一 : 50财政学-我国财政支出中教育支出问题
财政学
——我国教育支出的规模与问题分析
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（注：所有图表均在ppt上）
我国教育支出的规模与问题分析
一、教育支出的提供方式
二、教育经费规模、来源、结构及与世界对比
（一）教育支出占财政支出、GDP的比重
（二）中国与世界主要国家公共教育支出来源的比较
（三）我国财政教育支出结构的现状分析与国际比较
三、我国教育支出的效益
四、我国财政支出中存在的问题
五、完善我国教育支出的政策建议
教育对经济增长发挥着越来越大的作用，这已成为世界各国所公认。教育支出是一国政府支出的重要组成部分。随着经济的发展，我国对教育的重视程度越来越高，教育支出规模和结构都发生了一些变化。
衡量一国的财政教育支出水平主要有财政教育支出规模与财政教育支出结构这两个指标，与世界先进水平相比，我国财政教育支出规模偏低，结构也不尽合理。
一、教育支出的提供方式
教育支出 ：是政府用于教育事业的各项支出。
（一）从经济性质看，教育服务一般被看做是一种混合物品。教育是分初、中、高几个层次的。
多数国家根据本国经济发展程度，对初等教育通过宪法规定若干年的义务教育。每个公民都可以无差别地享受这种教育，那么就应该由政府来提供保证。从这个角度来看，义务教育并非混合物品，而是纯公共物品。
至于义务教育之外的高层次教育，主要有高等教育、职业教育和成人教育等，则具有两面性。
一方面高层次教育是提高公民素质的教育，可以为国家培养建设人才，从而促进社会经济的发展，因而也属于公共物品的范畴。
另一方面，受教育者能够获得更多的知识和技能，这为将来找到一份较好的职业，获得较高的收入，赢得较多的晋升机会奠定基础。由此来说义务教育以外的高层教育，不属于纯公共物品，而是混合物品。
（二）但在实践中，各国政府却往往在提供教育服务方面发挥着主导作用，原因主要有以下三个方面：
1、教育具有正外部性。首先，经济理论和实践表明，技术进步是一国经济增长的重要源泉，而教育则是技术进步的基础。其次，教育使公民明辨是非且获得一技之长，这有助于减少犯罪。再则，教育能提高公民的文化素质，这有助于减少行政管理的成本等。
2、避免因收入差距而形成教育机会的不公平。如果教育服务主要由私人部门提供，学费必然被抬高，则收入较低的家庭的子女即使天资聪颖也会被举止门外。而如果主要由政府提供教育服务，就可以为所有社会成员提供同等的受教育机会，从而保证教育机会的公平，并避免流失优秀的人才资源。
3、教育资本市场的不发达与不完善。这在高等教育中表现得尤为明显。高等教育投资究竟能否获得回报与回报率有多高，事先是难以确定的，这就使得私人金融部门因担心无法得到偿还而不愿为教育融资，这样，那些资金不足的人就会被剥夺受教育的机会。为避免这种情况的发生，许多国家的政府都对高等教育提供一定的财政支持。主要有三种方式可供选择，即：对学生本人提供补助，对低收入家庭提供补助和对私立学校提供补助。
二、我国教育经费规模及其来源结构
人们一般用公共教育支出占GDP的比重来比较各个国家教育支出的相对规模，衡量各国政府对教育的投入程度。
教育支出的结构关系着国家对各层次教育的支持力度和教育的效益。
（一）我国教育支出占财政支出、GDP的比重
图表见ppt第十四张
（1）进入新世纪以来，我国教育支出的总额延续了之前教育支出逐年增加的趋势，近年来的增长率基本全都保持在10％以上，反映了教育支出较快的增长速度。这说明党和国家十分重视教育事业的发展，对教育方面大力进行投资。
（2）中国教育支出高于大多数国家已成财政支出首项。
从表l中，自1991年以来，我国财政支出中，教育支出所占的比例基本全都保持在15％以上，最高的1996年曾一度达到21．06％。从另一个侧面反映了我国政府对于教育事业的重视程度。自从上世纪90年代，我国提出4％的目标以来，从中央到地方，各级政府都作出了不懈的努力。
二）中国与世界主要国家和地区公共教育支出来源的比较
图表见ppt第十六、十七张
根据对40个国家90年代初期的情况分析，当财政收入占GDP比重在15%以下时，财政教育支出占GDP比重为2%左右；当财政收入占GDP比重为20%左右时，财政教育支出占GDP比重大体为3%；当财政收入占GDP比重为30%～40%时，财政教育支出占GDP比重为4%～5%；当财政收入占GDP比重提高到40%～50%时，财政教育支出占GDP比重也相应增长到5%～6%.表1中有关数据可以看出我国财政教育支出基本符合这一规律。
（三）我国财政教育支出结构的现状分析与国际比较
教育支出结构主要表现在教育投入在高等、中等、初等三级教育上的分配结构和教育投入在地理区域的分配结构两个方面。
图表见ppt第23、24张
从表4中可以看出，与中等教育和高等教育相比，中国、巴西、印度初等教育占教育经费的比例较大，高等教育相对比例较小。而法国中等教育所占比重较大，日本、美国三级教育经费支出比较均衡，其高等教育所占比例较高，这是因为发达国家教育投资起步较早，已基本上普及了初等教育、中等教育与高等教育发展水平较高，中等教育与高等教育经费支出所占比例也较高。而发展中国家教育比较落后，教育重点在初等教育，所以初等教育所占比例较大。
按国际比较通行的标准，人均GNP为600-2000美元时（目前，我国正处于这一阶段），初、中、高三级教育比例为40.5∶29∶17.9，而我国1997年三级
教育比例为32.41∶37.15∶20.32，初等教育经费比例偏低，而中等、高等教育经费比例偏高，尤其高等教育经费的比重在20%以上，甚至高于某些发达国家的水平。这种投资流向会造成基础、义务教育得不到很好的贯彻实施。
资料：我国的近年来的教育改革
从我国的教育事业现状来看，主要包括两大层次：初等教育和高等教育。 对于初等教育，义务教育阶段有“两免一补”，这是政府提供的公共物品。 对高等教育，尤其是全日制高等教育，已从过去的全额拨款（学生不需负担学杂费）转变为政府和学生分担的体制，而且以后由学生负担的比重还会上升。
补充资料：（三）教育支出体制改革分析
从我国的教育事业现状来看，主要包括两大层次：初等教育和高等教育。对高等教育，尤其是全日制高等教育，已从过去的全额拨款（学生不需负担学杂费）转变为政府和学生分担的体制，而且以后由学生负担的比重还会上升。
这一改革举措的推出，引发了一场这种模式是否合理的争论。要理解这一问题的实质，就必须对教育支出的性质进行分析。
教育是一种具有私人性质的产品，接受教育的人可以从中得到相应的收益，因而也愿意付出相应的成本，从这点来看，教育是可以由微观主体来提供的，需要接受教育的人们可以花钱购买这种服务。但是，教育具有一定的公共产品的性质，这就要求政府介入参与教育服务的提供。综合地讲，政府介入教育领域主要有以下二个方面的考虑：
第一，出于收入分配的考虑。收入分配不均等密切关联到教育投资的不均等，而不均等的教育则会延续不均等收入的现象，相比之下，较为均等的教育投入分布有助于降低收入的不均等。政府可以通过教育投资改变社会的收入不公平现象，而且这种改变是长久的。
第二，教育所产生的效益具有外在性（外部效应是指某一个体在从事经济活动时，给其他个体造成了消极或积极的影响，却没有承担应有的责任或者没有取得应有的报酬的情形。如果单纯依靠市场调节，将造成市场主体过度地从事具有负外部经济效应的经济活动或尽可能地减少从事具有正外部经济效应的经济活动，从而降低了市场效率。）的一面。不仅受教育的人可以从中得到很大的收益，而且会使整个社会因受教育者文化程度提高而受益。如果完全由市场提供，教育的这种外在收益就不可能由兴办教育的私人主体获得，因而他们提供的教育数量低于社会期望水平。这时就需要政府的介入。
基于教育的这种兼具私人产品和公共产品的性质，教育经费一部分应由政府提供，另一部分由受教育者提供。我国大学教育经费的改革，基本上是遵循这一原则进行的。
2.教育支出的地区结构
图表见ppt第28张
(1)教育支出在东、中、西部差异明显。
受历史和现实各种因素的影响，改革开放以来，我国东、中、西部地区经济发展水平差距急剧扩大，地区间经济发展水平差距导致了教育投入水平间的较大差距，加之各地方政府对教育的重要程度认识不一致，使得教育支出差异进一步扩大。
另外，在我国目前以行政分权和分税制为特征的财政管理体制下，中央设立一部分专款进行宏观调控，地方政府则负担着几乎全部的基础教育拨款和占高等
教育总投资近一半的地方属高等院校拨款，因而地方政府可用财力的多少直接影响了该地区公共教育支出的水平。
(2)城市与农村之间差异明显。
在当前我国城乡二元经济的情况下，城市和农村的发展星现不同的状态，而在教育投入上，城乡之间也是相差巨大。长期以来，我国农村教育一直处在投资不足的状态，农村普通中小学的生均预算内经费一直低于全国平均水平。教育经费的不足，造成了农村教育设施、教育条件、教育人才的严重落后。
三、我国教育支出的效益
教育经费规模偏低及教育经费架次结构失调，必然影响教育经费的效率与效益。
根据《世界银行：世界发展报告》提供的对中国1997年教育投入效益的评估，当年中国人均GNP为860美元，属于中低收入国家，中国的教育投资社会收益率和个人投资收益率均低于同类国家的平均水平，并且低于世界平均水平。尤其是高等教育的收益率，中低收入国家平均水平为11.4，世界平均水平为10.7，而中国只有5.05.
报告认为，其主要原因是中国经济总量还落后于发达国家，再加上政府财政支出占GDP比重和预算内教育经费占财政支出的比重都相对较低，同时，教育经费在各级教育之间的分布不够合理，所以教育经费投入不足，规模偏小，且教育资源使用效益低下，似的学校教育的综合入学率和人文发展指数都低于世界发达国家的水平。
另外，不完善的教育投资管理体制，工龄重于教育程度的工资分配制度，造成教育资源利用率低下，特别是大量高级人才外流，使得投入最大的高等教育投入的效益甚微等，这些都是教育投资和效益低下的主要原因。
四、我国财政支出中存在的问题及政策建议
（一）教育占GDP比重过低。
尽管我国的教育支出总额连年增加,但是,教育支出占GDP的比重却并不见有多大的增长。
联合国教科文组织在上世纪曾呼吁世界各国在2000年实现教育支出占比达到6%的目标,1993年,我国政府颁布的《中国教育改革和发展纲要》第18条也规定:“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,在本世纪末达到4%。”《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》也指出,国家将在“十一五”期间实现政府对义务教育负全责,逐步将义务教育全面纳入公共财政保障范围,并逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。
但直至今日,我国既没达到4%的目标,离6%的目标更是有着巨大差距。据了解,2006年—2009年,国家财政性教育经费占GDP的比例分别为3.01%、3.32%、
3.48%和3.67%。较低的占比说明,在我国近年来GDP高速增长的情况下,我国教育支出未能与经济同步增长或优于经济增长,使得政府教育经费对学校运转的支撑力度并没有得到增强。
（二）教育支出国际比较差距明显。
教育经费相对于GDP的比重,世界平均水平为4.9%,发达国家为5.1%,欠发达
50财政学-我国财政支出中教育支出问题_教育支出
国家为4.1%。以人均GDP来比较,中国人均公共教育支出仅为人均GDP收入的0.82%,美国为6.10%,是中国的7.44倍;俄罗斯为1.87%,是中国的2.28倍;巴西为
2.29%,是中国的2.79倍;日本为4.28%,韩国为3.01%。所以中国不仅与发达国家有很大差距,即使在金砖四国中,中国的教育投入也排在末位,实在与我们的国家地位和经济实力不相符。
（三）教育投入占财政收支的比重呈下降之势。
1997年以来,财政收入和支出增加非常迅速,平均每年增长16.9%和19.0%,但对教育的投入却未能等速增加,每年只增加15.9%,使得教育投入所占的比重呈逐年减小之势。2002年财政对教育的投入占财政收入和支出的比例分别为17.7%和15.2%,比1997年下降了0.9和2.2个百分点。即使到2009年,财政对教育的投入占财政支出的比例也仅为16.37%,尚未达到1996年占比21.06%的水平。
（四）教育支出存在明显的区域差异。
1. 教育支出在东、中、西部差异明显。
受历史和现实各种因素的影响,改革开放以来,我国东、中、西部地区经济发展水平差距急剧扩大,地区间经济发展水平差距导致了教育投入水平间的较大差距,加之各地方政府对教育的重要程度认识不一致,使得教育支出差异进一步扩大。另外,在我国目前以行政分权和分税制为特征的财政管理体制下,中央设立一部分专款进行宏观调控,地方政府则负担着几乎全部的基础教育拨款和占高等教育总投资近一半的地方属高等院校拨款,因而地方政府可用财力的多少直接影响了该地区公共教育支出的水平。
由表2可以看到,在较为发达的东部地区,如上海、江苏、山东、广东等省市,不仅教育经费的总额很大,而且,大部分的教育经费由地方政府支出,中央的拨备只占到一小部分。对于中部的湖南、湖北等省份,地方政府对教育的支出虽然也占了很大一部分,但支出总额相较于东部省份尚有一定的差距。在西部地区,不仅教育支出总额较低,而且地方政府在教育支出上的占比也不高,如西藏、青海,教育经费完全依靠中央拨备。
这种教育支出的区域性差异,恰好反映了我国东中西经济发展水平的差异。正是因为其经济的不发达,导致了地方教育投入的匮乏,无法满足发展教育所需的基本资金,很难吸引到优秀的教育人才,致使教育水平的低下。
2. 城市与农村之间差异明显。
在当前我国城乡二元经济的情况下,城市和农村的发展呈现不同的状态,而在教育投入上,城乡之间也是相差巨大。长期以来,我国农村教育一直处在投资不足的状态,农村普通中小学的生均预算内经费一直低于全国平均水平。教育经费的不足,造成了农村教育设施、教育条件、教育人才的严重落后。
（五）教育支出结构存在不合理性
我国的教育支出结构不合理。由表3可以看出,高等教育经费的投入占比过高,所占比例不仅高于与我国同档次的低收入国家,还高于发达国家。由于我国人口众多,教育资源匮乏,尽管近年来民办教育有所发展,但是高等教育几乎都由政府提供,能够真正接受到高等教育的人,在总人口中所占比例并不大,因此,在经费上,显得高等教育的投入有些偏高。而提高国民基本素质的关键并不在于高等教育,而是在于初等教育上,相对于我国庞大的人口基数,教育支出对于高等教育的
支持力度有些偏高,由此也从一个侧面反映出初等教育投入经费的相对不足。
而在表4中,我们可以看到教育投资收益率最高的并不是高等教育,而是初等教育。相反,投入较多的高等教育反而收益率最低,因此从收益率的角度讲,我国在教育支出的结构上,对于初等和中等教育理应继续大力支持。
五、完善我国教育支出的政策建议
1.采取有效措施增加财政收入占GDP的比重来推动财政教育支出的增加。
4%的问题与财政收入占GDP的比重相关已经是一个不争的事实,按照2007年我们国家的财政收入的统计,2007年全国财政收入51300亿元,占GDP的比重大致是20.8%,不到21%。一些学者、专家也在进行分析和研究,其他一些发达国家也好、发展中国家也好,公共财政教育投入占GDP达到4%或者5%。发达国家财政收入占GDP的比重基本上都在35%以上,甚至40%,接近50%,许多发展中国家财政收入占GDP的比重一般都在25%以上,所以说我们国家的财政收入占GDP的比重偏低。财政蛋糕是既定的,比重偏低当然也就制约了我们国家拿出更多的钱,用于投入各项社会事业的发展。
2.财政应继续增加教育支出,提高教育支出占财政收入乃至GDP的比重。
教育财政支出 / GDP=
（教育财政支出 /财政总支出）*(财政总支出 /GDP)
尽管近年来教育支出总额比较大,教育资金的投入力度和支出的增长速度也比较快,但是,目前的投入金额相对于我国庞大的人口基数而言,依旧很少。因此,我国的教育支出还是不很够的,这需要我国在资金总额的筹措上多想办法,多下工夫,比如发行教育债券等方式,来筹集一些教育资金,以增加对教育的支持力度。而相较于我国近年来GDP的高速增长,我国教育支出占GDP的比例也并没有多大提高,从一定角度上说明,我国教育的投入相对于我国经济的高速增长而言,增长速度较慢。教育虽对经济的增长没有明显的直接的刺激作用,但是,对经济增长的间接作用是巨大的,并且会在较长的一个时间显现出来。因此,我国有必要在经济持续增长,近年来财政收入也不断增加的条件下,在增加教育支出总额的同时,进一步提高教育支出在财政支出中的比例。即使达不到教科文组织6%的GDP占比,也应以先期4%的占比为目标,尽量向发达国家的水平靠拢。但增长的同时也必须考虑到教育支出资金的使用效率,对资金的使用进行严格的监管。
3.政府要通过体制、机制的创新来增加对教育的投入。
政府增加对教育的投入,要用体制、机制的创新,用制度的设计来引导教育投入的增加。为了贯彻中央优先发展教育的要求,各级政府都需要加大对教育的投入。中国有五级政府、五级财政,设计出一个好的经费保障机制和制度,才是解决农村义务教育经费投入的根本。增加教育投入,要坚持体制机制的创新、制度的先行,这个经费投入肯定会增长。
从提高教育质量和减轻老百姓教育负担出发,我国应切实提高教育投入水平,保障教育经费。与此同时,加强学校内的民主管理,建立有权参与决策、评价、监督的教师委员会、家长委员会和学生自治委员会,是让学校财务管理透明,避免学校领导乱收费、乱用钱的必然选择。
4. 努力改善教育支出的区域不平衡。
(1)加大对中西部教育的投入力度,缩小差距。
尽管改革开放以来,我国整体的教育投入都有很大增加,各省份的教育设施,教育水平都有比较大的提高,但是,我国东西部地区教育支出不平衡的状况仍然很严重。这对我国教育乃至经济发展都极为不利,而且随着经济的发展,这种差距还有进一步拉大的趋势。因此,在教育投资的地区分布上,国家应当进一步加大对中西部地区教育投资政策的倾斜力度,增加对西部的教育资金支出,努力改善中西部贫困落后地区的教育状况。
(2)加大对农村的教育投入力度,缩小城乡差距。
我国目前很多农村地区,特别是贫困地区农村教育设施比较差,教育条件相当落后,优秀的教师资源严重匮乏,这一定程度上是由于对农村的教育资金投入不足造成的。教育的城乡差距在近年来教育投入不断增加的情况下并没有多大的缩小,而教育的落后将很大程度上制约农村经济的发展,影响农民的增收致富。因此,在财政支出的安排上,应当在原有基础上进一步增加农村教育资金的投入,加大对农村教育的支持力度,提高农村人口的受教育程度,缩小城市与农村之间的教育差距。首先,应该主要增加农村基础教育的投入;其次,加大财政的专项教育转移支付,重点扶持教育条件落后的农村地区;第三,发挥财政的分配职能,将资金有重点地投入到落后地区,并加强对农村教育投入资金的监督管理。
(3)优化教育支出结构,强化基础教育。
我国目前的教育支出结构问题突出表现在高等教育支出的比重相对较高,高等教育占用资源相对较多。因此公共资源应更多配置在基础教育。有必要明显提高初等教育支出占公共教育总支出比重,确保教育支出的“公共性”。初等教育具有很强的外部正效应,是典型的公共产品,前文的数据显示,我国的基础教育投资收益率大约是高等教育的四倍。况且目前我国文盲率偏高,更应明确义务教育在教育经费中的优先地位,将教育经费的增量主要用于义务教育。
5.贯彻落实科学发展观,政府要切实转变观念。
解决好教育支出能够达到占GDP4%的问题,根本途径只能是政府部门通过贯彻落实科学发展观来改变和更新观念。邓小平同志说过,宁可把其他建设放慢一些,也要把教育搞上去。他还说,“一个十亿人口的大国,教育搞上去了,人才资源的巨大优势是任何国家比不了的”。以***同志为总书记的党中央又提出要把我国建设成为“创新型国家”。创新归根到底要靠人才,而人才只能靠教育。现在政府大力提倡建立和谐社会,观念转变了,重视教育了,就一定有办法解决教育经费不足的问题。比如,根据我们每年的经费缺口发行长期教育国债、发行教育彩票、提高教育附加在税收中的比重等等
二 : 我国历年财政支出分析!
我国历年财政支出分析
2010级金融五班 高红梅 2010141110
财政支出按有偿和无偿的经济性质分类，可以分为购买性支出和转移性支出。［www.61k.com]消耗性支出（exhaustive expenditures）：也称购买性支出（purchase expenditure），是指政府机构或其他公共机构为了履行其各种职责对经常性商品或劳务的购买行为，包括购买进行日常政务活动所需的(如政府各部门的事业费)或用于进行国家投资所需的各种物品、工程或劳务的支出。
转移性支出（transfer expenditures）：是指政府将一部分公共资金单方面、无偿地转移给居民或非居民的支出。主要包括政府部门用于养老金、补贴、公债利息、失业救济、抚恤金等方面的支出。
其中购买性支出又包括政府消费型支出和政府投资性支出。消费型支出是政府直接在市场上购买并消耗商品和服务所形成的支出。比如行政管理费、国防费、教育支出、科学研究支出；投资性支出则是政府为满足公共需要，用于各项公共投资的支出，是指那些竞争性项目、基础性项目、公益性项目。前者是非生产性的消费性支出，它的使用不形成任何资产；后者是生产性支出，随着它的使用形成固定资产。 表一：
我国自1978年到2011年转移性、购买性支出比例（亿)
我的年支出 我国历年财政支出分析!
我
国
历
年
来
的
财
政
支
出
图一
我的年支出 我国历年财政支出分析!
图二
从图表的对比中我们可以发现，我国的总财政支出逐年呈上升趋势的，其中消费性和转移性支付都得到了大幅度的提升，但是总的来说，我国转移性支出的比率较之购买性比率还是太低，和大多数外国相比较还是远远不够的，中国目前的财政转移制度存在一些问题：
一、转移性支付制度总体设计存在缺陷，形式过多，结构不合理。(www.61k.com]目前，世界上大多数国家都采用两种类型的财政转移支付形式，即均等化的一般转移支付和专项转移支付，前者为主，后者为辅。而中国的转移支付形式在六种以上，其中一般转移支付仅在10%左右，均等化作用有限。
二、转移支付资金分配办法不规范、不公开、不透明。目前转移支付形式中，只有一般转移支付相对比较规范，但在标准收入和标准支出测算的范围、包括内容上有待改进和完善，在指标的选择上也有待进一步改进。
针对第一种情况存在的问题，我国首先要完善转移制度的指导思想，以实现全国各地公共服务水平的均等化为的基本目标；另外，应完善财政转移支出的制度化建设，用法律形式把转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督等确定下来。
三 : 我国市级财政支出绩效评价体系构建探析
摘要：随着市场经济的发展和公共财政体制改革的深化，财政管理的重点应从收入管理向支出管理转移。而要做好财政支出管理，有效使用财政资金，首要工作是建立财政支出绩效评价体系。本文结合市级财政支出绩效评价工作开展现状，借鉴财政支出绩效评价开展较好地区的实践经验，探索如何构建市级财政支出绩效评价体系。四 : 财政支出结构存在的主要问题
目前,我国财政支出在结构上存在一些缺陷,主要还是“越位”和“缺位” 的问题。[www.61k.com］由于“越位”导致财政资金紧张且过于分散,削弱了财政的管理职能和导向功能;由于“缺位” 而延缓了市场经济建设进程,制约了经济增长和发展的潜力。因此,必须根据市场经济中政府的基本职能来确定财政支出方向,即财政支出范围仅限于“私人不愿投资的领域、私人不能办的领域和私人办不好的领域”,将那些不属于财政支出领域的支出逐步推向市场。这是我国财政支出结构调整的基本原则。
北京9月23日消息：为提高积极财政政策效率，增强财政的宏观调控能力，中国社会科学院金融研究中心李扬最近提出，目前要针对财政支出中的越位和缺位现象，继续优化财政支出结构。 据《经济日报》报道，李扬认为，我国财政支出中仍存在着四种越位现象：一是有些企业本应由市场调节的挖潜改造资金、流动资金等由公共财政负担；二是各种补贴过多；三是各类事业费庞杂；四是行政机构和人员管理尚无法可依，致使行政支出负担过重。三种缺位表现在：一是对社会保障的支持仍不足；二是对社会公益事业供给乏力；三是对城镇公共设施建设投入偏少。 李扬分析，财政支出中的越位，挤占了稀缺的财政资源，分散了财力，不利于快速推进经济体制的根本性转变。一方面使财政支出范围过宽，影响市场机制的及早到位；另一方面容易造成财政资金使用效率低下。财政支出中的缺位，不仅会使政府难以弥补市场失效的缺陷，影响经济发展后劲，而且可能扰乱国民经济分配秩序，增加企业和居民的非税负担，并会侵蚀税基和国家财政收入，从而削弱国家税收和财政的宏观调控能力。因此，必须继续优化财政支出结构。
财政支出存在的主要问题
一、目前我国财政支出存在的主要问题
1.财政支出需求压力大，规模不断膨胀，收支矛盾加剧。
党的十一届三中全会以后，我国坚持以经济建设为中心，经济体制发生了巨大的变化，经济发展获得了较高的增长速度，财政收支体制也发生了较大的变化。同时，财政收支矛盾突出，财政赤字和债务规模表现出加速膨胀的态势。1979年至1995年的17年间，我国有15年出现赤字，累计赤字2814亿元，特别是在“八五”期间，财政赤字迅速扩大，达到1945亿元。国债规模也不断扩大，1980年为43亿元，1985年为89亿元，1990年为375亿元，到1996年已上升为1900多亿元。 虽然随着投资体制的改革，财政对国有企业的投资支出有所减少，但迅速发展的社会经济对财政支出的需求却在不断增加。具体表现在以下四个方面：一是随着
财政支出 财政支出结构存在的主要问题
企业改革的深化，国有企业大量富余人员的安排、再就业培训等都要财政予以支持；二是企业被推向市场后，要求政府为企业创造良好的外部环境，承担起社会保障的责任；三是地区贫富悬殊扩大，东西部差距拉大，财政的转移支付要加大力度，提高比例；四是我国要保持经济的持续增长，必须继续增加对教育、科技的投入；此外，在公共基础设施的建设方面，虽然这几年投入不少，但与我国经济迅速发展的要求仍有一定的差距，因此，不论是从理论上还是从实践上看，未来的经济发展都要求财政支出作出巨大贡献，但这些年来，财政收入不能随国民经济的增长而增长，财政收不抵支，收支缺口逐年扩大，这种状况如得不到遏制，其危害将是很大的。[www.61k.com］
2.财政支出结构不合理，“缺位”与“越位”同时存在，以致财政该管的没有管好或管不了，管了不该管的。
目前，我国财政支出结构的不合理具体表现在以下五个方面：一是国家财政投资支出不断下降，政府调控经济的能力日趋削弱。1981年我国财政投资占财政总支出的比重和财政投资占全社会固定资产投资的比重分别为20.5％和28.1％，1990年下降为10.1％和8.7％，到1995 年进一步降为7.7％和3.1％。财政投资比重的急速下降致使政府调控经济的能力逐渐削弱，无力增加对经济发展必需的基础设施、城市维护和企业改造的投入。二是财政补贴支出负担日益沉重。我国的财政补贴由价格补贴和企业亏损补贴两大类组成。80年代以来我国财政补贴快速增长，由1980年的250.14亿元增加到1990年的959.68亿元，年均递增14.4％，占同期财政支出的比重由18％上升到24.9％。目前，由于价格改革和国有企业改革的深入，一部分农副产品和日用工业品已由市场调节，财政补贴数额有所减少，由1991年的884.01亿元减少到1995年的692.66亿元，但财政补贴占财政支出的比重仍然不低，1995年为8.6％， 高于发达国家3％和发展中国家5％的平均水平。三是行政管理费支出不断增长，已大量挤占急需的公共支出项目。在政府财政支出总量占国民收入比重不断下降的情况下，包括公检法支出在内的行政管理费支出占国民收入的比重却不断增长。据统计，1980年我国财政支出占GDP的比重为27.18％，1995年下降为11.96％，财政支出总量1995年仅比1980年增长了4.55倍，而我国的行政管理费支出1980年只占财政支出的6.14％ ，1995年竟达14.59％，增长了137％；行政管理费支出总额1995年比1980年增长了12.19 倍。由于行政管理费支出是属于比较刚性的支出，迅速膨胀后，削减往往比较困难，这又给日后控制财政支出增长带来了非常棘手的问题。四是财
财政支出 财政支出结构存在的主要问题
政对农业的支出比重下降，制约了农业产业化的发展。(www.61k.com］农业是国民经济和社会发展的基础，当前我国农业正进入向产业化发展的重要阶段，急需加大财政投资力度。但是，近些年来，我国财政的农业支出占总支出的比重却连年下降，1992年为10.73％，1993年降至10.12％，1994年为9.9％，1995年进一步下降为9.67％， 农业发展的后劲严重不足。五是福利保障性支出明显不足，已在一定程度上延缓了我国市场化改革进程。计划经济体制下，我国一直由“企业办社会”，财政支出中没有真正意义上的社会保障支出，与之接近的抚恤救济支出占财政总支出的比重在1986—1995年间仅为1.7％， 而其它国家的福利支出占财政总支出的比重一般在20％—50％之间，社会保障支出不到位已经制约了我国市场化改革的进程。
3.财政支出管理方法落后，导致资金使用效益不高。
目前我们的财政支出管理方法基本上还是粗放型的，通常做法是根据前几年支出实际平均数，再加上因物价上涨和事业发展增长部分，编制预算单位的支出预算。这样存在很多弊端：一方面这种做法不仅造成了单位之间经费供应上的苦乐不均，而且导致支出中的不足和浪费。因为安排支出时采用基数加增长的办法，本身就以承认原有的支出格局为前提，各项支出往往是能增不能减，使已经变化的支出格局得不到及时调整，增强了财政支出刚性，特别是在当前的体制转轨中，一些单位的自给能力明显提高，创收规模逐渐增大，在这种情况下，继续沿用基数法，将加重财政负担。另一方面这种做法导致在预算确定之前，政府各部门及有关单位争投资、争项目；预算确定之后，财政部门按预算向政府各部门及有关单位拨款，由各个部门及有关单位自己安排使用。由于缺乏财政强有力的控制和监督，财政资金在具体使用过程中，存在着乱支、挪用、浪费等不良现象，资金使用效益不高；一些工程项目的支出由少数人决策，缺乏透明度，容易滋生权钱交易、贪污受贿、损公肥私等腐败现象，不利于廉政建设。
二、加强支出管理，振兴国家财政的对策建议
1.要根据政府职能的变化，重新界定政府的财政支出范围，划分各级政府的财政支出内容，控制好财政支出的规模。
政府财政支出是直接满足政府行使各种职能需要的，因而财政支出的规模和范围与政府承担的各种职责的变化具有内在联系，一般而言，政府承担的各种职责越少，财政支出的规模就越小，财政支出的范围就越窄；如果政府承担的职责越多，客观上要求财政支出的规模越大，财政支出的范围就越宽。我国政府的职责范围主
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要包括为社会有效地提供行政管理和国防、外交服务；提供不能进行商业性开发和经营的基础设施；提供教育、科学、社会保障等公共服务，进行宏观经济管理；调节国民收入在地区间、居民间的分配关系；制定市场经济运行的基本规范及其法规制度；负责生态平衡、环境保护、人口控制问题。［www.61k.com）因此，政府的财政支出范围要紧紧围绕政府履行上述职能的实际需要来安排，要着力强化那些代表社会共同利益和长远利益的公共性开支，传统的“国家包下来”的方式需要改变。同时，由于中央政府与地方政府的职能作用各有侧重，因此，还应将财政支出内容在中央与地方之间作适当的划分。这里很容易划分的是行政事业支出，基本上可按行政隶属关系划分，只要事权划分清楚，各级政府的支出职责也基本上是清楚的，而难以分清的是投资支出职责，它是事权划分和支出职责划分的关键。是否可考虑将全国性交通、邮电、大江大河水利设施、能源、原材料工业建设的投资，全国性重大基础科研事业的支出，全国性重要自然资源和环境保护设施的投资等，由中央财政侧重承担，而将区域性交通、邮电、农田水利、能源、原材料工业建设的支出，以及城市维护和基础设施建设支出，包括城市公用企业、交通、给排水公共设施、环境保护等方面的支出由地方财政侧重承担。只有这样，才能有效地控制财政支出的规模，财政才能既为社会提供合适的公共产品又适当支持经济建设，从而促进经济持续稳定发展。
2.要随着社会主义市场经济的发展，不断调整和优化财政支出结构。
首先，要继续保持经济建设支出在财政支出中所占的比重，改变过去那种“撒胡椒面”的做法，集中财力，确保国民经济的重点建设事业，包括国家的基础设施、基础产业，增强其对国民经济的支撑能力，用以带动整个经济的发展。同时财政还要着力支持一些高新技术产业，如电子信息、生物工程、新材料、核能、航空、航运等，用以带动产业结构的升级换代，发挥科技改造和发展国民经济基础产业和主导产业的作用；其次，要提高国家财政对农业的投入比重。当前最紧迫的是真正按《农业法》所要求的去做，即确保财政农业投入增长要高于同期财政收入增长，抑制财政农业投入比重下降的趋势，这是今后一个时期财政农业投资政策的基本取向。第三，财政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施，进一步提高财政支出中教育经费的比重。一方面应保证现有预算口径的教育支出稳定增长；另一方面应研究增设教育专项资金的新渠道，可以考虑开征教育税，取代现在的
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教育费附加，将中外各类企业都纳入征税范围，从而拓宽税基，稳定税源，专款专用，使财政的教育支出具有更加可靠的收入来源。［www.61k.com］第四，要采取过硬措施控制行政支出的增长。必须根据精简、统一、效能的原则，积极推进政府机构改革。精简人员，核定经费，并严格执行预算定额，履行预算程序、控制不合理开支。同时，要按照市场经济规律的要求，重新界定事业单位的业务性质，对那些必须由国家兴办、财政供给的单位，应在优化资源配置的基础上，结合单位的收费和创收情况进行规范化管理，把一切收支统一纳入国家预算。第五，要尽快改革我国的财政补贴政策，大力压缩财政补贴支出。要把财政补贴既作为一个重要的经济调节手段，又作为一种有效的稳定杠杆来加以运用，特别是在经济体制转型期间，在社会保障制度有待建立健全的情况下，其稳定作用的发挥就显得尤为重要。当前，在尽快创造条件取消国有企业经营性亏损补贴的同时，消费性补贴政策的调整也格外引人注目。就其政策走势看，今后必须变过去的普惠制补贴为定向补贴；变面向一切消费者的补贴为只针对低收入者的实际困难，体现社会公平原则，有利
3.要强化财政支出管理，提高财政支出的使用效益。
（1）要引进市场竞争机制，借鉴发达国家政府采购的做法， 改革大额财政支出的管理办法。政府采购制度是西方发达国家公共支出管理中普遍采用的一种手段。政府采购，也称政府统一采购或公共采购，是指各级政府为了开展日常政务活动的需要，或为公众提供公共服务，以公开招标为主要方式，从国内、国外市场上为财政开支单位统一购买商品和劳务的行为。近年来，我国一些省份借鉴西方国家的经验，进行了政府采购的试点，收到了明显的成效，一是实行政府采购后，可以将政府的分散采购变为集体统一采购，从而形成规模采购，这样就有利于降低采购成本，节约财政资金；二是以公开招标的方式采购，可以增加政府采购的透明度；三是实行政府采购制度，可以提高采购商品和取得劳务的质量，避免“一对一”交易中的管理漏洞，减少资金使用中的腐败行为。
（2）要在预算编制中逐步推行零基预算法。 由于零基预算是以零为起点编制预算，摆脱了基数分配和不合理既成事实的束缚，在掌握大量关于扩展和缩减现存规划信息量的基础上，对降低或提高现有工作量的不同决策方案进行定量分析，然后重新编制未来年度的资金分配计划，因而有利于切实控制财政支出和提高资金使用效果。可以这样说，零基预算是我国政府公开支出管理逐步走向
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规范的良好开端。［www.61k.com］因此，我们要通过及时总结经验，在预算编制中逐步推广零基预算法。
（3）要硬化预算约束，建立效益评估系统。 首先要严格执行《预算法》，财政预算一经同级人大批准后，即具有法律效力，应严格按照预算执行，任何单位和个人不得以任何理由随意开增支口子，并接受同级人大的检查和监督。同时要树立新的社会成本—效益观念。其次要建立一套完整的效益评估系统。建立财政支出效益评估系统既是市场经济的客观需要，又是提高财政支出管理水平，实现财政支出管理科学、规范的迫切需要。按照效益财政理论，对各级预算支出定期进行客观公正的监督和综合考核，并与下年度预算挂钩，提高财政支出的营运效益。
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