计划，将储备土地提供给土地需求者的行为，属于一级市场。储备土地的供应主要形式包括出让与划拨两类，前者居于主导地位，而后者在公益性 L地纳入土地储备范围之后将会发挥更大的作用。
根据《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》和《城市房地产管理法》的规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者身份将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金，与市、县政府国土资源部门签订土地使用权出让合同的行为。土地使用权的出让是土地使用者转让、出租、抵押等土地经营行为的前提，也是土地使用权作为商品进入流通领域的第一步，直接反映了国家作为土地所有者与土地使用者之间的经济关系。① 出让土地的方式共有四种，即国有土地使用权协议出让、招标出让、拍卖出让和挂牌出让，由于后面招标、拍卖、挂牌三种出让方式与协议出让方式相比竞争性更强，所以人们常常将它们与协议方式相区别，把它们合称为招拍挂，属于公开出让
方式。我国《物权法》规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出
让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。④
我国实行土地使用制度改革以来，土地逐步从无偿无限期过渡为有偿有限期使用，协议出让是有偿供地初期的主要方式之一。而招拍挂的方式作为土地使用权公开出让的方式是在我国土地市场走向成熟以后，为了促进土地资产交易的公开、公平而采取的适应现代市场经济要求的土地资产经营方式。②
此外，储备土地的供应还与储备土地的范围密切相关，因为储备土地范围和用途不同，在供应时所采取的方式也不相同。只有经营性用地才可纳入储备的地方，其储备土地供应方式以出让为主，其中又以招拍挂为主要方式。而将来用途为公益性的土地应当纳入储备土地之范围的地方，划拨也是储备土地供应方式之一。在我国的实践中，划拨土地使用权有两种基本形式：(1)经县级以上人民政府依法批准，土地使用者缴纳补偿、安置等费用后取得国有土地使用权。(2)经县级以上人民政府依法批准后，土地使用者无偿取得土地使用权。二者的区别是前者要缴纳补偿、安置等费用后才能取得国有土地使用权，而后者相当于是无偿的。
表6—1是对我国城市土地使用在不同时期所实行的不同方式和手段的说明⑧。 表6—1 我国城市土地使用在不同时期所实行的方式和手段
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
二、我国现行储备土地供应研究 (一)储备土地的供应主体 储备土地的供应主体，是指代表拥有土地所有权的政府，可以依
据法定权力决定将储备土地何时供应以及以何种方式供应的机构。根据《办法》第23条的规定，储备土地由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。可见，在我国，根据中央的规定，土地储备的供应机构应当是市、县人民政府的国土资源管理部门。由国土资源管理
部门行使储备土地供应主体的职责不仅符合我国当前的土地管理体制，也可以更好地实现土地储备制度的功能。土地储备制度最重要的使命是保障土地利用规划的顺利实施，土地主管部门作为政府部门，当然是城乡规划的执行者之一，由其决定储备土地的供应，可以很好地保证城乡规划目标的实现，从而有利于土地储备制度目标的完成。
事实上我们进行调研的地方基本上都是按照这一规定，由土地主管部门承担储备土地供应主体的职能。例如在武汉市储备土地使用权的出让经土地行政主管部门审核报同级人民政府批准后，才能在土地交易中心进行交易。即使在土地储备职能由多个企业承担的重庆，整治后的土地，也要经市国土房管局组织验收，经验收合格，按供地计划交土地交易中心统一进行招拍挂出让。可见在供应主体这一方面，地方上基本与中央保持一致，这样有利于土地储备制度发挥其功能。 但是通过调研，我们发现也有在储备土地供应主体上与《办法》存在不一致的地方。有的市县的工业用地由开发区和工业园区的管委会统一征收，根据工业项目建设的要求分块进行工业用地出让，工业用地由工业园区管委会统一供应，开发区的委员会负责开发区的土地出让。开发区主管部门作为储备土地的供应主体对土地储备制度有什
么影响呢?设立开发区作为我国各地吸引投资的重要手段，应当为吸引投资提供便利的条件，所以在土地供应机制上规定特殊的措施，具有其合理性。但是现在一些地方滥设开发区，造成了大量的国有土地闲置和浪费，甚至危及对基本农田的保护，严重违背了土地利用规划的宗旨。如果考虑到这一现象的存在，我们就要反思开发区主管部门作为储备土地供应主体的合理性。开发区的目标是吸引投资，为了吸引投资，主管部门很可能在土地政策上给予投资者很大的优惠，这样就容易造成因土地过于廉价而大量浪费的现象，从而影响节约利用土地。基于这种考虑，我们必须对开发区主管部门承担的储备土地供应主体职能进行适当的限制，加强对开发区土地的规划工作，并由土地主管部门对其供应土地进行监督。只有这样，才能保证土地储备制度
的功能在开发区也能得到真正的实现。 f二)储备土地的供应平台 在储备土地的供应环节，有多个主体参与，它们有作为储备土地
供应主体的土地管理部门，也有取得土地使用权的相对方，同时还可能有履行土地储备职责的土地储备机构。为了保障储备土地供应的方便和顺利进行，就必须为这些主体设置一个合理的交易平台，我们称之为储备土地的供应平台。设置高效的储备土地的供应平台，对土地储备制度具有十分重要的意义。首先，供应平台可以为土地供应提供必要的场所，便于土地供应按照法定的程序操作，便于土地的供应；其次，供应平台为土地需求方提供了一个寻找土地来源的固定场所，方便其获得土地市场的信息；最后，供应平台的交易属于公开透明的，有利于社会各界对土地交易的监督，减少土地交易环节的腐败和不公。储备土地供应平台的这些作用可以促使土地储备制度的功能得到最大限度的实现。
对于供应平台，《办法》没有作出规定，各地在长期的土地储备实践中根据需要选择了不同的模式。根据在各地的调研结果，我们将其分为以下几种：
1．土地主管部门
随着各地土地交易中心的建立，土地主管部门取消了其自身曾有的土地供应平台的职能，但是在有些地方，还是由该部门承担这一职能。比如，在成都，市政府委托市国土资源局代表市政府拟订供地方案、签订供地协议。凡经营性用地均采取有偿使用的方式供地，由成都市国土资源局代表市政府公开向社会以招标、拍卖、挂牌的方式出让。
2．土地交易中心
为了方便土地交易活动，很多地方都设置了土地交易中心，其主要职责是为土地使用权的交易提供场所并代办各种手续，性质为事业
单位。以重庆市土地交易中心为例，其为重庆市国土资源和房屋管理局直属处级事业单位，是重庆市人民政府指定的土地使用权交易场所和办理土地使用权交易手续的专门服务性机构。①
武汉市、上海市和重庆市都建立了土地交易中心，按照这些地方的规定，以出让方式供应储备土地的，都要经过土地储备中心。武汉市储备土地在进入土地交易中心的流程是这样的：经土地行政主管部门审核报同级人民政府批准后，储备土地由土地储备机构在土地交易中心进行交易，招标、拍卖、挂牌出让土地之前由委托方委托土地交易中心至少提前20日发布公告，经过一定的程序和标准最终确定中标人、竞得人，签订成交确认书，按照约定的时问地点与土地转让人签订土地转让合同，最后在10日内公布招标、拍卖、挂牌的结果。土地使用权受让人依照土地使用权出让、转让合同的约定付清全部价款后，应当依法申请办理有关土地登记手续，领取国有土地使用权证书。
在实践中，储备用地转让的时候可以采取变更登记形式进行转让。然而在理论上对签订的建设用地使用权转让合同性质存在着争议，有学者认为在土地交易中心的储备土地的建设用地使用权的性质、用途、存续年限跟通过招拍挂取得用地的中标人所需要的建设用地使用权可能是不同的。如果不同，中标人取得土地为什么要签订转让合同?中标人享有的土地权
利不是从土地交易中心得到的权利，而是从国土资源管理部门取得的原始性权利，这样的设计不符合法理，也不符合现行法律规定，在实践中产生了一系列问题，发生了严重纠纷。由此看来，在土地供应过程中，土地交易中心等土地供应平台与作为土地供应主体的国土资源部门问需要理顺法律关系，这值得进一步的研究。 在实践中，进入土地交易中心的储备土地都是以出让方式通过招拍挂供应的。这种交易平台不能为划拨、协议等方式供应的储备土地
提供帮助，所以这些土地只得采用其他途径供应。 3．土地储备中心
土地储备中心的主要职责是储备土地，但是有些地方还让其承担了一定的储备土地供应平台的职责。例如在成都市，凡符合法律规定并列入国土资源部《划拨土地目录》的项目以行政划拨方式供应的储备土地，建设用地单位与市土地储备中心签订供地协议，办理土地出让(划拨)意见书。①其他地方以划拨方式供应土地的一般也以土地储备中心为交易平台。为了方便土地储备体系的运作，《杭州市土地储备实施办法》专门建立了“储备土地使用权预出让制度”，即对于以协议方式出让的储备土地，土地储备中心受市政府委托可以进行预出让。②从上面两个地方的实践来看，即使土地储备中心承担了储备土地供应平台的职责，也仅限于划拨用地和以协议方式预出让的土地，所以它的这一职责是有限的。
三、储备土地的供应方式中存在的问题及借鉴香港的“勾地"制度经验
在调研过程中，我们了解到现行的储备土地供应方式引发了一些问题，各地也一直在反思。这其中最突出的问题是储备土地在以招拍挂方式出让时，经过激烈的竞争，价格会变得很高。
尽管采取招拍挂的方式出让土地，相对于过去采取协议出让的方式更加公开和透明，也更能体现土地的市场价格。但是土地作为稀缺资源，正是由于拍卖过程中“价高者得”的规则，导致了一个又一个“地王”的出现，开发商为了储备土地不惜斥巨资，间接地推高了房地产市场的价格。以武汉市为例，据统计，2003年武汉市中心城区的
平均楼面地价为1167形衍，2004年为l249形rrf，2005年玟一数字达到了1861歹秒rrf，短短两年时间增长了将近60％。①本来建立土地储备制度的初衷是在于通过控制土地供给的数量来达到对房地产市场价格的宏观调控作用，实现土地的市场价格。但现实中的情况是，政府以较低的价格征收集体土地，然后以招拍挂的方式出让土地。土地价格的高涨，最终只能由消费者承担，而政府的土地出让金收入却大幅增长。在调研的过程中，广州市也有人对此表示了担忧，同时有官员建议，在土地出让时应改变“价高者得”的模式，但是这里又需要防止暗箱操作。②
土地储备制度具有调控市场的功能，在土地价格过低不能体现土地的真实价值而造成土地资源浪费时，政府可以通过控制土地供应量来提升土地的价值。但是我们必须看到对土地市场的调控是两方面的，一方面要使土地价格符合土地的真实价值，另外一方面也要防止土地价格过高影响土地市场的平稳运行。如果过度关注土地价格的招拍挂供应方式，后一目的是很难实现的。同时，在市场不景气的情况下，这种简单的招拍挂方式也不能保证储备土地的真正价值得到实现。而且，在这种一刀切的方式下是否应考虑协议出让方式，比如，一些三线城市或者是房地产市场刚刚起步的城市，别说招拍挂了，甚至应标的人都很少。在这种情况下，如何对土地进行有效的开发；尤其是各地政府进行土地规划的时候，对工业园区或工业项目是否可以允许进行一定的协商，是否允许有一些例外情况，这些都是需要考量的问题。所以我们必须对此进行改良。
下面详细介绍香港的土地供应制度，香港作为国际化大都市，人口高密度聚集。在土地资源稀缺的现实条件下，为保持一个环境优美
的高品位的国际大都市形象，香港长期实行最大限度利用土地的政策。①因此这一地区的土地供应方式，尤其是其“勾地”制度②对我国的储备土地供应方式具有很好的启发作用。
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
1．实施“勾地”政策的背景
香港的“勾地”制度是在亚洲金融风暴使楼价大跌而要停止卖地9个月时提出的。为了使调控更具弹性，特区政府将一些具有潜力的地块列入土地储备表并予公布，发展商对某个地块有兴趣时，可申请“勾地”，同时开出其出资底价。若政府接受这个底价，则会将该地块抽出作拍卖或招标。此后，为了提高透明度，特区政府还在储备表里增列了“最早出售日期”及政府开出的“勾地底价”。基于勾地制度产生的这个背景，在房地产市场不景气的情况下如何学习这一制度，是一个值得考虑的问题。
2．‘‘勾地”政策的实施流程
地政总署根据每年的卖地计划，编制一份可供申请售卖土地的列表(勾地表)，勾地表上载有可供申请售卖土地的地段编号、地点、用途、土地面积以及预计最早可供售卖的日期等资料，任何人如有意申请勾地，则应进一步递交表明最低价额的申请表、拍卖或招标个案协议书，同时缴纳相当于最低价额的5％的按金(保证金)，倘若其最低价格获得接受，地政总署会在该协议书上签署并注明日期，然后通知申请人政府拟采取拍卖还是招标的方式出让土地，以及拍卖日期或者截标日期。地政总署会在相应媒体上发布广告，刊登现报公告并分发卖地条件或招标公告，最后根据招标或拍卖结果批出土地。由此可见，勾地表制度本质上是用地人首先发出价格要约，由申请人根据市场预期初步定价，避免了政府定价的片面，降低了定价成本，也降低
了政府可能定价过低导致的国有财产流失的风险。 3．香港地区“勾地”制度的特点 香港地区“勾地”制度有以下几个特点：
首先，按年度公布土地储备表，属于政府给市场提供的一个批地 意向。只有在发展商做出具体回应而采取“勾地”行动时，该地块方 得列入年度拍卖或招标计划。这种做法，体现出政府既重视市场反应 也讲求自我约束。而内地城市都是由政府单方面、不定期公布出让地 块的信息，“单方面”往往会忽视市场反应，“不定期”更表现出政府 行为的随意性。
． 其次，在土地储备表里，人们可以得知该地块的用途、地积比率、 容积率、可建楼面等主要规划要求，同时还可以观察到这样的现象， 即香港的待“勾”地块都比较小(2001、2002年度各34、29块平均 面积分别为1．17、1．15公项)。反观内地出让的地块多在4～10公项 之间，甚至有近30公顷的。出让地块的面积大，政府虽可一次性获得 可观的土地收益，但从此就丧失了进一步调控的主动权，且巨额地价 更是抬高了发展商的进入门槛从而削弱了竞争。
再次，把“最早出售时间”列入土地储备表予以公示，表明即使 发展商早早地“勾”了地，该地块也不会因此而提前批出，这就能防 止政府不受控制随时出售土地，所以勾地制度可以有效贯彻城市的土 地利用规划。
4．用地预申请制度与储备土地供应制度的结合
内地的用地预申请制度实际上就是借鉴了香港的“勾地”制度而 产生的，在2006年1月中旬国土资源部起草拟定的《招标拍卖挂牌出 让国有土地使用权规范(征求意见稿)》中提出“有条件的地方，可 以建立勾地制度”，是我国学习香港勾地制度的先声。同年7月31日， 国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》，明确提 出“用地预申请制度”。该规范5．4条规定：“为充分了解市场需求情 况，科学合理安排供地规模和进度，有条件的地方，可以建立用地预
申请制度。单位和个人对列入招标拍卖挂牌出让计划内的具体地块有使用意向的，可以提出用地预申请，并承诺愿意支付的土地价格。市、县国土资源管理部门认为其承诺的土地价格和条件可以接受的，应当根据土地出让计划和土地市场情况，适时组织实施招标拍卖挂牌出让活动，并通知提出该宗地用地预申请的单位或个人参加。提出用地预申请的单位、个人，
应当参加该宗地竞投或竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格。”
在目前国内房地产市场不景气的情况下，香港的“勾地”制度似乎提供了一个较好的思路，在此模式下，政府的主动调控地位被市场机制所取代，用地人根据市场预期进行初步定价，以保证土地不被贱．
卖、避免国有资产流失。勾地制度实质上是通过市场询价和成交的土地供应制度。如果勾地制度能够持之以恒并不断完善，土地供应将完全是市场变化导致的结果，并且反映了政府的调控意图，而且政府不是市场直接的、不必要的干预者。从其运行机制来看，如果开发商预期房市不佳，就会选择不做出勾地申请，这样就没有新的土地供应。随着土地供应减少，房地产价格相对稳定。反之，开发商看好房市，必会积极勾地和参与招拍挂，土地与房市供应增加，减少泡沫出现。 因此，在房地产市场不景气的情况下，倘若采用传统的招拍挂方式，可能会导致土地价值被低估、国有资产流失的不利后果。而香港的实践给我们的启示就是将土地储备供应制度与《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》中的用地预申请制度结合，让用地人根据市场机制主动估价，既能够避免土地价值被低估的后果，亦能够达到调控房地产市场的结果。
应当指出，香港和内地毕竟在经济体制和运作方式等方面存在较大的差别，内地在具体实施的过程中可能会出现一系列的问题。因此，借鉴香港的勾地制度，一方面必须对其进行相应的改革，加强勾地制度设计和程序设计，以适应内地的环境；另一方面，要进一步完善内地的土地出让制度，进一步规范招标、拍卖和挂牌出让土地的方式，
总结地方勾地制度经验，加强土地出让后的监督管理，使其成功运行。在此仅谈两点：(1)勾地制度的采用因土地用途而异。我们认为勾地不适合公益性用地，有一定升值潜力的经营性用地才能进行勾地试点，尤其是在工业用地公开出让时的应用，因为工业用地具有更多的开发利用的个性条件，用招拍挂方式出让，不利于掌握个性化需求信息，而对工业用地实施勾地制度，可以通过协商达到产业选择、资金投入强度等调控目的，同时也获得了土地价值的最大化。(2)出让地块信息应在完成征地后公布，也就是说地块已经是政府掌控范围内可以出让的土地，比如，广州市政府征地后再公布出让信息，并在土地出让前邀请广州市的主要开发商对土地进行评估，随后再对各个开发商的估价进行综合平衡分析，做为将来土地出让时政府定价的很重要的参考价格。
综上，香港的勾地制度是在香港金融危机中房地产市场经过动荡之后才出现的制度，更加科学地反映了供求变化，是适应市场发展变化且经过实践检验才出现的制度，因此对我国当前的土地市场有一定的借鉴作用，①将用地预申请制度与土地储备供应制度相结合，或许是房地产市场不景气的时期正确充分评估土地价值、协调房地产市场供需关系的较好选择。通过将储备土地供应制度与用地预申请制度相结合，可以达到以下目标：
第一，通过预申请制度，开发商在进行“四通一平”、“七通一平”的时候可以根据市场的需求决定平整土地的时问，在房地产市场不景气的时候可以降低资金的时间成本。 第二，通过预申请制度，由开发商根据市场机制主动报价，保证政府可以获得一个底价，同时，政府还可在价格条件之外要求开发商承诺其他条件，如平整土地方面的承诺，防止土地价值在市场不景气时被低估，更好地维护出让方的利益。
四、储备±地供应制度中存在的问题和完善建议
由于储备土地的供应制度直接关系到土地储备制度的目的是否能够实现，因此各地对其非常重视，努力提高储备土地供应的效率，实现储备土地供应的规范化。但是通过调研，我们发现在实践中，各地对储备土地的供应还存在一些问题，主要表现在以下几个方面： 第一，储备土地的供应主体多元化，导致了储备土地供应管理混乱。多个供应主体的存在不利于土地管理、规划等部门之间的协调，也不利于对储备土地进行监管。例如，在开发区的储备土地是由开发区管委会供应的地区，由于开发区的储备土地未纳人土地管理部门的
储备土地供应计划之中，也就很难纳入土地管理部门的监督范围。而且，多个供应主体也不利于通过统一供应储备土地对市场进行调控，可能导致某些土地的使用成本过低，浪费闲置严重。
第二，储备土地的供应范围不统一，有的地方储备土地供应方式仅仅限于出让而不包括划拨，有的则包括两者。如果将划拨土地排除在储备土地的供应范围之外，则不利于对整个土地进行统一规划和管理，从而对土地储备制度加强土地管理、实现宏观调控的功能和定位产生影响。
第三，储备土地出让方式单一，削弱了宏观调控能力。实践中储备土地的出让过于片面强调“招拍挂”的方式，结果对最近几年的地价飞涨起到了推波助澜的作用，与该项制度设立的初衷相违背，不但没有起到调控市场的作用，反而引起了市场的不稳定。
上述问题一方面反映了我国的土地储备制度还不够完善，另一方面，目前我国的土地市场环境瞬息变化，土地一级市场“流拍”现象已越来越严重。根据来自国土资源部的全国城市地价动态监测系统的数据，2008年上半年全国土地有接近一半都是以底价成交收场，更有10％左右的土地遭遇流拍流标。2007年频频出现的高价拿地现象现今
已被各地上演的土地流拍所代替。④这样，我们就不得不面对来自制度和市场的双重压力。因此，要解决这些问题，决非仅仅改良土地储备制度就能实现的，我们认为，在目前比较实际可行的建议有以下几点：
首先，明确储备土地的供应主体。在实践中，土地储备制度的管理机构是单一的，这样有利于储备机构与规划、财政等其他部门相协调，也有利于对土地储备各种事项的管理。同样，在土地供应上最好由单一的部门进行，这样可以更好地通过调控土地的供应量调控土地市场，减少在供应环节上不必要的竞争，降低储备土地的供应成本，也可以更好地贯彻土地利用规划，在供应环节尽可能地实现对土地初步的监督管理。
其次，调整储备土地的供应方式。为了对土地价值实施更全面的评估，更有效地发挥土地的最大效用。在公开招标中不一定采取“价高者得”的标准，而是应综合考虑开发商的开发计划、规划的需要等各方面的因素。可喜的是，有地方已经开始了这方面的探索。2007年1 1月武汉市首次选择招标出让方式大量供应普通住宅用地，以期有效抑制房价上涨。武汉市此次采取的招标方式出让与以往不同的是“质优者得，而不是价高者得”，即价格和规划方案最合理的一家开发商被确定为中标单位。
最后，在当前房地产市场不景气的情况下，如何保持土地市场的平稳发展，也是在设计储备土地供应制度时必须考虑的问题，香港的“勾地”制度值得借鉴。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》中对土地预申请制度作出了明确的规定，实际上就是香港勾地制度的反映，可以将该制度与土地储备制度相结合，充分发挥市场机制的作用，正确评估土地价格，从而有利于土地储备制度发挥调节土地市场的功能，在一定程度上维护土地市场的稳定。 储备土地的权属登记
在现代社会，每一项制度都是通过具体的技术操作实现其功能的，土地储备制度也不例外。在土地储备制度的各个环节中，储备土地的权属登记④与一般登记相比有其特殊性，并且与土地储备的其他环节相比更具技术性。从某种意义上说，这一技术性的环节能否顺利操作，对土地储备制度的顺利运行和功能实现起着重要的作用。明确的权属是储备土地利用的前提，储备土地是土地的一种特殊形态，从登记的角度来讲，在实践操作中它的主体不一，它的用途也不明晰，包括用地性质、年限等都不是很清楚，这的确给登记过程带来了一些困扰。本章将研究分析我国现存的储备土地权属登记相关问题，探讨它的运行方式，分析其中可能的隐患，并提出相应的建议和方案。
一、我国现行储备土地登记模式研究
土地作为不动产最重要的组成部分，其权属和登记始终受到立法部门和实践部门的关
注。《物权法》对土地权属登记作了基本的规定，该法第9条明确规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依
法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”这一条款规定了不动产物权的得丧变更除法律另有规定的外，都要进行登记，土地自然不例外。2008年2月1日起施行的《土地登记办法》(中华人民共和国国土资源部令2007年第40号)对《物权法》的相关条款做了细化规定。该法第2条对土地登记规定：“本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。”储备土地从收购、整理到供应，每个环节都涉及到不同的权利主体，它们的权利内容不同，权利的行使方式也不一样，土地权利的变化也很大，根据上述规定，自然也应当进行不动产物权登记。
土地登记是对土地权属的公示证明，是对土地权属变动的确认。土地储备制度中土地权属的变化，自然也应当登记，对此中央和各地在对土地储备的相关规定中都有涉及。根据《办法》的规定，对进入储备范围的土地，无论是无偿收回、补偿收回、收购收回(包括按土地储备计划收购和行使优先购买权收购)还是征收(客体主要包括集体所有土地)取得，都要办理注销登记，才能纳入土地储备，①同时
该办法也规定了对于特定的储备土地可以办理土地登记手续。①对此，各地有一些较成熟的做法。土地入储后，其上的权利负担应清零，成为一块净地。储备期间某一块储备土地需要临时利用或者向银行抵押贷款时，应进行储备土地使用权的临时利用登记。这块土地在推向市场出让或者划拨之前，应注销掉其上面的抵押或使用权临时利用登记，重新作为一块净地出让。出让以后，新的土地使用权人申请土地使用权的登记还是初始登记。
但是该办法没有规定注销登记的申请主体，没有规定在储备土地开发利用时尤其是申请银行贷款时储备土地的使用主体，也没有规定储备土地应以何种性质登记，更没有规定如果储备土地上存在房屋时应当如何登记。如果不对其进行完善，将会影响储备土地的收储、利用和流转，进而不利于土地储备制度发挥作用。通过调研以及对各地相关法规的梳理和综合分析，我们发现对于储备土地的权属登记各地主要应关注以下几个方面的问题(详细比较见表7—1)。
(一)权属登记申请主体
所谓储备土地权属登记的申请主体，是指在储备土地的收储、一级开发、临时利用以及供应环节中，负责向土地登记主管部门申请各种必要登记的主体。对这一事项的规定，存在两种模式，第一种是由负责土地储备职责的机构直接向土地登记主管部门申请登记；第二种是由负责土地储备职责的机构和权利相关人联合向土地登记主管部门申请登记。
合肥市、黄山市、上海市以及重庆市实行的是前一种模式。前三个地方的申请主体是土地储备中心，而重庆市的土地储备职责由多个企业承担，所以申请主体是具体负责某一地块收储的企业。杭州市和武汉市在收购土地储备时采取后一种登记模式。《杭州市土地储备实施办法》规定，土地储备中心根据约定支付收购定金后，原土地使用权人与市土地储备中心共同向市土地管理部门、房产管理部门申请办理权属变更登记手续。武汉市在《武汉市土地储备管理办法》中规定，在土地储备中心收购土地纳入储备的时候，土地储备机构和原土地使用权人按规定办理土地、房产权属变更或注销手续，原土地使用权人向土地储备机构交付土地和地上建(构)筑物。②由原权利人与土地
储备机构联合申请登记仅在以收购方式收储时存在，例如杭州市的上述规定在权属变更时明确规定：“市土地储备中心根据《国有土地使用权收购合同》约定支付收购定金后，原土地使用权人与市土地储备中心共同向市土地管理部门、房产管理部门申请办理权属变更登记手续。”这一模式的好处是可以保护原权利人的权利，使其及时安全地获得国有土地使用权的收购款。
(二)权属性质、权利主体及用途
根据《物权法》的规定，我国在土地上的权利有国家土地所有权、集体土地所有权、农村集体土地承包经营权、地役权、土地抵押权和建设用地使用权等。根据物权法定原则，储备土地必须是这些权利之一种，同时根据我国土地管理的体系，土地储备制度是城市土地管理的子制度之一，所以储备土地应该属于城市土地，在权属性质上为国家所有。
一般情况下，土地的权利主体应当为权利的申请人，所以根据上述对申请主体的分析，各地实践中储备土地的使用权人一般为土地储备机构。合肥市对存量土地进行变更登记时，将土地使用权及房屋权属变更到土地储备交易中心名下。《武汉市土地储备管理办法》规定，在土地储备中心收购土地纳入储备的时候，土地储备机构和原土地使用权人按规定办理土地、房产权属变更或注销手续，原土地使用权人向土地储备机构交付土地和地上建(构)筑物。
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
①作为土地的接受人，武汉市的土地储备机构自然应当为储备土地的使用权人。《上海市土地储备办法》第l2条规定：“土地储备机构围垦滩涂成陆并经验收合格后，或者与有关企事业单位签订国有土地使用权收购储备协议后，或者取得储备地块的建设用地批准文件并拆除该地块上的建筑物、构筑物和其他附着物后，可以向市房地资源局申请土地登记，领取土地储
备的房地产权证。储备地块交付供应时，土地储备的房地产权证应当由市房地资源局收回。”根据这一规定，上海市储备土地的权利主体也是土地储备机构。由于储备主体模式的特殊性，重庆市储备土地的使用权主体是承担储备职责的企业。各地将储备土地的使用权主体设定为土地储备机构有利于土地储备制度的运行，因为无论是对储备土地的临时利用还是融资，都要有明确的权利主体，土地储备机构作为土地储备的实施者，赋予其权利主体的地位，有助于其更好地履行职责。 储备机构的性质相当于用地单位，但是这个用地单位有其特殊之处，它是受政府委派进行土地收储的，代表了政府一定的意志。由于它相当于用地单位，它必须是一个独立的法人机构。但实践中遇到的土地储备机构的法人资格模糊不清的问题往往是由于“一套人马，两块牌子’’产生的：土地储备机构既是政府土地管理部门下设的处室，又是一个事业编制单位，其法人代表往往由政府行政官员兼任。在这样的情况下，土地储备机构应承担怎样的责任，并没有法律法规明确的规定。
土地用途是土地权利客体的重要内容，是土地登记簿必须载明的事项。我国建立储备土地制度的根本目的是为了实现土地规划的目的，合理集约利用土地，但是这一目的并不是储备土地的直接用途，狭义上说，储备土地是用来储备的，所以我国有些地方在登记时将储备土地的用途直接登记为储备用地。例如合肥市对存量土地进行变更登记时，用途就为储备土地，黄山市也是如此。这种登记方法符合现实，值得在各地推广。
(三)登记形式
从立法和各地实践看，土地储备中涉及的土地登记形式主要有注销登记和变更登记两种，这两种登记形式在土地储备制度中适用于不同的环节。
如前所述，根据《办法》的规定，对于进入储备范围的土地，不
论何种来源，都需要进行注销登记。《安徽省国有土地储备办法》第1 1条规定了土地收储程序的最后一步也为办理注销登记：“以无偿方式收回土地使用权的，县(市)以上地方人民政府国土资源行政主管部门应当在下达土地使用权收回通知的同时，办理土地使用权注销登记手续，注销土地使用权证书；以有偿方式收回土地使用权的，县(市)以上地方人民政府国土资源行政主管部门应当在土地储备机构将补偿费用全额支付给原土地使用权人或者与原土地使用权人签订土地使用权补偿协议后，办理土地使用权注销登记手续，注销土地使用权证书。”但是这一办法并没有规定征收集体用地后是否需要办理集体土地所有权注销登记，根据三部委规定，此项也是必须办理注销登记的。
总体上，我们认为统一办理注销登记，更符合土地储备的性质。其理由为：
1．理顺法律关系角度
土地储备机构是代行国家土地所有者的一些权利，既然土地到了国家土地所有权人手里，他物权已经回炉，就没有继续存在的必要，之前土地上的各项权利应该消灭，使土地所有权恢复到圆满的状态。当开发商需要用地时，再从土地所有权权能中分出建设用地使用权这个他物权，这样法律关系才清晰。如果储备时以前土地上的各项权利继续保留，这些权利与建设用地使用权混在一起，法律关系理不顺，也不符合所有权和他物权的原理。所以，储备用地在进行登记的时候，之前土地上的各项权利应该进行注销登记，然后国土资源部门出让土地，开发商拿地后仍进行初始登记，这样法律关系容易理清。
2．土地负担角度
入储前土地上可能有很多权利人，可能会有多种不同用途的登记，而一旦土地进入储备时，
原来土地上的各种权利人负担就应该灭失，储备用地根据规划需要重新划分边界，划分地块和用途。在这种情况下，如果采取变更登记形式是不合适的，因为变更只是权利人发生变 化，土地的边界、用途和用地性质都不发生变化。因此，把土地上原来各种权利进行注销之后再变成储备用地这种特殊的用地形式是可行的。
但是由于很多地方关于土地储备的规定出台较早，所以与《办法》规定并不一致。有的地方规定人储的土地，可以办理注销登记，也可以办理变更登记。例如武汉市在《武汉市土地储备管理办法》中规定，在土地储备中心收购土地纳入储备的时候，土地储备机构和原土地使用权人按规定办理土地、房产权属变更或注销手续。但是也有地方规定对有偿收回的土地只办理变更登记，杭州市、重庆市便是如此。《杭州市土地储备实施办法》规定，在有偿收回的情况下，土地储备中心根据约定支付收购定金后，原土地使用权人与市土地储备中心共同向市土地管理部门、房产管理部门申请办理权属变更登记手续。但是各地都有一个共同点，即变更登记只适用于入储的城市用地，对集体所有的土地并不适用。对征收的集体土地，要依征收的一般程序，先注销集体所有权登记，然后再办理相关登记。
(四)其他登记事项
在土地登记簿上，还有诸如座落、界址、面积、使用条件、等级等事项需要登记，在对储备土地进行登记时，这些事项的登记与非储备用地没有什么不同。但是对于储备土地，还有若干要特殊考虑的事项，这些事项是储备土地登记时特有的事项，它关系到土地储备制度能否顺利运行，所以要慎重考虑。这些事项主要包括：
1．储备土地的登记期限
《办法》仅规定储备土地入储的时间是两年，对储备土地的登记期限并没有规定。在我们调研的地方，仅安徽省黄山市对储备土地的登记期限做了明确的规定，即登记期限为两年。合肥市在这一问题上
采取了回避的方式，即在土地登记簿上对储备土地的登记期限项为空白。①由于土地储备制度的主要目的是要实现土地规划，并适度调控土地市场，所以尽管对储备土地的供应必须要按计划进行，但是在储备土地的供应上，“计划赶不上变化”的状况可能存在，这样就不得不改变土地的储备时间。因此，对储备土地的登记期限进行规定是不符合土地储备制度特点的，合肥市的做法较为可取。
2．临时利用登记
土地人储有一定的储备期，可能储备两三年甚至更长的时间之后才供应出去，在此期间土地不一定闲置，可以进行临时利用，土地储备机构一般是采取租赁形式，如做绿地或者是盖一些简易房出租经营，获得一些土地收益。因为土地租赁是不用进行登记的，所以入储的土地，可以保持储备用地的性质不变，采取租赁合同的方式进行经营，这时不需要进行登记。 《办法》第16条规定：“对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。”第21条规定：“在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。”这两个规定为储备土地开发和临时利用提供了合法依据，但具体的开发利用需经国土资源部门批准，在批准文件中明确土地储备机构对储备土地拥有的权利。其中，批准同意以储备土地为抵押物融资的，才构成核发土地证书的必要条件，也就是说，对储备土地，不一定是全部发证，只是在有融资需求，并且经过批准后才能核发，而且，土地储备机构取得土地证书后，也不拥有自行转让的权利。对临时利用储备土地的收入，
则需按照财综[2007]17号文的要求，实行“收支两条线”管理。①
那么在对储备土地进行出租等方式的利用时，是否要进行登记呢?调研中发现武汉市对
此做出了规定，值得各地借鉴。根据《武汉市土地储备管理办法》的规定，在土地储备出让前，土地储备机构可以将整理好的土地或者其上的建筑物通过出租、抵押、临时改变用途等方式加以利用，获得一些零星的收益，但是在这之前，土地储备机构应该到有关部门办理相关的审批或者登记手续。②
3．登记范围和土地使用权证的发放
储备土地的登记范围主要包括土地和土地之上的建筑物。国土资源部《土地登记办法》
第15条规定，土地登记簿的内容应当包括地上附着物。但是在各地对土地储备的规定中，对入储土地上的建筑物规定并不一致。合肥市、杭州市和武汉市要求对二者都要进行登记，但是上海市则明确要求只对土地进行登记。从收储环节看，如果仅要求对土地进行登记，可能使地上房屋陷入产权不明的境地，也不利于对储备士地的临时利用，从而不利于土地储备制度的运行。
对储备土地是否要发放土地使用权证，也是在登记时要关注的，因为土地使用权证影响到储备土地的贷款融资和临时利用。例如为了让土地储备机构顺利融资，黄山市规定对只有需要向银行申请抵押贷款才发放权证。@’但是在合肥市、上海市和重庆市都是要发放土地使用证的。
二、域外相关制度的分析和借鉴
不动产登记在各个国家都受到重视，土地储备作为土地权属变更
的原因之一，各国也都有成熟的做法，但是由于资料匮乏，我们很难 详细了解他们的具体做法，在对国外土地制度中土地权属和登记的模 式进行研究时，仅仅发现德国对土地整理的登记问题做了比较详细的 规定，非常值得我们学习和借鉴。
在德国，根据土地整理的进度不同，主要分为作出整理决定、作出整理计划以及整理计划生效三个环节，其上附着的权利会产生一系列的变动。在其变动过程中，土地登记制度起着至关重要的作用，确定土地产权的依据为土地登记簿中的记载。下面将简要归纳这三个环节中的土地产权变动以及在各环节中土地登记机关的作用。①
1．作出整理决定环节
当整理机构作出整理决定时，需通知当地的土地登记局和地籍局，土地登记局则在土地登记册中对将要整理的土地在土地登记簿内予以标注，并通知整理机构所有相关土地的记录或预定记录的消息。如土地登记簿内载有关于强制拍卖或强制执行的规定，则整理机构须将整理决定告知实施强制执行的法院。此后直到整理工作全部结束前，这些土地的产权关系变动只有在得到整理机构书面同意后才能进行登记。这样就可以有效地防止不利于整理工作的事情发生。
2．作出整理计划环节
当整理机构作出整理计划后，整理计划作为具有准法律约束力的行政文件，在原有地籍册修改之前，应在土地登记程序中代表官方的地籍标记。原权利所有人不得随意变更土地产权。
3．整理计划生效环节
当整理计划公告并正式实施后，整理区域内原有的产权关系即告终止，代之以新形成的产权关系，新的所有者随即开始行使自己对地产的所有权。整理机关在整理计划生效后，要向土地登记局和地籍局提交整理计划签发文件和公告副本，请求将有关权利变化在土地登记 册和地籍册中予以登记，并注销土地登记册中的整理标记。
德国对土地整理过程中权属和登记的规定相当明确，对每一个环节都做了具体的规定，这与该国在长期的实践中积累的丰富经验有关。尽管在具体的权利变动上与我国不同，但是他们对登记的重视和关于登记的成熟做法值得我们学习：第一，德国将计划整理的土地在实施整治前就在登记簿中进行标志，可以防止待整理土地上的权利复杂化，减少整治土地上可
能产生的纠纷，从而使土地整理顺利进行。我国可以借鉴这一点，建立收储土地的预登记制度，在登记这一环节上为土地储备制度的顺利运行提供保证。第二，德国将土地整理分为三个环节，并在三个环节中进行不同形式的登记，与之相似，我国的土地储备也可以分为三个环节，在土地储备的不同环节进行不同形式的登记。三、现行储备土地登记模式的法律分析和完善
根据《物权法》和《土地登记办法》的规定，土地登记是对土地权属的公示证明，是对土地权属变动的确认。显而易见，为了明确土地权属，便于开发利用以及今后的转让，增加土地储备的透明度，杜绝不必要的纠纷，进入储备范围的土地也应当进行登记。但是通过梳理相关规定和实际调研，我们不仅详细了解了我国各地在土地储备制度中关于储备土地权属和登记的规定和实际经验，而且发现了不少问题：(1)各地对于这一制度内容的规定相当不统一，但是一个共同的特点是顾此失彼，考虑不周全，仅仅对其中的一部分做出规定，这样就有可能造成各种各样的问题。例如在登记范围上，有的地方规定土地和地上建(构)筑物均须登记，而有的地方则只对拆除房屋的土地才登记(如上海)，但是这种办法可能会对充分利用储备土地造成不利的影响，并且也不利于储备机构办理相关手续，还会阻碍储备机构通过贷款方式融资以对收储土地进行开发管理。(2)各地对土地储备权属和登记的建立有很强的功利性，缺乏远见，例如黄山市在使用权
证的发放上规定，只有在获得贷款时才给予权证，而没有考虑储备土地的临时利用和转让问题。
其实，为土地储备制度设计出合理完备的权属和登记制度，有着非常重要的意义： 第一，该制度最重要的作用是可以明确土地权属，减少纠纷。土地进入储备范围肯定要涉及土地权属的变更，牵涉到多方的权利义务，如果登记不明，会引起不必要的麻烦，例如以有偿方式收回土地，就关系到原土地使用权人的权利是否能够得到保护。
第二，权属和登记还会影响到土地储备的融资。因为我国当前的土地储备融资大多都是以银行贷款的方式进行的，按照《办法》，土地储备贷款均要求担保，此时人储土地作为担保物，就必须具备明确的权属和使用权证，否则很难获得贷款。事实上不仅贷款这种融资方式需要满足上述条件，其他方式如土地信托、土地债券也对权属和登记有着严格的要求。 第三，对储备土地的临时利用要求储备土地要有明确的权属和登记。由于土地储备的期限可能会较长，有的地方为了充分利用土地，允许土地储备机构将整理好的土地或者其上的建筑物通过出租、抵押、临时改变用途等方式加以利用，此时无论是出租、抵押还是以其他方式利用储备土地，都会涉及到土地的权属和登记，否则会影响储备土地的临时利用。 为了更好地实现土地储备制度的定位，实现储备土地权属和登记制度的上述作用，结合各地实践所关注的事项，吸取国外经验，我们建议在立法时应重点考虑储备土地权属和登记制度的三个环节和六个方面，同时允许各地根据实际需要有所侧重。
1．所谓三个环节，是指储备土地的收储环节、临时利用环节和转让环节。在收储环节，可借鉴德国的做法，使登记与规划和收储计划相结合，建立预登记制度，这样可以限制收储土地的转让，减少土地储备的公共成本；在临时利用环节，要考虑临时利用储备土地所需要 的条件，明确权属，让储备土地登记制度充分为土地的临时利用服务， 并减少可能产生的风险和纠纷；在转让环节，要理清储备土地上所存 在的各种法律关系，消灭可能存在于其上的不利于受让方的法律风险。 2．所谓六个方面，是指对储备土地登记时要考虑申请登记的主体、储备土地的权属、储备土地的登记形式、临时利用的情况、登记范围以及使用权证的发放。
(1)申请登记主体。对储备土地，是由储备机构单独申请登记，还是由原权利人和储备机构共同申请登记，是我国现存的两种模式。对于申请登记主体的确定要根据土地的人储方式确定。在以征收、无偿收回方式人储时，显然不需要原权利人的同意，此时可以在完成征
收程序后由土地储备机构单独办理申请登记。在以收购等有偿方式入储时，为了保护原权利人的利益，我们认为一般情况下，应当适用后一种模式，只有在原权利人不存在或极端情况下(如原权利人恶意阻碍登记)才能由储备机构单独申请登记。
(2)储备土地权属。它是指储备土地应当登记在何种主体的名下，这涉及到在开发整治储备土地时的各种关系。我国各地的实践基本是谁收储就登记在谁的名下，这样有利于土地储备机构对储备土地的管理以及必要的融资，同时也有利于对储备土地的临时开发利用。因此，我们建议在今后的立法中采用这种模式。
(3)储备土地的登记形式。储备土地的登记形式，主要解决的是针对不同来源的储备土地，应当采用何种形式进行登记。《办法》已经明确规定对各种来源的储备土地，都要办理注销登记。由于办理土地的注销登记可以有效清除土地上的既有权利，所以这一规定对储备土地的顺利流转是有必要的，在今后的立法中需要进一步的确认。在办理注销登记后，土地储备机构要取得储备土地的使用权，必须依照《土地登记办法》的规定办理初始登记。在完成这一程序后，土地储备机构取得储备土地的使用权。这两种形式的登记连续进行，在程序上清晰，便于操作，是一个可行的方案。在根据规划和储备计划对相
关的土地收储前，是否有必要进行预告登记呢?根据《土地登记办法》的规定，当事人签订土地权利转让的协议后，可以按照约定持转让协议申请预告登记。①可见，预告登记仅适用于按照协议转让的土地。所以这一登记形式对依靠征收、无偿收回的储备土地不适用，然而可以适用于收购入储的储备土地。故为了更顺利地实现土地的人储，在以收购方式收购储备土地时，可以考虑在入储前采用预告登记。这样一来，储备计划公布出去后土地上的权利人再做其他的处分会受到法律的限制或者禁止，以减少土地开发中的纠纷，当然，具体的制度设计可能很复杂。
(4)临时利用登记。随着土地储备制度的成熟，土地的储备时间可能会有所延长，因而对储备土地的临时利用将会越来越重要。在临时利用过程中，土地储备机构要对土地进行抵押或其他形式的利用，也必须进行登记，以明确各方法律关系。在调研中我们发现武汉市对此有所规定，今后的立法要在这一点上有所考虑。此外，在保持储备用地性质不变的情况下，储备机构可采取租赁合同方式进行经营，不需要进行登记。
(5)登记范围。在进入储备范围的土地，既有可能是单纯的土地，也有可能是带有建(构)筑物的土地，那么在收储登记时是否要登记建(构)筑物，这是我们必须要考虑的问题。同样，我国在实践中也存在两种模式，上海市明确规定只有在拆除地块上的建筑物、构筑物和其他附着物后，才可以向市房地资源局申请土地登记，而杭州市、武汉市等地方则规定两者均可进行登记。我们认为，如果只能对土地申请登记的话，将会加大收储成本，阻碍储备土地的收储，也不利于对储备土地的临时利用，所以在立法时采用后者(杭州、武汉的模式)更好。此时必须要注意的是，在完成对储备土地的整治后，储备机构要及时完成地块上的建筑物、构筑物和其他附着物的注销登记。
(6)使用权证的发放。是否要发放储备土地的使用权证，是一个重要的问题，因为它关系到储备土地的临时利用和融资。如果储备机构没有储备土地的使用权证，它将很难通过贷款、发行土地债券等途径获得融资，同时在临时利用储备土地时也会遇到问题，所以我们建议要对储备土地发放使用权证，只是要在其性质上标明储备土地，这样会有利于土地储备制度的运行。
结论一、土地储备制度的效果 从1 996年我国第一家土地储备机构在上海成立以来，土地储备制
度在我国已经运行了十余年，尽管该制度在总体上并不完善，在理论上还存在很多的缺陷，在实践中也存在不少问题，但是从各地现在的实践来看，这一制度形成和发展还是产生了以下几项实际效果：
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
1．增加了政府的土地收入，为城市建设筹集了大量资金
在建立城市土地储备制度之前，我国绝大多数地方采用划拨、协议方式出让土地，加上灰色土地市场的存在和“寻租”行为，导致土地收益大量流失。建立城市土地储备制度以后，政府拿到了土地的“收购权”和“供应权”，实际上是拿到了土地的收益权。由于实行存量土地统一收购和垄断供应，就有效地杜绝了土地隐形市场和灰色交易。以杭州市为例，根据统计，通过土地收购储备制度的运行，该市土地储备中心上交杭州市财政的资金，每年以56％的速度递增，从
1997年的几个亿上升到2001年的40多亿元。①上海、武汉、重庆等地也产生了相同的效果。土地储备制度的建立为城市基础设施建设筹集了大量的资金，推动了城市现代化建设和城市经济发展，这是该制度最明显的作用，也是各地积极推动该制度最重要的原因。
2．保证了土地利用总体规划和城乡规划的实施
由于我国人多地少，土地资源紧张，所以实行严格的土地利用总体规划和城乡土地规划制度。但是在建立土地储备制度前，土地分散在不同的主体手中，市场上土地供应的渠道比较多，这样政府就缺乏有效的机制保证土地利用总体规划和城乡规划的实施，城市土地开发的散、乱、差状况长期困扰着城市规划、建设和管理。建立城市土地储备制度以后，政府掌握了城市土地的收购权和供应权，可以按照规划的要求有计划地确定收购和出让的地块及其范围、数量，统一进行前期开发和整理，从而使土地利用总体规划和城乡规划得到有效实施。
3．盘活了国有土地，支持了国企改革
国企改革面临的最大困难就是资金问题。土地资产是国企资产的重要组成部分，据统计，全国20多万户国有企业拥有土地资产3万亿元。在国企改革过程中，迫切需要盘活国企存量土地资产。但在现实中，国企土地资产变现存在诸多困难：第一，土地转让必须要有买主，而在土地市场和房地产市场不景气时，土地转让非常困难；第二，非专业、不开发、急卖的土地在市场中很难获取较高价位；第三，困难和破产企业对资金的需求是紧迫的，靠土地远期转让满足不了现实的需求。城市土地储备制度的实行，为国企解决了这些难题。建立城市土地储备制度以后，企业改革需要盘活的存量土地由储备机构统一收购，土地收购补偿费由储备机构支付给企业。这样，一方面避免了企业直接找开发商来盘活土地时所发生的各种矛盾和纠纷，另一方面由
土地储备中心统一进行规范操作和管理，可以有效减少土地补偿费不能及时到位的风险，维护企业的合法权益。④
4．促进了土地市场的发育和成熟
土地储备制度的建立，为土地招标拍卖挂牌出让提供了保障。2001年国务院l5号文下发以来，土地储备制度与招标拍卖挂牌制度呈现同步发展趋势，其内在的逻辑关系是，在没有土地储备制度以前，政府没有招标拍卖挂牌出让的标的物，只能通过协议方式、批文方式将未处理完产权关系、未进行前期开发的土地供应给用地者。有了产权清晰并根据实际情况进行过前期开发的储备土地，使推行招标拍卖挂牌出让制度有了依据。②
二、土地储备制度面临的问题
尽管我国的土地储备制度取得了一定的成效，但是它在实际运行中也存在很多的问题。这些问题有的比较突出，有的隐而未现，如果不及时解决，将会影响土地储备制度的顺利运行，不但实现不了土地储备制度的功能，还会对我国的土地管理和房地产市场造成严重的影响。
第一，土地储备制度面临着法律支持不足的问题。我国土地储备制度的发展路径是“实践先于立法，地方先于中央”，所以在立法这一方面，土地储备缺乏足够的法律依据，甚至和现行的基本法律如《物权法》等相抵触，受到不少人的质疑。城市土地储备制度是一项全新的制度，虽然发展很快，但是由于该制度定位不清，在实施过程中遭遇到了不少法律问题。
尽管目前很多地方都制定了地方性的土地
储备政府规章，国土资源部、财政部和中国人民银行也联合发布了《办法》，但是不论部门规章还是地方政府规章，它们的法律位阶都比较低，不能提供充足的法律支持。在法律规定不明确的条件下，实施土地储备，一方面在涉及多方利益时很难协调，对预期结果无法确定或准确预测，由此给土地储备运行带来了一系列风险。另一方面，这种土地储备制度基本上依靠政策来规范实施，由于政策本身即存在一定的不确定性，这也直接影响了土地储备制度的正常运行和目标的实现。
第二，土地储备制度在实际运行的各个环节存在的问题很多。在这些环节中，有关土地收购的性质、方式、范围、收购双方的关系、收回土地的补偿、储备土地的权属和登记、融资、土地储备机构的法律地位、土地储备制度的监管和约束机制等土地储备过程中的一系列事项和环节都面临着不少问题，各地在面临这些问题的时候，处理方式多种多样，存在着不少隐患和风险。
第三，与土地储备制度配套的相关制度不完善，致使土地储备制度很难发挥其应有的功能。我国之所以要建立土地储备制度，原因在于我国土地资源紧缺，保护与合理利用土地的任务很重，但是由于地方政府短期利益的存在，要实现这个目的相当困难。出于这种原因，我国借鉴了西方的土地银行制度，希望通过土地储备来实现土地的合理利用，达到优化利用土地资源、合理配置土地的目的。但是，由于土地市场运作的复杂性，土地储备制度需要其他相关制度的支撑，例如其巨大的资金需求需要发达的资本市场或者充裕的财政资金作支持，但是我国目前并不能满足这一要求，所以实际运行的土地储备制度很难实现其预期目的。 第四，近年来我国的法律环境和房地产市场环境发生了重大变化，对土地储备制度影响很大。一方面，随着我国法治建设的快速发展，近年来我国的法律环境，特别是与房地产管理制度有关的法律环境发生了重大变化，如《物权法》和《城乡规划法》的出台，对房地产管
理法律制度影响深远。最高院、各主管机关近年来颁布了大量的司法解释和行政规章，对房地产管理制度的影响更为直接。土地储备制度作为房地产管理制度的一部分，其制度运行和功能发挥必然受到重大的影响。另一方面，由于受宏观政策和金融危机的影响，在《办法》颁布前后，我国的房地产市场环境发生了重大变化。当时我国土地储备制度设计的逻辑前提是市场环境良好，土地储备制度的各个环节都能正常运转，但是在现在市场低迷，土地出让等环节的运行发生困难的情况下，如何应对这些困难，保证土地储备制度在市场低迷的情况下，仍能发挥应有的功能，是需要解决的难题之一。
三、总结和展望
本篇分别针对土地储备制度中六个重大的理论和实践问题进行了阐述，各章的主要观点和建议总结如下：
1．关于土地储备制度的功能和定位问题，在现阶段，不能因为各地实践与中央规定不完全一致而将其完全否定，在不与中央的强行性规定相冲突的情况下，应当适当尊重地方的实践，允许地方有一定的自主性，这样才能更好地发挥土地储备制度的功能。
2．关于土地储备机构设置和一级开发模式问题，我们认为实践中的主体设置虽然与中央规定不完全一致，但是与我国土地管理制度并未矛盾，因此应当允许各地实践中存在一定的自主性和灵活性。此外，我们认为有些地区设置的土地储备管理委员会这一主体，实践的效果良好，是值得肯定的经验。
3．关于储备土地范围问题，我们建议全国性规定也可以从土地用途角度界定土地储备的范围。另外，有些地方将工业用地和特定项目用地也纳入土地储备范围的做法并没有违反相关强行性规定，实践中也取得了很好的效果，应当予以肯定。
4．关于土地储备融资问题，我们提出的建议是扩大土地基金的来
源，这样不仅可以缓解银行贷款的压力，而且可以将企业的资金通过基金运用到土地储备当中，土地基金来源的扩大是解决土地储备融资问题的可行方法之一。
5．关于储备土地的供应问题，我们认为可以借鉴香港的“勾地制度”(用地预申请制度)来解决这～问题，在目前的市场情况下，应当把土地储备制度和预申请制度联系起来以解决储备土地的供应问题，这样不仅使政府进行土地招拍挂时的目标更为明确，而且便于土地规划的落实，是解决土地供应问题的有效途径。
6．关于土地储备的权属登记问题，我们提出的建议是建立土地储备预告登记制度，将拟纳入储备的土地提前进行登记，这样可以较好地解决土地的权属争议问题。另外，关于登记的模式，我们认为应联系土地储备的功能和土地供应的实际情况，中央规定的注销登记的模式更为合理。
在土地储备制度形成和发展的十余年间，各地对该制度有着丰富的实践经验，学者们对该制度也进行了法律、经济、土地利用等多个角度的研究。如前文所述，在运行中这一制度取得了很大的成效，所以支持者众；但同时也存在着很多的问题，故反对者多。本课题组通过实地调查、理论分析以及域外比较等方法，对土地储备制度做了系统的研究，也对其有了深入的了解，我们认为：在我国，土地储备制度的存在和发展是必要的，但是该制度若想发挥应有的作用，需要完善其自身的各个环节，并在具体制度上有所创新和发展，同时还需要其他制度的支持和配合。唯有如此，我国才有可能建立一个成熟而富有成效的土地储备制度。 本篇弓I用的重要法律、法 规、规章和规范性文件 《土地储备管理办法》／《办法》(国土资发[2007]277号国土资源
部、财政部、中国人民银行于2007年11月i9日联合颁布)
《上海市土地储备办法》(上海市人民政府令第25号发布，2004年6月9日颁布) 《武汉市土地储备管理办法》(武汉市人民政府令第135号发布，2002年6月10日) 《成都市国土资源局关于我市中心城区国有土地收购储备的若干意见(试行)》(成都市国土资源局2005年9月28日颁布)
《成都市人民政府关于我市中心城区(五城区和高新区)土地统征统供和收益分配的实施意见》(成府发[2002]53号，2002年8月21日颁布) 《重庆市国有土地储备整治管理办法》 (渝府令[2002]第137号，2002年10月1日施行)
《杭州市土地储备实施办法》(杭州市人民政府1999年3月10日颁布，2000年8月7日修正)
《安徽省国有土地储备办法》(安徽省人民政府令第177号，2004年12月1日起施行) 《中华人民共和国城市房地产管理法》／《城市房地产管理法》(全国人民代表大会常务委员会l994年7月5日发布，2007年8月30日修订)
《中华人民共和国城乡规划法》／《城乡规划法》(主席令第74号2007年10月28日通过，自2008年1月1日起施行)
《城市房屋拆迁管理条例》／《拆迁条例》(2001年6月13日国务院令第305号) 《北京市土地储备和一级开发暂行办法》(京国土市[2005]540号)
《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》(京国土市[2006]290号)
《中华人民共和国土地管理法》／《土地管理法》(全国人民代表大会常务委员会，1986年制定和颁布，1988年第一次修订，1998年8月29日第二次修订，2004年8月28日第三次修订)
《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号)
《中华人民共和国物权法》／《物权法》(主席令第62号)2007年3月16日通过，自2007年10月1日起施行。
《土地储备资金财务管理暂行办法》(财综[2007]17号)
《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办
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《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》 (银发[2003]121号) 《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(试行)》(国土资源部2006
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／／www．cnestate．com／news／showgtzxl．asp?id=35980，2008年12月1 1日访问。 第二篇 我国若干城市土地储备及土地一级开发法律制度的实践发展与实证分析
广州市①一、广州市土地储备的历史沿革 早在上世纪80年代，广州市就开始了土地储备的探索，最早是由
大型的国营房地产公司行使土地储备机构的职能，后来随着法律法规的完善，改由土地开发中心行使土地储备的职能。②2003年，广州开始了土地储备的政策研究，此后一直处于不断探索之中，到目前为止广州市还没有出台一部专门的土地储备法规。2007年，广州曾发布过《广州市土地储备管理办法(征求意见稿)》，并将其纳入正式的立法计划，但近年又将其从正式计划中撤回，纳人预备计划。③
广州市现行的土地储备模式与北京市的模式④不太一样，它没有严格的一级开发模式，企业也没有实质性的参与，企业参与的范围仅
限于前期开发，基本和《办法》第19条规定的范围相同。④此外，广州市政府对土地储备的财政支持力度非常大。②
二、广州市土地储备的主体和范围： 1．土地储备主体
据我们了解，广州市土地储备的参与主体主要包括：广州市发改委、广州市国土房管局、广州市土地开发中心、广州市规划局。它们在土地储备中的职能分工如下：
发改委负责立项以及规划编制；国土房管局主要代表政府进行土地管理，并对土地储备进行宏观指导和协调；土地开发中心负责具体的征地拆迁和土地储备事务的落实；③而规划局负责和土地开发中心一起编制土地储备计划。④
其中，土地开发中心是广州市土地储备的主要实施单位，它是市国土房管局下属的副局级事业单位，和广州市征地办公室是“一个机构、两块牌子”。⑤它成立于1992年，从2003年起开始参照公务员管理，现有员工80人，下设7个部门，包括计划财务部、前期研究部、业务指导部、土地征用和整理一部、土地征用和整理二部、土地出让部和综合部。它是为了适应土地储备大规模开展而设立的。⑥
2．土地储备范围
广州已把几乎所有的经营性用地都纳入了土地储备的范围，但是市政公共设施建设用地则由广州市道路扩建工程办公室负责具体的征 ①广州唯一的一个例外是温泉的代垫资模式，政府委托一个单位代垫资组织一级开发。当然，根据有关人士的介绍，广州市正在考虑朝着企业充分参与的方向改革。
②本段信息来自于广州市土地开发中心负责人的介绍。
③本信息来自于广州市国土房管局法规处和市场处负责人的介绍。 ④本信息来自于广州市规划局负责人的介绍。
⑤据了解，这样做的好处在于方便对外。
⑥本信息来自于广州市土地开发中心负责人的介绍。
地拆迁工作，而且是现征现用，完全没有储备的环节。①在调研过程中，规划局有关人士建议土地储备不应局限于储备经营陛用地，应当逐渐包括道路用地、市政用地。但市政项目的储备可能会存在资金上的难题。
广州市把公益性用地纳入储备范围，其主要目标是实现城乡规划和土地利用规划。l992年，广州市开始了珠江新城约6平方公里的土地储备工作，珠江新城里面的道路、公园都是土地开发中心投资建设的。目前珠江新城里的博物馆、歌剧院、少年宫、图书馆这四大公共建筑也是由土地开发中心建设的。此外，新火车站、亚运村等公共设施的土地也是由开发中心储备的。所以，广州市从90年代起就一直把公益性用途以及土地利用规划和城乡规划的实现作为土地储备的重要目标。当然，在这个过程中也会考虑土地财政，实现土地出让金最大化，以保证城市建设资金的需要。②
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
三、广州市土地储备的流程
据我们了解，广州市土地储备的流程和其他地方基本一致：包括土地储备计划制定、土地取得、前期开发和土地供应四个环节。
1．土地储备计划制定
土地储备计划是由几个部门联合制定的：土地开发中心和规划局编制五到十年的长期宏观规划，再和发改委一起编制重点项目土地规划，然后再以此为依据，根据各区的用地需求编制每年的年度土地储备计划。年度土地储备计划在经过广州市国土房管局、规划局、发改委和财政局的审批之后上报市政府。在此基础之上，还要制定两个计划：土地储备开发建设融资计划和土地出让计划(由国土房管局编
制)。此外，如果是大地块，土地开发中心还要和规划局编制专项地块规划。①制定计划的主要依据是历年的商品交易量、土地出让量等。总的来说，广州是按照需求定计划的。② 在城市建设规划和土地储备计划的关系上，往往是在具体制定土地储备计划时，先制定5年的重大建设规划，然后根据该规划编制土地储备计划。城市建设的发展要体现政府意图，而政府意图又要通过土地储备规划来实现。土地储备应当体现政府意图，实现政府目标。现在政府特别强调规划对于土地储备的引领作用，土地储备已是城市建设规划的实施步骤之
一。⑧
2．土地取得
目前广州市土地储备的主要问题在于供地不足，“仓库建好了，但是没有粮食”。广州市土地储备的主要地源是征地拆迁，但是征地拆迁难度很大。征地存在的法律和政策障碍主要有：
第一，《物权法》规定征地必须符合公共利益④，随之产生的是为储备土地而征地是否具有公益目的以及这种征地是否具有强制性等问题，这对土地储备工作会产生巨大的影响。⑤
第二，在广东，集体土地可以流转。⑥
第三，在《城市房屋拆迁管理条例》修改之后，可能会赋予被拆迁人更大的权利，这会增加城市房屋拆迁的难度。④
第四，现在的征地模式是先有项目后才能征地，如果项目得不到批准，就无法进行征地，这样就使得土地储备制度的“储备”无法得到有效的发挥。①
3．前期开发
前期开发可以引入企业参与，这也是在广州市的土地储备过程中，企业唯一可以参与的一个环节。②
4．土地供应
据我们了解，在广州，土地往往是一旦达到出让条件就马上供应出去，在前期开发和土地供应之问基本上没有一个“储备”的过程。在调研的过程中，有关人士③建议，在土地出让时，需要改变“价高者得”的模式，但又需要防止暗箱操作。
四、广州市土地储备融资和企业参与土地一级开发 广州市政府财政力量雄厚，政府对土地储备的财政支持力度很大，土地储备资金的来源主要是土地出让金。由于土地开发中心信誉良好，再加上广州市没有给土地开发中心颁发权属证书，所以目前所有的土地储备贷款都是信用贷款。④
据我们了解，企业参与一级开发的程度非常有限，仅限于前期开发，如涉及到的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。当然，广州市政府的相关部门也在考虑对现有的模式进行改革，试图借鉴北京等地的做法，为企业参与一级开发提供更多的空问。
五、对广州市土地储备制度的评价和建议 1．对广州市土地储备制度的评价
在调研的基础上，我们可以得出如下两个初步的结论：
(1)在立法层面，目前广州市还缺乏一个专门的规章来规范土地储备制度。
2007年出台的《办法》尽管是一部全国性的、专门关于土地储备的规章，但其意义可能仅仅局限于明确相关概念和进行宏观指导，它对广州市的土地储备并没有实质性的影响。广州市曾经公布过《广州市土地储备管理办法(征求意见稿)》并将其纳入正式立法计划，但是近年又将其撤回到预备立法计划，广州市颁布一部专门的土地储备规章还没有时间表。
(2)在实践层面，广州市土地储备调控土地市场的功能略显薄弱，出现这种情况的原因可能有两个：
第一，没有充分发挥计划制度的功能。计划制度是土地储备制度的核心，只有科学地制定计划，才能有效地进行调控，但目前广州是需要哪块土地就储备哪块土地。要完善土地储备制度，就应当有一套科学的计划体系。
第二，土地取得制度存在缺陷。目前《办法》规定的四类土地难以满足调控功能的发挥。在实践中，土地取得的主要方式是征地拆迁，但现有拆迁都是跟着项目走，拆迁的前提是必须有项目。①此外，实践中土地需求非常旺盛，土地供不应求，土地开发中心没有足量土地可以储备，往往是一达到出让条件就马上出让。如果要发挥调控功能，就必须保障政府取得足够多的土地用于储备。
2．对广州市改进土地储备制度的建议 基于以上所述，我们建议：
第一，广州市可以在总结已有实践、借鉴其他地方经验的基础上，尽快出台一部专门的法规或者规章规范土地储备的运作，以保障“土地储备”功能得到充分的发挥。
第二，完善现有的土地取得制度。加大土地供应力度，让土地储备机构有足够多的土地来储备，从而很好地发挥其“储备”的功能。 第三，完善土地储备融资制度。尽管广州市现在的土地储备实践无须企业提供资金，但这可能是因为目前纳入储备的土地规模还不够大。一旦要让土地储备充分发挥作用，就必须有足够大的土地规模，从而需要更加庞大的资金规模，这将对广州市现有的土地储备融资模式提出巨大的挑战。
安徽省①一、安徽省土地储备制度概述 1．土地储备的发展及立法情况
最初，安徽省土地储备制度设立的目的主要是为了解决国企改革、旧城区改造中所需要的大量资金问题，通过政府的介入，盘活存量土地资产，同时妥善解决拆迁安置中的纠纷。②后来，随着土地供应方式的转变和房地产市场的迅速发展，安徽省的土地储备工作目标逐步转向增强政府对土地市场的宏观调控能力，促进节约集约用地，优化土地资源配置。目前，安徽省的土地储备工作在各方面都取得了显著成效。
安徽省的土地储备立法工作走在全国的前列，目前已经初步建立了较为完善的土地储备法律体系。安徽省早在2004年便以政府令的形式颁布了《安徽省国有土地储备办法》，其中包括建立土地储备发展基金、农村集体土地可以通过征收纳入储备等规定，这在当时还是创 新之举。①安徽省各地市关于土地储备的立法工作要更早一些。比如，合肥市早在2001年就制定了《合肥市土地储备实施办法》。②此外，合肥市政府还制定了《合肥市征用集体所有土地暂行办法》和《合肥市城市房屋拆迁补偿补助标准》等一些与土地储备相关的配套规范性文件。③作为黄山市的市辖区，黄山区政府也曾于2002年制定了《黄山区土地储备暂行办法》。
2．土地储备的实施主体
安徽省土地储备机构的建立比较早，2001年安徽省各市县就开始建立了土地储备机构。④目前安徽省所有的市都设立了专门的土地储备机构，其编制一般为副县级(除合肥市定为县级)。80％的县也建立了土地储备机构，其编制一般为科级。⑤除此之外，安徽省还正考虑建立省一级的土地储备机构。⑥
就市一级土地储备机构的设置，安徽省主要有三种形式：(1)隶属于国土资源行政主管
部门的事业单位，这种情况占全省市级土地储备机构的80％以上；(2)政府全资设立的城市投资公司，目前芜湖市采取了这种做法；(3)直属市政府的事业单位，如合肥市的土地储备中心(合肥市的土地交易工作由国土部门来负责)。⑦
需要指出的是，安徽省各地市土地储备机构的名称和职能并不完全一致。例如有的称为土地储备交易中心，有的则称为土地发展中心。
合肥市土地储备中心的职能主要是负责土地储备工作，④而黄山市的土地发展中心所承担的职能则包括征地、收储、土地开发、复垦整理和交易等。②
特别值得一提的是，安徽省很多地市都建立了土地市场管理委员会或类似机构，此类机构在土地市场调控和土地储备中占据重要地位。如合肥市的土地市场管理委员会就负责有关土地收购方案、土地供应方案、土地出让价格等重大问题的审批。③除土地储备机构具体负责土地储备工作的实施外，政府发改委、财政、建设、国土资源、城市规划等行政主管部门按照各自职责，也在土地储备工作中发挥着重要的作用。
3．储备土地的范围
安徽省的土地储备主要是针对经营性用地。目前，道路用地、公共基础设施用地等暂不纳入土地储备的范围。
安徽省储备土地的来源包括收回的国有土地、收购的国有土地和征收的集体土地等。其中，采取征收方式储备的土地占全省储备土地总量的90％以上。④具体而言，各市的情况也有所不同。例如合肥市储备土地的来源主要是征收城镇集体土地和收购存量国有土地，其中征用集体土地占50％左右，收购存量国有土地占40％多。⑤黄山市2007年储备的征收土地占到了全市土地储备总量的70％左右，存量土
地在过去几年的比例稍高，由于国企改制接近尾声，目前所占的比例较小。①
4．储备土地的供应
目前，安徽省储备土地的供应方式主要包括出让和划拨两种。从安徽省全省的供地结构来看，2008年1月一6月，工业用地占到38—39％左右，住宅(包括商品房、经济适用房和廉租房等)占到32—33％左右，商业用地占10％强，剩余的为其他项目用地(包括基础设施用地，如高速公路、铁路和水利用地等)。②
安徽省各地市的储备土地供应情况也有所不同。在合肥市，工业用地由工业园区管委会统一供应，三大开发区的委员会负责开发区的土地出让，其他经营性用地则由合肥市土地储备交易中心供应。同时，合肥市不专门为市政设施、公用基础设施等项目储备土地，此类项目用地如果需要使用储备土地的，按照划拨用地处理。⑧在黄山市，土地供应也是包括招拍挂出让和划拨两种方式。黄山市中心城区(即屯溪区)的所有项目用地都是由黄山市土地发展中心负责收储、出让。其中经营性土地所占比例最大，工业用地也通过招拍挂程序出让，但比例较小。通过划拨供应的土地主要是用于部队、机关和学校等的用地。④
安徽省经营性用地的收储周期都比较短，这一方面是由于土地资源比较紧缺，不能满足现有项目的需要；另一方面是安徽省为调控土地供应总量，要求土地储备必须带项目。从调研中了解到的情况来看，合肥、黄山绝大多数的土地都是人储、平整以及市政建设完毕后，就马上进行出让，几乎没有一个“储存”的阶段。
5．土地储备的资金来源
目前，安徽省的土地储备资金来源主要有三个方面：土地收益基金、银行贷款和其他财政拨付资金。在土地储备工作开展初期，安徽省各级土地储备机构主要通过银行贷款筹集储备资金。随着土地储备工作的迅速推进，财政资金占储备资金的比例不断提高。当然各地市土地储备资金的具体情况也有所不同，具体说明如下：
(1)土地收益基金。根据安徽省的相关规定，“十一五”期间，安徽省各市、县政府从缴人地方国库的土地出让收入中，划出4％一8％用于建立土地收益基金。土地收益基金主
要用于土地收购储备。①目前合肥市和黄山市都是按土地出让收入的6％提取土地收益基金。黄山市2007年共提取土地储备基金达3000多万元。②
(2)银行贷款资金。合肥市土地储备的资金来源中银行贷款的比例比较大，占到土地储备资金的80％以上。③黄山市土地发展中一12,的累计贷款最多时达5个亿。黄山区2002年成立的土地储备基金也曾向银行贷款700万。④由于贷款成本较高，目前安徽省土地储备资金来源中银行贷款所占的比例不断下降。如黄山区目前基本上已经不通过银行贷款来筹集资金。⑤
(3)其他财政拨付资金。安徽省市县级政府都在财政上积极支持土地储备工作。例如在合肥市，在土地储备工作中短期遇到资金缺口时，市政府和市财政局就会在可能范围内提供资金支持。⑥但是由于安徽省很多市县的财政资金非常紧张，政府部门也常常陷入有一l2,无力的窘境。
二、安徽省土地储备的流程
安徽省各地市的土地储备流程主要是按照《安徽省国有土地储备办法》规定的程序来进行的，可以分为四个步骤：制定土地储备计划、取得土地、前期开发、土地供应。下面对各个步骤分别进行介绍：
(一)制定土地储备计划
安徽省的年度储备计划是由国土资源行政主管部门会同有关部门依据土地利用总体规划、城乡总体规划和当地社会经济发展的需要制定的，并报本级人民政府批准后实施。各市县对制定土地储备计划都做出了明确、详细的规定。
合肥市由土地储备、国土资源、规划、财政部门和人民银行根据本市经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等，编制年度土地储备计划，报市政府批准。①年度土地储备计划应当包括年度储备土地规模、年度储备土地前期开发规模、年度储备土地供应规模、年度储备土地临时利用计划和年度土地储备资金收支计划。②合肥市土地储备中心则依据年度土地储备计划，编制土地储备项目实施方案，经市政府批准后实施。③
黄山市在每年年初，由黄山市土地发展中心根据城市建设规划和土地利用规划、计划并结合土地市场的需要，制定土地收储年度计划，合理确定年度土地储备规模。土地储备年度计划经市国土局审核后，报黄山市土地市场管理委员会批准执行。黄山市在土地收储计划中坚持“五优先”：优先储备闲置、空闲和低效利用的土地；优先储备列人
近期开发建设土地；优先储备国企改制急需资金的土地；优先储备不需拆迁安置的土地；优先储备有潜在价值、效益高的土地。①
(二)取得土地
在安徽省土地储备的过程中，取得土地的途径包括无偿收回、有偿收回、收购和对集体土地的征收四种方式。《安徽省国有土地储备办法》对上述方式的具体程序都做出了明确规定。
1．收回方式
以收回方式储备国有土地时，应当遵循下列程序：
(1)拟订方案。以收回方式储备国有土地的，土地储备机构应当拟订国有土地使用权收回方案。其中，以有偿方式收回土地使用权的，应当确定相应的补偿数额。收回方案如涉及省属单位的，该方案应当报省人民政府国土资源行政主管部门确定。
(2)方案审核。土地储备机构应当将国有土地使用权收回方案报县(市)以上地方人民政府国土资源行政主管部门；国土资源行政主管部门收到收回方案后，应当举行听证，并根据听证会意见对收回方案进行审核。
(3)报经批准。审核同意的国有土地使用权收回方案，由县(市)以上地方人民政府国土资源行政主管部门报有批准权的人民政府批准。
(4)土地使用权收回通知。县(市)以上地方人民政府国土资源行政主管部门应当根据有批准权的人民政府的批准决定，向土地使用权人下达土地使用权收回通知。
(5)补偿费用支付。以有偿方式收回土地使用权的，土地储备机构应当自土地使用权收回通知下达后30日内，将补偿费用全额支付给
原土地使用权人或者与原土地使用权人签订土地使用权补偿协议。
(6)注销登记。以无偿方式收回土地使用权的，县(市)以上地方人民政府国土资源行政主管部门应当在下达土地使用权收回通知的同时，办理土地使用权注销登记手续，注销土地使用权证书；以有偿方式收回土地使用权的，县(市)以上地方人民政府国土资源行政主管部门应当在土地储备机构将补偿费用全额支付给原土地使用权人或者与原土地使用权人签订土地使用权补偿协议后，办理土地使用权注销登记手续，注销土地使用权证书。
2．收购方式
土地使用权人申请政府收购国有土地使用权的，应当遵循下列程序：
(1)收购提出。土地使用权人申请政府收购的，应当持有关材料向土地储备机构提出申请。 ．
(2)权属核查。土地储备机构对申请收购的土地权属、面积、四至范围、用途及地上建筑物和构筑物权属、面积等进行实地调查，并报县(市)以上地方人民政府国土资源行政主管部门审核。
(3)价格确定。土地储备机构与土地使用权人协商委托具有土地评估资格的评估机构对申请收购的土地使用权价格进行评估，并参照评估价格，协商确定土地使用权收购价格。
(4)方案报批。土地储备机构拟订土地收购方案，报县(市)以上地方人民政府国土资源行政主管部门批准。
(5)签订合同。收购方案批准后，土地储备机构与土地使用权人签订国有土地使用权收购合同。
(6)收购费用支付。土地储备机构按照国有土地使用权收购合同约定的金额、期限和方式，向土地使用权人支付土地收购费用。
(7)注销登记。土地使用权人在收到土地收购的定金或者约定费用后l5 13内，应当依法申请办理土地使用权注销登记手续；逾期不申请办理的，由县(市)以上地方人民政府国土资源行政主管部门报请
本级人民政府同意后，依法办理土地使用权注销登记手续，注销土地使用权证书。申报土地使用权转让价格比标定地价低20％以上的，经县(市)以上地方人民政府国土资源行政主管部门报本级人民政府同意后，由土地储备机构按照申报价格依法予以收购，并按前款第七项的规定，办理土地使用权注销登记手续。
3．征收方式
安徽省并没有制定以征收方式储备国有土地的具体程序，只规定按照有关土地管理法律、法规的规定办理。①在调研中我们发现，《合肥市征收集体所有土地办法》中对征收集体土地的程序做了比较详细的规定，主要包括办理征地的审批手续和实施征地补偿安置工作两个部分。
(三)前期开发
安徽省的土地储备前期开发主要是由土地储备机构负责实施的。例如合肥市的土地储备中心就负责前期的拆迁安置、配套设施建设等。黄山市则主要由土地发展中心负责，同时黄山市政府还全资设立了城市建设投资(集团)有限公司(以下简称城投公司)，城投公司主要在土地收储过程中承担拆迁和基础设施建设工作，同时还为土地发展中心提供资金支持，为征地垫付部分资金。
在调研中我们了解到，由于土地储备机构没有拆迁的法定资质和职能，因此其在前期开
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
发过程中主要承担组织工作，由其委托有资质的房屋拆迁公司和其他公司来承担具体的房屋拆迁和“四通一平”等工作。②
由于政府的资金有限，在安徽省除合肥、芜湖和马鞍山等个别城市外，大部分县市在进行土地的前期开发时需要开发商垫资。在土地
招拍挂出让时，国土部门会约定土地的受让方除了支付地价还要再支付拆迁和前期开发的费用。土地出让后，政府再把垫资偿还给开发商。目前关于开发商垫资的性质还没有定论，而且根据安徽省有关领导的介绍，从安徽省治理整顿开发的角度出发，是不主张企业参与土地开发的。在实践中，也还有政府主管部门垫资的情况，例如黄山市的城投公司就还在土地收储过程中提供资金支持，为征地垫付部分资金。①另外，一些财政比较紧张的地区，甚至出现过因为资金不足而进行毛地出让的情况，由开发商自行进行拆迁补偿和土地的前期开发工作。② 从总体上看，安徽省土地储备的前期开发工作还是在政府运作的模式下进行的。尽管调研单位的负责同志都表示考虑吸引包括开发商在内的社会力量参与到土地的前期开发中来，但是从实践来看，开发商的参与非常有限，而且还面临许多法律障碍。
(四)土地供应
目前，安徽省储备土地的供应主要由各市县国土资源部门主持进行。土地供应方式主要是以招拍挂为主，也包括划拨的方式。调研中，我们了解到黄山区储备土地的供应方式只有出让，没有划拨，而黄山市既有出让的方式也有划拨的方式，同时黄山市还正在考虑将市政等公共设施用地采取经营性用地出让的方式。
需要说明的是，安徽省各市县的工业用地由开发区和工业园区的管委会统一征收，根据工业项目建设的要求分块进行工业用地出让。 安徽省目前一般都采取净地出让，过去有的地市由于资金缺乏等
原因也采取过毛地出让，不过数量很少。①
目前安徽省的相关规范性文件并未对土地供应中招拍挂的具体程序做进一步的规定，在实践中是按照国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》来操作的，此处不再赘述。
三、安徽省土地储备中若干问题分析
安徽省在具体工作过程中，结合本地实际情况，积极探索土地储备的制度建设，其内容涉及土地储备机构设置、土地储备计划、储备土地的登记、土地储备的融资、土地收购征收中的补偿、土地储备中的前期开发以及工业用地预申请制度等。在探索的过程中，一些制度的创新成为安徽省土地储备工作中的亮点，同时由于各种因素，一些制度还存在不足之处。下面我们逐一分析。
(一)土地储备机构的设置问题
根据《办法》第3条的规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。前面已介绍了安徽省市一级土地储备机构设置的三种情况。从现行法律的规定来看，将土地储备机构设为政府直属的事业单位或政府全资设立的城市投资公司，是不符合有关规定的。我们从调研中了解到，之所以将士地储备机构设置为直接隶属于市级政府，主要还是出于加强政府对土地储备和出让
的控制，便于管理使用土地出让金的考虑，同时这种设置也有利于政府加大推进城市建设和改造的力度。将土地储备机构设置为政府全资设立的城市投资公司，则主要是出于融资的考虑。当地银行对作为事业单位的储备机构贷款有授信额度的限制，而对企业贷款则要宽松得多。
我们认为土地储备机构的设置，不仅要考虑强化部门管理，满足资金需求，更要注重土地储备工作的实效，使机构设置能够便于理顺工作关系，促进土地储备工作的开展。在调研
中，黄山市土地储备机构的负责同志对此进行了细致的阐述，他们认为，土地储备机构隶属于国土部门将更有利于土地储备工作的开展。具体理由如下：
1．有利于发挥土地储备宏观调控的作用。土地储备机构不仅要参与土地经营，更重要的是发挥其在土地管理宏观调控方面的作用。而国土部门是实施土地管理宏观调控的主要部门。
2．有利于土地储备与土地利用总体规划、年度土地供地规划等的衔接。
3．有利于土地收购工作的开展。因为国土部门掌握了收购土地的基本情况，包括土地的权属，土地上是否设有抵押等。如果土地储备机构隶属于市政府，那么土地储备机构对收购土地进行调查时则需要跨部门。而隶属于国土部门则可以简化土地收购工作的程序。
4．有利于减少储备土地的出让成本。如果土地储备机构隶属于国土部门，则其可以更好地结合国土部门制定的土地出让计划尽快出让土地。
5．有利于储备土地出让后的交付。出让土地的交付过程中有许多涉及到国土部门的职能，土地储备机构隶属于国土部门则有利于交付过程中的工作衔接。
6．有利于土地储备机构的抵押贷款。现在储备土地抵押贷款需要办理相应的手续，如办理储备土地使用权证等。这些手续都需要通过国土部门办理，因此土地储备机构隶属于国土部门有利于其办理抵押
贷款。像黄山市农行就表示只对隶属于国土部门的土地储备机构发放贷款。①
我们对上述观点表示赞同，将土地储备机构设在国土资源部门之下不仅符合现行法律的有关规定，有利于理顺工作关系，也有利于土地储备工作的顺利开展，从长远来看，这是一种较为合适的机构设置方案。
此外，《安徽省国有土地储备办法》与三部门发布的《办法》的一个不同之处在于允许设立省级土地储备机构，规定中央驻皖单位、省直单位依法使用的国有土地和跨设区的市的国有土地由省级人民政府依法予以储备。②安徽省国土厅的领导认为不管是从法制的角度还是从宏观调控的角度来看，都应当设立省级土地储备机构，而且其职能范围应进一步扩大，这有利于盘活土地资产。但是在实践中，目前安徽省级土地储备机构并没有建立，其原因主要在于国家规定土地出让的权力在市县一级，省国土资源部门没有土地出让的权力。为此，安徽省正考虑颁布实施办法建立省级土地交易市场，建立和完善省级土地储备机构。⑧ 最后，我们认为合肥、黄山成立土地市场管理委员会的做法值得提倡。这种机制有利于土地储备相关部门的沟通和协作，促进土地储备工作的顺利开展，加强政府对土地市场的宏观调控能力。
(二)土地储备计划问题
土地储备计划是土地储备工作开展的一个前提条件。据我们调研了解，实践中土地储备计划的制定和执行都存在一些困难和问题： 第一，用地缺口比较大，可计划土地量有限。根据到2020年规划，国家给安徽省下达的控制规划是35．5万公顷，但是省里的需求有 44．32万公顷，缺口很大。具体到各地市亦是如此。①在存量和新增土地都有限的情况下，真正能够纳入土地储备范围的土地总量很少，编制土地储备计划非常困难。
第二，土地储备计划与土地利用总体规划、城乡规划的衔接问题。根据现行法律规定，土地储备计划应当符合土地利用总体规划、城乡总体规划的要求。但是实际情况却往往不一致。首先，省国土资源部门编制土地利用总体规划的基础是全省各行业和各市县的用地需求，并不直接考虑土地储备的需要。其次，由于社会经济发展是一个动态的过程，尽管各地方在对土地利用规划进行报批的过程中已经安排了土地储备用地的计划，但实际执行起来土地计划的变动也会比较大，这就会导致土地储备计划在现实中难以有效实施。最后，在实践中，土地利用规划和城乡规划常常发生变更，这常常导致土地储备计划形同虚设。
第三，土地储备规划与地方控制性规划的衔接问题。国家规定城市控制性规划的覆盖率
要达到100％，但是各地实际很难做到这一点，导致很多储备土地上没有控制性规划。像黄山区对于城市控制性规划没有覆盖的地方，只能通过建立详细规划条件来解决问题。② 第四，土地储备计划的编制要遵照土地利用规划和城乡规划，但是后两者每年需要经过全国人大和各省人大的审批，一般要到每年的五月份才能下达，这严重影响了土地储备计划的时效性。
除了以上方面，土地储备与发展改革部门项目审批工作也存在矛盾。在编制土地储备计划的过程中不存在具体项目，但是根据安徽省的规定，收储土地必须带项目进行，发展改革部门并不单独为土地储备立项。为此，实践中地方有关部门往往通过虚报项目来满足有关项目指标的要求，而这可能使土地储备计划中的很多储备用地收储后因
项目无法落实，造成土地的闲置。同时，带项目收储也容易造成储备土地后期的出让过程中形成“定向”出让，与“招拍挂”出让程序的要求不符。目前，针对工业用地，安徽省防止这种“定向”出让的做法是工业用地出让时不得低于最低出让价，但是对于经营性用地则没有具体的规定。
(三)储备土地的登记问题
三部门发布的《办法》规定，市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。①在调研中，我们了解到安徽省储备土地的登记制度还比较完善，只是具体各市县的执行情况并不一致。
合肥市对储备土地进行登记并发放土地使用权证书。根据《合肥市土地储备实施办法》的规定，收回的原国有建设用地使用权注销登记后，由市土地储备中心申请办理储备土地登记手续。目前，合肥市对存量土地进行变更登记。将土地使用权及房屋权属变更到土地储备交易中心名下，其中用途为储备土地，性质不变更，土地使用期限为不定。对于增量土地的变更登记程序同存量土地，只是土地性质和期限为空白，不登记。②
黄山市对储备土地也进行变更登记，但不发放土地使用权证书，如需要向银行申请抵押贷款，则发证。其中储备土地使用权证上的土地使用期限一般是两年，性质不变更，用途为储备用地。③
完善的储备土地登记制度有利于明确储备土地的权属关系，便于利用储备土地向银行申请抵押贷款。为此，我们可以借鉴安徽省的经验，进一步发展和完善储备土地的登记问题。
(四)土地储备的融资问题
资金是土地储备工作中的一个关键性要素，土地储备的启动和运转都需要巨额资金。安徽省土地储备的三种资金来源是：土地收益基金、银行贷款、其他财政拨付资金。目前安徽省的土地储备融资存在以下问题：首先，资金来源单一，缺乏多样性。一旦土地储备机构出现资金缺口，除了由政府拨付和向银行贷款外，往往没有其他的资金渠道。其次，有的地市银行贷款比例高，融资成本高，风险高。例如合肥市土地储备的资金80％来源于银行贷款。一旦房地产市场和土地市场价格走势低迷，土地不能顺利出让时，将会造成严重的信贷危机。 即使面临以上问题，目前安徽省的土地储备资金状况还是运作良好的，没有出现拖欠银行贷款的情况。这一方面是由于安徽省储备土地的运营状况比较好，另一方面是由于土地储备机构采取滚动贷款的方式，用后来储备土地的抵押贷款偿还之前的欠款。我们了解到，黄山市为了避免银行贷款的高利息成本尽量使用土地收益基金。另外，安徽省各地市还采取各种手段解决土地储备的资金问题。比如采取土地补偿的分期偿付方式，即在政府财政资金不足时，与补偿或安置对象签订补偿或安置协议后，先按照协议规定支付部分补偿款，余款在收取土地出让金后再支付。
随着安徽省房地产市场的进一步发展，土地储备工作过程中所需资金必然会越来越多。为此积极拓宽多种融资渠道，吸引更多资金介入土地储备工作是很有必要的。目前，一些城市开始探索利用企业的资金参与土地储备和土地一级开发工作，他们对于企业资金参与土地
储备和土地一级开发性质、模式和利益分配的讨论，对于我们解决安徽省土地储备融资问题或许有所帮助。
(五)土地收购、征收中的补偿问题
目前安徽省根据储备土地的来源以及供应方式等不同，制定了不
同的土地补偿标准。比如征收农民土地，如用于划拨用地则补偿少，用于经营陛用地则补偿多。安徽省在土地收购、征收中的补偿方式具体情况如下①：
首先，对于划拨土地，安徽省过去收回时不予补偿，现在则根据实际情况给予一定补偿。这主要是因为考虑到使用划拨土地的单位在土地使用的过程中对土地有追加投入。在具体实施中，安徽省常常由政府先将土地收回储备，待土地出让后，政府和原单位按照4-：6的比例分享土地收益。对于收回划拨土地使用权，黄山市主要是参照中心城区征收土地补偿标准确定补偿数额。
其次，对于收回出让土地的补偿，安徽省的做法是将补偿资金纳入土地出让的成本中，最后从土地出让金中提取。黄山市对收回土地使用权的补偿，主要的参考依据是土地取得成本、使用年限和开发情况等。
再次，对于政府行使优先收购权收购的土地的补偿，主要是通过评估的方式予以补偿。比如，合肥市关于土地储备的收购标准是把国有建设用地分为地上(地上建筑物)、地表(国有土地使用权)和地下(地下投入，如管线等)三个部分分别评估，按总和收购。如果收购标准超出上述标准，则需要上报合肥市土地管理委员会批准。②黄山市对于收购国有土地使用权，主要是委托土地估价机构对土地使用权进行评估，参照评估价格，协商确定土地使用权收购价格。
针对目前的土地补偿问题，安徽省正在实行将土地使用权的评估和房价的评估分开进行、分别补偿的方案，比如黄山市就坚持土地和房屋分别补偿的原则。这种方案的理论基础在于补偿价格的差异主要是由于地价的升值而造成的。如果房地不分开评估，则有可能导致重复补偿，而房地分别评估、分别补偿的观念一旦深入人心，老百姓对
房屋的价值则会有新的认识，不会认为在拆迁中房屋理所应当得到“巨额”赔偿，这就可以大大减少征收拆迁的阻力。①
最后，对于征收土地的补偿，主要按照现行土地管理法的补偿标准。基于征收补偿实际情况的复杂性，安徽省授权地方各市县政府制定具体的补偿标准。各市县农村征收补偿中附着物补偿的差异比较大。②黄山市在征收集体土地时与集体组织统一签订补偿协议，然后由集体组织给承包人补偿。在集体土地、劳动力和青苗三项补偿费中，集体土地补偿费属于集体经济组织，劳动力补偿和青苗补偿属于个人。黄山市农村宅基地按照重置价格补偿。③ 调研中，我们也了解到目前安徽省的收购、征收土地补偿还存在一些问题：一是目前征收的补偿标准比较低，群众抵触情绪比较大。二是政府的资金有限，拆迁补偿进展缓慢。为解决以上问题，一方面，安徽省提出要提高各方的积极性，保证集体土地使用权人的权益，处理好土地收益的再分配问题，同时为增加政府的土地收益，要求用地单位在观念上要实现从无偿划拨到有偿出让的转变，从协议出让到招拍挂出让的转变。④另一方面，安徽省提出应当对公益性征地拆迁和经营性征地拆迁进行区分，分别确定不同的补偿标准，对于经营性征地拆迁的补偿应当通过市场议价来完成。目前，安徽省正在研究集体土地上房屋拆迁补偿的程序及补偿标准问题，并将其列入立法规划。 (,-'-c)土地储备中的前期开发问题 土地前期开发是土地储备中的一个重要环节。我们了解到，目前安徽省土地储备中的前期开发中存在两个方面的问题：一是前期开发资金问题。对安徽省一些经济不发达、财政资金比较紧张的地区而言，
前期开发的资金压力比较大。二是政府运作模式下的土地前期开发与开发商的需要不一致。例如政府“三通一平”或“七通一平”与开发商计划开发项目的特别要求不相吻合，以致开
发商一旦获得土地后，往往还需要重新进行前期开发。
目前，为解决土地储备中前期开发的资金问题，土地储备机构有允许开发商对前期开发进行垫资的情况。黄山区为解决第二个问题，提出了一个新的工作思路，具体如下：目前国家要求出让土地必须是“净地”。①即对于拟出让的土地，要在理顺土地产权和经济关系的前提下，进行统一规划，统一进行基础设施建设，形成基础设施较为完备的熟地，按“净地”分宗出让。②但是黄山区的领导则对毛地与净地、生地与熟地的概念重新界定，认为毛地和净地是针对土地上的产权关系而言的，声权被储备中心收回的，即为净地。生地和熟地则是针对土地上是否存在附属物以及是否完成各项基础没施建设而言的，土地上建筑物未拆除，基础设施没有完成的为生地。相反，已经完成拆迁工作、实现土地的“三通一平”或“七通一平”的则为熟地。因此，按照国家要求出让的“净地”并不一定是熟地，生地也可以出让。这样，相关的一些前期开发工作就可以由开发商来进行。这种做法不仅为政府节省了土地储备资金，而且有利于开发商按照项目的要求来进行土地的前期开发。
黄山区的这种做法也存在一些问题。首先，开发商进行拆迁补偿所面临的困难比政府拆迁补偿大。其次，目前的土地最低出让价是按照“熟地”的标准来制定的，这样会增加开发商的成本，而这些增加
的成本最终又会落到购房者的头上。
目前，安徽省已有吸纳包括开发商在内的社会力量参与土地储备前期开发的做法，但是非常有限，这主要是因为目前企业参与土地一级开发还存在法律障碍。我们希望政府发挥其积极主导作用，妥善解决土地储备前期开发中存在的种种问题。
， (七)工业用地预申请制度
安徽省国土资源厅发布的《工业用地招标拍卖挂牌出让实施意见》明确提出建立工业用地预申请制度。目前合肥市已经实施了该制度。而一些地市(包括黄山市)由于工业不发达，并且工业项目又直接进工业园区，所以并没有实施该制度。
合肥市的工业用地预申请制度具有自己的特点，表现为：第一，实施工业用地预申请制度的目的主要在于应对增量指标的紧缺问题。对预申请的工业用地的主要考虑因素不是地价，而是该工业项目带来的税收和安置劳工的数量等问题。第二，合肥市工业用地预申请的适用范围既包括增量土地，也包括存量土地。另外，合肥市将来的房地产用地也要考虑实行预申请制度。第三，合肥市工业用地预申请的程序如下：(1)工业项目用地申请人与工业园区管委会签订入园意向协议，明确项目的各项内容。(2)协议报到政府行政窗口，交由国土、规划、建设等各部门审批，对这个项目可能产生的税收和可安置就业人数等问题进行论证。
(3)如果项目可行，则报土地市场管理委员会下达增量用地指标。(4)办理登记报批手续。(5)登记报批后采取挂牌方式办理出让手续。
目前，合肥市的工业项目预申请制度中存在的一个主要问题是工业项目落地不积极。为此，合肥市正在考虑建立工业项目用地快速反应机制，即100天倒计时制度。它指在土地市场管理委员会下达指标开始l00天内工业项目必须投产，根据100天安排每一个环节的时间 和责任主体。④四、小结 安徽省在土地储备和土地一级开发方面的实践经验以及所做的诸
多有益探索，对完善我国的土地储备制度建设可以提供一些新的思路。然而在调研中，我们发现安徽省土地储备制度也存在一些问题。这些问题还具有一定的普遍性，这也反映出我国的土地储备制度还不成熟，制度建设还有待进一步的完善。我们在总结本次调研经验的基础上，认为完善我国的土地储备制度建设，加强对土地资源的管理和利用，应当认真解决以下几个方面的问题：
首先，关于土地储备的定位。土地储备制度设立的初衷，是要通过“一个龙头进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”，来增强政府对土地市场的宏观调控能力，规范土地市场运行，
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
促进土地节约集约利用，提高建设用地的保障能力。但是我们了解到，实践中土地储备制度的部分功能并没有完全实现。例如安徽省的土地储备基本上是按照需求决定供给，而不是按照供给引导需求，政府通过储备土地调控土地市场的作用难以有效发挥。因此，在目前我国士地资源相对紧张，而用地需求比较旺盛的情况下，我们还需要进一步地思考土地储备制 度的定位，以充分发挥其功能。
其次，关于土地储备的机构设置。根据《办法》，土地储备机构应为隶属于国土资源管理部门，具有独立法人资格的事业单位。但是在实践中，土地储备机构的设置却是“五花八门”，我们了解到，我国目前对土地储备机构具体承担的工作内容规定过于抽象是一个重要的原因。实践中土地储备机构与其具体负责实施的土地储备工作还存在脱节的情况。因此，若要完善土地储备制度，我们还必须明确并细化土地储备机构的具体职能，统一土地储备机构设置，严格规范地方政府的行为。
再次，关于土地储备机构与其他政府部门之间的协调。土地储备工作涉及发改委、财政、规划、国土资源等部门的分工配合。但是目前我国仅对此做了原则性的规定，并没有出台具体的实施细则，以致一些部门在土地储备工作过程中“各自为阵”，甚至各部门问还出现了一些矛盾。我们了解到，土地储备机构与规划部门之间工作衔接问题比较多，包括土地储备计划与土地利用总体规划、城乡规划的衔接问题，土地储备规划与地方控制性规划的衔接问题等。因此，明确各部门在土地储备工作中的职责，加强各部门间的协调配合，制定相关具体的实施细则，也是完善土地储备制度的途径之一。
最后，关于土地储备的融资。随着土地市场的发展，资金问题将会成为制约土地储备工作发展的“瓶颈”。据了解，许多经济欠发达地区的土地储备机构都面临着资金不足的问题。而实践中土地储备机构的融资渠道单一、融资能力有限，又使得资金问题在今后的土地储备工作中显得更为突出。因此，探索土地储备的前期开发模式，拓展融资渠道，已是我国完善土地储备制度的当务之急。
重庆市④一、重庆市土地储备概述
(一)十大集团公司土地储备职能的形成
在2002年到2004年之间，重庆市政府把土地储备的职能分别赋予了十家集团公司，并逐渐形成了“市场主导，政府垄断”的土地储备模式。十大集团公司分别是：重庆市城市建设投资公司、重庆市地产集团、重庆渝富资产经营管理公司、重庆开发投资有限公司、重庆市水利投资有限公司、重庆水务集团股份有限公司、重庆市高速公路发展有限公司、重庆高等级公路建设投资公司、重庆市建设投资公司、重庆渝开发股份有限公司。目前，十大集团公司储备土地共约60万亩。②
重庆市城市建设投资公司是重庆市建设委员会和重庆市财政局为了完善城市基础设施建设领域的建设项目业主制，于1992年共同发起
组建的国有独资公司。2002年，重庆市政府以渝府地(2002)263号《重庆市人民政府关于重庆市城市建设投资公司进行土地储备的批复》这一文件，授予城投公司代表市政府对城市建设土地进行储备整治的职能。2002年6月，为加快重庆投融资改革进程，市政府把重庆市城市建设投资公司的战略定位明确为：城市建设筹融资的总渠道、主城区路桥建设的总账户、城建资金筹措所需土地的总储备。①城投公司为筹措城建资金的土地储备主要是按照“带项目按规划”进行，目前储地约10万亩。②城投公司承接市政府城市基础设施建设项目后，政府根据土地年度储备计划和项目预算资金缺口，匹配相应土地给城投公司进行储备。城投公司把政府按划拨或出让方式匹配的土地开发整治完毕，经验收合格后，交由市国土房管局依法组织招标、拍卖、挂牌出让。③储备整治地块出让后所获收益，扣除成本、土地储备整治发展专项资金后，剩余部分转入重庆市城市建设专项基金。④．项目完成后，审计局对项目的总造价进行审计。如果城市建设专项基金低于项目总造价，政府额外匹配土地予以弥补；
如果城市建设专项基金高于项目总造价，剩余资金则留存于城市建设专项基金帐户用于以后的项目建设。这样就形成了“政府不向项目投入一分钱，也不拿走一分钱”的城市基础设施建设模式。重庆国际会展中心项目就是这种运作方式的成功典范。
2003年2月28日，重庆市地产集团挂牌成立，原重庆市土地整治储备中心和重庆市土地整理中心成建制划入。地产集团是应重庆市政府要改变“生地出让多，熟地出让少，土地收益低”的状况、加强土地资本运作、提高国有土地收益的要求成立的，是重庆市唯一一家专门的土地储备机构。重庆市地产集团的土地储备任务：一是建立政府主导型土地储备供应机制，调控土地供应市场，保证城乡总体规划和土地利用总体规划的实施，通过市场运作机制进行土地整治，提供“熟地”交由政府拍卖，为政府积累资金；二是结合土地储备，承担市政府涉及旧城改造建设等交办的任务。④
2004年3月18日正式成立的重庆渝富资产经营管理公司，除了负责对企业搬迁、破产后遗留的资产进行处置外，还有土地储备职能，这包括：市政府为工业结构调整和发展安排的政策性储备；国有企业“退二进三”②、企业为了保护环境而搬迁后留下的土地及破产企业土地的收购储备；其他闲置土地的收购储备。⑧
重庆市开发投资有限公司是l994年底经重庆市人民政府批准组建的国有独资综合性投资公司，2004年被重庆市人民政府确定为重庆市轨道交通建设以及城镇化重点基础设施建设为主的投融资主体。主要负责重庆市江北嘴中央商务区的开发建设管理，具有土地储备整治、土地资金筹集、市政基础设施建设等职能。开投公司通过土地储备筹措资金用于城市轻轨和地铁建设。
重庆市水投集团具有在项目所在区县开展土地储备的职能。④土
地储备由重点水利项目所在区县政府及市政府有关部门根据城乡总体规划和土地利用总体规划，落实储备地块和用地指标。储备用地计划按重点水利工程项目资金缺Vl测算下达。储备土地经整治后，交由项目所在区县政府委托土地交易中心实行招拍挂出让，出让收益在扣除整治成本和土地储备整治资金后，剩余收益将全部返还给水投集团，作为区县水利项目的建设资本金。
另外，为了筹措修建高速公路和旅游资源开发建设所需资金，市政府赋予重庆交旅集团土地储备的职能。为了筹措修建重庆给排水等工程的资金，市政府赋予重庆水务集团股份有限公司土地储备的职能。为了道路交通等其他基础设施建设的融资，市政府还赋予了重庆高等级公路建设投资公司、重庆市高速公路发展有限公司等其他国有公司土地储备的职能。 土地储备由市国土房管局统一委托各集团公司进行储备，改变了以往“谁都可以进行土地储备、小块地进行储备出让、生地出让比例较高”的状况。各集团公司大手笔地进行土地储备整治，修建配套基础设施，使得重庆土地出让价格大幅增长，土地价值得到真正体现。从2003年到2007年，重庆国有土地出让收益从10亿增长到了288亿。①同时，各大集团公司通过土地储备筹措巨额资金用于重庆城市基础设施、文化娱乐设施和水利设施的建设，使得重庆城市建设近年来取得飞速的发展。
(二)土地储备的来源
根据《重庆市国有土地储备整治管理办法》第9条的规定，重庆土地储备的来源包括：(1)为实施城市规划政府统一征用、转用的土地；(2)无主地；(3)土地使用期限届满被依法收回使用权的土地；(4)依法收回使用权的闲置土地；(5)依法没收的土地；(6)以出让
方式取得土地使用权后无力开发且不具备转让条件的土地；(7)因单 位迁移、解散、撤销、破产或者其他原因停止使用而依法收回或收购 的原行政划拨土地；(8)因公共利益需要，经依法批准收回使用权的 土地；(9)因实施城市规划的需要，经依法批准收回使用权的土地； (10)因土地整治的需要，经依法批准收购的土地；(11)公路、铁 路、机场、矿场等经核准报废后收回使用权的土地。其中，政府统一 征收、转用的土地，即农村集体土
地是土地储备最主要的来源。城投 公司储备的土地中，农村集体土地占80％左右，其他土地约占20％。① (三)土地储备的方式
《重庆市国有土地储备整治管理实施细则》第3条规定，国有土地的储备分规划控制储备与开发性储备两大类。规划控制储备是指为了实现统一规划、统一供地、统一管理，经市人民政府批准，对确定范围的地块集中统一控制，待条件成熟时再实施征地或城市房屋拆迁、整治的行为。开发性储备是指根据城镇化进程和土地利用总体规划、城市规划，对拟供给的国有地块予以储存，以开展集中统一的整治活动，加强对地产市场的宏观调控的行为。开发性储备包括征地储备、收购储备、收回储备、城市房屋拆迁储备等。征地储备和收购储备是开发性土地储备中最主要的两种方式。
二、重庆市土地储备的流程
重庆土地由十大集团公司进行储备，但是其土地储备并非杂乱无章，而是有计划地按照各个集团公司担负的不同职能、不同的资金需求，确定各集团公司的土地储备量。重庆市人民政府先后发布了一系列的规章和规范性法律文件对集团公司的土地储备计划、土地的取得、
开发整治、出让等进行规范和调整。其中包括2002年8月22日重庆市人民政府137号令发布的《重庆市国有土地储备整治管理办法》，2003年7月10日起实施的《重庆市国有土地储备整治管理实施细则》，以及2002年11月22日发布的渝办[2002]68号文件《重庆市人民政府办公厅转发市国土房管局关于市城市建设投资公司进行专项土地储备整治的规定的通知》等。
(一)土地储备计划
《重庆市国有土地储备整治管理办法》和《重庆市国有土地储备整治管理实施细则》要求，都市圈(主城九个区)内的国有土地储备整治规划，应当根据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划等由市国土房管局组织区国土房管分局编制，报市人民政府批准。并且要求都市圈内外的各土地储备机构的开发性土地储备总量不能超过土地供应计划的2倍。都市圈各区土地储备整治机构每年实际持有的开发性储备土地总量不得超过800亩。①
各集团公司于上一年度末根据土地储备整治规划草拟公司的年度国有土地储备计划，报市国土房管局批准。市国土房管局在收到集团公司上报的年度储备计划后，根据土地利用总体规划、城乡规划，结合国有土地供给与需求状况、国民经济和社会发展计划、土地储备整治机构状况，编制年度储备计划草案，经征求各集团公司意见并与市规划局协商达成一致后，报市人民政府批准。最后，市国土房管局把土地年度储备计划分解下达给各集团公司。 这样，政府把土地储备职能下放给集团公司的同时，又通过编制城乡规划、土地利用总体规划、国有土地储备整治规划、土地年度储备计划决定各集团公司的年度土地储备量，从而实现对各集团公司的土地储备的调控。
(二)土地取得
在取得土地这一环节上，各集团公司取得土地的方式有所不同。地产集团下属的土地储备整治部可以对控制性规划范围内的所有土地进行开发性储备，其取得土地的方式有：(1)地产集团自己选择地块向市国土房管局申请纳入储备。(2)市场收购、指令收购。市场收购是地产集团通过与原国有土地使用权人谈判，收购其国有土地使用权；指令收购是政府指令地产集团对一些破产企业、烂尾楼的国有土地使用权进行收购。(3)政府安排、调剂。市政府安排其对特定的地块进行储备，或者根据建设项目的需要在十大集团内部调剂地块给地产集团储备。(4)土地置换。土地置换是指与国家机关、事业单位和国有企业搬迁、整合后留下的土地进行置换。①(5)区县划拨。区县在缺乏资金进行路、桥等基础设施建设时，划拨一块土地给地产集团储备整治，集团公司出资帮助区县政府进行建设，然后从划拨地块的土
地出让收益中回收投资。
城投公司取得储备土地的主要方式是“带项目”匹配的。所谓“带项目”，是指城投公司先承接政府的基础设施建设项目，市政府再根据项目所需的资金，向城投公司在全市范围内匹配相应的土地。城投公司90％以上的储备土地都是“带项目”取得的，少量是通过市场收购取得的。
其他集团公司也主要是按照“带项目”匹配而取得储备土地。例如，重庆市开发投资有限公司2005年获市政府授权对江北嘴地区鱼嘴组团的45平方公里土地进行土地储备整治，以期获得30亿资金投入规划中的“六环一线”轨道项目建设。②重庆水投集团建设的铜梁玄天湖水库项目换得对铜梁县城核心地250亩土地、郊区400亩土地及
玄天湖周边1000亩土地进行储备整治出让。① (三)土地整治
根据《重庆市国有土地储备整治管理办法》第l5条的规定，土地整治，按照谁储备、谁整治的原则，由相应的土地储备整治机构实施。在主城区范围内，集团公司对已取得并纳入储备范围的土地，先根据土地储备计划、土地储备整治合同，组织施工单位完成土地场地平整、道路铺设等前期开发工作。对于纳入储备范围土地的地上建(构)筑物及其他设施需要拆迁的，集团公司作为拆迁申请人，持市国土局核发的土地储备批准书、规划红线、拆迁计划和补偿安置方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置专项资金证明向房管局申请办理房屋拆迁许可证，依法实施拆迁。
在土地整治环节中，由于拆迁涉及的范围广、利益关系复杂，集团公司并不直接介入土地拆迁，只是起保证拆迁资金按时到位等配合性的作用。集团公司对国有土地上的城市房屋进行拆迁时，公司先申请获得房屋拆迁许可证，再将拆迁工作交由具有拆迁资质的专业拆迁公司进行。对纳人土地储备范围的农村集体土地进行拆迁，公司先与区政府谈判拆迁的范围、资金和时间，签订拆迁合同，然后依靠区政府的征地办公室进行拆迁。
土地整治工程竣工后，集团公司应及时办理工程结算，并向储备整治的委托方市国土房管局申请核定土地储备整治成本和竣工验收。 (四)土地出让
为了提高国有土地收益，2003年8月29日，重庆市设立了土地交易中心。重庆土地交易中心是重庆市国土资源和房屋管理局直属处级
事业单位，也是重庆市人民政府指定的土地使用权交易场所和办理土地使用权交易手续的专门服务性机构，其主要职责是：(1)组织实施土地使用权招标、拍卖、挂牌出让工作；(2)负责土地使用权转让、租赁、抵押等交易的初审、交易鉴定、税费测算及代收等；(3)代办土地使用权属登记；(4)接受单位、个人的委托，代理开展土地使用权转让、租赁等交易事务；(5)收集与发布土地交易信息；(6)开展与土地交易有关的法律法规政策和信息咨询服务。
三、重庆市土地储备中若干问题分析
重庆市在土地储备具体工作的过程中，结合本地的实际情况，进行了很多探索和创新，经调研，我们发现重庆市在土地储备实施的主体、土地储备与土地规划的衔接、储备土地的来源、土地储备的融资以及土地出让中的收益分配等方面存在一些问题，下面将一一进行分析。
(一)土地储备实施的主体问题
如上所述，重庆市的土地储备是由十家集团公司代表政府行使土地储备、整治等运营职能，而这与《办法》中的规定不尽一致。我国土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。①相比之下，重庆市主城区的土地由十大集团公司储备，这种制度设置是否与全国性的规定相违背呢?一方面，在这十大集团公司中，地产集团作为重庆市政府的专业土地储备机构，是在原重庆市国土房管局的两个直属机构——土地储备中心和土地整理中心的基础上组建的，为正厅
级事业单位，其事业单位的性质是符合国家规定的。同时，另外九大集团公司都是市属重点国有企业，其性质为企业法人。虽然九大集团公司受政府委托为某些项目以及特定的目的也进行土地储备，但却不是专职的土地储备机构。另一方面，据重庆市相关法律的规定，国有土地储备整治须经县级以上人民政府依法批准，由土地行政主管部门组织实施。其一，市、区县(自治县、市)土地储备整治机构应根据控制性详细规划、产业结构调整、国有土地供给与需求实际等因素，草拟年度国有土地储备计划，明确拟储备土地的范围，按国有土地使用权出让审批权限，报有审批权的人民政府土地行政主管部门批准后执行。征用集体所有的土地或国有农用地转用，需依法办理征用、转用手续并依法缴纳耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费后方可纳入储备范围。①其二，由各区县政府按照法规具体负责本行政区域内的土地储备整治工作，对土地的征收主要是由土地储备机构委托各区县政府进行。其三，土地经过整治后，要通过土地交易中心招、拍、挂进行出让。由此看来，十大集团在行使土地储备职能的过程中，在很多程序上都无法自由操控，受到法律法规的约束和行政部门的管制。对除地产集团以外的九大集团而言，所谓“形式不同、实质相同”，表面上虽然与全国性法律规定是不一致的，但由于企业较事业单位在诸多方面有着明显的优势，因此，反倒成为重庆市政府在土地储备运行的主体方面因地制宜做出的一种创新。
根据以上分析，虽然重庆市土地储备的主体设置并没有违背整个土地管理制度的规定，但是十大集团公司都具备土地储备的职能，这其中会不会存在竞争呢?首先，十大集团公司的土地储备职能并不相同，呈现出一种互补的趋势，比如，有的是负责公路桥梁建设方面的土地储备，有的是负责水利工程方面的土地储备。因此，在土地储备职能方面他们并不存在冲突。其次，土地储备整治机构对拟收购的土
地及其地上物权属、面积、四至范围、土地用途等情况进行实地调查、核实权属后，根据城市控制性详细规划测算土地收购补偿费用，编制土地收购方案，报有审批权的人民政府所属的土地行政主管部门审查。④由此可见，在土地收购方面，集团公司各自对土地进行收购，之间几乎不存在竞争。但是，我们也发现了以下几个问题，其一，在计划上，根据相关法律规定，市、区县(自治县、市)土地行政主管部门收到土地储备整治机构草拟的年度储备计划后，编制年度储备计划草案，经征求土地储备整治机构意见并经同级规划行政主管部门同意，按照土地储备审批权限报县级以上人民政府批准后，由批准计划的人民政府所属的土地行政主管部门分解下达到土地储备整治机构。②那么，这种对十大集团公司的分解下达对每个集团公司而言是否由于竞争而存在“供不应求”的情况呢?这是需要研究的问题。其二，在出让上，集团公司储备整治的土地经验收合格后，自验收合格之日起五个工作日内，就要将该储备地块的有关资料报送有出让审批权的人民政府所属的土地行政主管部门，由土地行政主管部门或其委托的国有土地使用权交易机构按规定实施出让。③而作为重庆市国土资源和房屋管理局直属处级事业单位的重庆市土地交易中心，就是重庆市人民政府指定的土地使用权交易场所和办理土地使用权交易手续的专门性机构。也就是说，十大集团进行土地储备之后，最后都要统一通过重庆市土地交易中心进行出让。在这套“一个笼头放水”的土地供应模式中，十大集团之间是否会存在竞争呢?不可否认的是，如果出让指标有限，而各集团公司都需要通过出让获得土地出让金来实行各自的职能，这时就可能出现指标供不应求的现象了。
(二)土地储备与土地规划的衔接问题
土地规划的目的是加强土地的宏观调控，以使土地得到充分、有 效的利用。它是实施各种土地利用方案中不可缺少的一项基础工作。 我们了解到，重庆市政府或政府职能部门在按照法律规定收回闲置土 地进行储备时由于规划方面存在的失误出现过问题。重庆市政府之前 对土地规划得并不到位，出让的大量土地都是未经规划整理的生地。 根据《城市房地产管理法》第25条的规定，以出让方式取得土地使用 权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、 动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
工开发期满l年未动 工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置 费；满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可 抗力或者政府、政府有关部门的行为或者因动工开发必需的前期工作 造成动工开发迟延的除外。如果政府没有进行规划，那么就不能对土 地进行开发利用。由于这个原因，许多受让人获得的土地使用权直到 现在还没有开始行使。而且，由于政府事先没有进行规划，有些开发 商即开始投机取巧，占地不用，待价而沽，以获取巨额利润，但即便 如此，由于闲置的原因在于政府，政府也不能以土地闲置为由将其收 回进行储备。由此看来，这种土地储备与土地规划的衔接之间存在的 问题必须通过对规划方面的不足进行有效的完善才能够得以解决。重 庆市已经加大了规划力度，使现在的规划区达到约2737平方公里，确 保每块出让的土地都是经过规划的，这也就避免了前面提到的问题。 (三)地区利益平衡和收购土地的定价问题 集团公司通过土地储备来筹措城市建设基础设施所需的资金，其
土地储备的主要来源是带项目储备。①但带项目储备往往由于其匹配土地不一定在项目所在地，而是分布于整个重庆市，就产生了市区之间的利益冲突。比如集团公司承建的是市级重点项目，如果这一基础设施建设在某区没有如此大的匹配土地，就需要其他区的土地来补足，这就产生了利益上的矛盾。这种区域问的矛盾应该怎样解决，目前重庆市还没有找到有效的办法。
另外，收购储备也占据了小部分。而在收购储备时，补偿标准缺乏依据。就现阶段土地储备的收购方式性质而言，一般可分为两种情况：一是自愿性收购，是指土地收购双方为市场交易上的“自由买卖”关系。是否收购及收购的价格均由双方在自愿、公平、有偿的基础上，根据市场状况自由协商决定。土地储备机构根据土地使用权人的申请或储备需要，与土地使用权人进行平等协商，达成收购协议，从而收回土地使用权。因此，这种方式是由双方协商确定土地收购的价格。二是强制性收购，是指土地储备机构根据城乡规划和社会公共利益的需要，强制收回土地使用权的行为，其属于一种行政行为。土地收购对于双方当事人而言是一种“权利与义务”的关系。收购价格由地价评估机构按照市场价格进行评估，并由土地行政部门确认。这种情况一般认为土地收购是为了公共目的。②其收购价格也要由土地行政部门进行单方面确认。但对于土地收购的补偿标准，目前还没有全国性的规定，并且，各地在实际操作过程中情况的多样性也直接导致了这一标准的不确定性。
(四)土地储备的融资问题
土地储备不仅是一个土地流转的过程，也是一个资金循环的过程。
其资金周转的基本方式是：先融资用于基础建设项目，待项目完成后，地价自然飙升，政府从土地出让中获益，再将其收益用于下一个基础建设项目中。各集团公司土地储备资金的来源有三个渠道。第一个是银行的贷款，集团公司持储备整治土地权属证明向银行抵押贷款；第二个渠道是土地出让收益；第三是通过企业发行信托产品融资和企业债券融资。据悉，重庆市除继续采取以上方式融资外，还将进一步扩大“八大投”的融资范围。其初步思路是，吸收私募股权基金与八大投资集团合资合作，参与铁路、公路等基础设施或公用领域项目建设。此外，还将计划推动部分基础设施、公共设施资产上市，并力争早日发行地方政府市政债券。①
“尽管土地被银行视为优良资产，但土地毕竟不是货币，重庆市各大集团公司的资本增长和基础建设的投资最终都必须将这些土地转让变现才能够最后实现。大量的土地在手，出路只有两条，一是自己开发房地产项目直接对终端销售，二是转卖给开发商，再由开发商开发商品房卖给购房者实现价值升值。”事实上，重庆的土地价格本来已经很高，有的甚至高达500--1000万／亩，如果做房地产开发，必须是很高端的项目才能支撑如此高的地价。而在现在这种房地产不景气的市场状况下，自己开发项目不现实，储备的土地又没有办法出手，将直接导致土地销售的周期延长，土地储备的成本增加，各集团的财务恶化。以长安集团地
块为例，长安集团江北地块l553亩以28．5亿元卖给土地储备机构，单是利息，每年土地储备机构支付的成本就高达12万元／亩。土地不能顺利交易，就不能套现，集团公司也就无法支付银行的成本和利息，银行贷款和土地出让收益者两个融资渠道皆将被堵死。② 在金融危机的冲击下，银行的银根紧缩，信托贷款和企业债券成了集团公司解决土地储备资金缺口的一个重要渠道。例如，2008年4月3日，中国建设银行利得盈信托贷款型(定)08年第33期理财产品在重庆地区定向销售，规模5亿，该产品募集到的资金将与新华信托股份有限公司设立“重庆市地产集团贷款资金信托”，由新华信托股份有限公司以其名义向重庆市地产集团发放信托贷款。①重庆城投30亿元5年期企业债券从2008年10月22日起正式发行，所募资金将投向本市危旧房拆迁、环境整治、畅通工程等项目。②这些信托产品由各区级政府财政担保发行，企业债券虽然是无担保信用债券，但投资人都是冲着这些集团公司是重庆市重大基础设施建设的投融资平台，能获得政府财力和政策的有力支持而购买的。如果房地产市场的这种低迷态势在短时问无法扭转，土地无法按预期的那样升值，这些信托产品和企业债券不仅对于集团的财务是一个毁灭性的打击，对于地方财政也是严重的打击。⑧
(五)土地出让中的收益分配问题
随着土地有偿使用制度不断完善，中央政府和地方各级政府之间产生了土地收益分配的矛盾。虽然中央政府已经通过法律、法规的形式做出了土地收益分配的相关规定，但由于地方政府在实际操作中的多样性，利益的分配也出现了灵活多变的局面。据我们了解，虽然中央有相关规定，要求新增建设用地的土地有偿使用费，30％上缴中央财政，70％留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。④但重庆在
土地储备的实际运作中并没有严格执行中央与地方三七分成的规定。根据《重庆市国有土地储备整治管理办法》第22条的规定，以地产集团为例，集团公司对土地进行储备整治并经过土地交易中心出让后，并对土地出让金的收益分配返还成本后，市政府占55％，区政府占45％，而市政府所获的部分收益又返还给地产集团。此种收益分配方法是否是因为重庆市的直辖市身份，而特别享有的优惠政策呢?这需要进一步的确认。
四、小结
我们在总结本次调研的基础上，认为以下几个方面的问题应当予以重视：
1．在土地储备的机构设置方面，各地的具体做法与《办法》的规定并不一致。这是由于各地都根据自己的具体情况形成了各具特色的土地储备主体制度。比如，重庆市十大集团公司都具备土地储备的职能，但范围各异，有的是用土地储备的收益来抵消国有企业向银行贷款形成的呆账、坏账，而有的是对城市内部的桥梁、基础设施建设带项目、按规划储备土地。这些都是由重庆市在发展过程中的历史原因所造成的。对于这种情况，我们建议可以在不突破现行土地管理体制、遵循土地管理相关原则的前提下，允许这些适应于各地发展的创新存在。
2．土地储备制度的创设是为了加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力。①但我们看到，在各地土地储备的实际运行中，并没有完全达到以上目的。首先，土地储备的功能受制于周期。对于土地储备资金中的银行贷款这一部分，由于银行贷款利息较高，贷款数额大，所以利息负担较重。如果储备土地的周期太长，不能即时出让，那么最终不断增长的利息就有可能
减少政府的土地出让收益。另外，由于地价具有不稳定性，所以在土地市场低迷的情况下还有可能导致情况进一步恶化，以致无法偿还银行贷款。土地储备机构储备的土地必须立即进行出让，但这会不利于土地储备宏观调控功能的发挥。其次，土地储备的功能受制于资金。土地储备资金专项用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支。①但如果资金出现问题，上述功能就无法实现。土地储备的资金中很大一部
分来源于土地出让所获收益，在现在市场状况欠佳的情况下，一旦土地出让出现较大的障碍，资金难以回收，土地储备制度的目的就无法得到实现。
3．《办法》制定前后我国土地市场发生了重大变化。土地储备经过计划、土地取得、土地整治后，最终要进行出让，出让所得资金成为将来进行土地储备所需资金的一大主要来源。先前由于市场运转良好，房地产商能够获得较高利润，因此愿意高价收买土地使用权，土地储备的资金也就不存在问题。但现在市场出现下滑趋势，房地产业一度爆冷。比如，2008年11月份，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨0．2％，同比涨幅比10月低l．4个百分点；环比下降0．5％。其中，新建住房销售价格同比上涨0．2％，二手房销售价格同比上涨0．1％，但同比涨幅均有所下降。同时，与10月份相比，新房价格和二手房价格分别下降了0．6％和0．2％，在全国70个大中城市中，有43个城市新建住房的销售价格环比下降。根据调查数据显示，在70个大中城市当中，11月房价同比下降的城市有l4个，其中，重庆则以4．2％的降幅排在全国第三。与lo月相比，ll月重庆房屋销售价格下降了0．7％。②可见，房地产商获利低，对土地的需求量也降低，土地出让面临窘迫的局面，这也影响到了土地储备的运行。 ’
成都市①一、成都市土地储备概述
(一)土地储备立法概况
迄今为止，成都市还没有一部适用于成都全市的土地储备法规，成都市中心城区土地储备的主要依据是《成都市国土资源局关于我市中心城区国有土地收购储备的若干意见(试行)》(2005年9月28日)和《成都市人民政府关于我市中心城区(五城区和高新区)土地统征统供和收益分配的实施意见》(成府发[2002]53号)。成都市下属的市县根据自身情况，制定了土地储备的具体管理办法，如彭州市的《彭州市国有土地储备管理暂行办法》(彭府发
[2003]113号)，崇州市的《崇州市土地储备管理办法(试行)》(2006年5月15日)，郫县的《郫县人民政府关于土地收购储备的若干意见(试行)》(郫府发[2006]58号)，青自江区的《成都市青白江区储备土地管理和资金管理办法》(青府办发[2007]88号)(2007年7月23日)等，分别适
用于相应的市、县(区)。
(二)土地储备的实施主体
成都市专门成立了土地储备委员会，作为市政府收购储备土地的决策机构，负责对重大事项进行决策和协调，研究制定土地收购储备的政策，协调各有关部门关系，监控国有土地资产运作。市土地储备委员会由市政府分管领导任主任、市政府有关部门主要负责人为成员，下设市土地储备中心。①
成都市土地储备中心是成都市国土资源局直属的事业单位，它的主要工作职能是：(1)收购、储备土地，为城市建设提供土地资源；(2)管理经营依法收回的违法用地、闲置土地等，并作为储备土地；(3)对城市建成区内成片旧城改造的土地进行拆迁、开发、土地整理；
(4)对收购储备土地进行资金测算平衡，做好土地出让、转让、招标、拍卖前的各项配套工作；(5)多渠道、多途径筹措土地收购储备资金，并对资金进行严格管理和使用；(6)负责储备土地批后实施的土地整理和公建配套。②
成都市下属市县的土地储备中心，其设置各异，主要形式有：(1)作为当地国土资源局的组成机构之一，如新津县土地储备中心；(2)作为当地国土资源局下(直)属事业单位，如崇州市土地储备中心、金堂县土地储备中心；(3)作为国有企业，如都江堰市土地储备中心、邛崃市土地储备中心、蒲江县土地储备中心、郫县土地储备中心、温江区土地储备中心、新都区土地储备中心。
(三)储备土地的范围
根据《成都市国土资源局关于我市中心城区国有土地收购储备的若干意见(试行)》第2
条的规定，成都市土地储备中心收购、储备的土地范围包括：(1)依法征收的农村集体土地；
(2)土地使用权出让合同约定的使用期限届满，被依法收回的土地；(3)被依法收回的违法用地、闲置土地、无主地和置换土地；(4)依法没收的国有土地；(5)因单位搬迁、解散、撤销、破产、改制、产业结构调整或其他原因调整出的土地；(6)以出让方式取得土地使用权后无力继续开发又不具备转让条件的土地；(7)因实施城市规划和土地整理，市政府指令收购的土地；①(8)土地使用权人申请市土地储备中心收购的土地；②(9)其他需要进行储备的国有土地。
(四)储备土地的供应
成都市政府是成都中心城区供地的主体。市政府委托市国土资源局代表市政府拟订供地方案、签订供地协议。国有存量土地、闲置土地和新增建设用地必须逐宗备案并进入土地储备库，凡未“入库”的不得进人供地程序。
凡经营性用地均应采取有偿使用的方式供地，由成都市国土资源局代表市政府公开向社会以招标、拍卖、挂牌的方式出让；凡符合法律规定并列人国土资源部《划拨土地目录》的项目，经成都市人民政府批准后，可以按行政划拨方式供地。
对于高科技企业和生产型项目，在市政府下达的供地计划指标内，由区政府向市政府书面报告，经批准后可签意向性供地协议。法律规定适用行政划拨土地的，按行政划拨方式供地；应当有偿使用土地的，经市政府批准可以按协议出让的方式供地。①
在成都市下属市县的土地储备供应中，比较有特色的是，金堂县土地储备中心积极尝试非饱和供地，调整供求关系，坚持土地出让数量从紧，土地储备数量适度，形成“供不应求”的市场形势，追求经营土地的最优效益。这一尝试值得研究。
(五)土地储备的资金
成都市土地储备的资金来源有：(1)财政拨付给土地储备中心的资本金和专项拨款；(2)金融机构贷款；(3)土地储备运作过程中的收益(如土地出让金提成)；(4)储备土地短期利用收益；(5)新征土地中定向供地的特殊项目，收取用地单位征地预付款。
除了以上几种方式外，成都市还进行了新的尝试：通过银信合作，以信托融资的方式募集土地储备资金。2006年9月，在成都市金融办的指导下，衡平信托投资有限责任公司、成都市土地储备中心、成都市商业银行三方合作，首次面向投资者推出成都市土地储备信托理财产品。第一批产品推出40天即被认购一空，受到市民和投资者的欢迎。②
在成都市地方的土地储备中，《郫县土地储备中心资金管理办法》还提到土地储备资金可以通过吸收民间资金来筹集，并对土地储备采取项目合作的方式进行，③这也是一种融资的新思路。比如，中外合资有限公司中新绵世公司于2007年上半年与成都市郫县土地储备中心
共同合作，进行成都市郫县犀浦镇龙梓万片区旧城改造土地一级开发项目，为片区的二级房地产开发提供必要的土地资源。该项目由中新绵世投资进行一级开发后交由成都市郫县土地储备中心拍卖。公司将根据项目权益份额取得盈利分配。①这种融资方式不仅能够使企业获得收益，还在一定程度上解决了土地储备中的资金来源问题，是土地储备资金制度上的一项创新。
二、成都市土地储备的流程 (一)制定土地储备计划 成都市土地储备由成都市国土资源局组织实施国土规划、土地利
用总体规划、其他土地专项规划和土地利用年度计划。具体来说，是由成都市国土资源局土地规划处具体负责组织编制全市土地利用总体规划。成都市国土资源局土地规划处以地籍详查资料为依据对土地利用总体规划进行修编，并依法做好土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的相互衔接工作。除此之外，成都市国土资源局还组织编制基本农田保护规划、土地复垦规划、土地开发整理等专项规划；编制年度土地利用计划；参与城市、城镇总
体规划的审核工作；指导下属市县土地利用规划、计划、建设用地规划工作；负责圈外建设项目用地预审；负责国土资源综合统计工作。②另外，由于成都市相关法规没有关于下属市县土地储备计划的详细介绍，因此在本文中就该部分不予阐沭。
(二)取得土地
在成都市土地储备的过程中，取得土地的途径包括对农村集体土地的依法征收(征用)，或对土地依法进行收回、收购、没收和置换。下面将着重对农村集体土地的依法征收(征用)和对土地进行依法收回、收购这几种方式做详细的介绍。
1．对农村集体土地的依法征收(征用)
对于此种方式，《成都市人民政府关于我市中心城区(五城区和高新区)土地统征统供和收益分配的实施意见》第l条进行了详细介绍：
(1)征地主体。根据《中华人民共和国土地管理法》和《四川省(中华人民共和国土地管理法)实施办法》等有关法律、法规的规定，市政府是中心城区土地征用的法定主体，市国土资源局是代表市政府负责组织征地的实施主体，其他任何单位和个人均不得审查报批和组织实施征地。
(2)征地机构。之前由“成都市建设用地统一一征用办公室”负责对中心城区进行征地，但自该意见实施以后，其职能划转到新组建的“成都市征地事务中心”。市征地事务中心的主要职责是：负责中心城区内所有征地的技术性和事务性工作，负责被征用土地农民的住房安置、人员安置和各类附着物的补赔偿工作；按城市规划部门要求完成征地范围内的基础设施配套(七通一平)后移交市土地储备中心。 (3)组织实施。按照统一征地、统一供地、统·管理的原则，由市人民政府根据土地利用总体规划和土地年度计划实施征用，市国土资源局代表市人民政府组织和实施。市征地事务中心承担征地后实施的具体事务工作。
(4)资金筹措。新征土地所需资金，主要通过储备中心来筹措，也可以由市和区政府共同筹措。对定向供地的特殊项目，可通过收取用地单位征地预付款的方式来筹措。
2．土地收回和收购
对于此种方式，《成都市国土资源局关于我市中心城区国有土地收购储备的若干意见(试行)》第4至6条做了相关介绍。
(1)整宗国有土地收购储备
根据土地利用总体规划、城市总体规划以及土地储备计划，市土地储备中心可以对不符合现行城市规划用途(公建配套和基础设施用地除外)的整宗国有土地实施收购，纳入土地储备范围。国有土地收购补偿费可以按以下三种方式之一确定：
①按土地证所载用途收购。收购补偿费(单价)可以依据宗地《国有土地使用权证》载明的土地用途，以成都市地籍事务部的宗地评估价作为基础确定，也可以按基准地价确定。被收购的土地为行政划拨方式取得的且收购补偿费(单价)按基准地价确定的，收购补偿费应扣除按现行政策应收取的土地出让金。土地收购补偿费(总价)为土地证所载面积乘以收购补偿费(单价)。
②按现行城市规划用途收购。因城市规划调整，土地使用权人可以选择按照现行城市规划用途委托成都市地籍事务部对土地进行评估。收购补偿费(单价)为土地评估价减去土地出让金差价和应分摊片区平均配套成本等相关费用。土地收购补偿费(总价)为土地收购补偿费(单价)乘以土地折算净地面积(净地面积为宗地证载面积乘以片区平均净地率)。土地出让金差价指土地评估价的25％减去土地使用权人按原土地用途已缴的土地出让金。
③具备房地产评估条件的，市土地储备中心也可以按照房产评估价格对土地使用权人进行补偿，并收回土地。对符合现行城市规划用途的整宗国有土地，市土地储备中心可以与土地使用者协商收购。土地使用权转让过程中，转让价低于基准地价20％的，市政府行使优先收购权，由市土地储备中心按转让申报价进行收购。
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
(2)零星国有土地的收购储备或整合处置
根据土地利用总体规划、城市总体规划以及土地使用条件，市土
地储备中心可以对中心城区内与已储备土地相邻、影响片区土地使用的零星国有土地予以收购或整合处置，具体处置方式为：
④收购。市土地储备中心可以对该零星土地实施收购，具体收购办法与上述整宗国有土地的收购储备相同。②整合处置。经市土地储备中心同意，零星国有土地的使用权人可以自行完成土地拆迁后，将土地交市土地储备中心整合处置，土地使用权人参与土地处置收益分成。土地使用权人的土地收益分成价格(净用地)为土地处置价格扣除土地出让金用途差价、应分摊片区平均配套成本及相关处置费用后的剩余部分。土地出让金用途差价指处置时应缴土地出让金减去土地使用权人按原土地用途已缴土地出让金。土地使用权人的净用地面积为土地证载面积乘_以片区平均净地率或者规划确定的净用地面积。若整合的土地为行政划拨方式取得的，土地使用权人分成价款应扣除按现行政策应缴土地出让金。
(3)收回土地使用权的土地储备
这种方式分如下几种情形：①对土地使用权期限已满的土地，若土地使用权人未申请续用或申请未被批准的，由市政府或市政府委托市国土资源局依据土地出让合同或相关规定收回，交市土地储备中心纳入储备范围；②闲置国有土地，依法收回后，交市土地储备中心纳入储备；⑧依法没收的国有土地，交市土地储备中心纳入储备范围；④对于过去已签订转让协议的统征土地或者项目零征土地，企业已支付土地费用或者已实施征地拆迁，因政策调整，不能办理合法用地手续的国有土地，经市政府批准，市土地储备中心可以在对用地单位实施补偿后，代表政府予以收回，纳入储备。具体补偿价格可根据经审计后的征地成本(或土地取得成本)加上同期银行资金利息确定。地面有附属建筑的，根据实际情况对建筑物成本进行适当补偿。
(三)前期开发
除了前面提到的由成都市征地事务中心负责平整的征地以外，成
都市土地储备中心也需要对储备土地进行一系列的前期整理开发，比如，对城市建成区内成片旧城改造土地进行拆迁、开发、土地整理，负责储备土地批后实施的土地整理和公建配套。 另外，尽管相关的规范性文件中没有明确规定，但成都市的土地前期开发整理是允许企业参与的。参与的模式是由企业负责按照土地整理实施进度筹措和拨付整理所需资金，并配合成都市土地储备中心对整理后的经营性用地进行宣传、推广和处置。土地整理后，形成的可供经营性用地公开处置，土地处置收入扣除整理成本、政策性收费以及其他相关费用后的土地收益，按照审计结果由成都市土地储备中心、地区政府和企业三方按照约定比例分成。比如，2007年下半年，招商地产与成都市土地储备中心、成都市成华区人民政府合作，进行成华区北湖片区规划城市建设用地约3000亩市级政府土地储备及成华区北湖片区北湖公园及周边土地约2000亩成华区“198”范围土地的一级开发。成都市土地储备中心、成都市成华区人民政府主要负责提供土地资源及整理，招商地产负责按照土地整理实施进度筹措和拨付整理所需资金，以及整理后的宣传、推广与处置工作。片区土地整理后，形成的可供经营性用地公开处置，土地处置收入扣除整理成本、政策性收费以及其他相关费用后的土地收益，按照审计结果由成都市土地储备中心、成都市成华区人民政府和招商地产三方按照约定比例分成。①这种模式没有明确企业可以借助一级开发过程顺利获取土地使用权，但在现实中被很多房地产企业视为进入成都土地市场并JJ顷,N“拿地”的一条途径。
(四)土地供应
根据《I匹1)J1省人民政府关于规范土地出让行为防止国有土地资产
流失的通知》(川府发[2001]23号)第1条的规定，成都市国有土地使用权的行政划拨、协议、招标、拍卖出让，依法一律由土地行政主管部门组织实施。
对于土地的招标、拍卖、挂牌出让，凡经营性用地均采取有偿使用的方式供地，由市国土资源局代表市政府公开向社会以招标、拍卖、挂牌的方式出让。对房地产开发等经营性用地，有两者以上竞标的均应采用招标拍卖方式提供。市、县人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须拟订年度出让土地使用总面积方案，报省人民政府批准后，由市、县人民政府组织实施。在土地出让的过程中，要严格按照地价评估、集体审核、结果公开的程序加强土地出让价格管理。确定招标拍卖底价等土地使用权价格，由土地行政主管部门会同财政、物价、审计、监察等部门研究，报市、县人民政府批准。①
对于土地的行政划拨和协议出让，由于成都市的下属市县没有对土地供应的总体情况进行说明，然而，我们发现《成都市国土资源局关于加强中心城区国有土地供应管理的通知》，对中心城区(五城区和高新区)行政划拨和协议出让国有土地使用权的情况进行了详细介绍，以下仅就这部分内容进行总结：
1．供地主体。市国土资源局受市政府委托，代表市政府负责实施中心城区国有土地使用权行政划拨和协议出让，其他任何单位和个人与国有土地使用者签订的供地协议均属无效，市国土资源局在办理国有土地使用权行政划拨和协议出让手续中将不再受理这类供地协议。 2．供地协议签订。建设用地单位申请行政划拨和协议出让国有土地使用权，由市土地储备中心和土地提供单位与建设用地单位签订供地协议。建设用地单位支付土地价款缴纳的方式、时问和土地提供单位移交土地的时问、条件在协议中予以明确。
3．土地价款结算。建设用地单位按供地协议约定的金额、时间和指定的银行帐户缴纳土地价款。市国土资源局按成府发[2002]53号和市政府其他文件的规定与土地提供单位进行土地收益结算。市政府应收取的土地收益，直接划人市财政局指定的银行帐户，其余土地价款划入土地提供单位指定的银行帐户。
4．土地手续办理。建设用地单位凭与市土地储备中心签订的供地协议，办理土地出让(划拨)手续。建设用地单位凭市国土资源局财务处出具的土地价款结清凭证和其他要件正式办理国有土地使用权行政划拨和协议出让手续。①
三、成都市土地储备中若干问题分析 (一)土地储备的范围和程序
成都市纳入土地储备的土地共有九大类，与《办法》规定的土地储备范围基本上是一致的。在人储程序上，与《办法》不同的是，《成都市人民政府关于我市中心城区(五城区和高新区)土地统征统供和收益分配的实施意见》规定了对零星国有土地的收购储备或整合处置方法和保留项目用地相关问题的处理。
根据土地利用总体规划、城市总体规划以及土地使用条件，市土地储备中心可以对中心城区内与已储备土地相邻、影响片区土地使用的零星国有土地予以收购或整合处置。具体方式如下：(1)收购。市土地储备中心可以对该零星土地实施收购。(2)整合处置。经市土地储备中心同意，零星国有土地的使用权人可以自行完成土地拆迁后，将土地交市土地储备中心整合处置，土地使用权人参与土地处置收益
分成。土地使用权人的土地收益分成价格(净用地)为土地处置价格扣除土地出让金用途差价、应分摊片区平均配套成本及相关处置费用后的剩余部分。这一内容在前面已详述。 在城市统一改造片区和新征城市建设用地所在规划片区内的国有土地上的项目，符合现行城市规划，经规划部门同意，可予以保留。土地使用权人应承担片区改造、完善或新建城市基础配套设施相关费用。
零星国有土地和保留项目用地是成都市政府根据地方实际情况的需要在法律上作出的安排。土地储备中心并不是直接付款收购零星国有土地，而是让零星国有土地使用权人参与土地处置收益分成，这在一定程度上缓解了土地储备中心的资金压力。土地使用权人根据土地出让收益参与分成，提高了土地使用权人出售零星土地的积极性，使得已经储备或使用的片区土地能更好地进行规划和改造，提升了整个片区土地的价值。保留项目用地的处理避免
了无谓的拆迁和重建，也有利于保护土地使用权人的利益。
(二)土地的定价
《成都市人民政府关于我市中心城区(五城区和高新区)土地统征统供和收益分配的实施意见》规定，成都市土地储备中心可以对不符合现行城市规划用途(公建配套和基础设施用地除外)的整宗国有土地实施收购，纳入土地储备范围。整宗土地收购方式有三种，包括按土地证载用途收购、按现行城市规划用途收购以及按照房产评估价收购。国有土地收购补偿费用因收购方式不同而有所区别。不过，这三种收购方式下的收购补偿费用都是在第三方对于宗地进行评估作价的基础上确定的。按土地证载用途收购、按现行城市规划用途收购的土地补偿费用是以成都市地籍事务部的宗地评估价作为基础而确定的，
按照房产评估价收购是按照房产评估价格对土地使用权人进行补偿。①对于这三种国有土地收购的补偿费用，成都市详细规定了如何确定补偿费用，避免了在收购过程中土地使用权人和土地储备中心漫长的讨价还价过程。补偿费用是基于成都市地籍事务部的宗地估价而确定的，避免了土地使用权人的漫天要价。但是，成都市地籍事务部是成都市国土资源局直属自收自支事业单位，②它对地价的评估是否能做到公平公正?如果国有土地使用权人对其评估不予认可，土地使用权人是否可以请求其他评估机构对土地重新作出评估?其他机构重新评估的价格是否可以成为确定土地收购补偿费用的基价?这些问题需要进一步的研究。
另外，《成都市人民政府关于我市中心城区(五城区和高新区)土地统征统供和收益分配的实施意见》规定，对符合现行城市规划用途的整宗国有土地，市土地储备中心可以与土地使用者协商收购。显然，土地储备中心在不具有公共利益目的时，要对国有土地进行收购，就需要采取协商收购的方式。这时，土地收购的价格如何确定?土地储备中心可以在多大的价格幅度范围内与土地使用权人进行谈判?这些都是需要考量的问题。
(三)土地储备的融资
成都市土地储备的资金来源有：财政拨付给土地储备中心的资本金和专项拨款、金融机构贷款、土地储备运作过程中的收益(如土地出让金提成)、储备土地短期利用收益、信托融资和民营资本等。
各地土地储备的资金来源基本相同，只是各个来源的比重有所差别。《郫县土地储备中心资金管理办法》中明确规定土地储备资金可以通过吸收民问资金筹集，采取项目合作方式进行。虽然只有郫县以
法律的形式规定了土地储备可以吸收民间资本，但是在成都市中心城区和其他区县的土地储备实践中，不少项目也都引进了民问资本。如2007年下半年，招商地产与成都市土地储备中心、成都市成华区人民政府合作对成华区北湖片区土地的储备。但是，允许吸收民问资本是否意味着允许民营企业参与土地储备的前期开发?参与开发的民营企业是否在竞购国有土地使用权时比其他企业更有优势，成为其“拿地”的一种方法?此外，吸收的民间资本应占全部资金的多大比重?这些是需要研究的问题。
(四)土地供应
《成都市人民政府关于我市中心城区(五城区和高新区)土地统征统供和收益分配的实施意见》规定，凡经营性用地均采取有偿使用的方式供地，由市国土资源局代表市政府公开向社会以招标、拍卖、挂牌的方式出让；凡符合法律规定并列入国土资源部《划拨土地目录》的项目，经市人民政府批准后，可以按行政划拨方式供地。根据该规定，经营性用地无疑纳入了土地储备的范围，而对于行政划拨用地，根据该规定无法判断出其是否需要纳入土地储备。
对于高科技企业和生产型项目所需的土地，成都市政府做出了特别规定。高科技企业和生产型项目，在市政府下达的供地计划指标内，由区政府向市政府书面报告，经批准后可签订意向性供地协议。法律规定适用行政划拨土地的，按行政划拨方式供地；应当有偿使用土
地的，经市政府批准可以按协议出让的方式供地。这种特殊用途的土地供应，是否也纳入了土地储备?这是需要探讨的问题。
四、小结
成都市土地储备制度在设计和运行上都有其自身的特点，我们通过对比全国其他城市的土地储备制度，对成都市土地储备以及全国性
的土地储备制度作如下总结和建议：
1．灵活设置土地储备机构。土地储备立法对于土地储备机构性质的限制不应该过于严苛，可赋予地方适当的灵活性，让地方政府根据自身的特点去设置土地储备机构。实际上，地方政府对于土地储备机构的设置也是形式各异的。成都市中心城区和其他下属市、县的土地储备机构的模式就有作为当地国土资源局的组成机构之一、作为当地国土资源局直属事业单位和国有企业三种。
2．土地价格的确定。对于符合现行城市规划用途的整宗国有土地，市土地储备中心要对其进行收购，必须要与原国有土地使用权人进行协商。在这种情况下，原土地使用权人掌握确定土地收购价的主动性，有与土地储备中心讨价还价的余地。但是，如果成都市土地储备中心对于不符合现行城市规划用途的国有土地进行收购，原国有土地使用权人则没有与土地储备中心讨价还价的空问，土地收购价格以成都市地籍事务部的宗地评估价作为基价。我们认为，在这种情况下，如果原国有土地使用权人对于地籍事务部的评估价格不满，应该有权获得第三方独立土地评估机构的重新评估作价，并可以作为土地收购价格的基价。因为，这类土地“不符合现行城市规划用途”并不是由原国有土地使用权人的原因造成的，而是因城市规划的变动造成的。政府应该尽最大可能保护原国有土地使用权人的既得利益，在土地价格确定上赋予原国有土地使用权人与土地储备中心进行价格协商的空间。
3．防范融资风险。目前成都市有关的土地储备立法对于土地储备融资只作了粗略的规定。如《成都市人民政府关于我市中心城区(五城区和高新区)土地统征统供和收益分配的实施意见》规定，土地储备的资金来源包括政府的土地收益、金融机构授信贷款等。但对于土地储备融资的渠道和举债规模并没有作出详细的规定。这一规定利弊各半，有利之处在于地方土地储备机构在融资时少了很多限制，能够尽可能地拓宽融资渠道。除了传统的财政拨款、返回的土地收益、银
行贷款等以外，近年来土地储备机构更能够通过信托融资、吸收民间资本等筹措资金。不利之处是，法律对融资没有作出具体规定，对于融资的风险也就无所谓预设防范机制。特别是在2008年这样的市场环境下，土地储备机构大量举债，储备的土地并不能按照预期顺利出手套现，土地储备机构将无法偿还银行本息，也无法向信托产品投资人提供预期的收益等。有鉴于此，以后的土地储备立法应该考虑遇到此类低迷的地产市场时，如何防范土地储备机构的金融风险。
4．行政划拨用地纳入土地储备范围。对于行政划拨用地，从成都市的土地储备立法中无法判断出其是否被纳入了土地储备范围。笔者认为，如果只把经营性土地纳入土地储备范围，有“土地财政”之嫌。只有把划拨用地按照土地利用规划、城乡规划都纳入土地储备范围，由土地储备机构统一进行前期开发整理，整治为熟地以后再进行行政划拨，才能实现土地节约集约利用的目的。
上海市①
一、上海市土地储备概述
(一)上海市土地储备的历史沿革
上海市土地出让制度起步较早。在1993年6月28日，上海市人民政府同意和批准了《市建委关于继续简政放权，完善土N批租NN管理的请示》，以“两级政府、两级管理”为原则，明确市区两级政府对土地进行批租，实际上确立了“多头供地”的格局。广泛实行土地出让，
推进了城市房地产业的发展，Jlxl'1央T旧区改造的速度，并通过土地出让为城市建设筹集了巨额资金，加快了城市基础设施建设的步伐，在很大程度上带动了整个城市经济的发展，为上海城市面貌“一年一个样，三年大变样”做出了贡献。②但多头供地、毛地出让也带来了很多负面效应，主要在于政府缺乏宏观调控房地产市场的有效手段。1995年前后，上海GDP连续几年两位数增长，土地放量供应，但商品房的销售率却逐年下降，空置率上升。另外动迁矛盾增多，一
度成为社会矛盾的焦点之一。由于动迁等原因，闲置土地量也随之增大。据统计，截至2004年初，上海全市经政府出让但尚未开工的闲置土地高达3600余公顷。①
由于多头供地、毛地出让的批租方式带来了一系列问题，上海市政府开始寻求新的解决办法，土地储备就是思路之一。l996年1 1月，上海市成立了土地发展中心，该中心为事业单位，经济上实行独立核算、自收自支。1997年市房地局、财政局联合颁布了《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》。2004年上海市政府又颁布了《上海市土地储备办法》及其实施细则，土地储备制度在上海以正式立法的形式确立了下来。
(二)上海市土地储备立法概况
上海市的制度建设一向走在全国前列，土地储备制度也不例外。1997年市房地局、财政局联合颁布了《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》，明确提出，实施土地收购储备之目的在于深化国有土地使用权制度改革，增强政府对土地市场的宏观调控力度，盘活存量土地，规范供地方式，优化投资环境。2004年6月《上海市土地储备办法》出台，标志着具有创新性的上海土地储备制度正式建立。《上海市土地储备办法》详细规定了土地储备的适用范围、管理部门、储备机构、储备范围、分工、储备计划、资金管理、监督检查等方面。同年lo月又制定了《上海市土地储备办法实施细则》，进一步明确了土地储备操作细则。下属区县根据自身情况，也出台了一些实施细则，如《徐汇区关于贯彻实施(上海市土地储备办法)的若干意见》等。
(三)上海市土地储备机构Ⅲ
早在1996年，上海就组建了土地储备机构——上海市土地发展中心，其职能主要是收购土地。2002年成立了上海地产集团(以下简称“集团”)，土地发展中心也更名为土地储备中心(以下简称“中心”)划转到集团。②中心和集团实行“一套班子、两块牌子”的运作模式，二者均为独立法人。中心属于全额拨款、非盈利性事业单位，负责在本市区域范围内实施土地储备、储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。集团属于国有企业，是运作载体，接受定向委托和市场化业务(通过控股或参股的房地产开发企业完成)。集团主要职能包括：
1．建立政府主导型土地储备供应机制。由于上海市实施“两级政府、两级管理”的体制，区政府拥有较大的权限，因此需要市政府统筹发展。
2．政企分开。可将房地局、建委等机构中带有房地产开发性质的功能予以整合。
3．滩涂资源的开发。上海土地资源稀缺，新增土地主要以滩涂为主，因而需要花费大量的人力物力进行滩涂开发，从而拓展陆上面积。 4．承担市政府涉及旧区改造、土地储备配套商品建设等交办任务。在实践上，中心侧重土地收储。以前对外运作的名义侧重于地产集团，现在则突出土地储备中心。市政府希望中心和集团能够在财政、审计上相对独立，各自独立核算，从而强化中心的政府职能和集团的市场职能，进而实现“小政府，大市场”的城市管理模式。
目前上海市的土地储备机构采取“1+19+4”的模式。“l”是指市土地储备中一tX,，“l9”是指下属各区县土地储备中心，“4”是指为
特定项目而专门设立的土地储备中心，包括负责2010年世博会土地储备的世博土地储备中心(世博土地控股公司)和负责开发黄浦江两岸的申江开发管理办公室(申江公司)等四家机
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
构。市区(县)两级土地储备机构之间没有隶属关系，区县的土地储备机构各自隶属于区政府或区房地管理部门，特定区域的土地储备机构则分别受相应的区域管理委员会的领导和管理，如世博土地储备中心之于世博局、临港新城土地储备中心之于临港新城管委会、浦江公司之于市黄浦江两岸开发工作领导小组。①
(四)上海市土地储备范围
上海市土地储备的范围包括：滩涂围垦成陆并经验收合格的土地；拟转为经营性建设用地的原国有农用地；拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地；土地管理部门依法收回的闲置国有土地；市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。②
相比于原有的《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》，《上海市土地储备办法》扩大了土地储备的范围，土地储备范围事实上已涵盖了几乎所有可能转化成经营性建设用地的土地来源，也可以说所有的经营性建设用地都必须事先经过政府储备再转让，从而保障了政府有充足的土地储备来实现统一供给。
在实践中，上海市的土地储备范围从最初的旧区改造、国有企业“退二进三”、政府收回土地等存量土地，逐渐过渡到覆盖全部市区存量土地及新增建设用地，其中新增建设用地主要来源于两个部分，一是滩涂围垦形成的陆地，二是依法征用的农村土地。
总的来说，旧区改造和新增建设用地是当前上海市土地储备的主
要来源。首先，由于历史发展的原因，上海市的旧城区面积特别巨大，随着城市建设步伐的加快，旧城区的改造则成为城市建设的重要内容，与此同时也成为土地储备的重要来源。其次，由于上海市本身地理环境受限，城市发展所需的空间无法向内陆拓展，于是只能通过围垦滩涂的方式增加陆地面积。特别是近些年来，城市建设速度飞快，在滩涂还没有完全形成的时候，就通过人工的方法对未成形的滩涂加以改造，使之符合土地开发的要求。这些土地近年来也成为了土地储备的重要来源。最后，随着城市化进程的加快，远郊区县都逐步被纳入到上海整个城市的发展规划中，并且随着产业升级，大量的农村人口进入城市，农村的土地也随之逐步被征收为城市建设用地，可以说这部分土地的总量是近年来上海市土地储备的重中之重。
二、上海市土地储备的流程
上海市的土地储备工作主要由上海市土地储备中心和上海市地产集团共同完成。两者之间分工明确，其中，土地储备中心专门从事土地收购储备，管理土地的市场运作，投融资功能通过地产集团进行。另外各区(县)政府设立一个土地储备机构，在本区(县)区域范围内实施土地储备。经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备，如世博会土地储备中心。上海市土地储备的流程主要分为四个方面：制定土地储备计划、取得土地、土地整理、土地供应。下文就从这四个方面具体阐述上海市土地储备的整个流程。 (一)土地储备计戈,-j制定
土地储备计划主要是由上海市以及各区县土地储备中心、上海市规划和国土资源管理局、上海市发改委、上海市土地管理工作领导小组负责制定。针对土地储备计划主要有两部重要的规章，分别是《上海市土地储备办法》和《上海市土地储备办法实施细则》。其中，上 海市土地管理工作领导小组负责土地储备计划的协调工作；市规划和国土资源管理局会同市发改委等有关部门在每年第四季度组织编制下年度的土地储备计划，作为编制土地储备年度计划的依据；上海市土地储备中心负责提出滩涂围垦成陆并经验收合格的土地的用地计划；区县土地储备中心负责提出转为经营性建设用地的原国有农用地的用地计划，经区县土地管理部门审查，并经区县政府同意后报送。在综合上述这些用地计划后，市房地资源局会同市发改委等有关部门根据本市国民经济和社会发展计划、土地利用年度计划以及房地产市场状况，在对报送的土地储备计划建议进行综合平衡的基础上，编制全市土地储备年度计划，并
于每年1 1月底前，提交市土地管理工作领导小组，经市土地管理工作领导小组审核批准后分解下达。①
在城市建设规划和土地储备计划的关系上，往往是在具体制定土地储备计划时，先制定3年的重大建设规划，然后根据该规划编制土地储备计划，这种模式我们称之为以“规划引领储备”的储备模式。正是通过用地需求，进而编制土地储备计划，推动这些地区的土地开发，从而达到政府对城市整体规划和建设的目的。因此，土地储备应当体现并实现政府意图，城市建设的发展要体现政府意图，政府意图又要通过规划来实现。可见：土地储备是城市建设规划的实施步骤之·。
(二)土地取得②
上海市在土地储备过程中，主要通过五种途径来获得土地：旧区改造、郊区新城镇的开发建设、国有企业的“退二进三”、滩涂围垦、农工商土地。
首先是旧区改造。在这个部分中，不同的区县会差别很大。一些经济实力比较强的区通常区级的土地储备中心就能自主完成地块的一
级开发，不需要上海市土地储备中心的介入，而一些经济实力相对较弱的区县则主要由市土地储备中心负责土地储备。从目前的情况来看，上海市的旧区改造主要集中在闸北、杨浦、虹口三个区，这三个区不仅经济实力相对较弱，而且剩下的改造区域均是难啃的硬骨头，土地储备的工作基本上是由市土地储备中心负责出资。在十一五期间大概要完成400万平方米的改造，因此市土地储备中心的拿地压力是很大的。
其次是郊区新城镇的开发建设。郊区新城镇的开发主要是为了两个目的，其一是大学城的建设，其二是卫星城镇的建设。在大学城的建设方面一般是通过土地置换来实现的，比如海事大学浦东校区有300亩的地，搬迁到临港新城，拿了一两千亩的地来建设新校区，就是通过土地置换来实现的。关于卫星城镇的建设，一般就是直接通过收购土地和征地来实现的。由于这些地段比较偏远，加之原本很多就是荒地，因此储备土地的成本相对较低，也便于土地的一级开发。 第三是国有企业的“退二进三”。所谓“退二进三”就是老国有企业退出第二产业，转型为第三产业。在这种模式下，国有企业一般也愿意将地转给土地储备中心，因为在补偿方面如果不满意的话，仍然可以通过协商的方式加以补充。上海市每年在这方面拿到地块的数量很多，而且有些地段处于商业核心区域，有利于城市的开发和建设。 第四是滩涂围垦。此类土地的取得和一级开发是完全由市土地储备中心完成的。以往的围垦都是建立在滩涂已经符合开发条件的时候再进行一级开发，而现在由于城市建设用地紧张，在滩涂还没有完全成型就开始进行围垦，开发成本是很高的，也只有市土地储备中心有意向做这样的大工程。
最后是农工商土地。这些土地也都是由土地储备中心从银行手中赎回的地块。因为以前这些土地都被作为银行贷款抵押物，而根据相关政策，银行为了清理坏账，就由政府出面让土地储备中心全部赎回这些地块，土地储备中心就获得了这些地块的使用权。
(三)土地整理
根据《上海市土地储备办法》的规定，土地储备机构可以在储备地块上进行基础性建设。土地储备中心应当在土地储备计划范围内确定地块实施储备，并可以向投资主管部门办理储备地块的前期开发立项手续。储备地块的前期开发立项批准后，储备地块有经批准的控制性编制单元规划或者控制性详细规划的，土地储备机构可以在完成该地块上建筑物、构筑物和其他附着物的拆除，并经投资、规划、建设管理部门批准后，按照规划要求实施基础性建设。①在实际操作中，储备土地的整理一般由上海市土地储备中心和地产集团联合完成。一般先是由土地储备中心针对储备地块的拆迁与被拆迁人进行协商，在达成一致后，由地产集团具体负责拆迁和后期的基础设施建设。当然在不涉及到拆迁问题时，在土地储备中心与被储备地块的使用权人达成补偿协议后，直接由地产集团负责土地的整理和一级开发。②
(四)土地出让
上海市储备土地的供应机构为土地储备中心。土地储备机构应当按照土地供应计划的要求，做好储备地块交付供地的前期准备工作。③按批准的投资、规划、建设要求实施基础性建设的储备地块，还要经市或者区县土地管理部门会同规划等有关部门验收合格后，方可按土地供应计划交付供应。④储备地块交付供应时，土地储备机构应当按照本市土地使用权出让招标拍卖的有关规定，配合市或者区县土地管理部门做好向规划、投资、环保等有关部门书面征询意见，编制招标
拍卖文件，组织现场踏勘，接受地块情况咨询等前期准备工作。①
在获得有关部门的出让许可后，土地进入市房地产交易中心，由交易中心统一进行招拍挂出让，出让的流程因招标和拍卖又有所不同，招标的流程主要分为以下几个步骤：②
1．采用公开招标的，区(县)招标拍卖办公室最迟在投标截止之日前60日，发布招标公告；采用邀请招标的，区(县)土地管理部门最迟在投标截止之日前30日，向三个以上具备条件的个人、法人或者其他组织发出投标邀请书和有关资料。
2．投标人填写标书，由法定代表人签名加盖公章后密封(投标人为个人的由投标人签名)，在支付保证金后，按照招标公告(投标邀请书)明确投标时间投入招标公告(投标邀请书)指定的标箱内。区(县)招标拍卖办公室在投标截止之日前，将招标底价密封后投入指定的标箱内。
3．区(县)招标拍卖办公室从专家库中抽取5人以上单数成员，并由出让人委派2名代表组成评标委员会，负责进行评标。评标应当在保密的情况下进行。评标委员会对标书进行评审和比较，提出书面评标报告，并推荐合格的中标候选人。全部的有效标书均未达到底标要求的，应当终止招标。评标委员会认为所有投标均不符合招标要求的，可以否决所有投标。终止招标或者否决所有投标的，区(县)招标拍卖办公室可以重新招标。
4．区(县)招标拍卖办公室根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人，确定中标人，发出中标通知书，并通知其他未中标人。在发出中标通知书后5个工作13内，将中标结果报市招标拍卖办公室备案。
5．区(县)土地管理部门应当在签订出让合同后5个工作日内，
将受让人、出让金额、出让地块使用条件等报市房地资源局备案，并将出让地块的成交价格等有关信息在市房地产交易中心和地块所在地的区(县)房地产交易中心公示。
拍卖的流程主要分为以下几个步骤：①(1)由出让人委托的拍卖人发布拍卖公告；(2)竞买人按拍卖公告确定的时间踏勘出让地块，并支付保证金；(3)拍卖人按拍卖公告确定的时问、地点进行拍卖，通过公开竞价，应价最高的竞买人为买受人；(4)买受人与拍卖人签订成交确认书；(5)买受人持成交确认书与出让人签订出让合同，并支付定金。
在土地出让的收益上，由于上海实行市区两级独立财政，因此市政府和区政府按照一个固定的比例从土地出让金中获取收益。现行的做法是土地出让金先上缴到上海市政府的账户上，然后将收益的l5％返还给地块所在区县政府，市级财政同样也获得15％的地价，剩下的70％则用于前期土地开发过程中的成本支出，以及融资过程中所产生的利息支出。②
三、上海市土地储备中若干问题分析 (一)土地储备的功能
根据《上海市土地储备办法》的规定，实行土地储备的目标是：加强政府对土地市场的调控，有序实施城市规划，深化土地使用制度改革。③但实践中这一功能并没有得到充分发挥。笔者认为存在以下的原因：
第一，储备机构过多，各自的权限不明确，职能混乱，缺乏统筹
安排，从而影响了政府对土地市场的调控。在区县设置土地储备中心，有利于调动各区县政府推动土地储备的积极性，也有利于集中力量推动区域开发。但由于“两级政府、两级管理”的政府管理体制，区县政府拥有相当大的权限，市土地储备中心要收购储备各区的土地，必
然会影响区县的收益。而市区(县)两级土地储备机构之间又没有隶属关系，再JJfl上专门土地储备机构的存在，全市的土地储备被人为分割成数块，各储备机构在自己的权限范围内独立进行土地储备，容易造成职能上的混乱，又没有相关部门统筹协调，从而导致了政府对整个土地市场的调控效果不理想。
第二，土地储备机构承担了很多原本不属于自己的职能。土地储备中心曾经按市政府要求，做过农工商抵债给金融机构土地的收储，还曾根据市政府的指令，消化处理掉了很多不良银行资产，以利于这些银行上市。另外，为盘活国有企业土地资产，并为企业改革改制创造条件，土地储备机构还收储了很多“退二进二”的地块。比如，地产集团曾出资数十亿元，打包收储了市公积金中心贷款抵押地块、上海仪电控股(集团)公司和上海环卫系统下属企业的数十幅零星地块，并签约收购了上海良友集团粮库、物资集团堆场、杨树浦煤气公司地块等部分企业用地。①这些做法虽然减轻了很多国有企业的负担，也在一定程度上推动了国企的改革改制，但必然会耗费土地储备机构大量的精力和财力，这些不必要的负担影响了土地储备功能的实现。 (二)土地储备机构
上海市土地储备机构有着显著的特色。在机构纵向设置方面，除市区(县)两级土地储备机构外，还设立了专门的土地储备机构；在机构的横向设置上，则采用“一套班子、两块牌子”的运作模式。这种运作模式有其优势，但也存在明显的不足。下面逐一分析。
1．机构的纵向设置
上海市实施“两级政府、两级管理”的体制，相应地，土地储备机构也分为市区(县)两级。加上经市政府批准的为特定项目设立的专门土地储备机构，上海市土地储备机构共3大类24家。各机构实施土地储备的分工如下：滩涂围垦成陆并经验收合格的土地、拟转为经营性建设用地的原国有农用地、市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地，由市土地储备中心负责储备；拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地、拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地、土地管理部门依法收回的闲置国有土地，由市土地储备中心和所在地的区(县)土地储备机构联合储备。经市政府批准的专门机构，在相关批准文件规定的区域范围内实施土地储备。④
笔者认为，上海市土地储备机构的纵向设置存在一定的问题：第一，虽然《上海市土地储备办法》对三类土地储备机构的土地储备范围作了分工，但并未明确规定市土地储备机构与各区县土地储备机构及专门土地储备机构之间的隶属或指导、监督关系，各类土地储备机构的职能缺乏清晰的分工。区县土地储备机构的存在，可能会削弱市土地储备机构的功能。第二，没有必要为特定项目而设定专门的土地储备机构。设置专门土地储备机构固然可以彰显支持重大项目的特色，但这类机构的职能完全可以由市土地储备中心成立专门的项目组来行使。第三，尽管区县土地储备机构更熟悉本辖区情况，并在土地征收、拆迁等方面较市土地储备机构更有优势，同时在区县分设土地储备管理机构，也有利于调动区县政府的积极性。但各区县独自实施土地储备，显然不利于整体上的宏观调控。而且在地方利益的驱动下，容易形成地方保护，甚至与市土地储备机构形成恶性竞争，从而导致土地储备功能难以有效发挥。
2．机构的横向设置
在调研中我们了解到，上海市土地储备机构之所以实行“一套班子、两块牌子”的运作模式，主要是考虑到土地储备中心作为事业单位，代表政府征地较为便利，而地产集团作为企业，在融资、资本运作等方面具有优势。各专门土地储备机构也是这样设计的，如世博土地储备中心与世博土地控股公司、申江开发管理办公室与申江公司。这样的制度设计最明显的优势就是可以有效解决动迁矛盾和便于融资，然而也有缺陷：第一，与《办法》的规定不符。根据《办法》第3条的规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。而
在一E海，土地储备的大部分职能都由地产集团等企业行使。第二，不利用实现政企分开。由于“一套班子、两块牌子”没有明确的分工，容易导致政企不分。第三，有损政府的公信力。实践中出于操作上的考虑，一般征地工作由土地储备中心代表政府来完成，若征收的土地没有用于公益事业，结果必然会影响政府的公信力。
(三)土地储备的融资
上海市土地储备的资金来源主要依靠财政拨款和担保贷款，①其中，担保贷款占了主要部分。虽然《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》规定“收购国有土地使用权的补偿费和土地前期开发所需的有关费用，由市财政局多渠道筹措”，但这并不是一个硬指标。即便把通过招拍挂所得收益的一部分返还给储备中心，则其中还存在着一个时间差的问题，即土地储备中心前期开发在先，而招拍挂到最后收取土地出让金一般会经历一个相对较长的时间，因此总会存在土地储备中心必须自筹款项进行前期开发的问题，加之前期开发的项目增数远远快于出让土地数量的增数，所以这也大大增加了土地储
备中心在前期开发中的筹款压力。在实际操作中，土地储备中心是很难获得银行贷款的，因此土地一级开发的款项筹集主要依托地产集团来完成。然而随着国企改制的深入和考核指标的细化，作为国企的地产集团每年必须和上海市其他国有企业一样接受上海市国资委的考核，加上今年房地产市场的不景气，地产集团的融资风险也相应增加，所以，其在融资问题上就会显得更加谨慎。
虽然《上海市土地储备管理办法》第l6条规定：“储备地块出让所得的价款中，属于土地前期开发费用的部分，由受让人支付给土地储备机构，并在扣除土地储备的成本开支和管理费后，纳入土地储备专项资金。”然而这一条规定并没有很好执行，在实践操作中是收支两条线，即土地出让金在扣除部分管理费后，全部上缴财政。政府根据土地储备中心的下一年土地储备计划和出让计划，批准贷款的规模，储备中心在此规模内向银行申请贷款。计划在每年年中可以调整一次。①
2008年以前，贷款一般由地产集团给±地储备中心担保，土地储备中心一直保持很高的资产负债率。这种信用担保的体制维持了很多年，但自今年人民银行、银监局开始对房地产行业进行调控以来，融资开始出现问题。由于新的贷款必须是四证齐全的抵押贷款，而上海的房地产交易很规范，办理权证比较严格，因而储备中心和地产集团的融资压力很大。 由于上海市财政充裕，对土地储备所得利益的需求并不急切，因而对土地储备资金的积累一直没有给予足够的重视。另外，由于利润较高的项目很多由世博土地储备中心等专门土地储备机构和区县土地储备机构去运作，而市土地储备中心运作的项目很多都是利润不高甚至是赔钱的，这也影响了土地储备资金的积累。②
四、小结
针对上述分析，笔者对上海市土地储备制度提出如下建议： 1．土地储备的功能 关于上海市土地储备的功能，我们认为要定位明确，对不属于土地储备的事务不应当由土地储备机构来承担，从而使土地储备机构能专注于土地储备工作。另外，对土地储备机构的职能和隶属关系应予以明确，并统筹安排全市的土地储备，以最大化地发挥土地储备应有的作用。
2．土地储备机构的设置
关于上海市土地储备机构的设置，我们认为，在性质上应定位为事业单位。同时，应促进政企分开，政府不能通过行政命令等手段来指令土地储备机构承担不必要的职能。另外，还应当通过立法明确各类土地储备机构的职责和相互的隶属关系，避免政出多门，以加强土地储备机构对土地市场的调控能力。
3．土地储备的融资
关于上海土地储备融资，我们认为可以从四个方面人手：第一，加大财政支持力度，同
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
时在土地出让金中划出一定比例积累到土地储备基金中，滚动发展。第二，适当放宽贷款限制。土地储备耗资规模大，单纯依靠财政支持不现实，从实践来看，贷款也是上海土地储备融资重要的来源，因而可适当放宽对土地储备的贷款限制。第三，大力拓展其他融资手段，如发行债券等。第四，在一定范围内允许企业参与到土地储备中来，比如，通过招标的形式吸引企业参与土地储备的前期开发，这样可以在一定程度上减轻土地储备机构融资的负担。 杭州市④一、杭州市土地储备概述
(一)杭州市土地储备立法概况
杭州市土地储备立法起步较早，也比较完善。l997年10月，杭州市政府发布了《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》，正式宣布决定在市区范围内建立土地收购、储备机制。依据本通知，1998年6月杭州市土地收购储备管理委员会出台了《杭州市土地储备中心工作章程》(试行)，规定了杭州市土地储备机构的职责、土地储备的对象和程序及预出让制度。《杭州市土地储备实施办法》由杭州市政府制定于1999年3月，并于2000年8月作了修正。《杭州市土地储备实施办法》是我国首部关于土地储备方面的政府规章，详细规定了土地储备的实施机构、储备范围、储备方法、储备土地的前期开发利用、资金运作管理等方面的内容。根据《杭州市土地储备实施办法》，2001年6月，杭州市土地管理局制定了《杭州市土地储备中心土地收购程
序》，对杭州市土地收购工作程序作了明确的规定。2003年1月，杭州市人大常委会通过了《杭州市土地管理规定》，对杭州市行政区域内的土地保护、开发、利用和管理等方面作了规定。这也是我国到目前为止为数不多的关于土地管理方面的地方性法规之一。
(二)杭州市土地储备机构
1997年8月，杭州市成立了我国第一家土地储备中心。①市土地储备中心是受杭州市政府委托实施土地收购、储备以及出让前期开发准备工作的机构，作为非盈利性事业单位，它具有独立的法人地位，隶属于市土管局，并接受市土地收购储备管委会的领导和监管。②其主要职责包括：根据市土地收购储备管委会确定的收购计划，对企事业单位需盘活和调整的存量土地和其他增量土地适时进行收购储备；根据土地利用和城市总体规划以及市场需求，适量储备土地；管理和运作由市政府依法收回的违法用地、闲置抛荒土地、带征土地及无主土地；加强与各金融机构的配合，管理、运作好土地收购、储备的资金；做好储备土地的前期开发，收购、储备土地的资金测算平衡、招商洽谈和出让前的准备工作；同时搞好综合统计，并定期向市土地收购储备管委会报告运作情况。③
杭州市土地收购储备管理委员会是市政府土地储备体系的决策机构，由分管副市长任主任，分管城建和工业的副秘书长和市国土资源局局长任副主任，计划、经济、财税、城建、规划、国土、房管、教育、贸易等职能部门和有关金融单位负责人为成员。其主要职责是研究制定土地收购储备政策规章；协调各有关部门的关系；确定土地收
购储备出让计划；审查计划执行和资金运作情况，监控国有资产的运作等。①
(三)杭州市土地储备范围
杭州土地储备范围包括：市区范围内的无主地；为政府带征的土地；土地使用期限已满被依法收回的土地；被依法收回的荒芜、闲置的国有土地；依法没收的土地；因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨的国有土地；以出让方式取得土地使用权后无力继续开发和又不具备转让条件的土地；因实施城市规划和土地整理，市政府指令收购的土地；土地使用权人申请市土地储备中心收购的土地。②
2001年6月出台的《杭州市人民政府关于贯彻国务院国发[2001]15号文件进一步加强国有土地资产管理的若干意见》规定：“除工业用地外其他经营性项目的新增或存量建设用地，原则上都应纳入政府收购(征用)的范围；经营性房地产用地一律由政府收购(征用)。”⑧2008年3月，《杭州市区工业用地纳入政府土地储备实施意见》又进一步规定：
“杭州市区(不包括萧山、余杭区)范围内的工业用地均应纳入政府土地储备。”④这样，土地储备机构基本上垄断了土地一级市场。
二、杭州市土地储备的流程 (一)土地储备计划制定 杭州市土地储备计划由土地储备中心根据产业结构调整及城市建
设规划和市区土地的实际状况制定。①城市建设用地近期规划由市、县(市)人民政府组织计划、建设、规划、土地、农业等行政主管部门，根据土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济和社会发展五年计划编制并实施。城市建设用地近期规划应当确定近五年的建设用地范围，并报市、县(市)人民代表大会常务委员会备案。详细规划由市、县(市)规划行政主管部门负责并按年度计划实施。市、县(市)人民政府应当根据土地利用总体规划、城市建设用地近期规划、国民经济和社会发展五年计划编制土地利用年度计划。②
(二)土地取得
《杭州市土地储备实施办法》第l l、12条规定，在杭州市纳入储备的土地中，无主地、为政府带征的土地和依法没收、收回的土地，直接由市土地储备中心进行土地储备。除此之外的土地一般通过收购取得。市区范围内凡符合该办法规定的土地收购条件的国有土地，其土地使用权人应持有关资料申请市土地储备中心进行收购。也即市区范围内需要盘活的存量土地，企业不可自行招商，必须由土地储备中心统一收购。
收购的一般程序为：
1．申请收购。土地使用权人持有关材料申请市土地储备中心进行
收购。
2．权属核查。市土地储备中心对申请人提供的土地和地上物权属、土地面积、地上物面积、四至范围、土地用途等情况进行实地调查和审核。
3．征询意见。市土地储备中心根据申请人提出的申请和实际调查的情况，向市规划部门征求意见；进行住宅综合开发的，还应向市综合开发管理部门征求开发意见。
4．费用测算。市土地储备中心根据调查和征询意见结果，会同有关部门进行土地收购补偿费用的测算评估；实行土地置换的，要进行相应的土地费用测算。
5．方案报批。市土地储备中心提出土地收购的具体方案，报市土地管理部门审批；其中特殊地块的收购储备方案还须报市土地收购储备管理委员会批准。
6．签订合同。收购方案经批准后，由市土地储备中心与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》。
7．收购补偿。市土地储备中心根据约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用；实行土地置换的，进行土地置换的差价结算。
8．权属变更。市土地储备中心根据约定支付收购定金后，原土地使用权人与市土地储备中心共同向市土地管理部门、房产管理部门申请办理权属变更登记手续。
9．交付土地。根据合同约定的期限和方式，原土地使用权人向市土地储备中心交付被收购的土地和地上建筑物；被收购的土地使用权一经交付，即纳入土地储备。① 土地收购补偿费一般按被收购土地的开发成本计算。对于以出让
方式取得的土地使用权，收购补偿费还应包括对土地使用权人已支付的土地出让金的补偿。但应扣除原土地使用权人已实际使用土地期问应付出的出让金部分。确定土地收购补偿费的具体方法有三种：(1)进行评估，并经市土地管理部门依法确定；(2)按住宅用地和工业用地基准地价中开发成本部分的中间价确定；(3)按收购合同约定的土地拍卖、招标所得的比例确定，以土地置换方式进行储备的，需按规定分别确定置换土地收购补偿费，由市土地储备中心与原土地使用权人结算差价。①
(三)前期开发
杭州市土地储备的前期开发工作主体以政府土地储备机构为主，同时按照“政府主导、企
业参与、市场运作、利益共享”的原则，充分调动和发挥社会各方的积极性。②
根据《杭州市土地储备实施办法》的规定，市土地储备中心在储备土地预出让或招标、拍卖前，完成储备土地地上建筑物及附属物的拆迁、土地平整等前期开发工作。而在原土地使用权人交付土地后，储备土地预出让或招标、拍卖前，市土地储备中心可以依法将储备土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押、临时改变用途。③需要委托他人拆迁的，应当采取招投标的办法来确定被委托单位。④
2006年3月出台的《杭州市人民政府办公厅关于进一步加强政府储备土地开发整理的实施意见》进一步规定：储备土地的开发整理实施方案经市政府批准后，市土地储备中心可以协议委托所在区人民政府组织的机构或国有独资公司(以下简称开发整理单位)进行储备地
块的开发整理，也可采取公开招标的方式确定委托有相应资质的房地产开发企业承担。开发整理单位的自有资金必须达到开发整理成本的30％以上，其余部分由开发整理单位筹措解决，开发整理资金实行封闭管理。开发整理单位的利润和工作经费按照实施方案测算的开发整理成本总额的l0％以内予以核定。
储备土地委托开发整理的程序和职责为：
1．凡市政府确定需委托的重点区域、重点建设项目用地的开发整理，由市土地储备中心根据土地年度储备计划，组织编制储备土地开发整理实施方案。经市国土资源局和市财政局审核后，报市政府批准。 2．由市土地储备中心委托开发整理的地块，市土地储备中心主要负责办理计划立项、规划和土地报批工作；负责与委托开发整理单位签订《储备土地委托开发整理协议书》；负责对委托地块开发实施的指导帮助、监督检查和验收。
3．储备土地开发整理单位主要负责委托地块开发整理资金的筹措；负责组织实施委托地块的征地拆迁(补偿)，根据地块的控制性规划实施地块内配套设施建设和场地平整等工作。④
为了充分调动各区人民政府和开发整理单位做地的积极性，杭州市还在市土地储备中心2％的业务管理费中，安排部分资金作为储备土地开发整理的奖励资金，对每年按计划完成任务的区人民政府给予奖励。②
(四)土地供应
对进入土地储备体系的土地，由土地储备中心根据城市发展需要和土地市场的需求制定土地供应计划，有计划地统一向用地单位供应
土地。根据现行法规，杭州市储备土地的供应方式可分为招标拍卖和协议出让两种类型。① 杭州市政府规定市区三级地段以内的储备土地使用权，用于房地产开发或经营性项目建设的，应通过招标拍卖的形式确定开发单位，以招标拍卖形式直接出让储备土地使用权的，由土地储备中心提出计划和方案，市土地管理部门按照有关法规组织实施，出让土地所得价款中相当于土地开发补偿费的部分应直接支付给市土地储备中心。② 除了按规定必须以招标拍卖方式出让的地块，其他储备土地使用权可以通过招标拍卖的形式确定开发单位，也可通过协议的形式确定开发单位。③为了方便土地储备体系的运作，《杭州市土地储备实施办法》还专门建立了“储备土地使用权预出让制度”，即对于以协议方式出让的储备土地，土地储备中心受市政府委托可以进行预出让。储备土地使用权预出让方案须报市土地管理部门批准，其中特殊地块的预出让方案还须报市土地收购储备管理委员会批准。④
三、杭州市土地储备制度运行的主要政策与效果⑧ 为了保证土地储备制度的有效运作，杭州市形成了以下六项具体政策：
1．统一收购政策。市区范围内凡需盘活的土地必须统一纳入土地储备制度运作，由政府收购，企业不能自行招商。为了保证这项政策的具体落实，建立土地收购预报制度，规定企业如需盘活原先使用的
存量土地，须提前向土地储备实施部门提出申请。土地收购补偿费用兼顾政府和原用地单位的利益，合理分配。
2．统一储备政策。市区需盘活的存量土地和规划范围内的增量土地由政府统一储备、统一管理、统一调用。根据目前政府的财力和土地使用的实际情况，土地储备实行收购储备、红线储备、信息储备三种形式。
3．统一供应政策。城市土地以土地储备中心一个“口子”向市场供应，政府垄断土地一级市场，并根据城市建设和经济发展的需要，确定供地计划，调控土地供应，规范土地市场。
4．净地出让政策。凡公开用于招投标的储备土地由市土地储备中心代表政府实施地块上的单位和居民的动迁安置，进行土地整理，落实规划指标。如要进行住宅建设的，还需明确综合开发意见。
5．市场运作政策。对拟推向市场的土地及时通过新闻媒体公布其位置、面积、用途和规划指标，做到公开土地信息、公开土地供应方式、公开土地供应结果。对于经营性房地产开发用地，全部通过公开招拍挂的方式确定开发单位。对一些历史遗留问题或经营性项目如需协议出让的，经市政府常务会议讨论同意后，对协议出让结果进行公示。
6．资金集中政策。土地储备运作资金由财政专户管理。资金来源主要是通过银行贷款解决。出让后，在成交价款中优先确定一定的比例，保证土地储备中心原先支付的土地收购补偿费用和土地储备期间的运作成本。为调动原用地单位盘活土地的积极性，对一些困难企业，经市政府批准，对土地出让后的增值部分及土地出让金中的级差地租部分，部分或全部返回。对土地补偿费和返回的土地资金，政府委托相应职能部门集中管理，保证合理使用。 通过多年来的运作，杭州市通过建立土地储备制度，一方面使政府能够真正一手抓“土地统一收购权”，一手抓“土地统一供应权”，牢牢把握住土地供应的主动权，加强了政府对土地资源配置的宏观调
控能力，促进了规划的严格实施，提高了城市土地的利用率；另一方面，政府抓住土地“供应权”后，通过优化规划，推行土地招标拍卖，进一步显化土地资产价值，拓宽政府收入渠道，也为企业改制和旧城改造提供了一定的资金。
四、杭州市土地储备分析①
由于土地储备制度是一项全新的制度，因而在工作开展过程中会碰到许多深层次的难题，以下谈四个方面的问题：
1．土地储备的法律依据和体系尚需完善和提商
1999年1月1日实施的《土地管理法》对政府如何建立土地储备制度，如何行使土地统一收购权没有明确的规定。2001年4月，国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》(即国务院l5号文)，也只对土地储备制度提出指导性、原则性的意见，对土地储备制度的内涵也没有进行系统全面的阐述。2007年实施的《办法》虽对全国各地土地储备的经验进行了确认，但同时存在着立法层次较低，不易操作等问题，对各地土地储备实践影响有限。杭州市土地储备制度能够在较短时间内建立并产生较好的效果，主要取决于政府领导，特别是主要领导的重视和支持。因此，如何提高土地储备的法律地位，建立土地储备的法律体系，是土地储备制度健康发展的基础。如果土地储备制度的法律依据仅仅停留在规章这一层面上，在与其他法律法规衔接时就会出现法律地位不足的现象。同时，还会出现因政府领导的变动而发生波动的情况。一旦衔接不好，就会增加土地储备的运作成本。《城市房屋拆迁管理条例》对原先与土地储备不相适应的条款进行了修改，这为土地储备期间实行政府拆迁奠定了基础。但由于土地储备
制度的建立是一项制度创新，还要与其他的法律法规衔接，以支持土地储备制度的建立和运作。
2．土地储备的利益分配尚需明确和规范
在杭州，土地储备制度建立前，和我国大多数城市一一样，政府曾将盘活原划拨给企业的存量土地交给企业处置，这种模式往往是土地盘活所得大部分归企业或企业主管部门用于企业改造，政府只负责收取土地出让的地租部分。建立土地储备制度后，企业使用的土地，由政府统一收购，政府向企业支付土地收购补偿费。土地收购价格按评估价格的开发成本部分、工业和住宅用地的中间价的开发成本部分、土地招标拍卖所得的一定比例等三种方式确定。这一做法应该说有一定的现实意义，具有较强的可操作性，但也反映出对土地收购价格的本质缺乏全面的认识。对土地收购价格的确定实质上是政府、原用地单位和土地储备实施机构三者之间如何合理分配土地收益。因此，改革的核心实质上是利益的再分配。如何准确界定土地收益的构成，合理分配政府、企业和土地储备实施机构三者之间的利益，是建立和运作土地储备制度的核心问题。
3．土地储备运作的风险控制机制尚需健全和细化
土地储备制度从运作的过程和实际效果来看，包含了土地资源管理、土地资产管理和土地资产经营三个层面，所以对土地储备制度的理解和认识不能仅仅停留在管理面上，要增加经营方面的认识，特别是对经营主体、经营方式、经营目标考核和经营风险控制，土地储备资金筹措和运作等方面尚需进一步强化。当前土地储备制度存在着资金筹措的风险。土地储备过程既是土地流转的过程，也是大额资金循环的过程。在当前资金短缺时期，单纯依靠政府或银行贷款来解决土地储备所需资金是不现实的，需要多渠道筹措资金。从杭州市的实践来看，土地储备的运作资金主要是通过银行贷款解决的。这种做法一方面存在贷款风险，银行能否一贯给予资金支持，特别是在困难时期给予充裕的资金保障；另一方面是付息风险，土地运作能否有足够的
利润空间，土地储备机构能否承担得起大额贷款所需支付的利息。此外，在实际运营中，能否形成一套不同于单纯行政管理的运作机制、目标体系和评价体系，减少政府不必要的于预也是加强土地储备风险控制的有效手段。
4．土地储备运作的主体尚需充分界定
由于土地储备制度是一个以土地为对象，以资金为纽带的管理运作制度，土地的综合属性决定了土地储备制度的综合性。在土地运作过程中，涉及规划、计划、建设、财政、房管、环保、土地等相关政府职能部门，部门之间的协作成本直接关系到土地储备制度的运作成本。因此，从政府角度来看，就必须创造一种合理的土地储备运作体系，来加强部门之问的协作，降低土地储备的运作成本，使政府以相同的资源、资金投入获得最大的收益。按照杭州市当前的两级管理模式，成立市土地收购储备管理委员会作为全市土地储备的领导和协调机构，建立市土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确市土地管理部门作为市土地储备中心的管理机构。这种模式，在制度建立初期曾起到很好的作用，既统一了部门之问的思想和行动，又加强了对全市土地储备工作的领导和管理。但从目前效果来看，土地储备工作越来越成为土地管理部门的工作。土地储备的主体地位弱化，部门之间的责任不清，尚未形成协同作战的格局。强化政府在土地储备中的主体地位，能为进一步完善土地储备制度提供保障。 武汉市④一、武汉市土地储备概述
武汉市土地使用制度改革起始于l992年《武汉市城镇土地使用权出让和转让实施办法》的颁布。2000年7月，武汉市印发了《武汉市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，标志着土地储备制度在武汉的正式确立。2002年先后出台的《武汉市人民政府关于加强土地资产经营管理实施方案的通知》、《武汉市土地交易管理办法》和《武汉市土地储备管理办法》构成了武汉市土地储备法律制度的基础性规范文件。除此之外，还有一些涉及资金管理、收益分配、房屋拆迁、征用补偿安置等方面的具体规范性文件。
武汉市土地市场的发展历程，大体可归纳为三个阶段②：1992年～1998年，以土地使
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
用制度改革为契机，推动土地资源管理向土地资源与土地资产并重管理转变；1999年～2005年，在土地市场引入市场机制，逐步实行经营性用地招标拍卖挂牌出让，并以市土地整理储备
供应中心成立为标志，建立了具有武汉特色的土地储备供应制度，市 土地有形市场逐渐成熟；2005年至今，以市土地交易中心挂牌为标 志，市土地有形市场平台进一步健全，土地市场秩序进一步规范。 武汉市的土地储备模式介于完全政府运作和完全市场化运作之问，
既有政府引导又有市场运作的特点。这表现在，一方面，土地储备运作体现政府的意志：由政府制定土地的收回与供应计划，由政府制定土地储备和土地供应的具体规则。实施土地储备的机构是土地行政主管部门下属的事业单位。对依法应当纳人土地储备范围的土地，土地储备机构是否对其实施储备还取决于原土地使用者的储备申请是否得到核准。对那些未得到储备申请核准的土地，也可以直接进人土地交易中心进行转让。但这类土地转让的前提是获得土地行政主管部门的土地交易许可。武汉市土地整理储备供应中心根据土地储备计划，择优拟定经营性房地产项目用地收购方案，报经市土地行政主管部门审批后实施收购储备。另一方面，“武汉模式”的市场运作特点表现为没有将所有依法应当纳入储备的土地都一律储备，而是遵循市场经济规则有选择地进行储备，并认为不适宜实施储备的土地则通过交易许可使其进入“有形土地市场”(即土地交易中心)进行交易。这样做使得本应收储的土地在一定条件下(未获储备申请核准，且符合法定转让条件，获得交易许可)可以进入市场进行交易。由于存在这种方式，武汉市政府没有完全垄断土地供应，只是通过设立交易许可来调控这类土地的市场交易活动。
二、武汉市土地储备的流程
武汉市土地储备的基本流程主要包括四个步骤：制定土地储备计划、取得土地、前期开发、土地供应。下面对各个步骤进行详细介绍： (一)制定土地储备计划
依据《武汉市土地储备管理办法》第4条和第7条的规定，市土
地行政主管部门应根据国民经济和社会发展中长期计划、土地利用总体规划、城市总体规划、年度土地供应计划和土地市场供需状况，制定土地储备计划，报市土地资产经营管理委员会批准后纳入国民经济和社会发展年度计划，由市土地整理储备供应中心组织具体实施。土地资产经营管理委员会领导下的土地资产经营管理体系，实行土地的统一规划、统一储备、统一供应。
由于2005年以来武汉市引进企业参与储备土地的整理和开发工作，并且以项目管理的方式对其进行具体操作，因此，各个项目的具体实施方案往往成为在土地储备计划总体指导下的具体实施计划。武汉市土地整理储备中心这样看待项目方案与土地储备计划的关系：“实际工作中，上一年度要将计划落实到具体项目时有较大难度，我们的理解是，年度±地储备计划应当是一个规模指标的计划，在这个总盘子指导下，具体实施时按照项目实施方案运作。另外，实际工作中，土地储备机构都参与了土地储备计划和项目实施方案的编制工作，并承担了大量的项目征集、调查核算、组织会议、审查上报等基础性工作，特别是项目实施方案主要由土地储备机构来组织落实。我们建议，土地储备机构应当参与土地储备计划和项目实施方案的编制工作。”①由此可见，在武汉市的实践中，土地储备的计划编制不仅仅由国土行政主管部门单方面的意志所形成，而是充分吸纳了土地储备机构的意见。
(二)土地取得 1．土地储备的范围 进行土地储备，应明确哪些土地应当进入储备。依据《武汉市土
地储备管理办法》第8条的规定，纳入武汉市土地储备范围的土地类
型较多，共包括如下十二类：
(1)为了社会公共利益需要由政府依法收回的土地；(2)土地出让等有偿使用合同约定的
使用期限届满，土地使用者在规定的时间内未申请续期或者申请续期未获批准被依法收回的国有土地；(3)依法收回的荒芜、闲置的土地；(4)依法没收的土地；(5)改变原批准用途用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目的土地；(6)因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨国有土地； (7)以出让方式取得土地使用权后无力继续开发、又不具备转让条件由土地使用者申请交回政府的土地；(8)因实施城市规划需要由政府指令收购的土地；(9)依法征用用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目的新增建设用地；(10)转让价格明显低于市场价格，政府行使优先购买权收购的土地；(1 1)无主土地；(12)其他需要进行储备的国有土地。
2．土地取得的途径
在武汉市土地储备的过程中，取得土地的途径包括：收回国有土地、收购土地、行使优先购买权取得土地、征收集体土地。应当强调的是，武汉市土地储备实行“预报制度”。凡符合《武汉市土地储备管理办法》规定的储备条件的国有土地，用地单位或其主管部门应提前向土地储备机构申报，申报获得批准后才能实施储备。
对按照法律规定无偿收回的土地，直接交由土地整理储备中心进行储备。城镇国有土地的收购由规划行政主管部门提出规划使用条件，经原土地使用者申请收购获得批准后实施储备。当原土地使用者转让土地使用权的价格明显低于市场价格时，政府有权行使优先购买权收购该宗地。行使优先购买权取得土地后，由土地整理储备中心实施储备。在收回、收购过程中涉及拆迁的，由规划行政主管部门核发拆迁许可证。实施储备的土地，由土地行政主管部门按规定程序办理土地使用权收回批复，注销原土地使用证，由房产行政主管部门办理地上建(构)筑物的变更或灭失登记。纳入储备范围的新增建设用地，由
土地行政主管部门主管土地征收工作，然后由土地储备机构按照国家及武汉市有关法律、法规和规章，对土地使用权人进行补偿并办理有关手续，实施储备。
(三)整理开发
在土地储备制度建立之初，土地前期开发整理由土地整理储备中心自行组织实施。由于历史遗留问题有待逐步解决，房地产市场尚未活跃等原因，土地储备制度实行初期土地储备的能力和效率问题并未浮出水面。①然而，随着土地储备实践的深入开展，土地储备机构所面临的矛盾和压力，以及这些问题所带来的低效率问题开始凸显。诸如“整理开发方式单一，政府投入大量人力、物力、财力，使政府背上了土地开发的包袱，并纠缠于征地拆迁之中，陷人事务性工作中而不能自拔”。②
为了应对这种局面，武汉市土地整理储备中心的唐火庆认为应当将土地储备机构的工作重点放在两头：土地储备和供应计划的管理、土地供应调控。中间的开发整理环节，他主张应该加大社会化和市场化的运作。③这种“抓两头，放中间’’的策略可以提高土地储备的能力和效率，减轻土地整理储备中心的运作压力。这一做法不仅对整理开发工作具有积极意义，而且对解决土地储备机构开展整理开发工作所面临的巨额资金难题也大有益处。事实上，武汉市已经开始借鉴北京市的经验，引进企业参与土地整理开发工作。2005年lO月21日。武汉市挂牌出让位于武昌区中南路街武珞路586号。武汉市地产集团
以15．82亿元的高价轻松获得这块地。①武汉市地产集团所拍得的这块土地，也将由它自己完成一级开发的运作。这是武汉市政府首次引入企业来完成土地整理储备工作。
近几年来，武汉市在武汉新区、王家墩商务区、轨道沿线物业发展、后湖新城、杨春湖城市副中心等区域先后引入企业，实施项目化管理的土地储备整理开发，这一方式在全国尚属领先。②但武汉市实行项目化管理的具体实施过程也存在一定的问题。有文章对武汉土地储备项目运作的“一事一议”(详见下文的引述)模式提出了批评，认为这种做法“形式过于凌乱，缺乏规范，不利于今后推广”。我们可以间接了解到武汉市项目管理式土地开发的一般程序：“首先由政府指定部门针对某个具体区域拟订公文报政府批转，界定操作方式和程
序；然后，在指定部门协调下，土地储备机构与受托企业签署委托代办协议；再者，土地储备机构移交办理项目资料和手续；随后，受托企业组织土地储备前期开发，经验收后交土地交易部门公开供地；最后，供地收益进财政专户，财政部门核拨成本和回报给受托企业。”⑨ (四)土地供应
依据《武汉市土地储备管理办法》第l6条的规定，储备土地供应实行年度计划管理，纳入当年国民经济和社会发展计划。土地行政主管部门应当根据年度土地供应计划、土地储备计划和土地市场需求情况，制定储备土地供应计划。储备土地的供应应严格按照计划执行。该计划由土地行政主管部门制定，并报市土地资产经营管理委员会审
批。武汉市土地供应工作由武汉市土地交易中心按照年度供应计划具体负责。在土地交易中心进行出让和流转的土地可分为储备供应土地和非储备供应土地。
储备土地供应的基本程序是：由土地储备机构根据年度土地供应计划确定拟供应地块和供应方案，经主管部门审核后报市土地资产经营管理委员会批准。根据批准的供地方案发布供应信息，依法采取招牌挂的方式予以出让，并签订使用权出让合同，办理相关手续。① 非储备土地的供应是指无需储备的土地，以及应当纳入土地储备范围而确实不宜储备的土地通过申请交易许可后在土地交易中心的公开交易。其程序是：首先由土地使用者向土地交易中心提出交易申请，初审通过后报土地行政主管部门审核其是否符合转让条件。对涉及改变原批准规划用途的，还须报请规划行政主管部门批准并提出规划使用条件。②
经批准的划拨土地，由土地使用者与土地整理储备中心签订储备土地开发补偿协议后，凭支付开发补偿费用的凭证向土地行政主管部门申领建设用地划拨决定书，并办理土地登记等手续。③就划拨土地的供应而言，武汉市土地整理储备中心是土地供应的具体实施机构。
三、武汉市土地储备制度的具体分析
(一)土地储备制度的定位及其与相关制度的关系
1．武汉市土地储备制度的定位
武汉市在推进土地使用制度改革的过程中，通过政府规范性文件的形式颁布了一系列确,in完善土地储备制度的具体规范。其中较明确地体现武汉市政府对土地储备制度定位的规范性文件有：(1)2000年7月，武汉市印发了《武汉市人民政府关于建立土地储备制度的通知》。该通知标志着土地储备制度在武汉的正式确立，并且将土地储备制度定义为“政府依照法定程序，运用市场机制、按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购和征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营陛管理制度”。武汉市政府期望通过土地储备制度“加强对土地一级市场的统一管理，优化城市存量土地资源配置，严格控制新增建设用地，培育公开、公平、公正的土地市场，保证国有土地资产的保值增值和合理使用”。①(2)2002年5月，武汉市印发了《武汉市人民政府关于加强土地资产经营管理实施方案的通知》。该方案对武汉市土地经营管理的目的、原则和主要措施予以明确，为下一步的行政性立法确立了基本框架。该文件将土地“经营”与“管理”并列，提出了武汉市土地资产经营管理的概念。文件将土地资产经营管理的目的定位为“适应城市建设和发展需要，依据土地SJN总体规划和城市总体规
划，按照土地市场运作规律，有计划地对我市行政区域内土地实行统一规划、统一储备、统一供应，规范搞活土地市场，健全土地管理体制和运作机制，提高土地利用率，实现土地资产保值增值，集聚建设资金，推进城市规划、建设、管理工作，提升城市整体功能”。④(3)2002年6月，武汉市政府第l35号令颁布了《武汉市土地储备管理办法》。该办法将完善土地储备制度的目标定位为“盘活存量土地资产，加强政府对城市土地供应的宏观调控，优化土地资源配置，合理利用土地”。②虽然该办法对土地储备目的的定位没有直接突出“经营”的概念，但是从《武汉市人民政府关于加强土地资产经营管理实施方案的通知》与《武汉市土地储备管理办法》的颁布时间以及相互关系来看，其目的依然不会缺少通过对土地资产的经
营管理达到土地保值增值的效果。理由是，武汉市土地储备制度在土地资产经营管理的框架下进行运作，土地储备是土地资产经营管理的主体部分之一。从《武汉市人民政府关于建立土地储备制度的通知》中对土地储备制度的最初定义可以发现，武汉市对土地储备制度的定位是一种“经营陛管理制度”。③笔者认为，即便后来的《武汉市土地储备管理办法》没有直接突出这种“经营性”目的，但仍将其放在土地资产经营管理框架下的做法可以视为对上述“经营性管理制度”定位没有被否定的证明。 综上，武汉市土地储备制度的定位可以归结为：盘活存量土地资产，加强土地供应的宏观调控，优化土地资源配置，合理利用土地。经营土地资产(保值增值)。
2．土地储备制度与相关制度的关系
(1)土地储备制度与土地资产经营管理体系的关系
如上文所述，武汉市土地储备制度是在武汉市政府土地资产经营
管理体系下进行运作的。《武汉市人民政府关于加强土地资产经营管理实施方案的通知》的主要措施部分，既决定成立武汉市土地资产经营管理委员会作为其进行经营管理活动的领导机构，也明确认定土地储备机构是土地资产经营工作的具体负责者。土地资产经营管理委员会的职能包括：“制定土地资产经营政策；审批年度土地储备和供应计划；审批重大土地收购储备项目资金投入计划；审批供地项目；监控土地资产经营；监管土地资产经营资金；协调有关部门之间的关系。”①其中，土地储备计划的审批，重大土地收购储备项目资金投入计划的审批以及协调有关部门在土地经营管理方面的关系都是土地储备制度运行不可回避的环节。这些环节统一由土地资产经营管理委员会从总体上进行决策和协调。土地资产经营管理体系也就成为土地储备制度与相关土地规划和管理制度的互动框架。
(2)土地储备制度与土地利用规划的关系
《武汉市上地储备管理办法》第4条规定，“土地储备应当根据国民经济和社会发展中长期计划、土地利用总体规划、城市总体规划、年度土地供应计划和土地市场供需状况，统一规划、统一储备整理、统一供应。”土地储备制度作为一种土地资源的经营性管理制度，其保值增值和有序管理都要落实到对相关土地管理计划的严格执行上。如果土地储备计划依照土地利用总体规划、城市总体规划以及年度土地供应计划来制定，而土地储备制度又严格依照土地储备计划来实行，那么政府对土地利用和城市发展的总体目标将通过土地储备、土地供应的管理来具体实现。就武汉市的实践而言，两者是通过土地资产经营管理委员会对年度土地储备和供应计划的审批结合起来的。土地资产经营管理活动本身是在“适应城市建设和发展需要，依据土地利用总体规划和城市总体规划”的前提下进行的。因此土地资产经营管理
委员会对年度土地储备和供应计划的审批是对土地利用总体规划和城市总体规划的具体落实。
(3)土地储备制度和土地供应制度的关系
土地储备制度和土地供应制度是武汉市土地资产经营管理体系中的两个主要部分。在武汉市的实践中，二者的关系主要表现在存量土地和全部新增建设用地必须首先通过土地储备制度予以储备，然后才能进入土地供应制度的流程。而其他不需要通过土地储备制度流程可以直接依法转让的土地，则通过武汉市较具特色的“交易许可制度”进人土地供应制度的流程。因此，土地储备机构对土地进行收回、收购从而整理开发之后，必然会以土地供应的方式投人土地市场。但不是所有在土地市场上供应的土地都必须首先经过土地储备。武汉市通过“交易许可制度”实现“一个水龙头放水”，“水源”则不全部来自于土地储备这个“蓄水池”。由此可见，可以通过招牌挂进入土地市场的土地供应量不是完全由土地储备量所决定的，但是真正允许进入土地市场的供应量则需通过交易许可这个“阀门”来调控。
(二)土地储备的范围和土地储备预报制度 1．土地储备的范围
根据《办法》第10条的规定，下列土地可以纳入土地储备范围：(1)依法收回的国有土地；
(2)收购的土地；(3)行使优先购买权取得的土地；(4)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；(5)其他依法取得的土地。
《武汉市土地储备管理办法》出台的时间虽然早于《办法》，但是前者对土地储备范围的界定比后者更为细致。当然，这在很大程度上是因为《办法》是对目前全国各地土地储备实践的合理做法予以高度概括的缘故。比较二者的区别，可以将《办法》中土地储备范围的第一类细分为《武汉市土地储备管理办法》第8条的第1、2、3、4、6及第8项。值得一提的是，第7项“以出让方式取得土地使用权后无
力继续开发、又不具备转让条件由土地使用者申请交回政府的土地”，也可见于《重庆市国有土地储备整理管理办法》第9条第6项，说明这种做法在实践上确有可取之处。然而，有文章分析指出这种规定违反了《城市房地产管理法》第25条“满两年未动工开发”才可无偿收回的规定。①由于未能获得实地调研的资料，无从了解武汉市对该项条款的执行情况是否事实上违反了《城市房地产管理法》“两年未动工开发”的规定，在此仅作为疑问提出。至于第ll项“无主土地”，则可能是指使用权人不明确的情况。
划拨土地是否应当纳入土地储备范围往往成为关注的焦点。武汉市的实践是将划拨土地纳入土地储备的范围。从《武汉市土地储备管理办法》第8条第6项可以看出，只要是划拨的国有土地都属于应当进行土地储备的范围。2004年，武汉市出台的《市人民政府关于加强国有土地使用权出让转让管理有关问题的通知》又重申了“申请转让的划拨土地，??政府可以优先收购(收回)，并予以储备”。②
2．武汉市土地储备预报制度
《武汉市土地储备管理办法》第9条规定：“土地储备实行预报制度。凡符合本办法规定储备条件的国有土地，用地单位或其主管部门应提前向土地储备机构申报。”这一预报制度使得应当纳入土地储备范围内的土地可以根据实际需求和储备能力、市场情况等因素综合考量后再予以储备。在武汉，那些本应纳入储备范围最后又未进行储备的土地如果需要流转，不是通过土地储备供应的渠道，而是通过直接向土地交易中心和土地行政主管部门申请交易许可。获得交易许可后，它们同储备待供应的土地一样在武汉市土地交易中心通过招拍挂的方式公开出让。例如《市人民政府关于加强国有土地使用权出让转让管
理有关问题的通知》中所规定的“对于确实不宜储备的土地，在符合城市规划、土地供应年度计划的前提下，原用地单位可以依法转让，但应当按规定在市土地交易中心公开进行。”所谓“确实不宜储备”应该就是指在综合考量之后认为不适宜储备的情况。
若与其他城市比较，在这一点上武汉模式有其特点。比如杭州的土地储备模式是“市区范围内所有需要盘活的土地都必须纳入土地储备体系，由政府统一收购和储备，并经土地储备中心开发后统一向市场提供，其他任何单位、个人不能收购土地，也不能供应土地。”④也就是说，在杭州只可能有一种合法供地渠道，即土地储备供应。相反，在武汉却存在其他的供地渠道，而且武汉模式之所以存在土地储备以外的合法供地渠道，正是因为有土地储备预报制度。以土地收购为例，《武汉市土地储备管理办法》第l2条所规定的收购程序中，第一步就是收购申请。经过权属核查、规划条件的确定以及方案报批之后，才签署协议。这其中的确定规划条件和方案报批就属于上文所述的“综合考量”的具体操作形式。土地储备预报制度与土地交易许可制度相互呼应，共同为土地储备供应以外的土地使用权出让、流转打开了通往土地市场的大门。
(三)武汉市土地储备的实施主体 1．机构设置
武汉市土地储备供应中心具体负责全市土地资产经营工作。②2004年，武汉市土地交易中心正式从武汉市土地储备供应中心分立出去后，原土地储备供应中心更名为土地整理储备中心。至此，武汉市土地整理储备的实施主体应为武汉市土地整理储备中心。武汉市土地整
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
理储
备中心在具体实施土地整理、开发工作时，接受武汉市国土资源和房产管理局(土地行政主管机构)的领导。在土地行政主管机构之上，还有一个统筹全市土地资产管理事务的市土地资产经营管理委员会。下面介绍这三个层级的土地管理机构(见图l5—1)①。
根据《武汉市人民政府关于加强土地资产经营管理实施方案的通知》的规定，武汉市成立由市人民政府市长任主任、分管副市长任副主任，市有关部门负责人为成员的市土地资产经营管理委员会。作为市人民政府的非常设机构，该委员会旨在统筹、协调、监督土地资产经营管理工作。其主要职责是：制定土地资产经营政策；审批年度土地储备和供应计划；审批重大土地收购储备项目资金投入计划；审批供地项目；监控土地资产经营；监管土地资产经营资金；协调有关部门之间的关系。管委会定期召开工作会议，按规定议事程序开展工作。管委会下设办公室，在市国土资源局办公，负责日常工作，由市国土资源局局长兼任主任。②
图15—1 武汉市土地整理储备的机构设置图
根据《武汉市土地储备管理办法》的规定，武汉市土地行政主管部门负责对全市土地储备工作进行监督管理。2007年3月，武汉市委市政府下发《中共武汉市委、武汉市人民政府关于改革市城市规划国土资源和房产管理体制的通知》。此后，武汉市城市规划管理局与国土
资源管理局分离，房产管理局与国土资源管理局合并为武汉市国土资 源和房产管理局。作为武汉市土地行政主管部门，国土资源和房产管 理局负责制定土地储备计划和供应计划，报市土地资产经营管理委员 会批准后，由土地整理储备中心和土地交易中心组织实施。 市土地整理储备中心主要承担江岸、江汉、汉口、汉阳、武昌、 青山、洪山区等中心
城区范围内土地储备的日常工作。城郊各区设立 区土地整理储备中心，开发区设立土地分中心，按照计划管理、统一 规则、平衡地价、收益属区(按规定应上交国家和省的收益除外)的 原则，具体负责本辖区内的土地资产经营工作。这一体制根源于武汉 市土地管理实行中心城区(江岸、江汉、桥口、汉阳、武昌、洪山、 青山)土地由市土地行政主管部门垂直管理，城郊各区(东西湖、汉 南、蔡甸、江夏、黄陂、新洲)和开发区(武汉东湖新技术开发区和 武汉经济技术开发区)土地由市土地行政主管部门与区人民政府或开 发区管委会共同管理的制度。①
2005年4月，为了加大力度盘活城市存量工业用地和工业资产存 量，以企业化方式拓宽营运资金渠道，更大范围实现国有资产的保值、 增值，经武汉市人民政府批准，武汉市土地整理储备中心和武汉市工 业国有投资有限公司共同出资组建武汉市都市产业投资发展有限责任 公司。其主要职责包括：(1)作为都市产业发展范围内土地收购储备 的投融资主体，负责都市产业范围内的土地收购储备项目的资金筹措 和偿还。(2)受托收购储备都市产业发展范围内的土地。(3)负责都 市产业发展范围内的土地的开发整理等工作。
(4)负责都市工业园的 经营管理，促进国有资产的保值、增值。②
2005年10月，武汉市地产集团成为首家参与土地整理开发的企
业。此后，企业参与土地整理储备工作成为拓宽运营资金渠道和缓解土地整理储备中心运作压力的有效途径。
2．机构设置中的问题
(1)土地资产经营管理委员会角色虚化，没有发挥其成立时设计的职能。①
(2)多层级土地整理储备中心事实上形成多个土地整理储备机构的问题。2007年，武汉市土地整理储备中心在第三次土地储备机构联谊会年会的发言中指出：“武汉市中心城区设立了市土地中心实施储备，远城区设立区土地储备中心实施储备，开发区(包括武汉新区)设立分中心，但基本上没有对分中心进行管理，存在多个土地储备机构的问题。”②华中科技大学的一篇博士论文也同样指出了这一问题：“开发区和郊区管理力度不足，水平参差不齐，特别时偏远郊区与中心城区步调差距甚远。”③文章还同时指出，市区两级政府部门在土地收益上的博弈不断，土地整理储备中心的工作难度大。土地整理储备机构的市区两级设置根源于武汉市土地行政管理的格局。但是，依据《办法》第3条的规定，只有市县一级可以设立土地储备机构，并对辖区内土地统一实施土地储备工作。可以看出，武汉市现行作法与《办法》规定不尽一致。
(3)企业参与土地储备后，实际上成为土地储备的实施主体(接受委托实施)。2007年武汉市土地整理储备中心在第三次土地储备机构联谊会年会上的发言也指出这一问题：“对市政府确定的8个大型重点建设项目，政府明确了各项目土地储备实施范围，名义上由市土地 储备中心委托各建设项目单位实施，实际上各建设项目单位自行承担。但各项目运作方式不一，政策不明确，法律经济关系仍不顺。”不仅如此，有文章在讨论目前武汉市经营性土地储备项目实施机制时，认为政府指定企业的做法难以调动该企业的积极性。因为武汉市在选择开发企业的过程中不是采取公开招标竞争的方式，而是由政府指定。这些被指定的企业实际上并不愿意承担这样的项目。该文对其成因分析如下：“一是尽管政府对重点区域建设出台文件加以明确，但政府尚未明确界定接受土地储备机构委托开展重点区域土地储备前期开发回报水平，开发企业有所顾虑；二是这些开发企业本身有其主业范围，对土地储备前期开发的硬骨头并不愿意欣然接收，何况包括了重点区域内的基础设施配套建设投资，垫资规模通常浩大，任务也非常艰巨；三是尽管政府承诺给予一定回报或核销成本，但界定于地块供地成交取得土地收益之后，如果未能成交，风险主要在于受托企业，政府并未承诺旱涝保收。”①如果不能使企业参与的方式真正回归到市场规律的调节上来，那么只会给所指定的企业增添负担，同时又排斥了其他具备资质可能更高效完成运作的企业，最终也不利于企业的融资
借贷。实施主体的地位不同于整理储备中心的储备主体地位，在融资时很难得到银行的认可。
(四)武汉市土地储备资金 1．武汉市关于土地储备资金的规定 所谓土地储备资金，是指由财政注入土地中心的资金和拨付的供
应宗地成本补偿，以及土地收购整理储备机构利用政府信用或土地资产向金融机构融资等方式筹集的，专项用于土地收购、开发整理、储
备管理等方面的资金。④
武汉市土地储备的资金来源是以财政投人为基础、银行贷款为主体、社会融资为补充的多渠道融资方式。②社会融资方式主要包括发行信托投资项目和引人企业参与土地一级开发。2004年，武汉市土地整理储备供应中心就发行武汉市土地中心信托融资项目资金信托计划与中信信托投资有限公司、中信实业银行武汉分行签署了人民币资金借款合同和信托贷款监管使用协议，此次信托融资2亿元。2005年，武汉市地产集团以l5．82亿元拍得武昌区中南路街武珞路586号地块，该块土地的一级开发由武汉市地产集团自己完成，这是武汉市政府首次引入企业完成土地整理储备工作。除此之外，土地储备的资金中还包括土地储备机构在持有储备土地期间，临时利用土地取得的一些零星收入，主要包括：(1)出租储备土地取得的收入；(2)临时利用储备土地取得的收入；(3)储备土地的地上建筑物及附着物残值的变卖收入；(4)其他收人。③与此同时，土地储备资金的用途主要包括：(1)土地储备费用，是指已经实行储备的土地在储备期内需支付的银行利息和相关费用等。(2)储备土地投资，是指土地中心已实施储备土地和当年新增储备土地按收购(回)协议约定支付原土地使用者的补偿费用和土地开发整理费用等。(3)还金融机构贷款，是指土地中心按与金融机构签定的借款或融资合同归还的本息。④
在实践中，武汉市土地储备资金的使用管理实行土地资产经营管理委员会决策、土地整理储备中心运作、财政部门监管的原则。土地整理储备中心具体负责土地储备资金的筹措、使用、管理工作。其主
要任务有：编制土地储备资金年度计划；严格执行批准的土地储备资金筹措、使用计划；加速资金周转，提高资金的使用效益；控制储备土地成本支出，努力降低土地储备资金运作成本。
依据《武汉市土地储备资金管理暂行办法》，武汉市土地储备资金实行年度计划管理。土地储备资金年度计划(包括筹措计划和使用计划)，由土地整理储备中心根据土地资产经营管理委员会批准的年度土地储备计划编制。该计划经财政部门审核，报土地资产经营管理委员会批准后方可执行。在遇特殊情况必须进行调整时，由土地整理储备中心编制计划调整方案，并说明情况，按程序报土地资产经营管理委员会批准后执行。土地整理储备中心对资金年度计划的执行情况，需按月向财政部门报送。
2．武汉市土地储备资金运作中存在的问题
经过研究我们发现，武汉市土地储备资金存在着来源方式单一，还贷风险压力大等问题。根据《湖北省人民政府关于加强国有土地资产管理规范土地市场的通知》的规定：“土地出让金纳入财政预算管理，专款专用，其中50％用于城市基础设施建设，50％用于土地开发和建设用地的收购储备。”但实际上，用于土地储备的资金远远没有达到这个比例。据统计，2001至2005年，武汉市土地整理储备中心累计融资288．1亿元，其中大部分为银行贷款和短期负债，财政资金仅4．6亿元，资产负债率极高，还贷的压力可想而之。①过分依赖银行的贷款来进行土地储备，存在着很大的风险。近几年，中央加大了宏观调控的力度，银行收紧银根，想要得到更多的贷款变得很困难。与此同时，在土地交易市场上，土地流拍的现象比比皆是，政府不能通过储备土地的出让回笼资金，就无法及时还清所欠银行的贷款，从而无法获得更多的后续贷款，土地储备制度的运作就成为很大的问题，因为
土地储备制度的一个前提就是政府有足够多的钱去回收及整理土地。虽然前面提到武汉市曾
经在2004年推出信托融资项目，但2亿元的资金相对于整个土地储备所需要的巨额资金来说也只是杯水车薪，作用有限。但这一项目的成功发行给予我们很大的启示，这说明通过把武汉市土地储备推向市场化，确实有助于解决武汉市在土地储备融资中的资金短缺问题。通过市场化的方式解决土地储备的融资问题，还有一个途径就是允许社会资金参与到土地一级开发中来，为此，武汉市政府推出了所谓的“抓两头，放中间”的政策，将土地储备管理的重点放在两头，前头是土地储备供应计划管理，后头是土地供应调控，政府让渡一部份利润，将过程中的土地整理交给企业去做。以王家墩商务区项目为例，市土地整理储备中心作为启动区的土地储备主体，将启动区的土地整理(征地、拆迁补偿和市政基础设施建设)打包成项目，委托商务区建设投资股份有限公司负责代办，双方签订委托代办合同，明确权利义务关系。商务区公司又和武汉市汉口机场迁建公司签订委托协议，由后者负责具体拆迁工作的实施。市土地储备中心在完成启动区的土地储备整理后，按国家有关规定对土地实行挂牌出让。市财政部门核算、拨付市土地储备中心的投资成本，市土地储备中心再根据其与商务区公司签订的代办协议履行应支付的投资补偿。后期土地整理项目，商务区公司可继续滚动投资，也可由其他愿意投资的企业参与。①这样既能保持政府对土地供给的宏观调控，又能缓解政府融资的难度和还贷的压力，还能广泛吸引社会投资，还利于民。 (五)储备土地的权属以及登记
《办法》第17条规定：“市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。
供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法鳃除。”我国实行土地使用权登记发证制度，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，由政府登记造册，核发证书，确认所有权。出让土地的时候，必须收回土地证书，同时保障土地上的抵押权被依法解除，无权利上的瑕疵。武汉市对储备土地的权属作了更为细致的规定，在土地储备中心收购土地纳人储备的时候，土地储备机构和原土地使用权人按规定办理土地、房产权属变更或注销手续，原土地使用权人向土地储备机构交付土地和地上建(构)筑物。①同时，在土地储备出让前，土地储备机构可以将整理好的土地或者其上的建筑物通过出租、抵押、临时改变用途等方式加以利用，以获得一些零星的收益。但是在这之前，土地储备机构应该到有关部门办理相关的审批或者登记手续。②
(六)储备土地的供应 1．土地交易中心的运作情况 武汉市储备土地的供应由土地行政主管部门委托武汉市土地交易
中心实行。土地交易中心(包括土地交易分中心)是土地交易有形市场的承办机构，储备土地使用权的出让经土地行政主管部门审核报同级人民政府批准后，由土地储备机构在土地交易中心进行交易。但是，土地权属不清或有争议的，未解除抵押关系的，被人民法院查封冻结的，以及法律法规规定禁止转让的土地，不得进行交易。③对于进入土地交易中心进行土地使用权转让交易的土地，首先由原土地使用者持有关资料向土地交易中心提出交易申请，然后由土地交易中心进行初步审查，最后由土地行政主管部门对土地交易中心提出的初审意见 进行审核。①经过核准交易的土地采取招标、拍卖、挂牌出让的方式交易土地。招标、拍卖、挂牌出让土地之前由委托方委托土地交易中心至少提前20日发布公告，经过一定的程序和标准最终确定中标人、竞得人，签订成交确认书，按照约定的时问地点与土地转让人签订土地转让合同，最后在10日内公布招标、拍卖、挂牌的结果。土地使用权受让人依照土地使用权出让、转让合同的约定付清全部价款后，应当依法申请办理有关土地登记手续，领取国有土地使用权证书。
2．土地交易中存在的问题
以上是土地交易中心的职能以及土地交易的过程，笔者认为武汉市多头供地的格局影响了土地储备制度功能的发挥。《武汉市人民政府关于加强国有土地使用权出让转让管理有关
问题的通知》中提到：“对于申请转让且转让价格明显低于市场价格的出让土地，以及申请转让的划拨土地、申请将原非经营性用途改变为经营陛用途的出让土地，政府可以优先收购(收回)，并予以储备；对于确实不宜储备的土地，在符合城市规划、土地供应年度计划的前提下，原用地单位可以依法转让，但应当按规定在市土地交易中心公开进行。”也就是说，武汉市的土地出让，除了经过土地储备机构储备后通过土地交易中心出让的方式外，还存在着其他的供地方式，就是由用地单位直接申请交易，这源于武汉市的土地交易许可制度，是在土地储备制度建立初期作为对土地交易制度的一种补充而出现的。在实际操作中，对于部分规模较小或者原用地单位要求的补偿较高的项目，经过土地储备机构研究可以不予以储备的，可由原用地单位直接向土地交易中心申请委托交易。从形式上来看，这一交易方式本不属于武汉市储备土地的出让范畴，因为这部分土地并未经过储备。但是建立土地储备制度的初衷就在于对土地实行“一个口子进，一个口子出”，加强土地集中统一管理，避免多头供地，保证政府对土地市场宏观调控的有效性。武汉市
多头供地的格局，虽然有其历史和现实的原因，也能够缓解政府储备土地所需的资金压力，但其存在必然会对土地储备制度造成定的冲击。因此，从完善土地储备制度的角度来考虑，应该逐渐取消这种不经过土地储备中心而直接在土地交易市场出让土地的供地方式。
四、小结
1．对武汉市土地储备制度中的“经营性管理制度”定位的思考
武汉市土地储备制度中的“经营性管理制度”的定位虽然与《办法》“加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”纯粹性管理制度的定位有所不同，但却有力地推动了地方政府致力于完善土地储备管理方面的相关工作。正是在土地资产经营管理的理念下，地方政府才有足够的动力去完善土地储备制度，并从土地储备和供应中得到支持城市发展的大量建设资金。然而，加强土地调控与经营土地资产的目标是否相互冲突却值得思考。地方政府代表国家行使作为土地所有权人的权利，经营国家所有的土地资产无可非议。但是，地方政府又通过统一储备、统一供应意图调控流人土地市场的土地总量，此时的调控目标与作为所有人经营土地资源的目标存在一定的冲突。不仅如此，也有文章指出武汉市国有土地使用权出让缺乏整体性长远安排，“土地在收回后，政府并不清楚什么时候才能把土地卖出去，目标地的收购、出让尚未完全适应城市规划设计与实施，如轨道交通建设所带来的可以预见的土地增值，没能完全控制在国有收益之中。”①这说明政府连经营土地资产的目标都无法圆满地实现，更遑论土地调控目标的实现?
2．土地储备预报制度与交易许可制度
作为一种“政府主导，市场运作”的模式，武汉市的土地储备制度为非储备土地通过土地交易中心转让进入土地市场留下了空间。这一特殊安排通过土地储备预报制度和交易许可制度来实现。有选择地进行土地储备的做法从土地储备能力、资金条件等方面来考虑是明智的。同时，又通过交易许可制度来调节那些没有予以储备的土地，使之不能完全自由地进入市场。最终，流人市场的土地总量仍然能够得到控制。从理论上来说，这种制度安排在土地储备机构储备能力有限的情况下是合理的。从三部委《办法》对土地储备制度“加强土地调控”以及“促进节约集约利用土地”的功能来看，这种做法既考虑了土地储备机构的储备能力，也能够实现对土地供应总量的控制，同时也兼顾了未予以储备土地的转让，使得这些土地也能得到更充分有效的利用。但是，非储备土地交易的存在，在事实上对政府调控土地供应的能力存在消极影响。比如，政府可以限制这类土地的供应，但是在储备土地供应能力不足的情况下，却无法直接增加非储备土地的供应以实现供给总量的平衡。从长远来看，在加强土地储备机构储备能力的情况下，应该逐渐取消这种不经过土地储备中心而直接在土地交易市场出让土地的供地方式。
3．引入企业参与土地储备的整理开发
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
引入企业参与土地储备的整理开发，有助于拓宽资金渠道，同时也有助于解决土地储备机构本身因人力、资源等方面的紧张所带来的效率低下问题。但是，土地储备的主体从法律上说仍然是土地储备机构。从储备计划到项目方案，土地储备机构都参与了具体的编制。然而到了项目运作时，却出现了由企业承担，运作方式不一的问题。因此，土地储备机构在引入企业开展具体整理开发工作时，还要加强对企业具体整理开发的协调和指导。这种协调和指导可以在项目方案中予以明确，也可以在项目运作中定期予以关注和监督。
第三篇域外相关制度的经验借鉴
英国一、英国土地制度概要
1．土地产权制度
土地私有制是英国土地产权制度的基础。在英国，由政府等公共部门持有的公有土地仅占全国土地面积约l8％，其余土地均为私人拥有。根据英国法律规定，土地持有人所保有的土地权利称为地产权，包括土地的使用权、发展权、维护权和处分权等。地产权有两种形式，即自由保有的地产权(freehold estates，又称为永业权)和租用保有的地产权(1 easehold estates，又称为租业权)。自由保有的地产权是一种与绝对所有权相近的权利，权利人可以在生前及死后以遗嘱形式行使的完全占有、使用、收益和处分的土地权利。租用保有的地产权则是一种有一定期限的地产权，大部分依协议而产生。
2．土地管理机关
英国在中央一级没有统一的土地管理机构，而是由各机构分别执行相应的土地管理职能，分类管理。英国涉及土地管理的机构主要有：副首相办公室(ODPM)(2006年5月起改组为社区和地方政府事务部)；环境、食品和农村事业部(DEFRA)；林业委员会以及司法部
等。副首相办公室是一个综合性的政府管理部门，主要负责城市发展、住房政策制定、规划政策、权利授予政策和地方政府政策等。此外，该部门也负责促进政府部门间的合作，以及保证社会的可持续发展和繁荣稳定。环境、食品和农村事业部由农渔食品部(MAFF)和环境、交通和区域部(DETR)的环境和乡村事业局组建，主要负责农地和农村发展用地。林业委员会负责森林和林地的管理和统计等工作。司法部则主要管辖土地登记局及相关法律事务。上述机构的关系见图l6—1。
图16—1 英国行使土地管理职畿的各机构问的关系 3．土地法律制度
英国的土地法律制度历史悠久，体系完整，法律和政策具有相当的延续性。从法律制度来看，英国的土地法由包括立法和案例在内的一系列规则组成，很多土地法律可以追溯到几个世纪以前。英国现行土地法律中较为重要的有地产管理法(Administration of Estate Act)、财产法(Law of Property Act)、土地负担法(Land Charges Act)、土地登记法(Land Registration Act)、转让受限土地法(Settled Land Act)等。这些法案都历经修订，构成了英国土地法律制度的核心，也是规范土地交易和流转的基础性法律。同时，英国还制定有土地并购法(Acquisition of Land Act)、强制购买法案(Complllsory Purchase Act)、规划与强制购买法(Planning and Compulsory Purchase Act)、土地补偿
法(Land Compensation Act)、土地强制购买规则(The Compulsory Pur- chase of Land
Regulations)等对土地利用规划、规划许可及土地强制购 买等进行规范。
二、英国商业土地开发的若干问题
1．商业土地开发的一般流程
从实践来看，英国商业土地开发主要是通过市场机制来实现的， 房地产开发商在整个过程中起到了重要的作用。一般而言，一个较为 完整的商业土地开发项目主要包括以下环节：
识别商业机会—_÷市场分析—+现场勘察—。可行性研究—+聘任专 家一十融资—呻请规划许可—+购买和汇集土地—，设计—+选择施工单 位—+施工建设—斗项目市场推广—斗出租或最终出售。
从上述流程可以看出，英国的商业土地开发通常是由房地产项目 开发商为主导完成，以具体开发项目为核心，从商业开发计划的制定、 开发计划的许可申请、融资和获取土地到项目的实际建设完成形成了 一个完整的开发流程。由于整个商业土地开发是围绕具体商业开发项 目展开的，因而使得项目选址、开发建设都能够最大限度地体现市场 的需求，符合商业效率的原则。同时，由于土地一级开发和二级开发 是紧密联系在一起的，这样有利于在土地前期开发过程中进行有针对 性的建设，提高项目的运营效率，减少或避免重复建设与浪费。
2．商业土地开发中土地使用权的取得
私有土地占主体的土地所有制结构决定了英国土地流转和使用的基本性质和特点。在英国，私人的土地产权受到法律的全面保护，商业项目开发所需土地只能通过平等交易的市场机制来获得。在这种情况下，土地的使用功能取决于市场原则和与之相适应的城市规划政策。在某一个地区，如果缺乏经济活动的需求，开发则不可能发生，也就是说市场对任何一块土地的价值会产生重要的影响。
从实践来看，房地产开发商获取土地使用权有购买和租赁两种方式：
(1)通过购买方式获取土地
开发商通过购买方式来获取土地资源时，需要与土地产权人进行谈判从而确定土地的法律状况、交易价格等问题。一般而言，这种情况下主要是通过书面的购买协议来完成土地交易的。由于具备开发价值的土地可能分属于不同的权利人，开发商可能要进行很多谈判从而将不同的地块汇集起来。从实践来看，市场因素决定了交易的成败。开发商往往还会通过向权利人提供非货币补偿来获得土地权利人的支持。由于土地交易是建立在平等协商的基础上，土地权利人往往能够获得较好的对价，不仅可以弥补其因失去土地所造成的损失，权利人往往还能从交易中获取不菲的利益。
(2)通过租赁方式获取土地
房地产开发商获取土地的另一种方式是租赁。在英国，大的土地持有机构，如机构投资者或以土地资产为主的财团，为了保持其土地所有者的地位并从土地资产中获取长期、经常性的收益，通常并不出售其所拥有的土地。一般情况下，他们将土地出租给开发商，由开发商进行商业开发。开发之后的房地产往往进入房地产投资市场。这些土地所有者通过契约对房地产的开发和使用进行直接控制，以获取最大的土地收益和其他利益。租期届满时，土地和建筑物无偿归于土地所有者，他们可将其转租或作其他使用。有数据表明，英国房地产投资市场的主力保险公司和退休基金等所投资的房地产权利中，土地租赁权和土地使用权就占28％以上。
开发商租赁土地可以采取出让制①、固定地租年租制②、变动地租
年租制①和出让年租混合制②等多种形式。用于出租的房地产开发用地范围非常广泛，包括商业用地、办公用地、住宅用地和工业用地等。关于租赁期限，可以由租赁双方根据项目的具体要求协商确定，十分灵活。土地租赁的期限也可以根据租赁双方的需要，在租约远未到
期时加以调整。在土地租赁关系确立后，土地承租人(即房地产开发商)要按租赁合同的规定进行房地产开发，在开发期间土地所有人对建筑物规划设计享有发言权。同时，土地承租人要按租赁合同的规定缴付地租。若土地承租人不能按时缴付地租，在一定的条件下土地所有人可收回土地租赁权。土地承租人可将土地租赁权转让或抵押。转让时，原土地承租人的权利和义务同时转移到新的土地承租人身上，租权期限为原契约的剩余期限。租赁合同通常约定，合同期限届满后，如土地所有人和承租人没有新的协议，土地和建筑物无偿归土地所有者所有。
3．政府对房地产开发的干预和管理
在英国，尽管政府并不直接参与商业土地开发，尤其是开发土地的获取环节，但是为了使商业开发符合社会公共利益，促进土地资源的合理利用，政府会通过包括土地利用规划制度、规划许可制度和其他法律、经济手段在内的多种措施来对商业土地开发进行调控，促进商业土地开发的良性发展。
(1)土地利用规划制度
土地利用规划制度是政府对商业土地开发进行控制的重要手段。英国的现代土地利用规划制度起始于l909年，在1947年做了较大的调整，此后多次进行修改和完善。到目前为止，英国建立了一个比较完备的土地利用规划体系。英国的土地利用规划自上而下分为4级，分别是国家规划、区域规划、郡规划和市镇规划。各级政府制定的土
地利用规划具有法律效力。根据英国《城乡规划法》的规定，城市土地开发必须以土地利用规划为法律依据，土地市场中的出租、出售、转让等必须以不违反土地利用规划为准。已审核批准的土地利用规划具有法律效力，违反土地利用规划原则开发土地的行为将受到程度不同的经济和行政制裁。因此，开发商制定的商业土地开发计划必须与各级土地利用规划的要求相一致，否则不能进行施工建设。
从具体实践来看，与规划分级相对应，英国各级政府分别负责制定本级土地利用规划。各级规划规模和侧重点不尽相同，但上级规划为下级规划提供指南和控制目标，下级规划在上级规划的框架内制定。需要注意的是，由于英国是欧盟成员国之一，其国内各级规划在一定程度上受到欧盟相关法律的制约和影响。
英国中央政府主要负责制定适合全国的土地利用和发展政策框架，一般从战略角度出发参与各级地方规划的制定，从而间接地影响地方规划。例如，在英格兰，针对不同的问题不定期地出台规划政策指引(P1anning Policy Guidance)，对某些方面的规划做出纲领性的规定。按照2004年《规划与强制购买法》的规定，这些规划政策指引逐渐被规划政策声明(Planning Policy Statement)所取代。除间接影响地方规划外，中央政府在一定情况下也直接参与到地方规划事务中，甚至要求地方政府对某一规划做出修改。
区域规划主要通过区域规划指引(Regional Planning Guidance)来体现。区域规划指引属于策略性规划，不仅包括土地利用，也包括环境、交通、基础设施、经济发展、农业、采矿、废物处理等，规划期限为l5～20年。
郡和市镇两级为发展规划。其中郡政府负责制定结构规划(Struc— ture Plan)，而市镇则负责制定地方规划(Local Plan)。结构规划制定土地利用政策、发展策略和土地利用结构，但并不明确具体地块的用途，结构规划还须经中央政府批准实施。地方规划在结构规划的框架内提供详细的土地利用指引，并指明了土地用途和范围的地图。
土地利用规划一个重要目的是通过规划控制来有效保护土地。土地保护按照土地用途和保护目的的不同采取不同的保护方式。英国的土地保护政策以土地利用规划为依据，对不同类型的土地采取与之适应的保护方式，土地用途管制具有法律效力和权威性，在实施过程中比较注意政策的延续性。
(2)规划许可制度
英国实行的是土地私有制，土地权利受法律保护且可以自由交易。然而，土地所有者并不能随意对土地进行开发。这一限制通过土地用途管制来实现。1947年《城乡规划法》规定一切土地的发展权，即变更土地用途的权利，归国家所有。这项法律实质上实行“土地发展权国有化”。任何土地所有人或其他人如欲变更土地用途，必须申请规划许司(Planning Permission)。通过土地用途管制和规划许可的发放，英国在土地私有制的大环境下，保证了房地产开发的有序进行，同时也使得已经制定的土地利用规划得到切实贯彻。根据法律规定，批准规划许可的权力归各级地方政府的地方规划局。在审核批准“规划许可”时，必须根据土地利用规划，对私人或集团在购买土地行为结束后，对使用土地提出限制条件，如土地用途的限制，土地利用密度的限制等。具体而言，地方规划局(LPA)审核签发规划许可证的法定规划程序分为：签发收函通知书_相关机构协商_+通报工作_环境评价斗审核开发项目与开发规划是否一致-÷公开宣布全部资料。
英国现行法律规定，规划部门在收到申请人的申请报告后，必须给申请人复函。复函必须写明收取规划申请的确切日期。地方规划当局必须在收取申请的8周内，给出规划决策，否则构成“默认规划许可”。与此同时，地方规划当局必须将规划申请许可文件公布于众进行讨论，任何个人和团体都有权提出异议，要求协调。公众讨论的重点有三方面：①开发项目是否损害邻里利益；②开发项目是否对周围自然环境、人工环境造成不良影响；③开发项目是否与地方规划协调。 在规划许可申请中，申请前的咨询、公示和公众咨询、规划委员
会审查等占据重要的地位。申请者通过申请前的咨询与地方政府之间进行有效的沟通与协调，从而充分了解地方规划的详情和地方经济发展的方向。这一环节使得实际申请时能最大限度地与地方规划要求一致，做到有的放矢，避免资源的浪费，也使得申请获得通过的机会大大增加。在年均超过15万个申请中，通过的比例高达80％以上。公示及公众咨询环节确保了公众的参与权，提高了规划过程的透明度。由于公众意见能够得到充分的表达，在很大程度上减少了规划许可批准后土地开发阶段发生矛盾的可能性。此外，法律还建立了与之配套的完备的申诉制度，如果规划申请被拒绝，申请人可以进行申诉。申诉制度的设立有效地制约了规划审查的随意性，保证了申请的公平公正。 英国的土地开发规划许可分为四种：无条件开发规划许可、有条件开发规划许可、默认开发许可以及拒绝许可。后两种规划许可，规划当局必须向申请者说明理由。通过对规划许可附加条件，政府可以将合理用地、社区和谐发展等政策性目标融人到商业土地开发过程中，使商业开发最大限度地符合公共利益的要求。同时，为了避免开发商从土地开发上牟取暴利，英国规定开发商在得到土地以前，提出的规划许可申请必须通过原土地所有者和使用者的同意，以保证由土地本身产生的增值归原所有者和使用者。开发者根据拟定的开发项目特点，遵循一定的法定程序，向地方规划当局提出申请。
针对英国土地开发活动中的四类违法开发行为，即开发者没有获取规划许可证就私自提前进行或完成开发；开发者在开发过程中没有执行规划许可证中规定的限制条件；开发者未经许可将单独的住宅建筑改变其用途或未经许可将其他用途的建筑改为住宅；开发者在收到开发许可证之后的四年之内没有任何开发行为等，按照英国的城市规划法规定，政府和地方规划部门可以通过一种强迫性的制裁政策对这四类违法开发行为进行控制和惩处，即所谓的开发控制中的强制执行体系。强制执行体系包含两个方面的内容：一是规划当局向违法开发者发布强制性通告；二是被通告的开发者不服而引起的强制执行之诉。
(3)其他法律和经济干预手段
英国政府注重通过颁布法律、法规等对商业开发行为进行调整，使其符合法律和社会公共秩序的要求。在商业土地开发领域亦是如此。例如，50年代制定的《新镇法》是针对当时大规模的新区土地开发而制定的。l980年，针对私人集团在城区边缘的绿带区频繁无序
的开发行为和政府公共机构大量闲置内城区土地的行为，英国政府颁布了《地方政府规划和土地法》，提出加强对私人开发土地行为的控制政策，扩大了地方政府对私人土地开发行为控制的权限。此外，中央政府对地方政府和公共机构闲置的土地实行土地注册政策，被注册的土地，中央政府可以直接收回或由中央政府自行处置，也可按照当时的土地市场价出售。政策法律化，保证了经济活动过程中的有序化和自由竞争过程中的公平性，同时，也加强了政策的严肃性、权威性和稳定性。
英国政府还注重通过包括经济计划、财税政策和直接资助等在内的多种经济手段加强对商业土地开发的调控，引导商业土地开发的方向。英国中央政府每年通过各类经济计划，对一些特殊用地的改造和特殊地区的改善提供无偿或有偿资助，因为这类土地是没有机构去开发的，明显地具有“市场失灵”性。这类特殊用地和特殊地区包括：由于工业或其他商务性开发活动而受到不同程度的破坏，必须进行技术处理的土地；不能重新使用的荒废地、旧城区内工商业改善区以及旧城保护区等。英国政府还通过改变税收政策(免税或补贴政策)来垄断控制土地市场的行为，主要体现在某些特殊地区的土地开发，比较典型的是“企业区”的税收减免政策。根据英国政府开发企业区的政策规定，企业开发区可以免除地方税(这部分税收由中央政府偿还给地方政府)、公司所得税、土地开发税、工业培训理事会课税、加工原料进口税等。英国政府在土地开发领域的资助项目主要包括：废地复垦基金、城市计划开发费、工业商业改善区基金、城市更新基金、城市开发基金等。这些政策有效地激励了开发商按照政府的导向进行
商业土地开发。
三、英国公益用地的若干问题 1．土地强制购买制度
尽管英国实行土地私有制，但是为了实现公共利益的需要，如基础设施建设等，英国政府采取了土地强制购买制度来解决公共利益与私人土地产权之间的矛盾。根据这一制度，依法享有强制购买权的政府部门、公共机构可以为了实现一定的公共利益，依照法定程序申请强制购买令，从而强制性地对私人土地进行征用，将土地收归公有。这一制度与作为我国储备土地重要来源之一的土地征收制度有相似之处。以下将主要从公共利益的确定、强制购买的申请和实施程序、强制购买的补偿标准等角度进行分析。
(1)公共利益的确定
土地强制购买制度旨在实现一定的公共利益，而公共利益本身则存在较大的模糊性。鉴于强制购买制度对私人土地权利的深远影响，法律有必要通过多种措施来对公共利益进行界定，明确土地强制购买制度的适用范围，从而切实保护土地权利人的私人产权。从现行法律来看，英国主要通过以下几种措施来对公共利益进行限定。
首先，通过法律明确限定强制购买权的主体范围和适用对象。根据英国法律规定，只有法律明确规定的政府机构和职能部flJr享有强制购买权，同时强制购买权往往被限制在与该部门职能相关的特定领域中。英国在土地强制购买领域并没有统一的立法，而是由不同的法律分别规定相应的情形。如英国现行的1990年的《城乡规划法》规定地方政府有权为交换构成公共空间或开放空间所需的任何土地或者划拨为能源及广场绿地开发所需的任何土地申请土地强制购买令。实践中较为常见的是1992年《交通和工程法》以及基于某项议会特别法案颁发的《强制购买令》。对强制购买权主体和适用对象的严格限制保
证了这一制度的作用被限定在社会公共领域内。
其次，通过立法，从内容、目的、方式、效果等方面对公共利益本身做出限制。这种做法尽可能地从立法层面对公共利益本身加以明确。如1990年《城乡规划法》对强制购买作了以下规定：“经由国务大臣许可，为了实现一个地区合理的规划目的而需要的土地，地方政府有权在其管辖范围内强制获得土地。”该法同时规定，环境国务大臣可以为了满足地区合理规划需要而强制获得土地。2004年的《规划与强制购买法》则对地方政府强制获得土
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
地的基本原则作了调整。其中规定：“如果地方政府认为对即将进行开发、再开发或改善的土地有益，或者对保护与改善地区的经济、社会和环境的良好状态有贡献，他们就能够获得土地。”可见，立法一方面将实施土地规划等列为公共利益，使公共利益本身实体化；另一方面又对公共利益作出诸多必要限制。
再次，通过举证责任和证明标准提高公共利益的门槛。拟实施强制购买权的政府部门必须提出充分的理由以证明其实施强制购买是为了实现公共利益。现行法的衡量标准是征地部门必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”。
最后，通过程序性设置加强对公共利益的社会监督。根据英国法律的规定，拟实施强制购买权的政府部门必须向社会公开其开发项目，接受社会公众，尤其是受该项目影响的人群的质询，获得其同意。有时项目甚至要经过议会的辩论和批准。这种程序性制约保障了公众的知情权和参与权，使公共利益真正落到实处。
可见，英国通过各种实体性和程序性手段尽可能对公共利益进行限定，以防止公共利益被滥用，侵害当事人的合法权益。需要特别注意的是，并非只要存在公共利益就可以采取强制购买。英国政府的指导性文件中明确指出，必须综合考虑公共利益的需要和土地权益可能受侵害人的利益，只有令人信服的公共利益才是符合条件的，如证明该项目所带来的好处超过某些被剥夺土地的人受到的损失，否则不能
强制购头。
(2)强制购买的申请和实施程序
英国还通过严格的申请和实施程序来对强制购买权加以限制。根据英国法律的规定，在未获得《强制购买令》前，征地机构无权采取强制购买方式，但可以通过协议方式收购土地。当征地机构决定使用强制购买权后，必须遵循以下步骤：①提出强制购买方案；②强制购买决议；③土地权益信息收集；④制作强制购买令；⑤公告和公示，包括在地方报纸刊登和现场张贴；⑥被征地人书面提出反对；⑦公开质询；⑧重申、修改或取消强制购买令；⑨征地机构取得土地(如强制购买令继续有效)；⑩做出补偿。被征地人如对公开质询的结果仍有异议，还可向最高法院上诉。对于收入在一定范围内的被征地人，还可在法律费用方面获得经济资助。事实上，由于行使强制购买权程序复杂、耗时长，因此并不经常使用。征地机构通常先与被征地人协商土地的补偿事宜，只有协商不成或无法采用协商方式时才行使强制购买权。
(3)强制购买的补偿标准
由于强制购买制度旨在实现公共利益，所以其补偿原则也与普通的商业开发不同。根据英国现行的做法，强制购买的补偿由实施购买的政府部门负责。强制购买的补偿标准以当事人在公开的土地市场自愿出售土地所能得到的价格为标准，坚持补偿相等的原则，对因征地造成损害的补偿以恢复原状为原则。土地补偿标准按建设发生前的某一时点的土地价值，即未受建设计划影响的土地价值来确定。这一标准符合等值原则，即土地补偿使被征地人不致因建设计划而利益受损，但也不应从中额外获益。强制购买的补偿范围包括土地的价值、残余地的隔绝与损害、干扰以及相关费用等。具体而言：
①土地的价值。土地的价值是对土地(包括构筑物和附着物)的补偿，其补偿标准为土地的市场价值。市场价值是土地在公开市场上自由交易可能实现的最高价值。其计算以土地原用途为基础，适当考
虑其近期潜在用途，即征地项目提出前已被或可能被许可的土地开发用途，如被征土地已有的利用和开发许可等，但不考虑强制征购引起的土地价值变化。若被征土地因用途特殊而缺乏市场，补偿应参照其重置价格。
②残余地的隔绝、损害。针对将被征土地与当事人的其他土地划开而造成的隔离或损害等有害影响的补偿，其标准为土地在市场上的贬值价格。若剩余土地无法继续使用，所有者
也可要求征地机关一并购买。对于因部分征收而导致剩余土地的改良或升值，补偿将扣除所增加的价值。极端情况下，增加的价值等于被征土地的价值时，当事人将不能获得补偿，若超出，则不必支付超出价值。
③干扰补偿。干扰指征地执行过程中对当事人造成的农作物损失、被迫出售的资产、迁移费以及重新确权时的测量和产权登记等的花费等损失。其对象为实际占有土地已满一年的占有者。干扰补偿坚持“减少损失”的原则，当事人应采取合理的行动以避免损失进一步扩大。若当事人为获得更多补偿而采取不合理的行动，那么增加的损失将不予补偿。
④相关费用。征地前期准备和谈判阶段发生的测量以及法律服务费用等一般由征地机关支付。
实践中，针对不同土地利用类型、土地附着物的情况，补偿的标准也相应地进行调整。需要注意的是，尽管强制购买有较为明确的补偿标准可循，但是英国政府指引中明确规定实施强制购买的政府部门应当尽可能采用平等协商的方法来确定具体的补偿标准。实践中，为保证征地的顺利实施和减少纠纷，政府部门有时会按比估值稍高的标准来补偿。
总之，英国的强制购买制度较好地平衡了社会公共利益和私人产权之间的关系。英国复杂的土地强制购买程序保证了强制购买权的慎重使用。土地强制购买中的平等协商和合理补偿保障了被购地人的合法权益。完备的争议解决机制有效地缓解了征地纠纷的升级和蔓延。 但是这一做法也带来了时问效率低下等弊端。 2．城市开发管理机构
英国的城市土地开发管理机构大多受到英国政府资金支持，以公共利益为主要目标，负责特定地区的土地大规模成片、连续开发，主要有新镇开发公司、城市开发公司、住宅联合开发公司等。
新镇开发公司是根据英国政府的新镇法建立的，其资金由中央政府拨款，每年必须向议会提交工作报告。其工作内容包括：编制拟开发的新镇总体规划并交公众评议，上报中央政府批准；根据总体规划征收、管理、储存土地；在新镇内进行住宅、工厂、商业等土地开发活动；建造学校、医院等公共服务设施。
城市开发公司是由新镇开发公司发展而来的，建立于1980年，其资金由中央政府拨款，管理成员对中央环境事务大臣负责。其作用是复垦荒废地和修复旧建筑，改善旧城的生活环境，鼓励工商业开发，恢复旧城功能。城市开发公司拥有开发控制的权力，有权规划道路和基础设施、征购土地、开发土地、出售土地，并对私人公司在其管辖范围内进行土地开发颁发许可证。
住宅联合开发公司是根据1988年的《住宅法》而设立的，资金由中央政府拨款，目的是改善当地住房条件、进行旧城改造、内城更新等。住宅联合开发公司的开发范围仅限于地方规划局所管辖的土地，并且其住宅建成后由地方政府出售给住房用户。住宅联合开发公司可以在历史保护街区进行开发，但是必须遵守古建筑和保护地区规划法。四、英国土地开发法律制度对我国的借鉴意义
英国土地开发法律制度历经多年发展和完善，已经形成了较为完备的体系。笔者认为，英国在土地开发中的以下做法值得我国学习和借鉴：
第一，对商业土地开发和社会公益用地开发要进行区分。商业开
发项目和社会公益用地项目在性质、目的和社会效果等方面存在着较大的区别，相应地，其土地获取方式、补偿标准等都有所不同。我国现行土地收储过程中，由于未对二者进行区分，地方政府往往以社会公益目的征收土地后再进行出让，用于商业项目开发，造成了征收补偿标准偏低的问题。我们应当根据土地用途的不同，对商业用地的和社会公益用地的补偿标准进行适当区分，提高商业用地的征收补偿标准。
第二，强化土地利用规划的作用，对商业用地开发项目加强管理。从英国的经验来看，通过强化土地规划，实行规划许可是政府加强对土地资源利用的宏观调控，实现土地资源可
持续利用的重要手段。尽管我国现行的土地储备制度也以加强土地市场调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力为目的，但是从一些地方的实践来看，土地储备制度往往只关注土地流转，而对土地开发过程中的地区规划、环境保护、社区利益、公共福利等缺乏相应的控制。在这一问题上，英国采取的土地规划制度以及附条件的规划许可值得我国借鉴。通过这些措施，可以加强对商业开发项目的实体性控制，真正实现土地储备制度促进土地节约集约利用的目的。当然，这也需要在实践中加强我国土地利用规划的制定和实施力度。
第三，规范土地征收过程中的公共利益问题，制定合理的征收补偿标准。公共利益的界定一直是困扰我国土地征收过程中的一个重要问题。英国在确定强制购买过程中公共利益时的几个角度值得我国借鉴。笔者认为，尽管公共利益本身存在界定的困难，但是通过立法手段对公共利益进行限制和明确则是有可能的。同时，英国建立严格的强制购买程序，制定合理的补偿标准的经验也值得我国学习。
美国一、美国土地制度概要
(一)美国土地制度简介
由于各个国家土地所有制和土地管理体制不尽相同，再加上历史和文化的差异，导致各个国家的土地制度呈现出不同的特点。具体到美国，美国实行州、地方两级规划体制，通过规划社会的供给与需求结构达到平衡，从而使资源配置趋于合理。美国土地利用规划体系强调自上而下的高度公众参与，并在严格的控制下留有机动灵活的余地，以适应市场变化和不可预见的因素对土地使用和开发的影响，并随之发展变化而不断补充和修订。
美国土地制度具有一定的目的性，每一个工程都有其明确的目标。总体而言，包括落实规划、提供价格适宜的住宅、保护资源、促进经济发展等目标。
(二)美国土地制度的特征 1．多元化的土地所有制
美国有三种土地所有制形式，即私人所有、联邦政府所有和州政府所有。根据美国农业部(United States Department of Agriculture)2002年发布的美国土地所有及利用报告，美国土地私有化程度比较高，私人土地的比例超过60％；美国公有的土地总共将近87000万英亩，其中，联邦政府土地占28％，主要分布在西部地区；州政府土地占9％。土地所有制多元化是美国土地所有制的首要特点。
2．多元主体市场地位平等
由于美国私有土地所占比例较高，客观上这就要求在土地市场上各主体必须平等。因此，各级政府在土地权益上各自独立，土地必须通过买卖、租赁等有偿方式取得，不得平调。政府在行使土地征用权时，也必须充分保障私人所有者的权益，按市价以及土地未来可预期的价值补偿。若土地所有者不接受评估价格，可以到法院起诉，由法院裁定，政府不予干涉。更具特色的是，除由政府成立官方或半官方的开发机构外，私人开发商也可进行土地一级开发，可以说市场力量广泛参与到土地一级开发中，特别是在有较大增值空间的开发项目中(如达到3亿美元价值的房地产项目)。这充分彰显了多元化土地所有制客观要求的市场主体的平等性，以及对行政权力的有效制约性。 3．“积极不干预”的土地政策指导思想 政府对土地资源的利用管理以宏观调控与指导为主，是对方向性问题的把握和决策，以弥补微观市场的不足与缺陷。通过对土地利用进行规划，一方面使社会需求总量与供给总量趋于平衡，另一方面使社会的供给与需求结构达到平衡，从而使资源配置趋于合理。
4．有目的性的土地银行
美国土地银行收购土地有一定目的性，每个工程都要有明确的目标。总体而言，它包括落实规划、提供价格适宜的住宅、保护资源、促进经济发展等多个目标。以俄勒冈州为例，政府首先划定成长管制线，线内包含能满足城市未来20年发展需要的土地。每隔五年重新审核一次成长管制线，在重新划定的成长管制线内应补充过去五年消耗
掉的土地储备，以保证成长管制线内的土地储备量在每一个审核期初始日始终保持不变。①
5．完备的配套政策法规、金融和组织体系
(1)制定相关法律规范、引导土地有序利用
根据美国宪法，“国会有权处置制定必要的规则或法令管理美国领土和财产” (The Congress shah have power to dispose of and make all needful rules and regulations respecting the territory or other property belon9— ing to the United States@))。为了维护土地所有制，保护土地资源及其环境，美国政府先后制定了与土地资源管理有关的许多法律，包括：《荒野法》(1964年)、《国家野生生物庇护系统管理法》(1966年)、《国家环境政策法》(1969年)、《林地和草地牧场可更新资源计划法》(1974年)、《联邦土地政策和管理法》(1976年)、《资源保护和复原法》(1976年)、《水土资源保护法》(1977年)、《国有草地牧场改良法》(1978年)、《林地和草地牧场资源推广法》(1978年)、《阿拉斯加国家利益土地保护法》(1980年)、《国家环境政策法》(1969年)、《海岸带管理法》(1972年)、《原生态环境保护法》(1964年)、《资源保护和恢复法》(1976年)、《露天采矿控制和复垦法》(1977年)、《免耕法》等。
(2)受限制的联邦政府立法权
在美国，联邦政府的立法权受到相当大的限制。政府对土地利用的影响主要以宏观调控的方式为主。通过土地利用规划，引导城市的发展，缓解城市发展压力，控制土地开发的区位速度。地方政府不得任意制定、修改和变更法律，如果有充分的理由必须制定、修改或变更法律，政府也必须对那些因此遭受损失的利益相关者给予适当的补
偿。同时，土地利用法应该和既定规划保持一致，以免互相矛盾，使投资者无所适从。
(3)健全的管理机构提高了土地利用管理的执行力
为强化公共土地管理职能，早在1903年，联邦政府就在农业部下设了联邦土地开垦局，以保证最充分、最有效和最持久地使用公共土地以及附属其上的各种资源。1946年，在原国家土地办公室的基础上，设立了隶属内务部的国家土地管理局，并在全国各地设立了不同层级，共计141个派出机构，以规范全国的土地交易行为以及指导、协调和规范各州及私人土地利用行为。目前已建立了集中、统一、综合、垂直的四级土地管理网络，联邦政府、州政府与各地政府在公共土地管理方面的权限范围和职责也在法律法规中有具体规定，形成了条与块、联邦与地方各司其职的管理体制。①
二、美国若干土地制度的分析
(一)严格限制的土地征收制度
美国宪法的文本具有较强的稳定性和适应性，自通过后的200多年以来没有作过一个字的改动。所增加的内容都是以修正案的形式补充进去的，而且对于修正案的增加，美国国会也非常谨慎。从1789年以来，尽管曾经有3000多条修正案被提出，但迄今为止，美国国会只制定了27条宪法修正案。其中，直接涉及政府财产征收的只有2条。可见，这一问题的举足轻重性。
在惜墨如金的美国宪法中，其第5条修正案专门规定：“非依正当程序，不得剥夺任何人的生命，自由或财产；非有合理补偿，不得征
用私有财产供公共使用。”(The right of the people to be secure in their persons，houses，papers，and effects，against unreasonable searches and seizures，shaR not be violated．①)《联邦宪法》第14条修正案要求州政府依据正当法律程序取得私有财产并保证不得拒绝法律对公民的平等保护。(No State shall make or enforce a law which shall abridge the privile— ges or immunities of citizens of the United States；nor shall any State deprive any person of life，liberty，or property，without due process of law；nor de— ny to any person within its jurisdiction the equM protection
of the laws．②)此外，各州宪法对此问题都有类似规定。
美国征用土地主要分两种形式：
1．警察权(Police power)，指根据美国宪法，联邦政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利而对所有人的财产无偿实施限制乃至剥夺的行为。(In U．S．constitutional law，the permissible scope of federal or state legislation SO far as it may affect the rights of an individual when those rights conflict with the promotion and maintenance of the health，safe— ty，morals，and general welfare of the public．③)警察权包括土地区划(Zoning)、建筑和健康法规(Building and Health Code)、让移要求(Set—back Requirement)、土地分割(Abatement)、污染(Pollution)以及出租管制(Rental Contr01)等。警察权准许政府规划私人土地，而不需要支付补偿。这种征用的方式适用的情形非常有限，并受到相关法律的严格限制。
2．征用(eminent domain or condemnation)，指政府依法有偿取得
财产所有人的财产的行为。(The term condemnotion is used to describe the formal act of the exercise of the power of eminent domain to transfer title to the property from its private owner to the government．①)《宪法》第5条修正案明确规定：“人民私有产业，如无合理赔偿，不得被征为公用。”这是为公共利益而征用私有财产的思想基础而非一一项被赋予的权力。(The Fifth Amendment to the Constitution says‘nor shall private prop— erty be taken for public use，without just compensation．’This is a tacit recogmtlon of a preexisting power to take private property for public use， rather than a grant of new power．②)征用在任何一个独立政府都会出现。这不是宪法意识，而是一项国家主权的标志。③在美国建国初期，联邦政府的征用权没有得到有效行使。④直到1876年，Kohl诉美国政府案后，有偿征用才算有了定论。最高法院判称：如同各州一样，征用权是联邦政府的一项必要权力。这项权力当然需要受到宪法的制约，因此，私有财产可以被合法剥夺。⑤但是，如果这被允许，国家公权力将会大规模扩张从而侵犯更多人的利益。联邦政府的权力既不能强于也不能弱于州政府。⑥当属于某州的土地因公共利益需要被征用时，州法院依程序判决同意后，国会可以授权政府征用；或者当联邦法院依程序判决后，无论州法院的判决结果如何，国会均可以授权政府征用。
(二)土地整理中发达的融资模式
土地开发是一个资本密集性的行业，单一的融资渠道不能满足对
土地的长期拥有及经营需求，如果要想实现这一点的话，必须依靠土地的资本市场证券化。关于这一点，美国的地产模式比较受推崇，被认为是一种比较成熟的开发模式。美国模式代表了西方发达国家房地产开发的主流模式，其核心是金融运作。美国拥有成熟和完善的房地产金融体系，房地产投资信托基金和投资商成为主导者，而开发商、建筑商、销售商以及其他房地产服务商则成了围绕资本、基金的配套环节。美国没有一家房地产开发企业进人世界500强，但却有许多以房地产投资收益为利润来源的投资商、投资基金等金融机构进入世界500强。美国的房地产金融产业链由房地产基金、投资商和银行组成，其中最大部分是房地产基金，美国的房地产投资商主要是从事物业投资，而非物业开发，因此，美国真正的大地产商都出于金融领域。以房地产投资信托基金为代表，美国目前有300多只房地产投资信托基金，管理资产总值超过3000亿美元。房地产投资信托(REITS)和产业基金在其中占美国不动产经营高达70％的比例。
REITS的英文全称是Real Estate Investment Trust，按字面直译就是“房地产投资信托”。REITs是标准化可流通的金融产品，主要是以房地产相关权利进行投资的共同基金，从某种角度说来，类似于我们的证券投资信托基金。REITs一般从上市或非上市公司收购房地产资产包，且严格限制资产出售，较大部分收益来源于房地产租金收入、房地产抵押利息
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
或出售房地产的收益，且能够在证券交易所上市流通。 总之，不动产的开发必须依靠资本市场的充分支持，否则将是昙花一现。
(三)土地开发权转让制度
在美国历史上，土地既是资源又是日用品，为了解决由此而产生
的矛盾，土地开发权转让制度于上世纪60年代末应运而生。①开发权转让(Transfer of Development Rights)是一种自愿的、基于市场机制的土地利用管理机制，通过将土地开发引向更适合土地开发的地区来保护具有高农业价值的土地，保护环境敏感区和保护战略地位的开放空间。开发权转让的核心是将某地区(该地区称之为“发送区”的土地开发权转让给另一个地区(该地区称之为“接受区”)。这样，一旦“发送区”土地(地块)的开发权被买走，该土地(地块)将永远不能被开发。②美国土地开发权转让制度主要用于保护历史古迹、开辟或保留开放空间、保存城市环境敏感地带等，在协调经济发展与耕地、环境以及古迹保护等方面值得我国学习和借鉴。
三、美国土地制度对我国的借鉴意义
(一)借鉴美国经验。完善我国现有土地征收制度
在我国，土地储备制度中存在的一个问题是随意扩大土地储备制度的功能。解决这一问题的有效方法，莫过于完善我国现有的土地征收制度。
1．完善土地储备制度，需要对土地收购原则进行研究
考察美国土地银行以及广州、上海、重庆等城市建立土地储备制度的实践经验，实施土地收购的主客体可能存在三种关系：
(1)“自由买卖”关系。在这种关系下，政府或其授权的机构在实施土地收购时，与被收购土地的单位或个人是两个平等的经济主体。
是否收购和收购价格应根据市场状况自由协商来确定。这时，土地储备的政府或其授权机构就是一个纯粹的地产开发公司，它仅能实现其效益最大化的微观目标，而土地储备制度宏观的社会、经济目标就无法实现。
(2)“权利和义务”关系。土地收购是政府的权力，对被收购方来讲是对国家的义务，收购是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿的原则，这不符合建立社会主义市场经济体制的要求。
(3)“强制性买卖”关系。承认土地收购双方存在“买卖关系”，但这种“买卖关系”是强制性的，表现在收购与否由政府决定，收购价格由地价评估机构评估并由土地行政部门确认，而不由原土地使用者自由要价。
笔者认为，在我国土地收购时，强制性原则容易实现，而合理性原则的实现往往不尽如人意。
2．明确规定“公共利益”的范围
如果想做到土地收购时合情、合理，我们必须要确定“公共利益”的范围。在美国，有一个司法惯例：仅仅因为公共利益，国家才被允许征用个人财产。①征用意图是否出于公共利益是一个司法问题，法官按照立法意图进行判决。审理过程中，法官的责任很明确，就是认定项目的实施是否出于公共利益。②
早期，美国法院对“公共利益”作了限制性的解释，将其定义为“公共使用”(public use)，即代表公共利益主体的使用。20世纪30年代，美国政府为改善平民区的居住条件，拨款征收土地兴建平民住宅。但美国法院经过咨询得出的结论却是平民住宅区住房的建造虽然有利于改善城市卫生的政策措施，但住宅住的是平民，不是公共利益主体，
因此不符合“公共目的”。①可见，将“公共目的”定义为“公共使用”有其不合理之处。在此之后，土地征收中“公共使用”的要求在司法判决中被大大放宽了，仅要求“最大限度地服务于公众”。“公共目的”不再局限于公共利益主体的使用，还包括其他公共利益。例如，
在美国曾有一些城市重建项目，即使这些项目最终的使用者是私人，法院也认为这些项目符合“公共目的”的要求。②美国关于“公共目的”的要求与其他国家法律中“公共利益”的要求基本上一致的，值得我国参考和借鉴。
我们认为我国可采取世界上多数国家所通用的“概述加列举式”的立法模式，除保留现有“公共利益”的原则性规定外，还应明确规定“公共利益”的范围。我国以划拨方式取得土地使用权的项目范围与世界各国关于“公共利益”的规定基本上一致的，此外，还应将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围之中，同时还应加强与“公共利益”有关的各项事业的立法，建立我国完整的公益事业法立法体系，具体规定各项公共事业中的哪些项目可以适用土地征收。
3．使征收补偿更加合理，促进社会公平
美国政府行使土地征用权时，必须充分保障私人所有者的权益，按市价以及土地未来可预期的价值补偿。若土地所有者不接受评估价格，可以到法院起诉，由法院裁定，政府不予干涉。这在很大程度上实现了社会公平。我国实行的是按照土地原用途进行补偿的原则，显然不属于全额补偿，甚至也不属于相当补偿，因为没有考虑土地的市场价格，更没有考虑土地发展权的价格。对被征收人来说，这是不合理的。从实际情况来看，在我国许多被征收土地被卖给开发商用于商品房开发的情形下，对被征收人按照土地原用途进行补偿更不合理。 可喜的是，这种状况目前正在改变，很多地方都已逐步将商业用地纳入市场运行机制。但是，一些地方政府和乡村干部侵占补偿费的现象仍很严重。
(二)完善我国土地融资配套政策、法规
当今，我国房地产业对银行的依赖度很大，房地产企业负债过高是房地产面临的危机之一。而在美国，房地产融资渠道则丰富得多。投资机构包括投资商、开发商、运营商、房地产投资信托以及产业基金等，这使得美国的房地产开发不会太依赖于银行资金。然而，要借鉴美国土地融资模式急需解决的并不是技术问题，而是国家配套政策法规的及时出台。有了相关的政策法规，才能打开房地产融资之源，有效地解决房地产融资问题，缓解银行压力。需要指出的是，我国在借鉴国外模式时，需要充分考虑现实国情并做一些制度上的改进，在整个过程中要采取谨慎态度以防范可能出现的金融风险。
德国一、德国土地制度概要
1．土地概况
联邦德国的国土面积约为35万平方公里。整个国家的用地结构是50％的农用地，30％的森林用地，20％的建设用地。保持这样的用地结构不变，既是联邦政府的政治目标，也是它的法律目标。之所以要维持这样的用地结构，是从人的基本生活需求和实现可持续发展方面考虑的。
为了实现这样的目标，联邦德国颁布了一系列法律法规，来实现优化农业结构、改善农林生产经营条件、改善生态环境和保护景观、促进农村发展的目标。因此，在土地整理中，联邦德国不以牺牲森林的土地面积来增加农地的面积。同时，土地整理局也十分注重对河流沿岸的土地进行用途调整或征为国有，并在河流沿岸的土地上种植树木等，形成可以保护水源且能防止农田的土壤和污染物进入河流的良性循环的沿河生态系统。
2．土地资源管理机构
德国的土地管理主要是州政府的职责，并按管理内容由州政府的
几个部委分管，不同州的规定略有不同。但大体上，地籍管理、土地管理、土地评价等管理工作分别由州政府的经济技术部、粮食农林部、财政部主管；而土地登记则由法院主管。在基层法院设立土地登记局，承担地产、房产以及其他项权利的登记职能。
二、德国土地开发与整理的相关制度 (一)土地规划(Raumordnung) 1．概况
德国是世界上最早进行国土规划的国家。从19世纪中叶起，德国工业迅速发展，进行
了大规模的铁路、公路、内河航道及运河建设，促进了城市和区域的发展。为了协调工业区、交通线路、港口区之间的矛盾，合理安排居民点体系，协调城市及区域性公用基础设施建设，这样需要在更大范围内编制区域性规划。于是，在20世纪初，首都柏林和鲁尔工业区首先出现了区域规划。二次世界大战后，联邦德国议院通过了《联邦德国国土规划法(ROG)》，l965年通过了《国土整治法》。20世纪70年代，联邦德国各州都颁布了国土规划法。
德国的规划主要由城市、交通、土地利用和环境等专业领域的规划构成。对主要靠市场调节的领域，政府一般不编制规划。
2．法律依据
在德国，规划和开发项目一方面要符合德国国土规划对所有建设项目的通性的要求，另一方面又有其特殊性。总的说来，相关的法律法规大致分为四个层次，见表18—1。 表18—1德国土地规划法律层级
首先，国家级。相关的国家法律包括德国《基本法》(GG)、《建筑法典》(BauGB)和《联邦国土规划法》(ROG)、《空间规划条例》(Rov)以及《建筑利用条例》(BauNVO)等。
其次，州级。德联邦各州依据《州规划法》(LPlG)制定出符合本州特色的《州综合发展计划》 (LEP)和《州土地规划大纲》(LROP)，规定了州内综合发展的基本原则、目标和州内的空间结构。同时，各个联邦州的建设部负责法规的具体实施规范，名称各有不同，但内容大体一致。
3．规划体系
德国的规划体系由四个层面组成，即国家、州、区域和地方(县、城市和镇)，其中国家、州和区域级又统称为空间规划。
德国空间规划的法定权限在各联邦州和地方政府。联邦政府和各州共同制定空问开发模式和指导原则，由各级政府组织实施空间开发。联邦州以及地方规划要将这些开发模式和指导原则细化为具体的规划，各地方政府再以具有法律约束力的空间规划来组织实施。空问规划的重点在州级和区域级，但越到基层，内容越具体，约束性越强。
(1)国家级规划
德国基本法规定，联邦政府必须向各州提供空间发展方面的导向，
主要体现为提供空问发展的政策性框架和措施性框架。在这个层面制定这两个框架的机构是交通、建设以及房产部与空间发展部部长级会议，主要依据的法律是《空间规划法》。①联邦政府并不直接规定一个州应该做什么，而是主要提出空间发展的原则。但这些原则是各州编制空间规划的基本依据，甚至也是联邦政府筛选政府投资项目的依据。 (2)州级规划 州政府在联邦政府空间规划及其原则指导下制定州发展计划和实施发展策略。州发展计划涉及本州范围内密集区域、发展轴线以及带有特别任务的区域等。
(3)区域级规划
区域是按照一定地域的自然条件、社会的经济发展状况来划分的。德国按照社会经济状
况的同质性将全国划分成l00来个区域。虽然各州规划区域的规模有很大不同，但大部分州的区域一般覆盖3—5个县和2—3个城市。
区域规划的法定任务是制定正式的区域整体发展规划，要求区域规划一方面在内容上要将上位整体规划的目标具体化，并结合本地方发展的意愿对本区域作出具体安排，保证州规划与区域规划相互衔接；另一方面，区域规划又要履行本区域跨地方的空间结构塑造任务并维护区域的利益。②
(4)地方级规划
地方政府是上级规划的具体执行机关。地方政府通过制定建筑指导计划、土地使用计划、营建计划等实现上级规划的目标，调整行政管辖区内的土地利用和房地产使用，实现城市建设使用的可持续发展。 4．土地规划原则
根据德国《国土规划法》第2条和相关规定，德国土地规划大体遵循的原则是：(1)平衡建设空间和自由空间之间的发展，保证经济均衡发展。(2)分散式的建设结构和功能完善的城市中心区域。对废弃的建成区土地的利用必须优先于对自由空间的占用。(3)维持和发展大空间性及交叉性iq由空间发展结构。(4)基础设施与建成区及自由空间协调一致。(5)保证密集区居住、生产、服务的重点地位。(6)对于农村必须基于其自身特点制定相关政策制度保障其发展。(7)优先改善落后地区的发展前提条件。(8)保护自然景观和自然资源。(9)对均衡和具有长久竞争力的经济结构留有足够的发展空间。㈣必须保持充分的农业经济和林业的土地面积。㈣满足居民的住房需求。㈣保证人员及货物在不同区域之问的交通往来。㈣保证历史、文化之间的联系以及区域的共性。㈣满足疗养、休闲、运动等的需求。㈣考虑公民和军事防务对空间的需求。①
5．城市土地规划
德国的城市土地规划有两大特色：一是保证规划优先。在投资建设前先对社会经济进行全面的调查分析以编制土地规划，而规划又能通过投资计划对社会经济的发展起调节作用。二是科学的用地分类。德国城市用地一般划分为居住用地、混合用地、工业用地、特别用地四种类型。每种类型又分为如核心区、混合区、居住区等。规划机构对各种用地的规划根据其功能的不同具有明显的导向性。②
(1)城市土地规划主要目标：①出于住区建设目的，确实有效地减少土地资源的消耗；②优化土地利用方式，提高居住密度和实现城市功能的整合；③在数量和质量上对住区的扩张进行平衡和调节，防[E一匕地浪费。
(2)城市土地规划主要措施：①通过规划和税收手段进行建筑用地的供需调节；②对现有建筑用地以及空置建筑进行再度开发利用；③提高居住密度和整合城市功能，优化利用城市；④对住区扩张采取补偿、调节和平衡措施，保护城市生态；①⑤减缓城市土地面积的扩张。
(3)现有建筑用地的优先重新利用。在城市中心区域，往往存在长期闲置的土地和衰落的区域。为了城市生态保护以及可持续发展，应当优先予以改造更新。闲置土地的恢复利用，需要一个相应的市场化土地管理模式。由规划、建设、生态、经济等多方面的合作机构以及房产中介人、私有和公共清理组织，进行闲置土地的购买、清理和建设。这些土地上的遗弃物不同于普通用地，其清理和改造工作有一定难度，为此每个城市制定了相应的措施，恢复这些土地的使用。② 6．“生态占补平衡”：建筑用地的平衡和补偿
《建筑法典》第1条规定：“在制定建设规划，考虑自然保护和景观养护时要权衡考虑社会大众的住房、工作、文化、宗教等需求。”土地需求与土地保护以及其他环境保护需要权衡考虑，即土地保护和环境保护没有优先权，而必须同城市建设开发和整理要求相权衡，如该土地确有划为建筑用地的必要且会对土地和环境保护产生损害，则须对该土地进行平衡和补偿。
对于自然和景观的补偿和平衡，分为“规避”、“平衡”和“补偿”三种措施。“规避”措施是指尽量使建设开发整理避免对环境的不利影响，将不利影响减小到最小。“平衡”措施是指对于无法避免
的不利影响，通过建设过程逐渐消除。“补偿”措施是指在无法根除对自然和景观的破坏的情况下，通过对周边环境的改善，提高整体空间的生态质量。①对应的具体措施可以通过城市景观规划、绿地规划、修建性规划等加以明确规定。
平衡和补偿措施在《建筑法典》中体现为：(1)在土地利用规划中制定适当的条款将用于平衡的土地不直接或部分直接地指定给将会对自然造成破坏的土地(第5条)；(2)在建设规划中确定平衡土地的面积或采取的措施实现平衡或补偿(第9条)；(3)采取合同方式，通过缔结条约实现(第1 1条)；(4)通过公共机构所有的土地实现平衡措施。
在城市建设规划和空间规划目标一致的情况下，当规划符合自然和景观保护的目的时，用于平衡和补偿的土地可以位于遭到影响的土地范围以外的地点。②
(二)土地征收与补偿 1．土地征收(Enteignung) 根据《建筑法典》(BauGB)第85条至
第92条以及第l04至122
条，德国土地征收的相关规定如下： (1)土地征收的依据和范围
德国《基本法》(GG)第14条规定，私有财产神圣不可侵犯，但同时也确定了财产所有人行使其权利要受到社会责任限制的原则。 征收范围主要包括公共福利事业、为实现地区详细规划所进行的
事业、合理利用空闲地、用于补偿调配地、文物保护用地等。①但以能实现其目的为限，若对土地设定权利即能实现征收目的，则征收应以此为限(第92条)。
(2)土地征收的前提
德国《建筑法典》的第85条、86条和87条规定：为了公众利益，可以征用土地。但前提条件是：申请人曾郑重试图直接购买被征地并对此提供合适替代地而徒劳无功。申请人必须提供可信的证明文件以证明于适当期限内将依规定使用该地(第87条第2款)。若征收的目的在于为建筑使用预作准备或用于建筑使用时，只能在有利于需求或开发规划的情形下实施(第87条第3款)。
(3)土地征收方式
德国对于公共建设用地的取得多采用土地整理的方式，很少采用土地征收。当确有征收必要时也可采取协议购买的方式，由参加者联合会主席与居民不断协议沟通，以达到最终的目的。
(4)土地征收程序
主要法律依据为《建筑法典》第l04条。
①征收申请：由行政主体作为主要申请人，但例外情况下私法主体也可作为申请人(当征收有利于私人时)。被申请人为权利因征收而被剥夺的人。
②听证前的准备：征收机关应在听证前做好相关准备，使征收程序能够尽快完成。 ③征收程序的开始：以相关权利人确定听证日期为征收程序的开始，征收机关并应按当地惯常方式予以公告。
④颁发许可：自公告征收之日起一切有关征收的法律行为都需获得征收机关的许可。 ⑤合意的达成：参加人达成合意后，征收机关应制作笔录，由参加人签字。形成的文件则等同于不可撤销的征收决议。
⑥征收机关的决议：未达成合意的，由征收机关根据听证的记录对征收申请人、参与人的异议等作出决议。①
(5)征收土地的出售义务
根据《建筑法典》第89条的规定，政府须将行使先买权而获得的土地以及有利于本身
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
用于建筑使用而被征收的土地出售。倘若取得土地的目的已实现或不存在时，应将土地售予适当人，该人负有于适当期限内依建设目的而使用该地的义务。
2．土地补偿(Entschadigung)
根据《建筑法典》第93条至第103条，德国土地补偿的制度大致如下：
(1)土地补偿依据和范围
土地补偿立法存在着一个所谓的“双类补偿”体系。依德国《建筑法典》第93条对征收补偿的相关条款规定，土地征收补偿范围涵盖下列三类补偿：
第一类为权利损失(或称实质损失)，是指被征收的土地及其被征收的标的物的价值损失。由于此种损失是标的物本身的实体价值损失，故其补偿一般概称为“实体补偿”。 第二类为其他财产损失，是指除实体损失之外的其他损失。对于这种损失，必须在公平衡量公益及私益之后予以补偿。在实务中，其他财产损失包括营业损失、残余地价值减少、迁移费、律师或专家代理费用、权利维护费用(如鉴定费)等多项费用支出。
第三类为困苦补助，是指为避免征收措施影响人民生活状况(尤其是经济和社会生活方面)而导致的经济损失的补偿，主要是为保护
土地上建筑物的租赁契约关系而规定的。受影响的租赁契约当事人可以向征收机关申请给予此项特殊补偿，经申请后，征收机关即负有法定义务斟酌并给予此类补偿。①
(2)土地补偿方式
在德国，土地补偿方式根据土地取得方式的不同分为土地整理补偿和土地征收补偿。 土地整理补偿按《土地整理法》规定，应遵循“补偿原则”，这意味着对于纳入土地整理程序的每一宗土地的所有者都应得到一份价值相当的土地(第51条)。作为这一原则的补充，联邦德国《土地整理法》第52条规定，若某个土地所有者同意部分或全部放弃土地补偿，则可给予货币补偿，土地所有者有听证的权利。土地整理补偿以获得一份价值相当的土地的方式为优先。
土地征收补偿的依据为《建筑法典》第93条至l03条。补偿征收造成的权利损失和财产损失以作出征收裁决时的流通价格作为补偿基准，同时对于不动产已存在的如扣押、抵押等权利，原则上以征收为终止，但仍需补偿。补偿可采取金钱方式(第99条)，但也可调换土地(第100条)，补偿可依所有权人的请求以合适地为替代或提供其他权利(第101条)。当所有权人或农林用地使用权人的职业依赖于被征收地或为了使企业能够继续经营而不愿放弃该地，且不愿获得金钱补偿或土地补偿时，可通过法院裁决，由法院决定按照何种方式予以补偿(第90条第2款)。
(三)土地开发(ErschlielSung)与整理(Sani— erung)
在德国，二战后一片萧条，战争摧毁了城市里的大部分建筑。为
了城市的发展和改造，需按规划调整土地布局。①在农村，长期以来经济社会的发展演变导致了农田小且分散、缺乏公共道路等基础设施的土地状况。城市与农村的状况往往与规划的土地分布格局相矛盾，因此，需要按照规划的目标对原有土地布局进行调整。
在德国，由于城市和乡村的情况不同，为把规划变成现实，政府采取了不同的战略和措施，从而全面和成功地实现了城市和乡村的发展。因此，联邦德国土地整理包括城镇建设用地整理和乡村土地整理两个方面。
1．城镇建设用地整理 (1)提供建设用地的措施 德国提供建设用地的措施分为以下几种：中间购买、私人投资、
自愿或官方的土地调整。 ①中间购买
根据《建筑法典》第24条，政府在符合公共利益的情况下可对下列土地享有先买权：a、依营建计划规定供公共使用的土地；b、位于土地整理区内的土地；c、位于整顿与城市建设开发地区内的土地；d、位于维持规章施行范围内的土地。
政府对以上的土地有先买权，可在规划工作开始前以较低的价格购买土地，在公共基础设施(街道、排污系统等)建成后，把这些已开发的建设用地再卖给私人土地购买者，并用与私人土地开发商签订合同的手段来约束开发行为，控制房屋建设布局的措施。前提条件是全体土地所有者都愿意出售其土地，城市政府也有足够的财力购买项目区内的全部土地。这一措施的优点是城市政府可以以较低的价格购买到土地；缺点是筹款的时间可能会拖得很长。 ⑦私人投瓷
私人投资者可以通过以下两种途径参与城市开发：a、政府通过签订“城市开发合同”吸收第三方参与开发；b、私人投资者主动开发某些地区。这类开发活动可以被纳入城市开发项目和基础设施建设计划(作为政府开发工作的一部分，同时也要签订“城市开发合同”)。 政府可以通过上述两种途径把制定和实施规划的权力(包括土地调整、土地修复和制定城市规划等)授予第三方。这一措施的优点是政府可以减轻工作负担，尤其是费用负担。通常，私人开发者必须是项目区内全部土地的所有者，至少是对项目区内全部土地拥有使用权。私人投资者一般有能力支付政府开发项目三个阶段(规划、土地管理和公共基础设施建设)的全部资金；缺点是私人投资者只有在有利可图的情形下才会参与城市开发。 ③自愿或官方的土地调整
土地调整是一种特殊的土地交换方法。其基本思路是：把项目区内的全部土地加在一起，形成所谓“调整地块”(这种计算不意味着真正购买项目区内的全部土地)。然后从调整地块中划出公共设施地区(街道、绿地、儿童玩耍场地、环境保护设施等)。这些地区的划分基本上是按照土地调整项目区内居民的要求进行的。
(2)建设用地整理的基本原则
目前，德国建设用地整理的主要法律依据是《建筑法典》。建设用地整理不同于征用土地，其基本特点是可以兼顾公共建设用地需要和地产所有者的权益。为此，建设用地整理有四项基本原则：①保持性原则：原则上不能损害或剥夺整理区域内原有地产所有者的所有权，其仍应拥有的土地物质财产价值不能低于原有地产。②符合性原则：在整理过程中，统一划分调整地产，使其符合建设规划和土地利用要求。③替代性原则：整理后地产所有者将得到的新地产以替代原有地产。④互利性原则：公共用地由全体所有者分担，由乡镇政府集中使 用。乡镇政府要保证大多数所有者利益，使建设计划顺利实施。① (3)开发整理的参与机构
土地整理的参与机构见表18—2。
表18—2德国土地整理的参与机构
1)冒方机构
在德国，土地整理官方机构为土地整理局(不同的州其土地整理机构名称不一样)。各州在州、地区及基层均设土地整理机构，州决定土地整理机构的设置和土地整理范围，基层土地整理机构只负责本行政辖区内的土地整理工作。
土地整理局的职责有：制定相关的规章制度和技术规则并组织其实施；监督土地整理过程和参加者联合会的活动；有效使用土地整理
经费。④
2)非官方机构
德国建筑项目的开发整理过程是各种机构相互作用、协调合作的过程。除土地整理局负责监督管理工作外，还有几个参与开发的重点机构。参与开发的机构之间可以相互联合，进行联合项目开发。
①土地所有者：德国的土地所有者可以分为三类，一是拥有公共土地的联邦、城市、教会、基金会等；二是具有商业性质的企业；三是私人土地所有者，私人土地既可以作为消费品用于居住，又可以直接或间接作为资金投人(如贷款抵押)。
②融资机构：融资机构为项目提供必要的外来资金，主要支持项目的开发、建设以及降低项目风险。
③投资机构：这里的投资机构主要指公共投资机构，以及一些处理企业和个人资金的较小投资机构。
另外，在德国还有一些保证项目平衡发展的重要机构，如地产咨询、评估、行政机构等。各机构之间分工明确、各有专职并受到法律的约束。②
(4)开发整理的法律程序
根据《建筑法典》的规定，建设用地整理必须按照严格的法律程序来实施，切实保证有关权利人的合法权益，促进城镇建设规划的顺利实现。
①做好调查等准备工作，作出整理协议。如建设规划需要进行建设用地整理时，应由乡镇政府调查其必要性并向乡镇议会提出建议。乡镇议会经过讨论和表决通过整理协议，形成整理机构，并由整理机构向土地整理局提出申请。此时的整理协议的主要作用是明确地要求 整理机构开始组织实施整理程序，并规定整理的区域范围。只有包括在整理决议范围内的地产，才能进一步进行后续的整理过程。①
②成立参加者协会，选举理事会。土地整理区域内的全部地产所有者以及土地整理期间的合法建屋权人共同组成参加者联合会，并作为土地整理的具体执行单位在土地整理局的指导下开展工作。在土地整理立项决定公布后，参加者联合会作为会法人团体成立。其主要任务是：组织公用设施的建设和维护；实施必要的土壤改良；负责土地整理的有关经费筹措和使用；完成土地整理局不承担的其他任务。② ⑧发布整理决定。负责建设用地整理的机构要根据整理决议的要求明确整理区域的具体边界，形成整理决定，并依法按照当地的习惯进行公告。整理决定的主要作用是向有关权利人传达整理开始的有关信息。③
④公布现状图和现状标记。在发布整理决定的同时，整理机构要根据最新地籍图绘制现状图，公布整理区域的土地利用现状和现状标记，描述各块土地的位置、形状、使用现状和产权关系，记录其所有者姓名、所在土地登记册和地籍册的编号、土地面积、用途、位置、有关的权利负担和用途限制等内容。现状图和现状标记需公告一个月，以供仔细考证保证产权关系准确无误。当有关权利人有异议时，可及时提出复核，必要时可申请法院裁决。④ ⑤制订整理计划。整理计戈Ⅱ是对整理区域内地产边界和布局调整的总体方案，综合反映整理前后土地产权关系的变化情况。制订整理
计划是一个反复讨论和协商的过程，最后由整理机构公布。整理计划要在乡镇范围内公布，
以便有关权利人查阅。同时，还要把整理计划中与每个参与者有关的部分直接寄送权利人并作特别说明，权利人在得到通知之后一个月内，可以向整理机构提出异议。如果问题得不到解决，权利人可以逐级向地方法院、联邦法院直到欧洲法院起诉，申请裁决。①
⑥公布和实施整理计划。如果权利人没有在规定期限内对整理计划提出异议或申请法院裁决，则整理机关再次发布公告，宣布计划正式生效，则成为不可更改的法律文件。在向土地管理机关提交相关资料后，整理程序全部结束，建设规划可以在整理后的地产上得以顺利实施。②
(5)土地整理后的再分配
土地整理完成后的再分配分为两个步骤：一是提取公共开发用地(整理面积l0％一20％)；二是将剩余土地分配给土地所有者(价值整理、面积整理)。
位于整理区域内的全部地产总面积称为整理面积。从整理面积中，要根据建设规划的具体要求，预先留出公共开发用地，用于道路、停车场、绿地等。提取比例根据土地是否曾开发而不同。如该土地是首次开发，最高可提30％；如系对原有建筑用地的改造，则控制在10％以内。这部分公共开发用地被交给乡镇政府，用于公共设施建设。乡镇政府自己投入整理面积的土地则不再分配和补偿。从整理面积中扣除公共开发用地面积后，剩余的部分即是分配数量。这些待分配的土地按照用途和建设规划要求划分为新的建筑用地，分配给整理区域内
的土地所有者。④
整理后地产分配的主要依据是参加整理的所有者所投入的地产比例。如果以投入整理的地产价值比例为分配标准，则称为价值整理，如果以投入整理的地产面积比例为分配标准，则称为面积整理。在整理实践中分配标准的选择由整理机构在规划的目标下根据合乎义务原则并考虑参与人利益统筹规定。②
对于土地的首次开发性整理项目，整理后的建筑熟地比原来的生地会有很大增值，分为：第一，由于整理而产生的“整理增值”，由乡镇政府提取，用于弥补实施整理的有关费用。第二，由于实旋建设规划而产生的“规划增值”，留给原来的所有者分配，主要内容包括建设规划实施时间的缩短以及各种成本的节约等。
在面积整理中，整理机构主要通过提取公共开发用地的办法取得“整理增值”的好处，不再考虑整理后的价值补偿。整理机构也可以适当的金钱税收代替提取公共开发用地的一部分或全部。③
若所有权人因必须放弃其位于土地整理区域内的自用住房或商店且未在整理程序中获得土地时，可在相关所有权人同意的情况下以获得整理区域外的土地所有权为补偿；若拒绝则可获得金钱补偿。
2．乡村土地整理④
根据联邦德国《土地整理法》，土地整理分为常规性土地整理、简化土地整理、项目土地整理、快速土地合并和自愿土地交换五种类犁。
(1)常规性土地整理，依据是《土地整理法》第1条和第37条。其目的是为了改善农业和林业经济的生产和作业条件，并促进土壤改良和土地开发，前提是必须存在如农田破碎、道路通行不便、水利设施不全等缺陷。该种整理必须由上级土地整理机关批准列项，其涉及的范围可以是一个村或乡镇，也可以横跨几个村或乡镇。
(2)简化土地整理，依据是《土地整理法》第86条。简化土地整理能够缩短整理时间，减少土地的浪费，特别是降低所需费用。简化土地整理由土地整理局批准立项，并由土地整理局决定所采用的简化程序和方法。
(3)项目土地整理，依据是《土地整理法》第87～90条。项目土地整理目标包括三个方面：①通过土地整理，在公路、铁路、水利等基础设施建设项目中，将被征用的土地分摊给
较大范围内的地产所有者负担；②消除或减轻农业用地耕作条件方面存在的缺陷；③实施建设项目土地征用计划，避免强制性地征购土地。
(4)快速土地合并，依据是《土地整理法》第91～103条。土地合并就是将分散的地块进行调整、归并和整合，主要是对权属的调整和地块的合理补偿。实施快速土地合并的前提是已经存在完善的道路网络，不需要重新修建道路，且不需要进行大规模的水利设施建设。快速土地合并的目标是：①尽快改善农林经济中的生产和作业条件；②为实施自然保护和景观保持创造条件。
(5)自愿土地交换，依据是《土地整理法》第l03a～103i各条。土地交换是指不同的土地所有者分别将自己的地块在一定对等条件下进行相互交换的行为，在其过程中，往往先要进行交换地块的评估，最终进行等值的交换。其用于在个别地产主之间要消除零碎地块、没有建设项目、只需少量测量工作情况。自愿土地交换由农村发展管理局批准立项。
3．开发整理的费用 (1)土地整理实施费用
土地整理实施费用指实施土地整理措施的费用，如购买土地费用、规划设计费用、公共设施建设费用等。费用支付的形式可以有实物、资金和劳务三种支付形式。费用主要有三个来源(见表l8—3)：
①联邦政府资助：联邦政府作为土地整理的主要倡导者和资助方每年从财政收人中拨出专项基金，用于对各州土地整理的资助，但必须经批准用于那些具有重要意义的措施。 ②州政府融资：州政府融资根据土地项目的整理周期不同，采取的方式不同：对于整理周期短、资金回流快的项目，在元其他利益参与方的情况下，州政府以专项基金和州政府的财政收入作为对土地整理的资金支持；如有其他利益参与方，则需在土地整理局的指导下与土地所有者和其他利益相关人共同组成参加者联合会，代表政府的土地管理局仅负责监督和资金管理工作，土地整理资金由多方承担。对于整理周期长、资金回流慢的项目，土地整理局可采取招标和发行地方债券的方式融资，对于中标企业给予一定的政策优惠和税收减免。 ⑧参与者联合会融资：土地所有者和其他团体根据土地整理产生的与自身相关的既得利益承担相应的费用与责任，一般根据参与者联合会的经济承受能力和公共设施建设费用的高低决定。①
一般建设费用的80％由政府出资，20％由参加者分摊。其大致承担比例为：联邦政府承担48％、州政府32％、参与者联合会和其他团体20％。如果参加者没有能力及时支付或不能够承担，则可通过贷款解决一部分费用。对于有利于个人的设施建设，原则上由得利者承担，政府可以给予补助。②
表18—3德国土地整理资金来源
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
(2)开发费用的征收
根据《建筑法典》第127条和第131条，对于一些特定设施，乡镇政府可向所涉土地的所有权人或地上权所有人征收开发费用用于该设施的建设。该特定设施包括：特定公共扩建街道和广场、建筑区域内不作为行驶使用的公共交通设施、建筑区域内对外道路、停车用地及绿化设施、环境污染所需设施。
开发费用的分摊应综合考虑建筑或其他使用方式的种类和规模、土地面积、设施占用的土地宽度(die Grundstiicksbreite an der E1．schlieBungsanlage)。(D
f四)土地产权及其变动 1．土地产权制度
德国的土地所有权绝大部分归私人所有(自然人、法人)，还有一部分归公众所有(如国家、州、镇)。如国家需要私人土地，可采
用征用方式。
政府可将土地出让给土地使用者使用，转移土地使用权，而土地所有权仍归政府。土地使用权者每年向土地所有者交付土地使用金。土地使用结束后，土地使用权回归所有者，土地上附有的建筑物也归土地所有者所有，但土地所有者需向使用权者支付建筑物赔偿费用。
2．政府行使先买权过程中的土地权利变动
政府欲行使先买权必须先以行政命令通知出卖人，通知后政府为确保该地的取得可请求土地登记局作预告登记，先买权不得转移。政府在土地登记簿中登记为所有权人后，须向土地登记局请求注销预告登记。政府也可放弃先买权，但必须就放弃与撤销事宜依当地习惯公告并通知土地登记局。
3．土地产权在土地征收中的变动
《建筑法典》第89条第4款规定了政府的征地出售义务：在土地征收中，当政府完成其出售征地义务时：(1)转移土地所有权；(2)建立或同意准土地权或依居住所有权法所称之权利或其他物权。对上述权利取得请求权的创设，视为该权利建立或同意所有权转移。
4．土地产权在土地整理过程中的变动
根据土地整理的进度不同，其上附着的权利会产生一系列的变动，主要分为作出整理决定、作出整理计划以及整理计划生效三个环节。在其变动过程中，土地登记制度起着至关重要的作用，确定土地产权的依据为土地登记簿中的记载。下面将简要归纳此三个环节中的土地产权变动以及在各环节中土地登记机关的作用。
当整理机构作出整理决定时，需通知当地的土地登记局和地籍局，土地登记局负责对将要整理的土地在土地登记簿内予以标注，并通知整理机构所有相关土地的记录消息。如相关土地有关于强制拍卖或强制执行的情况，整理机构则须将整理决定告知实施强制执行措施的法院。此后直到整理工作全部结束前，这些土地的产权关系变动只有在得到整理机构书面同意后才能进行登记。这样就可“有效地防止不利
于整理工作的事情发生”。①
当整理机构作出整理计划后，整理计划作为具有准法律约束力的行政文件，在原有地籍册修改以前，在土地登记程序中代表官方的地籍标记。原权利所有人不得随意变更土地产权。 当整理计划公告并正式实施后，整理区域内原有的产权关系即告终止，代之以新形成的产权关系，新的所有者随即开始行使自己对地产的所有权。整理机关在整理计划生效后，向土地登记局和地籍局提交整理计划签发文件和公告副本，请求将有关权利变化在土地登记册和地籍册中予以登记，并注销土地登记册中的整理标记。②
三、德国土地制度对我国的借鉴意义 1．德国土地制度四个鲜明的特点
(1)立法体系完善
德国虽然没有单独的土地法典，但其制定了完善的法律制度来规制土地市场。在联邦层面上以《基本法》、《民法典》为基础，制定了《联邦德国国土规划法》、《建筑法典》、《土地整理法》等统领性法律；同时制定了《联邦公路法》、《联邦铁路法》、《航空交通法》、《联邦自然保护法》、《投资促进和居住建设用地法》等一系列特别法作为补充。在州层面上以联邦法律为基础，制定州发展规划等实施策略，将法律具体化。由此形成纵横交错的严密的法律规范制度，尽最大可能将土地制度中出现的问题纳入法律规制中。
(2)政府监管松紧适度
在德国，政府主要通过土地规划对城市乡村的发展实行宏观调控
和管理。涉及的内容主要包括：工业布局、交通网建设、城市改造和地方建设、自然保护与环境治理等。法律对土地规划的原则、利用措施等作出了详细的规定，注重土地规划中的政府权威和公众参与。 在土地征收过程中一般由参与者联合会出面与土地所有权人协商，只有在为了公共利益不得不征收私人土地且协商无效的情况下，才由征收机关作出决议解决纠纷。在土地整理过程中，政府往往仅负责监督和资金管理工作，负责监督土地用途以及审批资金预算等统筹性事宜，对于土地整理的具体实施等通常委托拥有各方专家的整理委员会等机构负责。
因此，政府应只对个人或团体无法统筹顾及的方面进行管理，而对于不宜采用行政管理手段处理的环节以及具体实施环节予以放弃或委托民间机构实施。
(3)公众广泛参与
德国对公众参与有完善的机制和法律保障，突出体现在土地规划中如不遵守规定程序，公民可以对已通过的规划进行起诉，法院可判规划无效。这种做法虽然容易导致规划编制周期延长，但由于规划在编制过程中广泛听取了公众和各方面的意见，所以最后形成的规划能反映绝大多数人的意愿，保障了规划的科学性、合理性，也有利于规划的顺利实施。
(4)注重对自然景观和生态环境的保护
德国现阶段的土地制度特别重视对景观和生态的保护，在土地规划中特别对城市绿地以及自然景观和生态作出了特别规定。为了确保规划设计具有生态可行陛，强调要求土地整理要与整理区的自然生态环境和社会经济发展水平相适应，尽量减少对动植物生存环境的不利影响，防止对景观的持久改变和破坏，并在此基础上采取积极的措施，形成更加合理、功能性更强的景观生态环境，以利于生态的稳定和环境的美化。
2．德国土地制度对我国的启示
(1)推进空间规划的立法建设，完善分级立法规划体系
德国的联邦政府和各州政府都有对应的规划法律保证其权威性，
各级政府依据规划法律规定的职责按照法定程序编制和实施规划。而我国的发展规划缺乏强有力的法律支持，规划工作尚未进入成熟的法制化轨道。
我国可以将现有的土地利用规划、城市规划、区域规划及其他各种部门规划整合在统一的空间战略或者框架下，形成一个完整又简洁的上位规划(如国土规划)，以指导区域其他各专项规划。①
(2)加强政府的引导作用，重视民问机构的协同作用
德国政府主要工作重心在于土地的立法规划。在土地征收补偿以及土地整理过程中，政府加大了对建设用地用途以及资金的监管，其他大部分措施交由土地所有者组成的参与者协会处理。如有纠纷争执不下，则由法院作最终裁决。
我国可以注重民间相关机构的建设，发挥民间机构作用，减少土地征收补偿及土地整理中的冲突。
(3)2H强公众参与程度
德国的土地相关制度采取自上而下和自下而上两种信息来源方式，从制定到实施始终注重公众参与。而我国采取的主要还是自上而下的政策制度，此种方式并不利于政策的了解，不利于土地的开发与管理。 我国可以将公众的意愿纳入管理体系中，注意倾听公众的意见，保障公众的知情权。
(4)重视生态环境的保护，注重土地的可持续利用，增强环境保护意识
德国自上世纪70年代起开始注重生态环境的保护，制定了专门的自然保护法，在原有的法律中也添加了自然保护的相关内容。
自然和生态是人类生存的基础，我国也应加强对其的保护，重视土地的可持续利用。 法国一、法国土地储备制度概要 1．法国土地储备制度的历史发展 法国的土地储备制度起步较晚，在二战期间才开始实施土地储备
制度。二战期间，约250万间居民住宅被毁，造成了严重的住房短缺。二战后，法国农村人口向城市集中，前法国殖民地居民也纷纷涌入国内，城市人口迅速增加。同时，农地分散，无法得到有效利用。在这种形势下，法国政府为解决住房短缺、抑制投机，决定建立一套新的开发机制，城市土地储备制度应运而生。l958年一l974年间，先后实施了六个土地储备项目。政府在这些土地储备项目中都起了很大的促进作用。
法国城市土地储备制度成功地抑制了土地投机，以巴黎地区所划定的未来发展区为例，在1977年约有131000公顷土地被划人，包括5个新市镇的所有土地，优先购买权的行使比例达到所有发生权属转移土地的1／6。他们的成功因素有：设立了土地技术服务机构(Land Technical Services Agency)等专职机构负责实施；有足够的资金保障优先购买权的实施；制定了防止规避优先购买权的措施，避免私下买卖。
巴黎通过土地储备制度取得都市发展用地，并配合国家计划的实施，有效地疏散了都市区人口，减缓了人口压力。
2．法国土地储备制度的特点
法国土地储备制度的最大特点就是公共权力干预力度大和高度的中央集权体系。法国国土面积551 602平方公里，平原占总面积的争。法国的土地储备是高度中央集权的体系，公共权力干预的力度大。政府可以出于公共利益目标征用私人土地；同时也具有先买权，以防止投机行为。国家成立了专门的基金和信贷机构，利用专项补贴支持政府获取土地。虽然干预力度大，但政府对土地的管制范围仍然有限，管制范围内的土地投机得到了抑制，但是管制范围外土地投机仍然存在，地价上涨的压力并没有减缓。要使储备的土地不受投机影响，政府的行动必须保密，或应建立相关的法规和措施。
二、法国土地储备的目的、范围和模式 1．法国土地储备的目的
在法国，为了进行土地储备而实行征收，有严格的限制，这就是必须具有法定的目的：公共利益。对于“公共利益”的界定，法国采用了概括式，即只在法律中概括规定土地征收的目的。在这种立法方式下，政府的自由裁量权较大，既要对所涉事业进行认定，决定该事业是否属于公共事业，又要决定有无征收土地的必要，因此，这对行政、司法机关的要求也比较高。《法国民法典》第545条规定：“任何人不得被强制出让所有权；但因公用，且受公正并事前的补偿时，不在此限。”
法国土地储备具有高度功能化导向与目标化导向，核心目标是解决城市住房困难问题。法国城市政府进行土地储备的直接原因是城市人口的增长与住房的短缺。l950—1970年问，法国人口增加了900万，由于法国前殖民地的法国居民回国定居，再加上农村人口大量涌入城
市，使城市人口增长迅速，城市现有住房、市政设施严重短缺。
为构建反中心城磁力体系，疏缓中心城人l5压力，法国于l970年左右开始新城的开发建设。20世纪50年代，法国土地成本的增长是建筑成本增长的3倍。l958年，法国政府决
定对引起地价上涨的土地投机进行控制，并对基础设施和住房建设进行资助。
可以看出，法国土地储备的核心目标是解决城市住房困难的问题。其次才是解决市政设施不足、区域发展(新区开发、旧城改造)和土地投机的问题。
2．法国土地储备的范围
法国实施土地储备制度的历史可追溯到1958年，主要原因是城市人口增长与住房供给不足的矛盾。第二次世界大战以后，法国经济迅速发展，人口不断涌人城市，但城市住房的建设速度非常缓慢，难以适应需要。由于法国是实行私有产权制度的国家，对土地的取得非常困难；加上《遗产法》所规定的财产分割办法使得农民的土地面积小且大多零散分布，不利于集中开发和高效利用，也影响了城市向外扩展。因此，政府推行土地储备制度，将农民手中零散不规整的土地统一收购并储备起来，进行一定程度的整理和再划分，使之成为便于高效开发的城市住宅用地，为市民提供价格合理、舒适的住宅，较好地配合了城市规划的实施。①
3．法国土地储备的模式 (1)土地储备形式
总体来讲，法国土地储备与土地利用规划和城市规划密切配合，由政府根据规划区域、用途对土地进行储备开发建设。
法国实行的是全面型的土地储备，同时体现出狭义型储备的“发展、保育”作用。法国土地储备是建立在土地的私有产权制度之上，
堪称“私有产权系统上的”土地储备。1789年，法国颁布的《人权宣言》宣称“财产权神圣不可侵犯，不能因为任何公共需要的借口剥夺他人的财产权，必须以法律形式，给予适当的补偿，并事先支付”。1804年的民法典又彻底清除了以前的封建产权思想，强调“所有权是可以以最完全的方式享用和支配某物的权利，除非这种使用方式被法律和规则所禁止”。
(2)土地储备思路
法国选择了有别于瑞典、荷兰的土地储备思路：通过区域划定，特别是以优先发展区的划定来推行土地储备，即任何规划中的发展都需要选取一个特定的区域，如果将这些特定区域设计成优先发展区，国家和地方向该地区投资用于基础设施建设，并且该区域的土地价格应该被公众优先购买权和购买行为所控制。其中，需要把握两个最基本的要素：优先购买权和足够的资金保障。优先购买权是指如果要出售区域内的土地，政府可以以该区域规划设计前一年的土地价格来购买；足够的资金保障是指政府要有足够的资金保证经常性的优先购买行为，使之能够持续下去。①
同时，法国所设计划定的发展区分为优先发展区、未来发展区、集中发展区等不同类型，相互间形成一套独具特色、以时问为梯次、配套协作的土地储备体系，满足政府在必要时候方便取得土地，配合发展计划的顺利实施。优先发展区是为抑制土地投机而兴起，从而予以划定的区域；未来发展区是指主要属于未来l0—15年之间计划预定开发的地区。未来发展区是基于抑制地价的需要而划定的，当区内的土地储备已经足够提供开发使用时，或土地投机的危险期度过以后，这些储备替代即可释放出来；集中发展区是指用于替代早期的优先城市化区，以鼓励集中的城市发展，特别是城市的中心地区。一般的建
筑规则都适用于集中发展区，而且本区内的住宅计划、新商业开发、服务中心、大学等，都可以由私人、公共机关或公私联合共同开发。不同开发区域的性质及开发模式对比见表l9—1。①
表19—1 法国不同开发区域的性质及开发模式对比
三、法国土地征收制度 1．土地征收实行主体
国家通常是宣布土地征收的主体，是土地征收权的源泉，而行使土地征收权的主体并不限于国家。在法国，征收权的主体主要包括两
类：一类是公法人，包括国家、地方团体、公务法人，他们都享有征收权力，但只能在自己的权限范围内进行征收。另一类是享有征收权的私人，但以其所从事的活动具有公共利益性质Jll；te律明文规定为限。目前，法国法律授予私人享有征收权力的情况越来越多，主要有：受特许人，如高速公路建设受特许人、城市规划执行受特许人等，因进行特许业务的需要可依法律规定而享有征收权力；其他私人，如温泉所有者、建筑公司等，由于所进行的活动具有公共利益性质，法律有时也授权他们直接享有征收权力而不必请求行政主体代为进行征收。可见，法国法对征收权的行使主体规定得较宽泛，几乎涵盖了所有的社会组织。
2．土地征收补偿
有关法国的土地征收补偿，在此主要谈谈法国的土地征收补偿标准。
有些国家为了抑制土地投机，把标准定在若干年前的被征土地的市场价。法国虽然参考土地征收目的被征土地周围土地市场价格，但是还要以最终裁决日一年前的被征土地的用途为准确定地价。法国的这种做法实际上相对冻结了土地的价格，主要是为了防止投机买卖土地。
3．土地征收程序
法国的征收程序分为两个阶段：即行政阶段和司法阶段。征收的行政阶段解决两个问题：一是审批征收的目的；二是确定可以转让的不动产。在决定每个问题前，都先要经过一个调查程序，以决定是否批准征收和确定可以转让财产的具体位置。
法国的行政阶段包括四个程序：
(1)事前调查。主要是针对土地征收目的的调查。
(2)批准公用目的。土地征收一般由省长或部长批准，涉及国防建设的土地征收由总理批准，事前调查的结论不赞成的征收或特别重要的土地征收由总理咨询最高行政法院的意见后发布命令决定。法国
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
法律规定，批准征收的决定最迟在事前调查结束后一年内作出，需要咨询最高行政法院意见的，可延长6个月。超过规定时间没有批准，必须重新进行事前调查才能批准。批准土地征收决定的有效期一般不超过5年，5年后批准决定无效。从批准的法律效果看，法国批准土地征收的决定只是使土地征收合法化，不直接产生财产所有权的转移，财产所有权的转移需要通过普通法院根据土地征收的批准文件作出裁决，并且只有在支付补偿金后，征收单位才能实际占有和使用被征收的不动产。
(3)具体位置调查。主要确定可征收不动产的具体位置及应受补偿的所有者和其他权利人，并听取利害关系人的意见。
(4)可以转让的决定。根据具体位置调查的结论，决定可以征收的不动产的界限。 此后的程序进入司法阶段，主要是所有权的移转和补偿金的确定，由普通法院管辖，并设立专门的征收法庭来处理。此外，法国对土地征收的公告程序贯穿了整个征收过程，除涉及国防建设等国家的重大秘密事项外，每一个环节所收集和调查的情况均向社会公开，接受公众的监督。
4．土地征收司法保障
一般的土地征收司法保障程序包括：一是审查土地征收目的是否符合公共目的；二是处理土地赔偿纠纷。
对土地征收目的进行审查，法国颇具代表性。法国的行政法院可以审查土地征收目的是否符合公共利益的需要。依照法国法律，土地征收的申请单位、被征收土地的所有者和利害关系人以及与土地征收有直接利益的人，因对土地征收目的发生争议，不服批准决定的，可以在批准决定公布后2个月内，向行政法院提起诉讼。
四、法国土地制度对我国的借鉴意义
纵观法国土地储备制度，不乏对我国建立完善的土地储备制度可
供借鉴之处。比如，法国的土地储备制度被严格限定于基于公共目的的征收。尤其是法国对于征收土地的规划思路，非常值得借鉴，法国把征收的土地根据开发目的的不同划分为不同的发展区域，把优先发展区分为优先发展区、未来发展区、集中发展区等不同类型，相互间形成了一套独具特色、以时间为梯次、配套协作的土地储备体系。值得一提的还有公众的优先购买权制度以及对于土地征收的土地补偿标准，都在防止投机买卖、抑制地价方面发挥了很大的作用。
瑞典一、瑞典土地银行概要
(一)瑞典土地银行制度的设立背景
在20世纪初，瑞典政府为抑制由本土移居美国的大规模的移民潮，决定建立土地银行以便为民众提供大量的价位合理的土地和房屋，从而实施土地储备的行为。瑞典的土地银行是中央银行直接参与土地市场管理的机构，是由政府公共机构在土地尚未开发利用前获取并持有其权利，用作未来开发以实现公共利益的机构。
从1904年开始至今，斯德哥尔摩市土地储备制度的发展可以分为三个时期：(1)1904年至l939年，为初创与成型时期；(2)20世纪40年代至1967年间，为高速发展时期，经过城市土地储备制度的各项改革，到l967年达到土地储备的巅峰；(3)1968年以后，为稳定和调整时期，由于法令和政治权力的转变，土地储备工作的方式和进度也逐渐受到影响。具体过程见表20—1。①
表20—1 瑞典斯德哥尔摩土地储备制度的发展
瑞典的土地储备制度经过多年的发展，为广大的城市居民创造了高质量的居住环境，有效控制了土地价格的上涨速度，并且储备了足够平衡市场的土地，对土地市场的规范发展起到了有效的调节作用。一定程度上，瑞典土地储备制度是相当成功的，为城市的发展、土地市场的健康运作和社会福利的提高起到了积极的作用。
(二)瑞典土地银行的运行模式
斯德哥尔摩市政府实施土地储备之初，实行的运行模式是：首先将城市或周边地区土地纳入市场，并购人有发展潜力的土地；当土地被整理成熟的时候，就将其并人城市范围，并根据土地的可开发性，在法律允许和城市规划限制的范围内将土地出售、出租或者直接用于开发。但是，由于城市和周边地区各自独立的行政管理体制，到后期，土地收购的难度越来越大。然而，不论何时，斯德哥尔摩市的土地储备始终涉及到管理主体、资金保障和配套制度三方面问题。从土地储备制度实施以来，到1967年为止，斯德哥尔摩市共收购了土地l38000英亩(约55 200公顷)，约占当时全市总面积的1／3，收购土地总价值达11 000万美元。而且储备的大量土地都在郊区，这些储备的土地成为斯德哥尔摩市郊区卫星城镇建设的基础，推动了斯德哥尔摩的
城市化进程。④
(三)瑞典土地银行制度的对象与特点
瑞典土地银行制度的特点主要是：通过土地银行将具有升值潜力的土地收归国有，在土地整理后用于社会公共设施建设；土地银行也是政府干预土地市场、制止私有垄断土地的重要手段，通过在市场土地价格过高时抛售土地和在地价过低时吸纳土地来调控土地市场。政府基于推行社会福利政策以解决城市人口的急剧增加而导致土地与住宅供需矛盾的问题，以及为控制地价而将城市周边的农地和庄园土地纳入储备范围用于未来城市扩张的需要。如瑞典政府20世纪初在斯德哥尔摩市周边储备的土地范围是其中心城区面积的两倍，使得斯德哥尔摩市在未来几十年大规模的城市建设过程中大量地使用储备的公共土地；中心城区内部闲置土地大多数被收购储备用于市政公共设施建设和环境建设。
二、瑞典土地银行的目的、程序与原则 (一)瑞典土地银行的目的②
土地银行是瑞典政府土地管理机构实施土地管理和开发利用的主要机构，有效解决了城市发展中遇到的诸如住房短缺、市政与交通设施改造、绿地与学校等公益性用地、新区开发与旧城更新等问题。根据政府对私人土地所有者从土地获益的政策的不同，瑞典土地银行是以实现公共福利政策为目的，实施土地投资收购、加工和整理、开发
使用，私人土地所有者一般要服从于政府对土地公共利用的需要。瑞典政府获取土地的时机因土地储备的目标不同而有所差异，往往是超前、无特定具体用途、未明确使用目的地收购成片土地，用于保证取得的土地不受预期因素的影响而增加取得成本，政府的行动一般处于秘密状态下，按照计划程序进行，得以行使征收权和优先购买权；或者配合相关土地规划法令和土地管理措施以阻止土地投机行为，并有效地抑制地价上涨。瑞典政府在处置储备土地之前一般都进行土地整理工作，为了使土地具备足够的开发条件能满足受让人的开发目的，从而减少开发时问和成本的不确定性，多采用出租土地处置方式，从而使政府获得土地增值部分收益。
(二)瑞典土地银行的程序
瑞典土地储备一般由地方政府制定主导政策，由城市政府或区域性机构参与并通过影响地方政府而共同执行土地储备政策。具体的收储开发行为和募集资金活动一般都由专门成立的公营或者公私合营机构负责，主要通过政府补助、税收或贷款以及发行土地债券而取得资金来源。
瑞典±地银行是在私有制下政府有效控制城市土地开发并实施城市公共利益建设富有成效的土地运作机制，土地银行运作由政府所属的专门机构或政府控制的土地专门机构(如瑞典土地储备专业银行)来实施，其运作过程一般由土地收购、土地存储和土地出让等程序组成。通常先由土地规划和城市建设专门机构负责征询需要收购那些因城市公共建设需要面临发展潜力的土地私人所有者，告知其规划政策依据、收购条件和权利义务，如果土地所有者不接受这些条件，则由地方法院来协调仲裁或作出最终裁决。由于政府拥有因实施城市公共利益建设对土地的优先征购权，因此当土地机构需要收购土地时，土地所有者一般必须将土地出售给政府。政府取得土地后储备较长时间，并做好平整土地、修铺道路、供水和排污、绿地等市政设施的前期开
发，根据计划有目的地用于城市建设和社区公共福利建设。
1904年瑞典开始推行土地公共所有的政策，一旦收购了土地，土地便永久成为公共所有土地，再也不能出让给私人所有。至l964年，斯德哥尔摩市已将70％的土地变为公有地，由于瑞典奖励市镇村的土地公有政策，在开发建设以前取得土地，因此很容易实现城市规划，同时也减少了土地投机交易。在20世纪初期，瑞典为了实施城市规划曾确立政府对土地先行取得的规定，原则上采用市场收买的方式而不是征购，仅对城市道路、公园、广场、交通设施等公共用地才能征购。1953年以后，才允许在市镇村规划区域内对规划建设的居住用地也可以实施征购。l968年，瑞典实行土地优先购买权以有效地控制土地动态，并定期公布因优先购买所得的利益。l972年土地管理法规定，按照土地登记的宗地单元进行申请、公示和确权，除商业、住宅、工业用地外其他农林、河流水系等权属变化并不影响宗地空间单元的变更，不允许每一宗地拆分交易行为。
(三)瑞典土地银行原则①
通常瑞典政府购入土地与出让土地在量上保持一定的平衡比例关系。一方面，为了让储备的土地升值，比如，斯德哥尔摩市的土地价格与生活消费价格指数趋于一致；另一方面，转让出去的土地只是土地银行中小部分已进行了前期开发的土地，大部分还未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需，而且其中开发条件还不成熟的农地也需要继续投人使用。 根据城市建设用地的需要，政府将那些经过一段时间储备并已完成前期开发的熟地，分期分批地推向市场。如瑞典土地法律规定，住宅用地的租赁期为60年，工业用地为50年，
商业用地为26年。当租
赁到期时，政府有权收回或重新出租土地。经过储备进入市场的土地，其出让价格并不取决于政府在该土地上所投入的实际费用(政府实际投入费用包括购地费用、贷款利息和前期开发费用等)，而取决于该土地的使用性质。具体来说，商业用地的出让价格总是高于政府投入该土地的实际费用，而福利性住宅用地和公益设施用地的租售价则低于市场价。
土地银行计划一般由政府所属的土地专门机构来执行。如斯德哥尔摩市政厅不动产委员会的主要职责是负责制定土地收储计划，确定土地征购范围，与土地所有者协商收购土地；负责筹集和使用收购土地资金，监督管理收储土地前期开发过程；为市政设施项目选择建设商，以及落实城市住宅规划和建设等。
三、瑞典土地银行的补偿价格、范围与内容①
为了抑制土地投机，瑞典对土地征用补偿价格的计算是以10年前该土地的基准价格为准，大多数土地补偿价格是10年前农地或相当于农地的价格。瑞典政府为了实现土地利用计划可以征用土地，但这种土地不准转让。
对于城市再开发地区和城市历史环境保护地区实施城市规划，瑞典政府扩大了土地征购范围：在再开发地区内及其周边，如果土地机构分析实施土地开发后会导致地价增值时，就需要征购土地为公有地；在保存历史性建筑地区内的土地可以征购；未实施城市规划的地区、难以实施城市远期规划的地区，或者是一部分土地所有者不愿出售土地导致影响整个地区建设的土地都可以征购。
同时还规定，在编制规划期间区域内的土地在2年以内禁止进行
土地交易和建筑活动，以免影响城市规划的实施；规划批准后凡是与规划不符的建筑活动原则上都不予许可；被规划为公共设施用地的土地以及除降价出售以外已不能利用的土地，土地所有者享有向政府申请收购的权利。
瑞典土地征用补偿内容包括：①土地(包括建筑物)的补偿，除土地市场价格给予补偿外不得给予被征用人其他优惠；②剩余地的分割或损害补偿，对因征地而造成的土地市场价格降低而给予补偿；③租赁权损失补偿，补偿因契约未到期及因土地征用而导致的损害；④搬迁和经营损失补偿；⑤其他间接补偿(如代理律师费用、维护权利费等)。
从补偿标准和内容来看，瑞典土地银行对私有土地的收购必须依据土地市场价进行补偿，包括地价和地上物及其他补偿。而国内的土地储备补偿只是对现占有使用者前期投入或搬迁行为的成本进行补偿，是对原土地使用方的一种成本和再投入的补偿，以及用农业产值补偿标准对集体土地来实施征用。
四、瑞典土地银行的配套体系 (一)瑞典土地银行的融资 筹集购地资金是征购土地的关键所在。对此，瑞典有自己的方式
来解决这个问题。斯德哥尔摩市政府是通过如下融资渠道来支付土地征购费用的，一是政府税收的一部分；二是政府贷款，这主要来自国家养老保险基金；三是银行贷款；四是经瑞典国家银行发行的公债。此外，还可利用土地银行中租出和售出的土地收入来征购部分新的土地。
(二)瑞典土地银行的法律
瑞典土地储备制度的实行有完善的配套法规体系进行配合，其分
别于l949年和l967年颁布了征收法案和优先购买权法案。这些法规增加了制度的透明度和规范性，也确保了土地储备制度的顺利实施与促进了土地市场的稳定。
对于政府希望征购的土地，土地所有者只能卖给政府，这对土地从分散的私人者集中到政府手中起到了重要的法律保障作用。又如斯德哥尔摩市的资本收益税对储备时问长的土地带有明显的倾斜性，对土地征购后7年内售出的，其收益的l00％需要课税，而储备期超过10年的土地交易则无需课税。这就影响了斯德哥尔摩市土地银行的土地储备期限。
为了保护农业和林业，l907年斯德哥尔摩市政厅通过了一项法案二。l：定，对政府拥有目前还不具备开发条件而远期规划实施的土地，可以以名义租费出租给农场和森林土地的业主等。瑞典土地银行储备体系能实行正是由于其立法机构根据土地银行实施各环节制定的一系列法律相互匹配来保证的。①
五、瑞典土地银行经验对我国的启示
(一)瑞典的土地银行与我国的土地储备制度的 E巴较
由于国家和社会所有制与土地使用制度的差异，瑞典的土地银行与我国的土地储备在本质上有着许多区别。瑞典的土地银行一般是采取竞争性收购而非强制性购买的投资方式；而国内的土地储备是特定的政府行为，是政府基于社会公共利益目的所从事的土地管理特有权力，只有政府及其授权机构才有权征用、收回、收购或者围垦土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设
等予以存储，再按照土地供应计划交付供地。
从补偿标准和内容来看，瑞典土地银行对私有土地的收购必须依据土地市场价进行补偿，包括地价和地上物及其他补偿。而国内的土地储备补偿只是对现占有使用者前期投入或搬迁行为的成本进行补偿，是对原土地使用方的一种成本和再投入的补偿，以及用农业产值补偿标准对集体土地实施征用。
(二)政府主导和市场行为的有机结合
瑞典土地银行的模式及其相关的土地储备制度都充分表明，土地储备是政府加强土地市场管理、落实城市规划的重要手段，必须发挥政府主导作用，对土地强制性收购储备，确保需要用于城市公共利益建设的土地能够顺利进人土地储备库，制定一系列政策强化土地储备机构对城市土地市场的调控能力；政府制定政策以明确土地征用和土地先买权制度。土地征用制度赋予了政府收购土地的强制性权利，土地先买权制度则赋予政府收购土地的优先权利。在土地储备的实际运作中，我国可将政府的强制性收购与市场交易行为有机地结合起来。
(三)完善土地储备的配套体系。创新融资渠道 建立土地银行储备体系，尤其是土地的直接储备，需要巨大的资金支持，我国可以借鉴瑞典土地银行制度中实行的“土地资产证券化”和“房地产证券化”，提供将土地资产和金融资本有机结合的成功经验，建立土地储备基金、发行土地储备债券、实行换地权益书等制度，同时，吸纳多种社会资金参与土地储备，降低资金成本，分散资金风险，探索适合我国土地市场和资本市场条件融资的创新工具。 我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》为土地收购、储备、出让机制的建立提供了法律依据，但在建立土地储备体系的具体操作上，国家还有待制定一系列操作性强的土地使用权收购、储备、出让管理办法，以保障土地储备制度的正常运作。
日本一、日本的土地开发利用计划 (一)全国综合开发计划 1950年5月，日本颁布了《国土综合开发法》，拉开了战后日本
国土综合开发的序幕。该法是日本第一部关于国土开发的基本法，它规定了四级国土开发计划的具体规划范围、国土开发计划的编制程序和国土开发计划的实施等内容。根据该法，日本在此后共实施了五次“全国综合开发计划”，作为各个阶段实施土地政策核心，它指出了土地开发的目的和方向。
1．第一次全国综合开发计划(1962—1968)
1960年前后，日本经济的高速增长进入新的阶段。以“重厚长大”为特征的重化学工业的急剧发展，加速了沿海工业地带的形成。在提出“国民收入倍增计划”之后又提出所谓“太平洋工业地带构想”。这一构想引起太平洋沿岸以外地区的不满和强烈反对。在各地的压力下，当局开始逐渐转变思路，将国土开发的目标定位于缩小收入差别、地区差别和国土的均衡发展。正是在这种背景下，日本制定了
“全国综合开发计划”(一全综)。
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
2．第二次全国综合开发计划(1969—1976)
经过十几年经济高速增长，日本在60年代末期，成为仅次于美国的世界第二位经济大国。在完成追赶任务之后，“一全综”的许多内容已不能适应时代的要求。于是日本于1969年5月制定了“新全国综合开发计划”(新全综)。该计划的目标是实现高福利社会，为人们创造丰富的环境。
3．第三次全国综合开发计划(1977—1986)
第一次“石油危机”后，日本的经济环境发生了很大变化，过去那种通过进口可以无限获取资源的时代已经结束，日本经济转入低速增长。“二全综”的基础(资源的廉价供给)已经崩溃，为了适应新的形势，日本于1977年11月制定了“第三次全国综合开发计划”(三全综)。
4．第四次全国综合开发计划(1987—1997)
1985年日本经济发生了很大变化，广场协议后，日元升值，经济迅速国际化，经济重心进一步向东京倾斜。在这种背景下，l987年6月日本公布了“第四次全国综合开发计划”(四全综)。
5．新的全国综合开发计划(1998—2007)
20世纪90年代以来，由于“泡沫经济”的崩溃，日本经济陷入长期萧条的状态。国土开发的外部条件与80年代大不一样。为了适应经济全球化、信息化的新形势，l998年3月，日本政府又颁布了新的全国综合开发计划。该计划的开发方式为“参与和协作”，即呼吁行政机构、居民、自愿者组织和民间企业踊跃参加区域建设，地方政府和国家协调合作予以支援。这次计划被称为“新的全国综合开发计划”，而不称为第五次全国综合开发计划，意指本次全国综合开发计划与前4次计划的区别。前4次计划都是适应经济发展形势变化的产物，主要在于通过产业布局，充实高速铁路、公路交通网等社会资本，通过大规模开发来缩小地区间差别，侧重点在硬件方面。而这次计划主
要是有效地利用现有社会资本，保护自然环境，侧重点在软件方面。另外在国土基础投资方面也与前4次计划有所不同，这次计划只指出国土开发的投资方向，而未明记投资金额。该计划的指令性减弱，但指导性增强。
(二)国土形成计划
2005年7月29日，日本国会通过了法律修正案，将实行了半个多世纪的《国土综合开发法》改为《国土形成计划法》，同时用新的国土形成计划代替实施了5次的全国综合开发计划。
日本进行这次变革的背景在于，由于在新世纪将面临更加严峻的人口老龄化压力和人1：I减少所带来的问题，因此之前以开发量为基准的大规模全国综合开发计划已不再适应时代的要求，转而追求土地多元化的需要以及质的提高。故国土形成计划要实现的5个战略目标是：(1)加强东亚地区的交流和协作(如加大吸引外国旅客等)；(2)形成可持续发展的地域；(3)形成抗灾害性强的安全国土；(4)管理和传承美丽的国土；(5)建立以“新型公共”为基础的地域(如加强地缘交流，促进NP0、企业和政府间的协作，完善居住环境等)。 此次变革的特点是，首先在法律和计划中放弃“开发”的字样，而用“形成”来取代。这也表明了土地政策在理念上的转变，即不再强调“开发中心主义”，而是提倡建立“同特性相符的地方社会”和“充满活力的经济社会”，“确保国民生活安全”，改善土地环境。此外，在制定全国计划的前提下，将全国划分为跨行政区域的8个地方圈(东北圈、北陆圈、关东圈、中部圈、近畿圈、中国圈、四国圈和九州圈)，各地方圈也须制定“广域地方计划”。这就一改之前以国家为主导的中央集权的计划制度，向尊重地方自主性和协调性的计划制度转变。
全国计划是全国土地政策的综合施政方针，其内容除确定土地开发(形成)的基本方针和
目标外，还要确保国土形成计划与国家的环
境保护计划相协调。全国计划制定程序为：国土交通大臣同相关行政长官相协商，在听取都道府县或政令指定都市的意见的同时，还应采取必要的措施反映国民的意见，经国土审议会调查审议后，制订计划案，并提交给内阁会议决定。
广域地方计划是该地方圈土地形成计划的综合施政方针，其内容包括土地开发(形成)的基本方针和目标。广域地方计划由国土交通大臣指定，在采取必要的措施听取国民意见的同时，还须同广域地方计划协议会和相关行政长官进行协商。
(三)国土利用计划
日本现行的《国土利用计划法》颁布于1974年。70年代日本国内金融情况有所好转，出现了大量买断土地的行为，造成地价飞涨，但这些问题却是用此前所实施的土地利用规制手段和土地供给对策无法解决的。因此，迫切需要一部对土地处分权本身直接进行规制的法律。于是，《国土利用计划法》便应运而生，并随之成为对土地交易行为进行行政规制的支柱。 《国土利用计划法》中规定，国土作为重要而有限的资源是国民进行生产和生活的基础。因此，中央政府以及地方各级政府均须制定国土利用计划，同国土综合开发计划(国土形成计划)相协调，以确保国土综合而有计划地利用，进而实现调控土地供应量和地价的目的。 国土利用计划根据制定主体不同，可分为三级，即全国计划、都道府县计划和市町村计划。各计划的制定程序为：(1)全国计划由内阁总理大臣(首相)提案，在听取土地政策审议会和都道府县知事的意见后，经内阁会议决定；(2)都道府县计划以全国计划为基础，在听取国土利用计划地方审议会和市町村长的意见后，由都道府县议会决议决定，并向内阁总理大臣报告后向社会公示；(3)市町村计划以都道府县计划为基础，在召开公证会听取居民意见后，由市町村议会决议决定，并向都道府县知事报告后向社会公示。
(四)土地利用基本计划
由于土地情况的地方差异性较大，为了在各地具体实施上述国土利用计划，《国土利用计划法》又赋予各都道府县知事制定本行政区域内土地利用基本计划的权力。该基本计划除了确定各地方土地利用的基本方向外，也是实施土地开发许可制度和土地交易管理制度的基础。因此，其在通过之前除了要充分听取国土利用计划地方审议会和市町村长的意见外，还必须获得内阁总理大臣的承认。
在土地利用基本计划中，日本将全国的土地划分为5个区域。区域不同，开发利用的目的和方法也有所不同：(1)城市地区：以统一的城市规划和建设为主，进行综合性开发、整备和保全的地区；(2)农业地区：以农业利用为主，进行综合性农业生产和振兴的地区；(3)森林地区：以林业利用为主，进行林业生产和维持森林生态平衡的地区；(4)自然公园地区：拥有优美的自然风景，有必要加以保护和利用的地区；(5)自然保护地区：拥有良好的自然环境，有必要加以保护和利用的地区。五地区土地情况见表21—1。④
表21—1 日本五区域土地情况
注：由于土地利用的必要性，五地区中有重复指定的区域。因此，五地区合计的面积大
概为国土面积的1．6倍。
二、日本的土地开发利用管理制度
(一)土地开发利用管理的立法现状
日本是一个人多地少的国家，土地资源有限，但土地开发的历史却很长。尤其是在战后经历了三次地价高涨期，给大城市的工薪阶层带来了“住房难”等社会问题。究其主要原因，一方面，是因为政府对土地政策的综合性引导不足，未能适应形势积极地做出有效地调控；另一方面，则是因为国民对土地价值的认识性不强，不仅浪费了土地资源，也助长了土地投机者的产生。①
因此，现行的日本立法主要是针对土地开发行为和利用行为进行规制，其直接目的是：
(1)确保合适的土地开发行为和利用行为；(2)确保地价与正常的供求关系相适应。但由于土地开发活动的多样性，土地开发利用规制的客体也呈现复杂性。在统一的立法目的指导下，又有不同的法律来规制不同的土地开发利用活动。根据规制客体的不同，日本土地开发利用管理立法可以分为以下几个部分②：
1．规制全国土地开发活动，引导土地利用整体方向，制定国土利用计划及土地利用基本计划的法律：《土地基本法》和《国土利用计划法》。
2．规制一定区域土地开发活动的法律：(1)在城市，制定城市土地利用计划、实施开发许可制度、规制土地用途等——《都市计划法》、《都市再开发法》和《促进大都市区域住宅用地供给特别措施法》等。(2)在农村，对农业用地的开发行为进行限制——《农地法》、《农业振兴地域整备法》和《农用地利用促进法》。(3)对于森
林，对开发行为进行限制——《森林法》。(4)在自然保护区，对开发行为进行限制——《自然公园法》和《自然环境保全法》。
3．对特定建筑的土地开发、建造、利用和管理进行规制的法律：(1)道路、河流、都市公园、海岸等相关区域内的建筑限制和占用许可制度等——《道路法》、《河川法》、《都市公园法》和《海岸法》等。(2)港湾区域内，对一定开发行为的限制——《港湾法》。
4．基于国土保全等特殊政策目的，对相关开发行为进行必要限制的法律：(1)基于防止土地滑坡和防沙等目的的限制——《土地滑坡等防止法》和《沙防法》。(2)基于保护特定环境和土地利用状况的限制——《保存古都历史风土特别措施法》、《文化财产保护法》、《都市绿地保全法》和《生产绿地法》等。(3)基于城市区域内达成特定目的的限制——《主干道路沿线整备法》、《聚集地区整备法》和《停车场法》等。
5．对建筑行为进行全盘规制，实施建筑确认及特殊许可制度，确保建筑安全的法律——《建筑基准法》。
(二)土地开发许可制度
根据土地利用基本计划，可以进行房地产开发的主要是城市地区的土地。为了防止无序开发所造成的“城市无规划延伸现象”(sprawl)即人Vl产业密集、居住环境恶化和交通机能低下等，日本又专门制定了《都市计划法》对城市地区的土地开发行为进行规制。该法最大特点就是实施了土地开发许可制度，即在城市规划区域内，开发人在进行土地开发之前必须向都道府县知事提出许可申请，只有在获得许可的前提下才能进行土地开发。2006年，全日本开发许可的数量为26 042件，总面积为7 295公顷。
1．开发许可实施的区域：市街化区域和市街化调整区域
所谓市街化区域，是指已经形成城市街道的区域和在10年以内优先且有计划地形成城市街道的区域。其中，已经形成城市街道的区域
包括以下区域：①总面积在50公顷以下，人口密度在每公顷40人以上，且总人口为5000人以上的区域；②同①区域相联接，总面积为50公顷以下，且建筑用地和其他类似用地的面积占总面积l／3以上的区域；③同①、②区域相联接，正在进行住宅建设或住宅用地建
设，且在10年之内有可能形成①、②区域的区域。10年以内优先且有计划地形成城市街道的区域是指，未同①、②区域相联接，但已有效地配置了城市基础设施，并根据城市街道发展的动向，考虑该地区的地形、自然条件和交通条件等因素，在10年之内有可能形成①、②区域的区域。
所谓市街化调整区域，又称为市街化限翩区域，即对开发活动进行限制的区域。该“限制”并非冻结一切开发活动，而是伴随着城市的发展，一定范围的市街化调整区域也可能成为市街化区域。从法律解释上看，所有不属于市街化区域的城市规划区域都是市街化调整区域。
2．开发行为的定义
该法所称“开发行为”主要是指，以修建建筑物或者特定工作物的建设为目的，而进行的改变土地区划性质的行为。
3．开发许可的申请手续
申请人在进行开发之前，必须获得同开发行为有关的公共设施管理者的同意，并向都道府县的知事提出申请书。申请书须包括以下内容：(1)开发区域的位置和规模；(2)开发区域内预定建筑物或者特定工作物的用途；(3)有关开发行为的设计；(4)施工人；(5)建设省令规定的其他事项。
都道府县知事在收到申请之后，必须根据相关法令的要求，迅速地作出许可或者不许可的通知。在许可的情况下，都道府县知事在工程完工以后进行检查，看其是否符合开发许可的内容。如检查合格，则应当颁发建设省令规定的检查合格证明书。
4．开发许可的例外：该法第29条但书规定：“下列开发行为不在
此限”，即无须获得开发许可即可实施
(1)在市街化区域内实施的开发行为中，未达到政令所定规模的。即小规模开发行为，一般是指1000平方米以下的开发行为；(2)在市街化调整区域内实施的开发行为中，以建设特定用途的建筑物为目的的。该特定用途是指，以从事农业、林业或者渔业生产为目的或者供上述营业者居住为目的；(3)以建设车站或者其他铁道设施、社会福利设施、医疗设施、学校教育法所规定的学校公民馆、变电所或者其他类似政令所规定的公益上必要的建筑物为目的，而从事的开发行为；(4)地方开发事业团所从事的开发行为；(5)为实施都市计划事业而从事的开发行为；(6)为实施土地整理事业而从事的开发行为；(7)为实施市街地再开发事业而从事的开发行为；(8)为实施住宅街区整备事业而从事的开发行为；(9)获得公有水面立法所规定执照的开发行为；(10)为应对非常灾害，作为必要的应急措施而实施的开发行为；(1 1)通常的管理行为或者政令所规定的其他行为。
(三)土地交易管理制度
为了打击土地投机交易，防止地价飞涨，稳定国民生活和确保合理地利用土地，日本政府从20世纪70年代起建立了一整套土地交易管理制度来对土地交易行为进行规制。由于土地性质的多样性和影响地价原因的复杂性，该制度并未采取单一的管理模式，而是根据不同的区域和情况设定了不同的管理办法，即许可制、事前申请制和事后申请制(见．表21—2)。
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
1．大规模土地交易的事后申请制
以大规模土地交易为内容的合同签订以后，取得权利的人应当在合同签订后两周内，将该合同有关的土地利用目的、价格等事项向都道府县知事或者指定城市的市长(以下简称“都道府县知事等”)汇报。如果该土地利用目的不当，都道府县知事等可以劝告其变更土地利用目的；如果其不听劝告，可以将合同事项向社会公示。
2．注视区域或者监视区域的事前申请制 (1)注视区域制度
都道府县知事等认为，某区域内的地价上涨幅度超越或者有可能超越社会经济的承受程度，且有可能对合理利用土地产生障碍时，可以指定该区域为注视区域。
意图在注视区域从事大规模土地交易的人，应当在合同签订之前，将交易的预定价格及土地的利用目的向都道府县知事等汇报。如果该预定价格或者利用目的不当，都道府县知事等可以劝告其采取中止合同缔结的措施；如果其不听劝告，可以将合同事项和劝告内容向社会公示。
(2)监视区域制度
都道府县知事等认为，某区域内的地价急速上涨或者有可能急速上涨，且有可能对合理利用土地带来困难时，可以指定该区域为监视区域。
意图在监视区域从事土地交易的人，如果该土地面积超过都道府县或者指定都市规则规定的面积，则在合同签订之前，其应当将交易的预定价格及土地的利用目的等事项向都道府县知事等汇报。如果该预定价格或者利用目的不当，则都道府县知事等可以劝告其采取中止合同缔结的措施；如果其不听劝告，n-Ip／将合同事项和劝告内容向社会公示。
3．规制区域的许可制
都道府县知事等认为，在一定范围内存在或者有可能存在土地投机交易，且地价急速上涨或者有可能急速上涨时，可以指定该区域为
规制区域。在规制区域内，除自己利用等情形外，原则上一切土地交易行为都必须在合同签订之前获得都道府县知事等的许可。
三、日本土地一级开发市场 (一)土地所有制
E1本现行土地所有制，共分为三种主要形式：国有土地、公有土地和私有土地。其中，国有土地是指作为国家财产由中央政府进行管理的土地。而归各级地方政府管理和使用的土地，如都道府县和市町村地方政府(均称地方公共团体)拥有的土地，不称为国有土地，而称为公有土地。私有土地是指归属个人所有和法人所有的土地。由于日本国有和公有土地大部分是山林、河川、海滨地，因此，日本国有土地和公有土地资产总值仅为70兆13元，只占日本全部土地资产(总值1260兆日元)的6％弱。日本不同所有制土地的情况见表21—3 0① 表21—3 日本不同所有制土地的情况
(二)不同土地的获取模式 1．公益用地——土地征收征用制度 国家或地方政府为特殊目的之建设(如道路、地铁等公共基础设
施、公益设施等)而需用地时，其土地主要是通过土地收用制度来实现的。所谓土地收用，是指国家或者地方公共团体为了开展公共利益事业的需要，经过法定程序强制取得土地所有权或者其他土地权利的行为。在日本，实施土地收用制度的基本法是l951年制定和实施的《土地收用法》。
根据该法律，土地收用主体除国家外，还包括地方公共团体和法律所规定的事业主体(如都市再生机构和住宅供给公社等)。事业实施者在进行收用之前，首先要获得国土交通大臣或者都道府县知事关于公共利益事业的认定，并召开听证会听取利害关系人的意见。在获得认定之日起一年内，向土地所在地的都道府县收用委员会申请裁决。收用委员会在收到申请后，须通知利害关系人，并允许其提出意见。收用委员会在作出许可裁决的情况下，应针对收用土地的范围、收用期限以及损失补偿等事项一并裁决。当事人不服裁决的，可以向国土交通省提出审查申请；对损失补偿不服的，不能提出审查申请，但可以怒诉。
因土地收用所收到的损失由事业实施者进行补偿，其对象不仅包括土地所有人和权利人，还包括其他因土地收用而受到损失的关系人。补偿金额要按照法律规定的方法进行计算，即以认定公示时周边土地的交易价格为基准，乘以权利取得裁决作出时物价变动的修正率。土地收用补偿范围包括：
(1)土地所有权损失。(2)其他权利损失。如地上权、长期租佃权、租赁权、矿业权、渔业权以及对建筑物、土砂石的损失等。(3)对收用土地造成的一般损害进行赔偿，包括搬迁费赔偿、树木赔偿、经营赔偿、农业赔偿、渔业赔偿、残留地赔偿等。(4)对在非收用土 地上蒙受损失的人进行赔偿。(5)对被收用土地上少数残留户的损失进行赔偿。这种赔偿带有较强的生活权的赔偿性质，由于残留户原来的生活共同体被破坏，要蒙受很大的损失。为了使残留人员重建生活，项目人要支付适当的赔偿。(6)对被收用土地上失业人员进行赔偿。在失业人员寻找工作的时间内，项目人要通过对其支付不超过原工资的适当赔偿金进行补偿。(7)对项目造成的其他损害进行赔偿。一般公益事业造成噪音、废气、水质污染时，应对该损害进行赔偿。可事先预见损害时，进行事前赔偿。
2．经营性用地——土地开发利用计划和管理制度
日本国土面积一半以上的土地都属于私有土地，因此，能进行经营性开发的土地主要是城市地区的私有土地。由于并未实施土地储备制度，出于对个人财产权的尊重，一般都由开发人直接跟土地所有人交涉，在达成转让协议取得土地之后进行开发。当然，在进行土地交易和开发时，土地所有人和开发人必须受上述土地开发利用计划以及土地开发利用管理制度的约束。若其利用行为或开发行为不符合法律和政令的要求，则不能进行交易和开发。 此外，为了有效地利用土地，尤其是国有土地和闲置土地，法律允许在一定条件下开发人通过一定的方式取得这两种土地进行开发。 (1)国有土地的取得流程
日本所有国有土地的资产总值约为19兆13元，占全部国有资产的18．1％。2006年，在财政制度等审议会上确定了“进一步有效利用国有资产的方针”，在公用、公共优先的原则下，促进未利用国有土地的开发和利用。具体流程如下：
国家(财务省及各都道府县财务局)定期发布未利用国有土地的出售计划，计划公布后3个月内地方公共团体等有优先购买权。如果3个月内有地方公共团体等发出购买申请的，由财务局应2个月内进行审查并决定交易对象，该地方公共团体必须在2年内签订国有土地买卖合同。如果3个月内无地方公共团体申请或者2年内未签订国有土
地买卖合同的，则举行公开招投标出售未利用国有土地。关于公开招投标流程详见图21一
1。
图21—1 日本公开招投标出售国有土地流程
(2)闲置土地的取得流程
根据《国土利用计划法》的规定，所谓闲置土地是指，土地所有人经过申请或者获得土地交易许可并实际取得土地2年之后，未开发利用或者低效率开发利用的土地。为了促进闲置土地的有效利用，都道府县知事或者指定城市的市长认为在必要时可以向土地所有人发出通知，要求其在一定期限内提交土地利用或者处分计划，并可以就计划的内容提供必要的帮助或劝告。如果土地所有人不提交或者不执行计划，则由地方公共团体收购其土地。关于闲置土地的取得流程详见图21—2。
图21—2 日本闲置土地的取得方法
(三)土地开发利益返还制度
日本政府为了鼓励土地市场开发，合理分配政府和土地使用者之 间的土地增值收益，同时加强对土地市场进行宏观调控，特设立了土 地开发利益返还制度。
广义的开发利益是指非自身的投资或努力引起的资产价值的增加。 开发利益产生的原因有以下四个方面：(1)公共设施建设(干线道 路、铁路等的新建和改善)；(2)土地利用规章制度的变更(用途变 更引起的容积率的上升)；(3)城市功能的聚集；(4)土地投机。 土地开发利益返还的方式大致分为内部返还、直接返还和间接返 还三种：①
1．内部返还
内部返还是指在公共部门或开发者事先取得土地的情况下，防止 开发利益归宿于个人的制度。公共事业的主体在事先取得土地的原则 下，进行社会间接资本的装备、城市规划或交通等工程，使之产生的
开发利益内部化。内部化制度可以说是最直接的返还方法。具体内容如下：
(1)土地征收：根据《土地收用法》的有关规定，土地征收的价格是以交易认证时的价格为准，认证之后因公共事业产生的土地收益不可算入公共用地取得金，因此，公共事业实施者只能在征收价格范围内回收其开发利益。
(2)先买土地：是开发者预先买进收用权和开发权，防止土地所有者独占其开发利益的制度。以《土地计划整理法》中的“先买土地计划整理工作”或《城市基本装备法》中的“新城市基本装备工作”为例，前者是l3本住宅集团在城区内进行开发时通常使用的方法，而后者则尚无实际使用的前例。在《都市再开发法》的“都市再开发工作”中，为合理调配社会间接装备所需要的费用，普遍存在预先取得土地的情况。而且在新住宅区开发工程中，根据《住宅市区开发法》的规定，开发者取得所有开发用地的同时，可将开发用地周边区域指定为市区调整区域(抑制市区化)，以防止在周边区域产生开发利益，形成开发利益的内在化。最有名的要数东京近郊多摩新小区、千叶小区和大阪的千里小区，而在民间也有不少铁道部门在预先取得的线路沿线的土地上进行住宅开发的事例。
(3)超过收用：是指“进行公共事业时可收用超过实际使用面积的土地”的制度。东京新宿西口站前广场的建成就是运用此制度的典型事例。此制度在1954年曾一度被废止，后来根据现行《城市再开发法》第2条2款中的规定沿用于第二种市区再开发事业。第二种市区再开发事业是指实施者收买或收用实施地区的建筑物或土地后，在被收买或收用的主体愿意的前提下，实施者将提供再开发建筑物集资权的或其在高效利用之土地上构造的新的居住空间的方法。超过收用制度是节约项目经费的有力措施。
2．直接返还
直接返还制度是一种向受益于个别土地开发或社会间接资本、装
备工程而最终获取利益的主体要求负担的方式。主要是在工程结束后通过向受益者(或开发者)按一定比例收回补偿的方式来实现的。 (1)减步制度：是指在土地开发者遵照城市再开发法进行土地开发时，要求开发者提供建设道路、广场等公共设施用地作为提高容积率的补偿或交换条件的制度。这是一种向私有土地的所有者收回部分开发利益的制度，也是最直接的开发利益返还方式。
(2)受益者负担金：是具有法律强制约束力的，是以货币形式向受益于公共事业开发的个人征收部分事业经费的方式。
(3)地元负担金：是由受益于国道或机场等大规模社会问接资本带来的多方面利益的地方自治团体或区域经济团体缴纳的负担金。负担金多以向事业主体(如机场经营者)出资、提供无息或低息贷款、提供辅助金、提供债务保证等方式支付。
(4)开发者负担金：日本的地方自治团体按照已规定的“宅基地开发地图纲要”向民间开发者征收开发者负担金，负担金一般以支付现金、提供社会问接资本所必需的用地或民间事业团体直接向地方自治团体提供社会间接资本等多种方式提供。开发者负担金作为开发工程费用的一部分，最终反映在他们的住宅价格和宅基地价格上，因此，具有与地方自治团体通过开发者吸收开发利益等同的效果。
(5)其他开发者负担：是在新村内铺设铁路或高速公路时要求建设单位负担一定费用的制度。安装铁路或高速公路调度设施时，也可向周边地区土地使用者要求负担设施所需的费用。
3．间接返还
间接返还制度所针对的对象不是具体的事业或设施的直接开发利益，而是通过税收方式回收将归宿于土地收益部分的利益的方法。其分类如下：
(1)固定资产税：是以土地、房屋、资产等为缴税对象，其税率是1．4％。在日本反映固定资产税内容的土地税种是土地保有税。固定资产税着眼于地方的行政服务和土地间的收
益关系，是一种与固定
资产价值相对应的财产所得税。
固定资产税中的评估价曾一度偏低于地价，因此，在税收中很难反映出地价水平。直到通过l991年的税制改革，形成了固定资产税的适当化、均衡化，使评估价达到了公示地价的70％。l992年以来地价持续下降，固定资产税的实效税率(负担税金／土地价格)持续上升。最终公共事业的发展带动了地价的上升，进而达到了持续吸收开发利益的效果。
(2)城市规划税：是为筹措城市规划工作或土地计划整理工作所需要的费用，向受其便利的本城市规划区域内的房屋所有者征收的目的税(《地税法》第702条第l款)。税率由地方政府制定，范围不超过0．3％。从1998年到现在，允许征收城市规划税的地方政府(地方政府在管辖区域内包含实施城市规划区域)有2003个，其中有789个团体按照城市规划税相关的条例征税。从税收规模来看，地方政府所征收的总税收20兆6027亿日元中城市规划税税收是l兆3522亿日元(6．6％)。在各地方自治团体的城市规划工作和土地区划整理工作经费中城市规划税收所占的比重约占2成，其余的由其他税收或国库补助金和地方债券组成。
(3)以休闲地为课税对象的特别土地保有税：这是一种为抑制土地投机，促进土地有效利用而制定的地方税。特别土地保有税的课税对象是保留地和所得地，其中休闲地的特别保有税的课税对象是土地计划法指定为促进利用范围内的未利用地的所有者，课税的具体范围是面积超过l000m2的转换、休闲地，税额是以土地时价和取得价中选择高的价格乘以1．4％税率收取。固定资产税额是固定的，而特别土地保有税的课税范围是受限的，而且不以开发利益的返还为主要目。虽然地价的上涨能增加税收收人，可适当发挥开发利益还收之效果，但目前地价一直处于停滞状态，未曾实现特别土地保有税，因此目前只注重固定资产税。
(4)地价税：是为减少土地作为资产的有利性和公平分摊土地保
有负担而制定的土地保有税，又称地价税。课税标准是公示地价的80％，税率是0．3％。此税种于l993年启用1997年废止。
(5)转让税：转让税是以土地的转让利益为课税对象的一种国税，是当土地的转让实现了开发利益时向土地所有者征收其利益的课税制度。其内容为：①强化短期交易行为的转让交易税率(2年内交易的税率是50％)；②将法人土地转让税率提高10％；③将私人土地的长期(5年以上)转让税率由原来的26％提高到39％。
但泡沫经济破裂以后，由于经济长时间低迷，转让税在吸收开发利益方面的功能日渐减少，因此解除了上述措施。
(6)取得课税：与土地的取得相关的税种有不动产取得税、特别土地保有税、登记免许税、相续税等。虽设立了这些税收项目，但相应地也采取了豁免、缓和负担或减轻税率等措施，因此几乎起不到回收开发利益之效果。
(7)水利地益税：水利地益税是在《地方税法》第703条第2款中规定的道府县税和市街村税。道府县税和市街村税是为筹措水利工程和造林工程中所需的资金向受这些工程之便利的土地所有者或房屋所有者按其价格或面积征收的税种。
(8)公共设施税：这是规定在《地方税法》第703条中的市街村税。这是市街村行政部门为筹措公共仓库、公共作业场所、污水处理设施和其他公共设施所需的费用向利用这些设施的个人征收的税。 (9)宅基地开发税：是规定在《地方税法》第703条第3款中的市街村税。这是市街村为筹措与住宅开发相配套的公共设施(宽度12m以内的道路、绿地或广场、占地面积0．5公顷以内的公园、公共下水道以外的排水沟)所需的费用，根据《城市规划法》第7条第l款规定向利用这些配套设施的开发者以开发面积(不包括提供给公共用地的面积)征收的税种，税率可根据该市街村的条例，综合评估公共配套设施费用和公共设施收益状况后制定。
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
四、日本土地一级市场开发的经验与缺陷 f一)日本土地一级市场开发的经验 1．土地立法统一完善，执法严明
日本的国土资源管理，都是从制定法律开始，以法治而不是人治来约束和指导管理工作的。其国土资源管理法律、法规的一大特点是数量多、涉及面广，相互补充，综合配套；其制定、颁布和实施都是全国统一的，任何部门、单位和个人都必须遵守；其法律、法规条文具体、目的明确、针对性强，具有较强的可操作性。
2．规划体系完善、分工明确、依法实施
日本政府在制定、实施土地利用规划时，十分重视以法律手段保障规划工作的顺利开展和规划内容的具体实施。如分别制定了《国土综合开发法》、《国土利用计划法》、《都市计划法》、《农业振兴地域整备法》、《森林法》、《自然公园法》、《自然环境保护法》等，以确保国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划、城市规划、农业用地规划等的实施。日本的土地利用规划体系非常完善。比如，日本的土地利用规划体系包括国七综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和部门土地利用规划几大类。国土综合开发规划又分为全国国土综合开发规划、大都市圈整治建设规划、地方开发促进规划和特定地域发展规划等。各种规划分工明确，强调部门协调、专家审议和公众参与。任何土地未经规划不得开发，使用土地必须按照规定的用途，未经规划盲目开发以及违反规划规定的用途皆属违法，规划的修改也必须按照原制定规划的程序来进行等。
3．严格保护农用地，强调土地的可持续利用
日本的可耕地资源很少，政府不断制定各种法律以保护农地。日本的《国土利用计划法》明确划定保护的农业地域，《农地法》规定
了“农地转用许可制”，《农地转用许可标准制定办法》规定了农地转用许可条件，《农业振兴地域整备法》规定了在农业地域内的开发限制，《土地改良法》对土地改良和农地整理进行了规定，《土地利用促进法》则对促进农用地所有权、使用权转让和规模经营进行了规定，《农住组合法》规定了农民住宅由分散建设向集中、规划建设。
日本《国土利用计划法》明确规定了国土利用的基本方针是优先发展公共福利、保护自然环境，并强调要防止公害、保护自然环境及农林地、治山、治水等。《农业振兴地域整备法》、《森林法》、《自然公园法》、《自然环境保护法》，更是以资源和环境保护为重点而制定的法律。
4．强力抑制土地投机
日本面积狭小，土地问题直接影响到政治的稳定和经济的发展，因此，日本对土地投机问题非常重视，制定了各种法律法规，并由此形成了地价公示制度、土地交易规制制度、土地利用计划制度、土地租税制度、土地登记制度等各种法律制度。
(二)日本土地一级市场开发的缺陷 1．关于公示地价管理问题
日本的公示地价，开始时政出多门，一地四价，不利于地价稳定。后来日本将公示地价统一归由国土交通省来公布。
2．关于土地交易规制问题
日本为防止土地投机，皆采用了土地交易规制制度。但实践证明，它不能从根本上解决问题，问题的解决根本在于有效处理需求与供给的关系。
3．关于国土规划中的问题
日本战后因经济发展需要，一度忽视耕地和环境保护，对人口和产业向大城市地区集中缺乏有效的调控手段，各规划之间的协调较困难。
4．关于防止城市扩张的问题
日本早就采用了划分不同地域的办法来限制城市扩张，但收效不大。如日本东京1955年提出的首都圈构想方案及后来的“第一次首都圈计划”，限定城市的发展边界，用绿化带
和卫星城来控制城市的扩张，但都没有效果。日本政府由此对政策进行反思，进而意识到要防止城市无限制扩张必须走城市再开发的道路，并颁布《城市再开发法》和《国土利用计划法》等法律，从各个方面促进城市发展走再开发之路。目前日本城市土地集约利用度很高，城市扩张得到了很大程度的遏制。
荷兰一、荷兰土地银行制度的功能 关于土地储备的含义，众说纷纭。如美国的Richard P．Fishman
(1975)认为，土地储备是一种政府通过在城市发展过程中取得或租赁未来开发需用的土地，使其避免不成熟的开发，从而控制城市发展和方向的制度。①英国的Harold
B．Dunkerley(1983)认为，土地储备是政府在没有需要前，预先取得相当面积的土地，最后将其释放，进行与计划目的相一致的开发，以确保计划有效执行并引导城市合理发展的管制措施。②美国Sylvan Kamm(1975)认为，土地储备是一种大规模的土地获取、管理及供应计划，对城市的发展形态和土地价格具有实质性影响的制度。③对荷兰的土地储备而言，Richard和Harold的观点是比较贴切的，只是在荷兰，储备土地的取得不依靠租赁这种方式。
早在1896年，荷兰的阿姆斯特丹就开始实行了土地储备制度。当时，其实行该制度的目的主要是为了解决不断涌人城市的工人的住房问题。然而，随着城市中住房困难、市政与交通用地问题、公益用地保护、新区开发、旧城更新等问题①的进一步凸显，土地储备制度开始被赋予了新的使命。正如有学者所概括的，目前荷兰土地储备的基本政策目标包括以下几个方面：使都市有计划地均衡发展；提供住宅，改善都市生活环境；抑制土地投机，平抑地价。②
另外，跟国内很多学者所持有的“增加政府财政收入是土地储备的功能之一”的看法不同，荷兰的主流思想认为土地储备制度不该有或很少有盈利，因为补贴住房用的土地是没有盈利的。且从实际效果上看，荷兰的土地储备制度为广大市民提供了优质的住房，推动了城市发展、土地市场有序运作和整个社会福利的提高，③具有很强的问题针对性和公益性。
二、荷兰土地储备的流程④ 1．土地征购
由市政府领导的一个专门机构，通常是土地开发公司，负责物色土地、调集资金并支付土地费用。政府会给原土地所有人合理的经济补偿，包括建筑物的价值和拆迁费用。而且，由于政府拥有优先购买权，所以一旦土地银行需要某块土地时，土地所有者最终只能是将其 出售给政府。
2．土地储备
土地开发公司在征购土地后，并不是立即将其出售，而是储备一段时间。这样做有两方面的原因：一是等待土地升值；二是转让出去的土地仅为土地银行中小部分已经进行了前期开发的土地，大部分还未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需，而且其中开发条件还不成熟的农地也需要继续投入使用。通常政府在购入土地和出让土地上要保持一定的比例。 对于那些已经规划好准备投入市场的土地，政府一般是先做好前期开发，然后再将其出租或出售。
3．土地出让
荷兰的土地出让采取出租和出售两种方式。
以出租方式出让土地，一方面是因为房屋所有者不必在土地上作过多的投资即可获得土地使用权；另一方面是因为政府希望土地升值后能以较高的利润售出，既深受消费者的欢迎又迎合了政府的预期，所以在土地储备中占了不小的比例。出租的时间根据土地性质的不同有所区别，一般住宅用地较长，工业用地次之，商业用地最短。
以出售方式出让土地，其出让价格并不取决于政府在该土地上所投入的实际费用，而取决于土地的使用性质。具体而言，工商用地的出让价高于政府投入，而资助性住宅用地和公
益性事业用地的出让价则低于政府投入。
三、荷兰土地银行制度若干问题的分析 1．进入土地银行的土地范围
跟大多数国家一样，荷兰城市储备土地的范围主要是城市周边的土地。其中大部分是以前的农地，以备未来城市扩张时使用。城市中尚未利用的土地和规划为公共用地的土地也可能进入土地储备，但是
数量极少，讨论意义不大。①
具体来说，进入土地银行的土地，主要是相关机构物色的在未来有发展潜力的土地，即荷兰储备土地具体范围的确定是相关机构根据其判断进行选择的过程，并不像我国根据土地使用性质来确定土地储备范围。②当然，土地所有制的不同是导致储备土地范围不同的重要原因，在这里兹不赘述。
2．机构设置与资金问题
荷兰土地储备制度的运行机构是各个自治区的土地开发公司，其性质是市政府下属的一个专门机构，③职责是收购土地、开发并处置土地。
荷兰土地储备所需资金大部分来自中央政府补助、贷款和发行的债券，只有少数部分以地方政府税收为来源。以各城市为股东的股份合作制的荷兰城市银行是各城市当局土地储备资金的主要提供者。另外，购人土地与出让土地的收支差，也可以解决一定的资金问题。④
四、荷兰土地银行制度对我国的借鉴意义
根据对荷兰土地银行制度以上几个方面的简要介绍，笔者倾向于对我国的土地储备立法做出如下建议：
1．从功能定位上看，关于土地储备制度的功能定位不能相互矛盾 目前，国内各地对土地储备制度的功能定位认识不一，很多学者对土地储备所赋予的各种功能本身相互矛盾。比如一些学者把增加政府的财政收入列为土地储备的功能之～，这就有待于进一步商榷。首先，政府不应当是一个盈利机构，增加财政收入本身不应当是一个目的；其次，财政收入的增加应当是经济健康增长的结果，城市土地是全民所有的财产，城市土地储备制度实行的合理结果应当是全民受益，而不应当是地方政府受益。
而在荷兰，土地储备的功能定位十分清晰，具有很强的问题针对性和公益性。如果不先弄清楚问题是什么，问题在哪里，这些问题能否通过土地储备制度解决，有没有更合适的制度等一系列问题，就盲目地进行土地储备，结果很可能是为了赶储备制度的潮流而储备，为解决一部分人的问题而造成另外一部分人(可能更大的部分)的问题，造成社会矛盾的激化和土地资源的浪费。
因此，要使土地储备功能定位清晰，就必须弄清楚需要解决的问题；同时严格地把握土地储备的公益性特征，这样才不会盲目地赋予土地储备过多的功能，也更容易得到社会的支持。
2。从土地储备的流程上看，一方面要将土地储备与规划真正结合起来，另一方面要给予原土地权利人合理的经济补偿
与荷兰不同，我国大陆的土地储备一般是先有项目后征土地，这样的做法固然有其现实的原因，但其往往导致对从土地储备制度中出去的土地的开发无法与城市的长远发展规划相结合。另外，因为项目本身的公益性有待论证，补偿的标准一般又是地方政府统一确定的，现实中的新使用权人所获收益与原使用权人损失之间的对比显得十分强烈，在很大程度上加剧了社会矛盾。
因此，在土地储备具体的各个环节中，一方面，应当给予原土地使用权人合理的权利保护和经济补偿，另一方面，应当切实将土地“储备”起来，再按照城市的发展规划合理地“放出去”。
3．从融资上看，可以在扩宽融资渠道方面考虑发行政府债券、设立专门的土地银行的
方式
我国土地储备现在主要的资金来源包括政府拨付的启动资金、银行贷款和土地出让收益，面临着融资渠道单一，融资成本高、期限短、风险较大的问题。①而我国政府公信力较高，这从民众对各大国有银行信用的信心中就可见一斑。因此，可以将发行政府债券和设立专门的土地银行放人扩宽融资渠道的考虑范围内，当然，相关的具体操作及所涉问题，尚待理论和实务界的进一步探讨。
澳大利哑一、澳大利亚土地制度概要 关于土地储备制度涵义的界定，国内外至今尚无通论。美国的
Ann L．Stmn9认为，土地储备的概念应该广泛地定义为公共取得或公共授权取得土地并保有，以供未来使用之需，达到实现公众土地使用政策的目标。美国的Richard P．Fishman认为，土地储备是一种政府取得未来开发需用的土地，用以控制城市发展速度和方向的制度，通过在城市发展过程中取得或租赁土地，使其避免不成熟的开发。英国的 Harold B Dunkerley认为，土地储备是政府在没有需要前预先取得相当面积的土地，最后将其释放，进行与计划目的相一致的开发，以确保计划有效执行并引导城市合理发展的管制措施。他认为，土地储备对于土地所有权和土地价格具有重要意义，是一种强有力的控制技术。通过购买和储备土地尤其是城市边缘区的土地，在城市扩张时，政府可以通过附加在土地上的使用特性、区位、密度和出让时机，利用规划作引导，使公共政策可不依赖私有土地市场而直接控制开发。综上所述，国外土地储备的基本涵义是：在土地尚未需要开发利用之前，预先由政府或社会公共团体将其获取并持有，并在适当时机投放到土
地市场以作未来开发之用或用以实现某一公共利益。①而澳大利亚的土地储备制度较好地对应了上述概念，尤其是英国的Harold B Dunker— ley的定义。
(一)明晰化的土地产权
澳大利亚原为英国的殖民地，独立后仍为英联邦成员。因长期以来受英国的影响，其土地资源管理制度沿袭了英国的土地管理制度。随着时间的推移和经济的发展，经历近百年的历史，土地管理不断改善，逐步形成了澳大利亚现代的土地管理制度。其土地所有制是国有与私有相结合的双重所有制。澳大利亚的每块土地，不论公有私有，都有产权证书，②产权信息明确。这一点对我国而言值得借鉴。与之相对应的使用者对土地的持有方式也大体分为两类：自由持有和承租持有。③对私有土地的持有是自由持有，但是私人自由持有，也即个人拥有土地超过一定数目需缴纳土地税，从而有效抑制土地兼并，防止个人以地生财。使用者对公有土地的持有方式是承租持有，所谓承租，就是承租国有土地。国有土地分三类：第一类是用于公共用途的保留地，主要包括国家公园、其他自然保护区、供水保护地、公有森林和木材保留地、土著保留地、军用土地及其他保留地。第二类是尚未被占用的公有土地。这两类公有土地约占全澳土地面积的l／3，可以无期限承租。第三类是通过出租或颁发许可证方式交给私人使用的土地，是有期限地承租。私有土地占国土面积的13％，分布于土质较好，气候适宜的东南沿海地区，多为城镇居民用地，商业用地以及一部分私人农场，具有较高的市场开发价值，可以自由买卖和租赁。在
商业房地产开发中，私有土地占有重要的地位。 (二)专门化的土地管理机关
根据澳大利亚宪法的规定，土地资源利用与管理、不动产的管理主要由州政府负责。联邦政府这一级没有统一管理土地的部门，联邦政府内与土地有关的部门只是负责制定一些与土地相关的法律和政策，也就是只负责原则性的指导，而不进行土地的具体管理。土地管理的具体工作主要由州政府负责。澳大利亚各州一般都设有管理土地的国土部或类似的管理部门，统一管理土地。如在西澳大利亚州，州政府设有土地管理部，其职能和任务是全力支持西澳大利亚州的经济发展，通过参与向客户与所有利益集团提供产品和服务；通过全新的土地服务和世界水平的土地信息为西澳的发展作出贡献。其具体工作是制定合作政策、制定战
略规划、进行风险分析、与部长进行联系、向公众提供报告、在利用和管理土地中为满足政府和社区需求提供服务等。 此外，澳大利亚有些州的土地部还设有专门的土地估价机构负责为土地估价，有土地估值法，有专门的土地估值人员。在有些州，土地估值工作是由土地部设立专门机构负责。以南澳大利亚为例，该州有专门的土地估值法，根据《土地估值法》的要求，南澳大利亚土地部专门任命了土地估值官员，其主要职责是：(1)确定本州内所有地产的价值，向负责征收各种税收和租金的当局提供服务；(2)保存土地估值的档案；(3)向有关立法当局和部门提供有关的咨询服务。根据土地估值法的要求，土地的估值工作必须完全独立于政府税收部门之外，不受其影响。①
虽然澳大利亚没有全国统一的土地管理系统，但是当发生纠纷时，有专门的土地资源裁判署负责裁决，且该署等级较高，其在相关法案
的规定下，享有最高法院在同等情况下所具有的权力，包括决定任何赔偿或救济、下达命令以及不服从命令时的扣押、拘留等强制实施。裁判所审理案件的规则和程序与法院相比，简洁、方便，所受理案件基本上都在3个月内审结；重视通过调解方式解决争议，裁判所也有处理紧急案件的相应制度和程序；所有裁判结果都通过互联网等方式公开。如果当事人对于裁判所的裁决不服，只能就法律问题向上诉法院提起上诉。①所以它与司法体系关系密切。另外，任职人员水平较高，这在很大程度上弥补了没有统一管理机构的不足。
(三)健全的法律法规体系
长期以来，除了联邦政府的《土地管理法》，澳大利亚各州都重视立法，由此形成了比较完善的土地法律法规体系，土地管理部门都是依法管理土地的部门。以南澳大利亚为例，自1886年颁布《不动产法》至今，已陆续颁布了与土地利用和管理有关的36个法案，这些法案几乎涉及到了土地管理的每项主要工作，其中比较重要的有：《公有土地法》(1929年)，这个法案为公有土地的开发、分配和处置提供了依据；《森林法》(1950年)，这个法案制定了公有森林使用和管理的条款；《土地税法》(1936年)，对土地税收的征收作了详细的规定；《草原管理与保护法》(1989年)，为草场的使用和管理制定了条款；《土地估值法》(1971年)、《土壤保护与土地管理法》(1989年)、《土地经纪人、估价人法》(1973年)、《采矿法》(1971年)等。②
(四)信息化的土地管理系统
完善法规建设的同时，澳大利亚各州土地管理部门都把土地信息
系统的建立和完善作为一项最基础的工作，力图把信息化的先进成果应用到土地管理和土地储备中来。该国已使用高精度的遥感影像、 GPS／GIS数据采集系统采集土地信息。这样得到的数据精度极高，数据库可以及时更新，可靠性强。以南澳大利亚为例，经过多年的努力，目前南澳大利亚土地部已建立了一个综合性很强、自动化程度很高的土地信息系统。这个系统主要由四个分支系统构成：一是土地所有权和使用权系统。这是土地信息系统的核心部分。它是一个包括法律信息和财政信息在内的统一的数据库。这个系统通过设在300个不同地点的800个终端，为联邦、州、地方政府、私人部门和公众提供人机对话服务，每天可容纳l3000个查询。利用这个系统，我们可以得到南澳大利亚约l00万个地产有关法律方面的资料。这个系统中包含着南澳大利亚约60万个负有纳税义务的地产的价值及其他有关的信息。这个系统还可提供每一份地产出卖情况的历史资料。此外，还有一个专门为土地经纪人设立的系统，购买者可以利用它，查询土地股权或债权的详细情况。二是地理资料数据库。利用这个系统，可以使用土地信息系统中的所有资料，来绘制有关的地图。三是环境数据库。主要是为环境保护有关的工作提供详细信息。四是社会经济数据库。① (五)以公共利益为目的的征地行为
根据政府对私人土地所有者从土地获益的政策的不同，国外土地储备制度可分为两类。一类是以公共福利为目标，私人土地所有者对土地的利用应服从于国家的需要，这一类以瑞典
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
和荷兰的土地储备制度为代表；另一类则是国家重视个人的机会，私人土地所有者可以从土地中获得土地增值收益，这一类以法国为代表。②澳大利亚的土地
储备当属前者，也即以公共利益为主。当政府因道路、机场等基础设施建设和公益事业建设等即公共利益需要使用私人土地时，可以通过租赁、协议和强制征收等方式取得相应土地。但是关于公共利益之界定则相当严格。
澳大利亚采用概括式的法律体例来规定公共利益，在法案中明确指出要符合当地与土地有关的大多数人的利益。土地征用的公益目的被解释为公共使用。它既包括代表公共利益主体的直接行为，如国防设施、政府建筑等，也包括具体的公共利益用途，征用行为的后果是增进社会成员的福利，如教育、卫生、环保、技术进步等。同时在具体操作上，它通过公告制度来保障土地的征收符合公共利益。部长要在预备征地阶段进行有关本次征地的公共利益和所涉及的相关政府政策的说明。部长需在法律所规定的时间内将预备征地公告送交到相关利益人和参议院。出于公共利益目的的考虑，部长还要将本次征地行为在地方政府公报或报纸上公示，使之成为一次完全透明的行为。④ 但是，这绝不意味着政府的决定可以左右一切。公众若有因土地问题对政府持不同意见的，可上诉到法院。若法院审理时间长，或其他原因(如这块土地的价格实在太贵了)，政府可能改变原来的计划。如昆士兰州政府想建一条高速路，将贯穿一片州政府拥有的森林区，州政府发出公告，向公众征求意见，森林区附近的居民不同意修，按照投票结果，反对票高于赞成票，之后15年了，新的高速路还未修建。关于开发与不开发一个地区，永远会有不同的意见，开发会挣钱，不开发能保护自然环境，政府的职能是平衡这两种意见，并确保公共利益之实现。②
二、澳大利亚土地储备的具体流程
当政府因道路、机场等基础设施建设和公益事业建设等需要使用私人土地时，可以储备相应的土地。
(一)储备土地的指导原则与获取私人土地的流程
澳大利亚对公共利益的从严界定是一个相对较为复杂但也比较科学的过程。澳大利亚采用概括式的立法规定公共利益，在法案中明确指出要符合当地与土地有关的大多数人的利益。这就明确了公共利益主体的范围，同时将公益的目的解释为公共使用，将公共利益的内容加以限定。
征地用地必须符合可持续发展原则，注意对环境的保护。经过200多年的开发，目前澳大利亚不论是公有土地，还是私有土地，都面临着一系列难题，如农田盐碱化、土壤肥力下降、草原退化、森林过伐、水土流失严重等。面对这些问题，澳大利亚土地管理机构越来越把土地资源的持久性利用作为土地管理的首要目标。①
联邦政府原则指导，地方各州政府积极管理。澳大利亚是英联邦成员国，是一个联邦制国家。中央设有联邦政府，各州设有州政府。这两级政府在资源管理上发挥着不同的职能作用。联邦政府主要负责制定原则性法律、法规和政策，进行宏观调控管理，各州政府则侧重实际工作，机构设置比联邦政府更加具体。按照澳大利亚宪法的规定，自然资源的管理权基本上掌握在州政府手中。澳大利亚联邦政府这一层次上基本没有专门的管理自然资源的法律。与自然资源相关的法律、
法规均由各州制定。①因此，各州政府能在土地规划利用的总方向上与全国保持一致，亦能结合本州具体情况制定具体的措施开发本州土地，从而使土地在得到合理开发的前提下无损大局。
政府获取私人土地的流程具体如下②：
第一，做好城市的前期规划，按照规划对土地用途予以划分，即使私人拥有的土地，也要根据城市规划，按照土地用途进行建设，如果改变土地用途，要向周边居民公开和向政府申报，在增加一些条款后，经当地市政府规划审定，再报州政府土地保护委员会审批，才可
以达到改变土地用途的目的。
第二，征用私人土地。关于征用私人土地之具体方式将在下文重点述及，在此仅就政府之角色加以说明。政府需要征收私有土地时，一般采用公平的市场价格给予补偿。在发布征收通知的l4天内，政府要公开价格，土地所有者在3个月内进行要约，并提出期望价格。地主可以在被征收的2年内提出赔偿条件，否则失去请求赔偿的权利。如果双方无法对价格达成协议，土地所有者可向法庭提起赔偿申诉，法庭的裁定依据一是公平的市场价，二是其他可加入的数目，如对地主生意影响的赔偿、对有特别纪念性意义事物的赔偿(不能超过总价值的l0％)等。对于被征收人的起诉费用，政府也会给予适当资助。这类纠纷由州立最高法院负责处理。
接下来的流程较为简单，由政府通过市场把土地出卖给从事公益性项目的企业，价格由二者协商议定，政府不从中牟利，之后由相关企业负责开发。当然，政府也可以征收一块地，用于道路建设，然后再出租给私营企业经营。
(二)获取私人土地的方式和流程与管理土地的方法
一般而言，政府获取私人土地的方式有三种：租赁，协约和强制征收。
租赁方式。即政府向地主租赁土地，租期l年一l00年，土地拥有人与租赁人协议决定土地使用与占有，要写明租金、负有的责任、土地用途等。在租赁期内，地主不能干扰租赁人对土地的使用。
协约方式。用于租用有特殊目的的土地使用权，如公用过道要通过私人的土地，可通过协约方式取得土地使用权，即使地主以后要卖掉土地，新的买主也要继承这个协约。
强制征收方式。即政府征收私有土地。政府用地可以先实施以上租赁等方式，最后才用强制征收方式。它是政府取得私人土地的最后途径，现实中很少使用。这种方式在法律程序上非常严格，要由议会通过，根据《土地征收法》进行征收。在征收程序上，要预先2个月通知地主，告知征收意图和用途。在2个月内政府可与地主协商，是否可用购买的方式，并对土地价格进行评估，评估价格还要考虑该宗地未来的盈利能力，然后政府和私人对该宗地的价格进行协商，达成协议。如果2个月到期，双方没有达成协议，政府就要在媒体上公告，强制征收这块土地。市政府一般没有强制征收权，州政府才有权强制征收。①而与之相关争议的解决，由独立的州最高法院负责。
就三种方式而言，前两种使用的较多，强制征收方式很少使用。首先，这取决于政府对征地目的具有公益性的严格限制。其次，这与政府政策的透明度较高、流程公开和决策的民主化有关。普通民众对于土地的公益性都没有怀疑，自然会服从于公共利益的需要。 就管理土地而言，主要是指管理国有土地。澳大利亚国有土地占
国土面积的87％，在管理方面有着相当成功的经验，这对实行土地公有制的我国而言有着一定的借鉴意义。澳大利亚管理工作主要体现在土地的前期规划和土地信息的收集上。 首先，采用先进科技，如GPS／GIS等技术建设完善的土地数据库。利用规划图和航拍图对土地进行管理，使土地的各项数据和信息得到及时更新，并通过计算机技术使之为土地规划提供最直观的依据，使土地规划尽可能的科学化、合理化。
其次，制定较为合理的城市用地规划，并按照城市规划控制土地用途。这一点不仅体现在对于国有土地的管理上，而且体现在私人拥有的土地上。即使私人拥有的土地，也要根据城市规划，按照土地用途进行建设，如果改变土地用途，要向周边居民公开和向政府申报，在增加一些条款后，经当地市政府规划审定，再报州政府土地保护委员会审批，才可以达到改变土地用途的目的。政府建立土地变更登记制度，私人之间的土地买卖，根据交易协议，就可以到州土地保护委员会进行变更登记，并取得合法土地所有权。市政府没有土地审批和变更登记的权力。这无形之中提高了土地规戈Ⅱ的地位，使之具有更大的行政强制力。如洛根市政府，依据城市规划纲要，每8年一l0年对市区所有土地进行一次调查，利用规划图
和航拍实景图进行土地管理。该市20％的区域是州政府法律不允许开发的。全市可以利用的土地被分割成每块600平方米的小块，共62000块地，且都注册了用途，在规划图中用不同的颜色代表不同用途的土地，每一块土地都有详细的资料，大部分地块都是个人的，政府不控制土地买卖，但控制用途，土地改变用途的，必须向政府申请。④
(三)争议解决的机构与流程
为了应对争议，澳大利亚的一些州设立了专门的土地和环境法院
及类似专门机构，如新南威尔士州设立土地环境法院，昆士兰州设立了土地和资源裁判所和土地法院。土地和资源裁判所在相关法案的规定下，享有最高法院在同等情况下所具有的权力，如果当事人对于裁判所的裁决不服，只能就法律问题向上诉法院提起上诉。
土地资源裁判署的设立。澳大利亚的土地资源裁判署的法律性质与地位和英国的土地裁判署基本一致，专门负责土地管理开发引起的纠纷。
接下来的流程较为简单：诉讼和审理，在案件的审理过程中，当事人对法院委员做出的决定不服的，其中的法律错误可上诉至本院法官，但上诉不能指向委员对行政决定的价值性审查结果。对于法官做出的决定不服的，如果是有关民事和行政争议的决定，当事人可向州高等法院上诉庭提出；如果是关于刑事争议的决定，则可向州高等刑事上诉庭提出。
(四)土地征收后的后续动作
土地征收后，政府必须对被征收人作出相应的补偿以弥补其经济损失。一般而言，以市场价格为标准予以补偿。在发布征收通知的14天内，政府要公开价格，地主在3个月内进行要约，并提出期望价格。地主可以在被征收的2年内提出赔偿条件，否则失去请求赔偿的权利。 如果双方无法对价格达成协议，土地所有者可向法庭提起赔偿申诉，法庭的裁定依据一是公平的市场价，二是其他可加入的数目，如对地主生意影响的赔偿，对土地所有者居住地点的方便性、舒适性破坏的赔偿，对有特别纪念性意义事物的赔偿(但不能超过总价值的10％)等。总之，补偿的标准在于弥补土地所有者的损失，而不是使之获取收益，以地生财。对于被征收人的起诉费用，政府也会给以适当资助，以尽量减小其损失。
政府取得土地后，多数情况下不是自己经营开发，而是通过出让的方式转手给私营企业经营。政府需要转让土地时，价格一般由市场
拍卖决定，当用于公益性建设时，政府的卖价可以稍低一些。需要注意的是，当从事公益项目的企业需要获取土地时，一般由政府征收土地，再卖给企业。价格由企业与政府议定。如果同意政府的征收价，企业就以征收价买进土地，政府并不从中牟利。公共大型建筑、道路、管道等建设和管理，一般由政府和私人企业合作，由私营企业负责经营。政府也可以征收一块地，用于道路建设，然后再租赁给私营公司经营。澳大利亚制定有若干针对政府出让土地的法律规则，需要研究土地出让的条件、程序、价格、开发商使用土地的权限等问题。
三、澳大利亚土地储备制度的特色分析 综上，我们不难得出澳国土地储备的特色： 第一，管理机构完善，各个部门分工明确。专门的土地估价机构和专门的土地资源纠纷仲裁机构的设立较好地执行了土地管理工作，且各个部门各司其职、分工协作，行政效率颇高。
第二，工作流程公开化，决策民主化、科学化。征地流程严格按照法律规定，必要时召集民众举行听证会做出更为科学的决策。
第三，充分重视被征收者的利益。对被征用土地者给予适当的经济补偿。
第四，法律法规健全，为土地储备制度的进展提供了强有力的法律后盾。
第五，充分利用信息技术的先进成果，凭借发达的信息技术，建立了完善的土地管理系统。其中，信息技术的特色尤为突出，值得我们借鉴。
四、澳大利亚土地储备制度对我国的借鉴意义
澳大利亚地广人稀，但是可开发的耕地很少，主要集中在东南沿
海地区，也正是其人口聚居区，现在多为私有，经过200多年的开发，澳大利亚的土地资源正面临着诸如盐碱化，沙漠化，草原退化，森林过伐，水土流失等问题。而占国土面积94．1％的是沙漠、林地和草原。这些都与我国当前土地开发中面临的问题有一定的相似性，故而对澳大利亚土地制度的研究可以为我国今后的土地开发使用提供借鉴。 (一)有关土地管理,0-5建59,
1．理顺集体与国家的关系，明确产权归属。土地归属中央还是集体?还是双重所有?目前，我国农村集体所有土地的产权主体是谁，在法律上尚不十分明确，相当一部分人把农村土地误认为归国家所有；也有一些农民把“大包干”以后所承包的土地误认为归自己所有等。这些都说明我国农村土地的产权关系还存在着很大的混乱性，有待进一步明晰化。①因为我国土地是所有权共有，使用权私有，所以首先必须对所有权明确界定，之后才能使土地使用权的流转更加顺畅。 2．仿照澳大利亚的土地管理系统，充分利用信息化的先进成果来实现对土地的管理。我国现行的土地利用数据库，大多建立的是土地详查历史库，更新工作没有及时跟上。因此，我们应充分借鉴澳大利亚的经验，加快以土地为核心的基础信息的采集、更新和建库进程，为土地管理信息化打好基础。
(二)有关土地开发使用,0-5建议
1．以可持续发展为前提，做好前期规划工作。当前一些地方政府缺乏完整系统科学的规划计划，对土地盲目开发，既浪费了资源又破坏了环境。因此这些做法急需纠正，使开发利用以公共利益为目的。参照澳大利亚的做法，我国应制定相关法律法规来进一步界定“公共 利益”的含义。同时，在土地征用制度改革设计中应该增加一项“公共利益用途”的审核环节，即在申报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。根据是否具有明显的盈利性质，将“公共利益用途”分为纯公共利益、准公共利益和非公共利益，从而在征地补偿方面适当区别对待。④
2．规范明确相应机构的性质和职权，如土地估价机构。当前而言，我国在土地征收中虽有关于土地估价以及估价机构的规定，但是估价机构更类似于一个盈利机构，并且不够中立，很难发挥澳大利亚土地估价机构在土地估价中发挥的作用。并且其性质的界定也不甚明确。此外，我国现行的强制拆迁制度中程序不够严格、补偿不够合理等问题突出。澳大利亚在此方面的经验，尤其是政府角色的定位方面，同样值得我国借鉴。
(三)有关土地争议解决的建议
澳大利亚的下列做法也值得我国借鉴：设立专门法院或者由级别较高的法院负责审理土地资源纠纷案件，提高该类案件的地位，完善争议解决制度，提高任职人员业务素质等。 香港地区
一、香港地区土地开发的沿革和立法现状 (一)香港地区的土地开发沿革
香港被誉为“东方明珠”，是亚洲四小龙之一。它是世界上重要港口和航空中心、世界第三大金融中心，也是重要的国际贸易中心、国际信息中心和国际旅游中心。香港创造出如此令人瞩目的经济成就，原因是多方面的，但有一点是肯定的，香港现行的土地制度功不可没。当然，确立和完善这样的土地制度，并非一蹴而就，在经历了封建私有制、殖民地的“官地”制度之后，香港地区的土地制度才趋于完善、日臻成熟。
1．英国侵占香港：香港地权制度的转变①
1841年英国侵占香港之前，香港主要是中国南部边陲的一个海岛型渔农社会，居民以渔民、佃农、石匠和市集商贩为主。其土地制度仍然沿袭2000多年来的中国传统，实行私有制。当时，在清王朝统治
下，香港原居民的土地所有权获得官府承认，居民可以在这些私有土地上进行农业、牧业、渔业活动，并按清王朝的规定缴纳税项或租金。 1842年8月29日，英国强迫清王朝签订《南京条约》，改变了香港原有的地权制度。根据条款，整个香港的土地归英国王室所有，
被统称为“官地”(Crown Land)，香港岛原居民的土地业权全部被否定。英国王室不但在法律上拥有香港的全部土地，而且还以“最终业权人”身份授权香港殖民当局制定各种土地法规，规定各种使用办法，逐步形成了香港现行的土地批租制度。
1856年，英国发动第二次鸦片战争，于1860年10月24日强迫清政府签订《北京条约》。该条约规定清政府将界限街以南的九龙半岛割让给英国。这样，九龙半岛的土地，包括原居民的私有土地，也全部变成“官地”。
1898年6月9日，英国政府以“防卫问题”为理由，乘西方列强在中国掀起划分势力范围热潮之际，再次迫令清政府签订《展拓香港界址专条》，强行租借深圳河以南、界限街以北的九龙半岛及附近200多个岛屿，即后来称为“新界”(New Territories)的地区，租借期为99年，从1898年7月1日起计算，到l997年6月30日止。由于这次是“租借”而非割让，英国对土地的业权只拥有99年。根据条约，英国还承认清政府发给新界原居民的土地契约，即所谓“红契”的法律地位，英国征用这些原始居民的土地要支付费用。不过，那些未列入“红契”范围的土地，仍然属英王室所有。这就形成了与香港岛、九龙半岛既有区别，又有联系的新界土地制度。
2．过渡时期的地权制度
香港地区过渡时期的地权制度主要体现在《联合声明》关于土地契约的安排。中英签署的《联合声明》于l985年5月27日正式生效。声明规定，英国政府将于1997年7月1日把包括香港岛、九龙及新界在内的整个香港交还给中国，中国政府将恢复对香港行使主权，并根据“一国两制”的方针，在香港设立特别行政区，实行“港人治港”、
高度自治，维护香港现行社会经济制度和生活方式50年不变。《联合声明》附件三对香港的土地契约作出明确规定，这些规定后来都写入《香港特别行政区基本法》，其要点为：．(1)香港特区成立前已批出、决定，或者续期超过1997年6月30日年期的所有土地契约和与土地契约有关的一切权利，均按香港特区的法律继续予以承认和保护。(2)从1985年5月27目至l997年6月30日期问批出的，或原没有续期权利而获得续期的超出1997年6月30日年期而不超过2047年6月30日的一切土地契约，承租人从1997年7月1日起不补地价，但需每年缴纳相当于当日该土地应课差饷租值3％的租金。此外，随应课差饷租值的改革而调租租金。
3．特区政府的土地政策④
香港特别行政区成立后，从l985年起一直执行的中英联合声明附件三所规定的有关每年新批土地不超过50公顷的限制，立即废除。7月中旬，特区政府宣布了新的土地政策。
(1)新批土地一般年限为50年，从批出日期起计。(2)除特别土地类型(如批予新界原居民)外，每年的土地租金为当时的差饷估值的3％。(3)每年政府出售的土地，均依照所颁布的计划，未来两年预算出售土地详情(如地段号码、地点、用途、覆盖率、拍卖或招标的日期)，在每年的财政年度前公布。批地计划亦包括随后的3年(即共5年)的土地供应。(4)香港特别行政区成立以后满期而没有续期权利的土地契约，由香港特区自行制定法律和政策处理。
此外，《联合声明》附件三又规定，在过渡时期港英政府每年批出的土地，限于50公顷，不包括批给房屋委员会建造出租房屋所用土地。港英政府的卖地所得，在扣除开发土地的平均成本之后，与日后的香港特区政府平分。中英两国并设立土地委员会监督有关规定的执行。
(二)香港地区土地开发的立法现状
与大陆体系化的土地法律制度不同，香港地区的土地法律制度没有完整的体系，分散在各个涉及土地问题的立法中。尽管没有形成完备的体系，但是香港地区的土地立法行之有效，很多方面值得大陆借鉴。
(三)香港地区土地储备的模式
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
土地征购储备的运行模式由三个主要环节构成：收购、储备和出让。收购有四种形式：“收”、“购”、“换”及“征”。储备包括两部分内容：开发(再开发)和储备，储备时间的长短，根据城市发展对土地的需求和政府财力的承受能力等确定。
二、香港地区的土地供给制度 (一)土地供给的概况
1．政府完全垄断土地的供给(单一供给主体)
香港的土地供应主要来自新增城市建设用地和提高城市原有用地的使用效率两个方面，前者主要通过开发陆上非城市用地和填海造地来实现，而后者则是通过市区重建、改变土地用途和修订批地契约来实现。
政府垄断并按计划供地的土地一级市场，有以下四个特点①：
(1)香港特区政府对香港境内的土地拥有完全的处置权。(2)香港特区政府在香港的土地一级市场中，是唯一的供给主体，没有其他
的供给主体存在。香港特区政府对土地一级市场的垄断是完全的垄断。(3)香港地域狭小且封闭，使得区内土地市场基本上不受邻近地区的冲击。政府在土地资源的配置和管理上经验极为丰富，这为香港特区政府垄断土地一级市场，实施有效的管理奠定了重要的硬件和软件基础。(4)香港有着非常完善的市场经济制度基础和相当完善的法律制度，在严格的制度规范和约束下，政府没有通过土地一级市场过度追求短期利益的动力和倾向，未曾出现过圈地热之类的问题。
2．香港地区土地供给的流程
香港的土地供给，一般都只着眼于“批租”，其实批租只是香港土地供给市场化运作的一个环节，此外，还包括规划与管制。香港的一切土地首先都要经过规划，只有经过规划的地块才被允许进入市场。其次是批租，政府以土地所有者身份直接操纵土地一级市场，成为土地市场中最大的、也是唯一的土地供应者。第三是管制，政府以立法手段和经济手段对土地转让的二级市场进行管理和监督。
(二)香港地区的土地出让
1．香港地区土地出让计划的制定与实施①(高度透明的年度土地出让计划)
香港政府于1980年成立了土地供应委员会(LDSC)，负责确定批地事宜，并由香港地政总署负责土地出让计划的具体制定工作。根据《中英关于香港问题的联合声明》附件三的规定，中英土地委员会也从1985年开始介入了香港土地批租的管理工作。
香港地政总署每年l l月份草拟批地计划书，说明下一年度市场需要多少土地供商业、居住和工业等用途的发展。批地计划书草拟出来后，需要咨询房屋、规划、环境、交通等部门的意见，同时还需咨询
香港地产发展商会和大发展商的意见，之后报中英土地委员会研究协商，于每年4—5月份落实具体批地计划，并向社会公布。
香港政府将所有土地的供应均纳入出让计划管理的范畴，尽管政府对不同类型用地的地价政策有很大的区别。对于香港房屋委员会批出的用于建设面向低收入家庭的低租金住宅(廉租屋)的用地，香港政府单列出让计划，虽然对这部分土地不收地价，但免收的此部分地价仍作为政府的财政收入，只不过是直接用于资助低租金住宅的建设。 2．香港地区土地开发管理架构①
香港土地开发管理采用的是政策决策与执行过程相分离的机制。政策决策层是房屋与规划地政局，这是一个高度综合的政策局，涉及规划、地政及房屋三个方面的事项；规划署和地政署是直接执行该局政策及委员会有关土地储备及开发决策的政府部门。
房屋与规划地政局负责长远期及短期公共政策的制定，但日常的具体行政决策和专业决策包括土地储备和发售等交由特定的委员会制定，如规划及土地发展委员会、城市规划委员会和城市规划上诉委员会。规划署是一切规划事务的执行机构，地政署是一切土地行政事务
的执行机构。
一经决定拍卖或招标承投某块土地，地政署和律政署即商讨起草有关批地条款和拍卖和约或招标的条件，并向有关部门进行咨询，然后由分区土地会议批准。经上述程序后，港府即在宪报和一般报章刊登拍卖或招标通告。
3．土地出让的具体形式
香港土地出让的具体形式主要有公开拍卖、公开招标、私人协议和临时租约四种。公开拍卖适用于地理位置好或者是商业中心等竞争性强的土地。公开招标的夺标者不一定是出价最高者，而是要综合考
虑各方面的因素，看哪一个地产商的开发计划最合理，最符合政府的需要。私人协议(合约)指对一些需要加以扶持的部门或单位采用的批地方式，如对公共房屋、某些需要发展的工业、非牟利的团体、学校、医院、市政公共设施和其他福利设施等用地，承租人向政府有关部门提出租地申请，经政府批准后，双方签订租地合约，取得土地使用权。临时租约是香港政府把待拟定开发规划的闲置土地及一些不适宜长期固定出租的土地，临时租给有需要的申请者。④
无论以何种方式批租土地，土地利用人都要和政府签订包含详细批地条款的土地租契。批地条款详细规定了拍卖土地使用的具体条件，包括适用于所有土地的一般条款，例如按期缴纳租金、税费、违约收回土地等，也包括针对特定地块的具体批地条件，例如使用年期、续展期限、土地用途、建筑高度、容积率、最低投资额等。土地使用人必须严格遵守契约条款，如果需要改变土地用途等的，应和政府重新签订契约，补交地价。这种明晰、严格的契约制度，明确了土地使用人的权利和义务，最大限度地激发了土地业权人依约使用土地的积极性，克服了仅仅依靠公法手段对土地利用进行规制的不足。
(三)多比租常9
1．香港目前实行的土地出让制度实质上是批租制和年租制的混合体制
土地批租制是政府一次性出让若干年的土地使用权后，并一次收取出让期内各个年度年地租的贴现值总和(出让金)的制度。而土地年租制一是按年收租，土地年租制不是在土地出让初期一次性收取出让期限内的全部土地租金，而是按年度分别收取土地租金；二是每年调租，土地年租制按年收取的租金不是固定不变的，而是每年调整土
地的租值。
批租制有以下几个特点①：(1)只批租使用权，所有权始终不变。香港政府的“卖地”，实际上是出售一块土地在一定年限内的使用权，而大业主与二业主之间的土地“买卖”，也只是土地使用权的转让买卖，永业权始终在香港政府手中。而且，批租期满时，承租者就要连同土地上的建筑物全部无偿交给香港政府。(2)对批出土地的使用权有明确的限制。香港政府根据每幅土地的不同情况，通常在租约上订立不同的限制条件。(3)批出的土地使用权允许流通、转让及其他符合法律的经营活动，承租人或房地产业主自由度很大。对于土地经营中的投机行为，只要在法定界限以内，在田土厅注册过，并且付了费、税，香港政府都予以容忍。(4)严格管理批出的土地。香港政府批租土地时，是以土地所有人身份进行的，除了与承租人签定一份和约以达到管理土地的目的外，还要通过立法手段以政府身份进行管理。香港土地管理方面的立法严密且细致，有的还具体规定了文字的定义和管理监督机构，规定了必须具备的文件格式，审核、签发文件的程序及期限等。此外，为了保证政府最终业权不受多次转让的影响，香港政府在法律上规定了“认地不认人”和“地权、物业相关原则”。同时，政府还制定了一套完善的土地登记政策。
2．土地批租的程序②
香港开发一块地皮的原始构思多数来自政府，因为香港地少人多，政府必须关注土地资源的运用。具体做法是，先制定地区开发蓝图，然后根据土地周围情况、交通运输情况、人口
密度、社区设施以及地质条件，决定土地的用途、容积率、覆盖率等，再按照每个地区的实际开发进度，依次将各块土地以公开拍卖或招标形式批给开发商。
一经决定拍卖或招标承投某块土地，屋宇地政署和律政署即商讨起草有关批地条款和拍卖和约或招标的条件，并向有关部门进行咨询，然后由分区土地会议批准。经上述程序后，香港政府即在宪报和一般报章刊登拍卖或招标通告。拍卖条约通常有以下条款：(1)拟拍卖地皮的地段编号、面积和坐落地点。(2)拍卖底价，既声明政府可不将地卖给出价最高者或任何出价者，又声明政府可收回地皮不卖。(3)叫买成功应即时付的订金。(4)叫买成功者须即时签订《批地条款》和交付的按金余额。(5)拍卖成交价余额何时交付，可否用换地证代现金付款。(6)卖地条件依《批地条款》草稿。
当开发商看到土地拍卖或招标的通告后，即可索取有关《批地条款》，计算地皮的最高和最低开发能力，在考虑建筑成本和地价之后，就可以决定最高出价，然后参加拍卖或投标。另外，地产开发商也可主动物色合适的地皮进行开发。开发商可直接和屋宇地政处联络洽商私下购买有关地皮的业主权，政府可直接将地皮批给有兴趣的开发商。 不论是通过招标、拍卖还是私下洽商形式取得地皮，一旦成交，开发商即委托律师与政府律师办理手续。法律手续通常只限于签定有关《批地条款》。《批地条款》通常分《?·般批地条款》和《特别批地条款》两部分。《一般批地条款》适用于所有同类地皮，其内容和普通租约的内容大同小异。《特别批地条款》则视拟批出土地的特别情况制定。此外，香港政府规定，土地一经批出，必须在规定时间内(通常为半年至两年)完成该土地的基础工程并建造建筑物主体，施工前需呈报施工设计图、施工方案、经济预算，由政府机关监察审核，监督执行。
3．批租的年限
土地批租的年期，先后出现过75年、99年、75加75年、99年加99年四种，某些特殊用地，批租年期较短，如康乐用地10年或21年，加油站用地为21年。短期临时出租的则更短，租期1—3年不等。土地使用期满后，承租者须将土地连同上盖的建筑物一并交还政府，若
得到政府同意亦可续期，但须补交地价。 (四)勾地表制度
1．实施“勾地”政策的背景
香港因1997年亚洲金融风暴使楼价大跌而要停止卖地9个月。为使调控更具弹性，特区政府将一些具有潜力的地块列入土地储备表并予公布。发展商对某个地块有兴趣时，可申请“勾地”，同时开出其出资底价。若政府接受这个底价，则会将该地块抽出作拍卖或招标。为提高透明度，特区政府还在储备表里增列了“最早出售日期”及政府开出的“勾地底价”。
2．“勾地”政策的实施流程①
地政总署根据每年的卖地计划，编制一份可供申请售卖土地的列表(勾地表)，勾地表上载有可供申请售卖土地的地段编号、地点、用途、土地面积以及预计最早可供售卖的日期等资料，任何人如有意申请勾地，则应进一步递交表明最低价额的申请表、拍卖或招标个案协议书，同时缴纳相当于最低价额的5％的按金(保证金)，倘若其最低价格获得接纳，地政总署会在该协议书上签署并注明日期，然后通知申请人，政府拟采取拍卖还是招标的方式出让土地，以及拍卖日期或者截标日期。地政总署会在相应媒体上发布广告，刊登宪报公告并分发卖地条件或招标公告，最后根据招标或拍卖结果批出土地。由此可见，勾地表制度本质上是用地人首先发出价格要约，由申请人根据市场预期初步定价，这就避免了政府定价的片面，降低了定价成本，也降低了政府可能定价过低导致的国有财产流失的风险。
3．勾地表制度的特点
首先，按年度公布土地储备表，属于政府给市场提供的一个批地
意向。只有在发展商做出具体回应而采取“勾地”行动时，该地块方得列入年度拍卖或招标
计划。这种做法体现了政府既重视市场反应也讲求自我约束。与之相比，内地城市都是由政府单方面、不定期公布出让地块的，“单方面”往往会忽视市场反应，而“不定期”则表现出政府办事的随意性。
其次，在土地储备表里，人们可以得知该地块的用途、容积率、可建楼面等主要规划要求，同时还可以观察到这样的现象，即香港的待“勾”地块都比较小(2001、2002年度各34、29块平均面积分别为1．17、1．15公项)。反观内地出让的地块多在4～10公项之间，甚至有近30公顷的，出让地块的面积大，政府可一次性获得可观的土地收益，但因此就丧失了进一步调控的主动权，且巨额地价更抬高了发展商的进入门槛而削弱了竞争。
再次，把“最早出售时间”列入土地储备表予以公示，表明即使发展商早早地“勾”了地，该地块也不会因此而提前批出。特区政府规划地政局表示政府“不会为增加土地收入而戏卖土地”。比起内地城市那种“本届政府尽量多卖，后继政府与我何干”的心态，香港的这种择时、有序的运作方式，似更明智也更有远见。
三、香港地区土地储备的融资制度
(一)土地储备融资问题的背景④ 1．发达的资本市场
作为仅次于纽约、伦敦的世界第三大国际金融中心，香港金融市场的特色是资金流动性强，资金可以自由流人和流出。在香港经营的
国际金融机构数目众多，截至2006年5月底，香港共有134家持牌银行，其中121家为外资银行。全球最大的l00家银行中的75家在港营业；此外，香港有81家外国银行附属机构、分行或相关公司，以有限制牌照银行或接受存款公司形式经营，另有87家境外银行在香港设有代表办事处。
香港的债务市场规模庞大。2006年9月，香港外汇基金票据及债券的平均每日成交额为363亿港元；截至2006年9月底，未偿还的外汇基金票据及债券数额约为l304亿港元；2006年上半年，私营机构发行的债务证券数额共达l l20亿港元。以资本市值计算，香港股票市场是全球最大股票市场之一，截至2006年5月底，在香港交易及结算所有限公司挂牌的上市公司有ll44家，资本市值总额达港币94110亿元。
香港拥有如此发达的资本市场，为土地资产的资本化提供了一个广阔的交易平台。同时，资本市场的多样化、规范化、便利化与开放化，促进了土地资产资本化的顺利实现。像香港这样拥有如此丰富、有效资本市场资源的城市，在全球都是屈指可数的。
2．完善的土地估价制度
土地资产资本化，涉及的核心问题是土地资产价格的确定。不管是土地所有权还是土地使用权，作为交易的对象，其价值和使用价值与普通商品相比有不同的内涵。正常情况下，普通商品的价值会随着时间的推移而逐渐降低，而土地等自然资源则往往因其有限性与人类社会需求的无限性之间的矛盾而使其价值的变化趋势不是下降而是上升。所以，土地资产价格的确定有一套相对独立的专业方法，也就是通常所说的土地估价。同时，因为土地资产的绝对金额一般比较高，土地估价的结果对交易双方来讲影响往往都比较大，如何为市场提供优质的、公正合理的土地估价服务，成为促进土地资产资本化的又一个重要因素。 香港房地产评估业务根据服务对象的不同分为公务性质评估和私
人性质评估。公务J陉质的房地产评估业务涉及屋宇署、规划署、地政总署、土地注册处及差饷物业估价署等政府部门。这些政府部门因为税收、卖地、买卖房产、租赁房产，都要进行土地资产的评估业务。如差饷物业估价署为了征收差饷按一定日期对房产进行估价，拥有非常丰富的房地产市场资料；地政总署为了土地资产评估业务的需要则拥有一批数量可观的测量师。私人性质的房地产评估业务主要是测量师行、房地产发展商、银行等，为了租赁、抵押、公司上市、诉讼等各种原因而聘用测量师。香港承袭英国建立了测量师制度，l984年成立了测量师学会。
为了适应发展服务业的需要，香港政府大力扶持包括测量师在内的公众服务，房地产评估业务得到充分发展，拥有大量高素质的专业人才，能够满足土地估价的实际需要。同时，为维护测量师行业的公正性，香港政府及测量师学会制定了详细、合理的专业标准。正是由于这些相对完善的配套制度，一定程度上保证了香港地区土地储备融资的顺利进行。
(二)土地基金制度 1．土地基金的概念
土地基金主要是国家或政府为了优化配置土地资源，合理利用土地，通过收取国有土地使用权出让金、土地使用费、土地增值费、土地租赁费用以及在土地上发生作用的其他收益等筹集资金，主要用于土地收购储备、土地开发整理、城市公共设施建设等政府性非赢利行为。土地基金除了政府出资以外，也可吸收一些社会闲散资金拓宽融资渠道，以达到土地资源和资金的充分利用。
2．土地基金制度的意义
(1)建立土地基金能够保证土地收益的合理分配，体现政府对土地的占有权和调控作用，以维护国家利益。在对其合理投资管理的基础上，可以使基金的规模不断增大，资产持续增多。从而对土地的收
益分配起到了合理利用的作用，地区经济也得到了持续发展。
(2)建立土地基金可以加快地区基础设施和公共事业建设的发展。建立土地基金后，将土地收益以合法化的形式收集起来，并借助良好的管理方式促进基金的发展，可以长期为城市基础设施建设等提供必要的资金，最终加快整个城市和地区的经济可持续发展。
(3)建立土地基金对于土地开发整理，合理利用土地起着推动促进作用。土地开发整理投资量大，费时长，若土地储备运营资金主要依靠银行商业性贷款和财政拨款，资金不但有限，而且具有不确定性，难以保证土地储备制度的Jl质,N进行。设立土地基金，利用土地基金归集大量资金，既有利于土地基金的发展，又有利于土地收购储备工作的开展，最终有利于土地资源的合理利用。
3．香港土地基金制度的发展和现状④
香港成为英国殖民地后，就开始实行土地批租制度。土地所有权归英皇所有，由港英政府代管并向土地开发商或土地使用者批租土地，开发商或使用者通过承租取得规定期限内的土地使用权，并向港英政府一次性交纳规定期限内的土地使用权出让金。1997年香港回归后，土地批租制度得到延续，香港特区政府出让土地使用权的制度继续实行，其收入全部归特区政府支配。
在香港回归过渡时期，为了防止英国政府大量供应土地，把收益都用于行政开支，而把负担转嫁给日后的特区政府，中英联合声明附件三规定，从声明生效之日起至香港回归前一天，港英政府获自土地交易的地价收入扣除开发土地的平均成本后，其余部分与日后的香港特区政府均分。1986年8月13日，中英土地委员会中方代表处正式成立香港特别行政区政府土地基金，主要任务是为将来的香港特区政府管理土地，实现过渡期内香港土地的保值增值。
香港土地基金的投资，是在保存本金和不影响香港金融稳定前提下，通过分散投资，降低风险，争取较高回报率。l986年香港“土地基金”成立时，资产净值只有7．72亿港元，以后逐年增长，到l997年3月累计地价收入达l094亿港元，投资盈利近400亿港元，至1997年7月1日交给特区政府的款项超过l700亿港元。
四、香港地区土地一级市场的启示
内地的土地一级市场借鉴香港经验，实行垄断型的土地一级市场制度，但相对于香港地区的成功运作，内地却出现了上世纪90年代初的房地产圈地热和2000年以来的开发区圈地热的极端现象。究其实质，内地貌似垄断的一级市场制度，却与香港地区有迥然差异。
(1)我国内地实行的是土地公有制，但公有的形式包括两种，一种是国家所有即全民所
土地储备及土地一级开发法律制度 03_一级储备
有，另一种是农民集体所有。对国家所有的土地，市、县人民政府在法律规定的范围内拥有完全的、合法的处置权。而对农民集体所有的土地显然没有处置权。
(2)尽管国家对土地一级市场进行垄断，但由于国家只是法律上的国有土地使用权出让的虚拟主体，其实质主体即实际操作者和实际利益的主要获取者是市、县人民政府，即市、县人民政府才是土地一级市场的供给主体。由于我国内地地域辽阔存在数以千计的以市、县为单位的行政区域，因而在我国内地的土地一级市场中，也就存在着数以千计的供给主体。众多土地一级市场的供给主体之问的恶性竞争是内地土地一级市场较为混乱的重要原因。 因此，从上述分析可以看出，内地与香港存在较大差异，缺乏实行土地一级市场垄断制度的基础。虽然通过法律规定强行建立和实施了土地一级市场垄断制度，但众多的土地一级市场主体在宏观调控乏力的情况下会掀起恶性竞争，导致耕地资源不会得到很好的保护，大量已经批租出去的土地也不会得到合理、高效利用。
笔者认为，按照我国内地的基本国情、市场经济的一般规律和法律的基本原理要求，内地不宜实行由国家和政府垄断的土地一级市场模式，而应实行由国有土地出让的具体操作者即市、县政府和广大农民集体土地所有者共同参与，供给主体多元化的、真正由价值规律主导供给与需求关系的土地一级市场模式。如此，可以消除现行制度中所存在的自相矛盾和不合理性，也将在很大程度上消解市、县人民政府通过土地出让获取短期利益的强烈冲动。① 后记
从课题立项到该书定稿出版，历时近一年半，数易其稿，我看着堆在案头的文稿，感慨万分。在这段时间里，我们课题组在调研和书稿编写的过程中得NT众多单位和个人的大力支持和胁助。在本书即将付梓出版之际，在此，感谢这些为我们的课题提供帮助的以下单位和朋友：
国士资源部：
国土资源部土地争议调处事务中心；国土资源部登记事务处。 广州市：
广州市人民政府法制办公室；广州市规划局；广州市国土房管局法规处；
广州市土地开发中一b；广州市道路扩建：E程办公窜；广州市国j}：房管局市场处。 安徽省：
安徽省人民政府法制办公室；安徽省国土资源厅法规处；安徽省国土厅利用处；安徽省国土厅规划处；合肥市国二L局；合肥rb^i地储备中一b；黄山市土地发展中心；黄山市财政局；黄山区国l：局；黄l【I区规划局；黄山市城市建设投资(集团)有限公司；黄nl市人民政府法制办公室。
重庆市：
重庆市国土资源和房屋管理局土地利用处；重庆市城『_f]．建设投资公司土地储备整治中-b。
上海市：
上海市人民政府法制办公室；．f。：海市j{i地储备r|1心综合管理部；
1：海市地产集团资产管理部。
本书能够得以出版，要感谢课题顾问组的鼎力帮助。在研究过程中，课题组从选题、资料收集、提纲拟定到调研报告写作的整个过程中，都得到了顾问组的悉心指导。本书吸收采纳了顾问组各位领导和专家的一些颇具力询性的建议，课题组在此向他们表示由衷的敬意。 需特别指出的是，本书中采用的数据和信息主要来自于实地调研和电子数据库、书籍、论文以及相关新闻报道等多种信息媒介。在研究中，我们尽r【]J能地进行分析和甄别，但鉴于方法和资料所限，书中难免存在与实际不，一致的地方，在此敬请读者谅解。
土地储备及：L地一级开发法律制度已成为影响国计民生的热点问题，众多专家、学者都发表了他们的真知灼见。在本书编写中，我们参阅r和引用厂许多专家、学者相关内容的
书籍和论文等文献，并尽可能地引注出来，在此向所有被引用文献的作者深表谢意；但有的可能由于课题组研究过程的繁琐和研究人员的疏漏而未能列入，在此特向被本=IHi用文献却未列入引注的作者深表歉意。
最后，再次感谢所有参与课题调研或书稿写作的人员，特别是王威参与了本书第：、二i篇的校对工作，感谢法制出版社所付出的辛勤劳动。
楼建波 2009年6月
四 : 土地一级开发实务
土地一级开发实务
一、什么是土地一级开发
土地一级开发，是指对经批准区域范围内纳入储备的土地，由确定的土地一级开发整理单位依法筹措资金，配合辖区政府实施规划编制报批、土地征转、收回收购、拆迁安置等工作，按照批准的规划要求组织实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、绿化、土地平整等城市基础设施建设，使该区域范围内土地具备规定的供应条件。(www.61k.com]
二、土地一级开发意义
土地一级开发是进一步规范土地市场秩序，增强土地储备的作用和功能，优化土地资源配置，盘活存量土地，有效配置土地资源，充分发挥土地资源在经济社会发展中的促进和保障作用。通过实施土地收储、一级开发工作，将增强政府对土地市场的调控能力，实现新城城市基础设施配套到位和熟地供应、保障重点项目用地的总目标。
三、土地一级开发范围
未实施征收的集体建设用地、需组织报批的新增建设用地及其他符合收储条件的存量国有土地。
四、土地一级开发方式
（一）存量国有土地收储
一是有偿收回。因实施城市规划等公共利益目的，报经 1
土地一级开发 土地一级开发实务
市政府批准，依法收回土地使用权并给予补偿，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。[www.61k.com]二是有偿收购。根据土地储备计划，土地储备机构与土地使用权人签订土地使用权收购合同进行收储，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。
（二）集体建设用地
确定一级开发实施主体后，根据土地利用总体规划、城乡规划和土地储备计划，提出收储方案，报经市政府审定后，办理农用地转用、土地征收批准手续，土地登记机关办理注销原土地登记手续，开展土地一级开发，土地一级开发验收完成后，纳入土地储备。
五、主要程序
1、编制土地储备、供应计划。市土地储备中心作为牵头单位，县（区）政府依据城市总体规划、土地利用总体规划情况，汇总重大项目用地需求，协助市储备编制土地储备、供应计划。
2、编制土地储备初步方案。县（区）政府为牵头单位，根据土地储备、供应计划，确定一级开发范围、土地权属、规划设计条件、一级开发成本、资金预算、完成时限等，初步方案上报市储备、市政府审批。
3、确定一级开发主体、制定土地一级开发方案。初步方案批准后，确定开发主体，制定土地一级开发方案，并报 2
土地一级开发 土地一级开发实务
市规划部门和市储备机构。［www.61k.com]
4、实施主体开展土地收储和一级开发。按照批准的一级开发方案，县（区）政府对拟收储的国有存量和新增建设用地组织土地报批、征收、拆迁安置补偿等工作；市国土资源管理部门依据市规划部门出具的项目规划意见，分期分批次组卷报批土地。待依法取得合法土地手续后，开发主体办理规划、建设、施工、环评等相关审批手续，依照规划设计条件（规划意见书）规定的规划指标要求，组织实施通路、通水、电、气市政基础设施建设和土地平整等土地一级开发工作。
5、审计土地储备成本、项目验收。由审计部门组织有关部门对项目建设情况及土地储备成本进行审计，由市储备机构组织项目验收，验收通过后纳入市土地储备库。
6、储备地块入市交易。按照市政府正式批复的控制性详细规划方案确定的规划指标要求进行分期供地，储备地块入市交易。
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五 : 土地一级开发:利益共同体拿地的"游戏规则"
在很多熟悉海南土地开发及出让的业内人士看来，中信泰富向荣智健私人公司进行利益输送完全是一个“伪命题”，因为对于土地一级开发商而言，将自己开发的大量土地通过土地二级市场的招拍挂向利益共同体出让，在当地的实际操作中属于“正常流程”。
土地一级开发，通常是指由政府或其授权委托的企业，对城市国有土地或乡村集体土地，即俗称的毛地或生地，进行统一征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使土地达到“三通一平”等建设条件后，再通过招拍挂方式公开出让。
由于海南地方财政基础较薄弱和历史原因，海南此前在房地产开发中曾将大片土地交给开发商整体开发。公开资料显示，上世纪90年代初，海南的企业成片开发区域有93个，总面积上千平方公里。
但截至2004年底这些开发区成片开发实际仅使用土地面积49平方公里。为规范土地一级开发，海南省人民政府2006年7月出台的《关于规范企业参与土地成片开发的通知》，但政策仍相当优惠，企业参与土地一级开发的增值收益分成比例最高可达70%，这也直接刺激了海南土地一级开发市场。
万宁市国土局有关官员对《第一财经日报》表示，政府与中信泰富的土地收益就是三七分成。
但开发商参与土地一级开发并不仅仅是看中土地收益分成，更在于拿到该地块的二级开发权。因为土地一级开发存在资金占用量大、工期时间长、政策风险高等问题。开发商通过介入一级开发，可以更好地把握土地规划定位等核心问题，便于企业在下一步招拍挂中掌握主动权，拿下土地二级开发权。
现实情况是，土地一级开发商在土地招拍挂中存在着先天优势，甚至可以左右土地二级出让。曾参与海南多个土地一级开发项目的商务策划师崔元星在接受本报采访时称，其关键因素是因为土地收益分成。
他举例称，中信泰富与政府签署土地一级开发协议后，无论在土地二级市场上拍卖多少钱，最终大部分土地收益仍会返还到中信泰富的口袋里。“开发商可以出任意高的价格抬高地价，这样就可以把其他开发商排除在外，而中信泰富掏的钱最终可以返还回来，这只是钱从左口袋到右口袋的游戏而已。”
记者通过万宁市工商注册查询发现，中信泰富曾有三家子公司在上两次土地招拍挂中参与拿地，分别为万宁金信发展有限公司、万宁仁信发展有限公司和万宁创远发展有限公司。这三家公司法人代表均为常振明。
中信泰富在神州半岛招商引资中担当主要角色，这也在很大程度上掌握了土地出让对象的权利。根据《万宁市人民政府关于加快开发建设神州半岛风景名胜区的决定》，中信泰富是神州半岛项目的主开发商，负责对规划区域实行统一规划、统一招商、统一开发建设。
神州半岛仅仅是海南土地一级开发的一个缩影。通过公开资料很容易发现，除了中信泰富计划投资百亿开发神州半岛以外，海口新埠岛开发建设的累计投资也将达到100亿元;中信集团在博鳌的总投资额将在100亿元以上;铜鼓岭国际化生态旅游区也号称投资100亿元，多个项目的开发周期都在10年以上。
也正是在这样的制度背景下，一个意在参与土地一级开发的中国土地投资协会去年曾在深圳横空出世，多家开发商联合进军土地一级开发市场，其最终目的是赢得二级市场拿地的优先权。“只要各种手法到位了，政府的招拍挂土地方式就可能为你度身定做，尽管有更高层面的约束，但总有解决之道。”崔元星感慨，“土地一级开发的水比二级开发更深。”
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