一 : 70中华人民共和国行政复议法实施条例释义

中华人民共和国行政复议法实施条例释义

主编：曹康泰

国务院法制办公室主任

中国法制出版社

第一章 总 则

本章是关于《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称行政复议法实施条例)的立法宗旨、行政复议机关和行政复议机构的职责以及专职行政复议人员资格条件的基本规定。

第一条 为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)，制定本条例。

【释义】 本条是关于行政复议法实施条例立法宗旨、立法依据的规定。

一、立法宗旨

本条开宗明义，明确规定了制定行政复议法实施条例的立法宗旨是：进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用。这一立法宗旨是在我国社会转轨时期行政争议多发、加快建设法治政府、构建社会主义和谐社会的大背景下确立的，体现了新形势对行政复议工作的新要求，体现了党和政府更加重视通过行政复议这一法定渠道解决社会突出矛盾的决策和部署，更加突出了行政复议制度的社会救济功能。

(一)行政复议工作面临的新形势。

当前，我国已进入改革发展的关键时期。这一时期，既是经济社会发展的重要战略机遇期，也是各种社会矛盾的集中凸显期。在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的大背景下，各种深层次的矛盾和问题呈多发、多样的态势，对维护社会的和谐与稳定提出了新的更高的要求。

1．现阶段社会矛盾的主要特点。

现实生活中的各种矛盾、争议和纠纷，基本上都属于人民内部矛盾，仍然是人民根本利益一致基础上的矛盾，是非对抗性的矛盾。与此同时，现阶段的社会矛盾具有鲜明的时代特征。一是，矛盾和争议大都有利益背景，核心之争都是利益之争，既有保护已得到的利益，也有主张可期待的利益，是利益主体多元化、利益关系复杂化的反映；二是，矛盾和争议的焦点，大都涉及法律的规定和法律的执行，当事人多以法律为武器维护利益、主张权利；三是，争议和纠纷的种类，既有公权力行使过程中形成的行政争议，主要是行政机关在行政管理的过程中与

行政管理相对人之间发生的纠纷，也有在平等民事主体之间发生的民事纠纷，两类矛盾相互交织、交互影响；四是，争议和纠纷对社会稳定的影响力不同。民事纠纷社会影响面较小，通常通过司法途径能够得到有效解决。行政纠纷处于支配地位，容易引起社会关注，处理不好可能牵动全局并且影响其他矛盾的存在和发展，需要政府花大气力解决。

2．新时期行政争议的主要特点。

行政争议发生在行政管理过程中，有国家行政就有行政争议，不同时期行政争议具有不同特点。现阶段发生的行政争议是建立在经济快速发展、社会逐步转型、民主水平提高、民生得到改善基础之上的。除具备新时期人民内部矛盾的一般特征外，还早现出以下特点：一是面广量大。行政争议出现在各个行政管理领域，牵涉到经济、社会生活的各个方面，争议数量庞大，并且逐年增长趋势。二是重点突出。主要发生在县、乡两级政府和市、县两级政府部门；重点集中在公安管理、土地征收、城镇拆迁、企业改制和重组、劳动和社会保障、工商和税收管理等“热点”领域；大多涉及人身权和基本财产权保障方面。三是成因复杂。既有计划经济时期遗留的问题、经济转轨引发的问题，也有市场经济条件下出现的新问题。四是处理难度大。行政争议有的持续时间长，查清事实难；有的涉及人员众多，各种矛盾交织在一起，稍有不慎就容易引发连锁反应或者相互攀比；涉及诸多法律、法规、规章和文件，专业性要求高。五是政治性强。行政争议的处理结果往往直接关系到社会和谐稳定的大局。行政争议如果不能及时依法得到妥善处理，个别问题就可能演变成为普遍问题，局部问题就可能演变成为整体问题，经济问题就可能演变成为政治问题，有的还可能被敌对势力和别有用心的人利用。行政争议如果不能得到及时有效化解，就可能影响我国经济社会全面、协调、可持续发展，影响改革发展稳定的大局，就难以为全面建设小康社会提供良好的发展环境。

3．建立依法解决行政争议长效机制的必要性。

矛盾可遇不可躲，可解不可结，可疏不可堵，依法及时化解矛盾才是唯一正确选择。当前，人民群众希望通过法定途径解决行政争议、维护自身合法权益的愿望日益强烈，对建立和完善化解行政纠纷长效机制的要求日趋迫切。为适应新时期正确处理人民内部矛盾的客观要求，党和政府有必要为社会提供稳定的法定的长效机制来解决行政争议。这主要因为：一是，建立依法解决行政争议的长效机制是不断解决矛盾的客观要求。矛盾是普遍存在的，矛盾是反复出现的，矛盾长期积聚，会衍生出深层次的矛盾，个别矛盾就可能演变为普遍矛盾，局部矛盾就可能演变为全局矛盾，非对抗性的利益矛盾就可能演变为对抗性矛盾。解决矛盾的机制，必须是反复发生作用的长效机制；二是，建立依法解决行政争议的长效机制是由行政争议自身特点决定的。行政争议是由行政行为引发的，行政行为大都是法律行为，判断其是否合法必须遵循法定程序并依照法定标准；三是，建立依法解决行政争议的长效机制也是有效解决权益之争的客观要求。有效解决法定权益之争，不适合采用容易产生攀比的方法，必须建立一套公开、公平、公正的法定解决程序。世界各国都根据解决行政争议的需要，建立了一整套适合本国国情的、能够反复适用的、法定的解决行政争议的长效机制，如大陆法系国家的行政法院制度、英美法系国家的行政裁判所制度、韩国等东亚地区的行政复议委员

会制度等。在借鉴国外经验的基础上，我们也必须建立和完善适合我国国情的解决行政争议的长效机制。1999年行政复议法的制定，正是建立行政争议长效解决机制的战略选择。

4．进一步完善行政复议制度的必要性。

(1)进一步完善行政复议制度，是整合我国行政救济资源，发挥行政复议解决行政争议主渠道作用的必然要求。

目前，人民群众在实践中主要通过三种方式来寻求行政争议的解决：信访、行政复议和行政诉讼。就信访与行政复议的关系而言，信访是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是发现行政争议的渠道，但不是解决行政争议的渠道。根据信访条例的规定，属于行政复议范围的行政争议，应当通过行政复议法定渠道进行处理，信访只起分办、转办的作用。应当说，在行政争议的处理上，法律对信访和行政复议关系的划分是明确的。但是在实践中，由于一些群众的法律意识和法制观念还不够高，对行政复议法定渠道还不是十分了解，加之实践中对信访和行政复议关系存在一些模糊认识，导致目前因行政争议而引发的非理性上访增多，许多行政争议在信访过程中被推来推去得不到有效解决，各方面成本很高。而且信访一般是找领导，4、领导很难从繁重的工作中抽出精力来解决复杂的信访问题，却又不得不陷入忙于应对信访的局面。实践证明，只有通过行政复议、行政诉讼等法定渠道依法解决行政争议，才能有效平衡利益、化解矛盾、保障社会公平正义，减少后遗症。

就行政复议与行政诉讼的关系而言，从行政法理论的层面看，强化行政复议在解决行政争议中的作用是必要的。行政机关应当拥有对行政争议的第一次判断权的理论，是行政复议制度存在和发挥作用的基础。行政机关(通常是上级行政机关)所特有的信息便利、专业优势以及相对公正的立场为其迅速化解行政争议提供了可能。因此，有必要仔细辨析行政复议和行政诉讼的不同特点和作用功能，使各自的优势都得到有效发挥。总的来看，前者更适合于解决大量的、普遍性、行政管理专业性较强的行政争议，后者更适合于解决为数不大、但案件法律关系复杂的行政争议。而且，我国正处于转轨时期，现阶段的行政争议具有鲜明的时代特点，政府角色尚未完全转变到社会管理上来，行政行为通常带有计划经济的深刻烙印。因带有计划经济体制色彩的行政行为引发的行政争议大量存在，如企业改制、征地拆迁等。解决这类争议靠传统的方法是行不通的，靠建立在完全市场经济基础上的制度模式也显得力不从心。适应这一要求，通过完善行政复议制度进一步发挥行政复议在解决社会突出矛盾中的作用是非常迫切的，这也是行政复议法实施条例出台的重要背景之一。从实际效果看，通过行政诉讼解决行政争议、维护社会公平正义很重要，但诉讼审理时限长，成本高，老百姓一般不愿意打官司。而且，目前法院的负担也比较重。相比而言，行政复议具有方便群众、快捷高效、方式灵活，不收费等特点和优势，是将行政争议依法及时化解在基层，化解在初发阶段、化解在行政机关内部的重要制度，应当也可能在解决行政争议、化解社会矛盾中发挥主渠道的作用。因此，在总结各地方、各部门实践经验的基础上，结合行政复议工作面临的新形势，行政复议法实施条例将立法的指导思想定位在进一步发挥行政复议制度在解决行政争议，建设法治政府，构建社会主义和谐社会中的重要作用上。

(2)进一步完善行政复议制度，是新形势下加强和改进行政复议工作的现实需求。行政复议法颁布实施以来，按照党中央、国务院的要求和行政复议法的规定，县级以上各级人民政府及其部门依法、公正、及时地办理行政争议案件，全国平均每年通过行政复议解决的行政争议8万多起，特别是本届政府成立以来，共受理行政复议申请513039件，截至2006年已审结4617ll件，占受理案件的90％，其中维持原具体行政行为的261376件，占已审结案件的56．7％；改变原具体行政行为的92289件，占已审结案件的20％；申请人撤回申请的83606件，占已审结案件的18．1％；做其他处理的24440件，占已审结案件的5．2％，纠正了一大批违法或者不当的具体行政行为，从而有效地将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部，切实维护了人民群众的合法权益，密切了政府与人民群众的关系，促进了经济发展和社会和谐稳定。

在行政复议工作实践中，县级以上各级人民政府及其部门积累了一些经验，同时也发现了行政复议工作中存在的一些问题，主要是：有的地方和部门的领导对新形势下依法及时解决行政争议是政府的一项基本职能的认识不到位，对通过行政复议法律制度解决行政争议还缺乏必要的了解，不善于运用行政复议手段解决矛盾和问题；有的地方和部门不积极受理、审查符合法定条件的行政复议案件，相互推诿、敷衍塞责，致使相当一部分行政争议的处理仍游离于法定渠道之外，70％的行政诉讼案件在起诉前未经过行政复议，不少行政机关仍陷于应付信访、忙于应对行政诉讼的被动局面；有的地方和部门的领导对行政复议能力建设关注不够，市、县的能力建设尤为薄弱，机构不健全、编制不到位、队伍不稳定、素质不够高的问题突出；行政复议办案质量有待进一步提高，行政复议决定的权威性和社会公信力需要进一步加强；行政复议指导和监督亟待加强；行政复议制度、体制和工作机制本身也需要不断完善，等等。这些问题的存在，影响了行政复议功能和作用的有效发挥。

上述问题大体是两类问题：一类是工作中的问题，这些问题，通过制定文件和开会得到了解决或部分解决。2006年9 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》(中办发(2006)27号)，对加强和改进行政复议工作提出了明确要求。2006年l 2月，国务院召开全国行政复议工作座谈会，对进一步做好新形势下的行政复议工作作出了全面部署。文件的制发和会议的召开，对解决行政复议工作中遇到的问题产生了积极的效果。另一类是需要通过完善制度加以解决的问题，有必要根据党的十六届六中全会提出的“完善行政复议制度”的要求，在总结行政复议工作实践经验的基础上，结合行政复议工作面临的新形势制定行政复议法实施条例。

(二)新时期行政复议的功能定位和价值目标。

一段时期以来，对行政复议制度是以发挥监督功能为主、还是以发挥救济功能为主，在实践中还存有不同认识。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》结合构建和谐社会的新形势，明确提出‘要充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用，这实质上是承认了行政复议在发挥行政系统内部层级监督功能的同时，具有更加重要的社会救济功能，充分体现了党和政府更加重视通过行政复议这一法定渠道解决社会突出矛盾

的决策和部署。对此，条例在确定立法宗旨时给予了进一步的明确。因此，全面准确地理解新形势下行政复议制度的功能和作用主要表现在四个方面：

1 化解矛盾的功能和作用。从民主政治的角度来看，这是新形势下行政复议的首要功能。通过行政复议，能够妥善解决因政府配置土地、矿产等自然资源和公共资源引发的行政争议，有效发挥政府经济调节职能，促进可持续发展；能够妥善解决因行政处罚、行政强制、行政征收、违法集资、非法摊派等引发的行政争议，促进政府对市场的监管更加有效；能够妥善解决因不颁发许可证、不及时审批、不发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费的行为等引发的行政争议，及时制止行政机关的不作为，提高政府公共服务水平。

2·保护权利的功能和作用。从行政复议的启动机制角度来看，这是行政复议制度的普遍价值，是行政复议的基本功能。通过行政复议，能够切实维护人民群众的合法权益，保证宪法和法律赋予人民群众各项权利的实现。能够及时听取人民群众对政府管理的意见和呼声，及时发现并撤销违法和明显不当的行政执法行为，防止和避免行政侵权行为的发生。

3·纠正错误的功能和作用。从规范行政的角度来看，这是行政复议制度另一个重要的价值和功能。通过行政复议可以促进行政机关依法行政，既能够纠正具体行政行为中主体违法、权限违法、依据违法、程序违法和处理失当的问题，也能够纠正与具体行政行为相关联的行政文件的违法问题；既能够纠正行政机关主动作为的违法问题，也能够纠正违法不作为问题：既能够纠正已经发生的行政违法行为，也能够通过纠正违法的结果警示后人。

4．教育引导的功能和作用。从法治实现的角度来看，这是行政复议制度平台使实体法得以实现的功能。通过行政复议，能够教育引导群众理性依法维权，增强干部群众的法治观念。能够把处理行政争议的过程变为进行法治教育和法治训练的过程，起到“办结一案，教育一片”的作用。

制定行政复议法实施条例，实现新形势下行政复议的功能定位，主要立足于以下三个价值目标的实现：

1．进一步发挥行政复议制度及时有效解决行政争议的作用。针对转轨时期我国行政争议呈现出的新情况、新特点，有必要通过制定行政复议法实施条例，进一步完善行政争议长效解决机制，充分发挥行政复议在解决行政争议过程中的特点和优势，及时有效解决行政争议。

2．进一步发挥行政复议制度在推进法治政府建设中的作用。做好新形势下的行政复议工作，是贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、全面推进依法行政，建设法治政府的重要内容之一，是《纲要》提出的高效便捷、成本低廉的矛盾防范和化解机制以及行政监督机制的有机组成部分。通过制定行政复议法实施条例，进一步完善行政复议制度，加强行政复议工作，对加快建设法治政府具有重要作用。一是，通过及时化解因政府职能转变不到位、政府对市场行为干预过度而引发的行政争议，有助于强化政府的社会管理职能，促进行政管理体制改革。二是，通过直接纠正违背科学发展观的行政决策及其所导致的侵犯群众

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

合法权益的行政行为，有利于加强对政府机关落实科学发展观的监督，提高政府机关依法、科学、民主决策的水平。三是，通过依法公正及时解决行政争议，有利于提高政府的公信力和执行力。四是，通过完善行政复议制度和机制，有利于促进行政机关及其工作人员不断树立合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本理念，保障和监督行政机关严格依照法定权限和法定程序行使权力，履行职责，不断提高依法行政的能力和水平。 3．进一步发挥行政复议制度在构建社会主义和谐社会中的作用。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。和谐社会并不是没有矛盾的社会，而是社会矛盾不断依法得到有效解决的动态稳定的社会。行政复议作为解决行政争议的重要法定渠道，涵盖了诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制几个方面的内容，是构建和谐社会的重要环节。一是，通过完善行政复议制度，加强行政复议工作，有利于把矛盾化解在基层、化解在初发阶段。大量的行政执法行为发生在基层，近90％的行政争议发生在县、乡两级政府和市、县级两级政府部门，通过完善行政复议制度和机制，加强市、县两级政府的行政复议能力建设，多数行政纠纷就能化解在初发阶段、化解在基层，促进基层的和谐。二是，通过完善行政复议制度，加强行政复议工作，有利于把矛盾化解在行政机关内部。行政复议制度蕴藏着中华传统文化中丰富的“和为贵”的哲学思想。通过行政复议，消除因行政争议引发的不和谐因素，避免老百姓与政府对簿公堂，不伤和气地解决与行政机关的争议，是一种符合我国国情和群众习惯的矛盾解决机制，应当在构建社会主义和谐社会的过程中发挥更大的作用。三是，通过完善行政复议制度，加强行政复议工作，有利于维护人民群众合法权益，实现社会公平正义。行政复议制度是加强制度建设，保障社会公平正义的重要方式之一。通过完善行政复议制度和机制，有利于直接解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题；有利于正确把握最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体及公民个人的特殊利益的关系，统筹兼顾各方面群众的利益关系；有利于减少行政机关和人民群众的对立情绪，密切与人民群众的关系，引导行政机关“为民谋利”，防止和纠正行政机关“与民争利”；有利于保障人民群众在行政管理过程中的知情权、参与权、救济权等民主权利，充分调动人民群众参与国家管理的积极性，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。

二、立法依据和指导思想

行政复议法实施条例是行政复议法的配套行政法规，其制定依据是行政复议法。行政复议法对行政复议的范围、申请、受理以及行政复议决定等作了规定。各级行政复议机构在工作实践中普遍反映，这些规定还比较原则，建议进一步具体化，增强可操作性。为此，依照行政复议法的规定，结合各地、各部门的实践经验，条例对行政复议的有关制度作了具体规定。行政复议法实施条例共7章66条。条例制定过程中，在坚持依法完善的基础上，主要遵循了以下几个指导原则：

一是，方便申请。人民群众提出行政复议申请，是对行政机关的信任，表明愿意通过合法、正常的渠道解决行政争议。针对当前行政复议渠道不够畅通的问题，按照切实维护人民群众行政复议权的要求，条例对方便人民群众申请行政复议的问题作了明确的规定。

二是，积极受理。依法受理行政复议案件，是行政复议机关必须认真履行的法定职责。为了切实解决行政复议“告状难’的问题，条例对依法积极主动受理行政复议案件作了具体规定。

三是，改进方式。行政复议的审理方式事关行政复议的办案质量。为了充分发挥行政复议便捷高效解决问题的优势，增强行政复议的公信力和权威性，提高办案质量，有必要改进行政复议审理方式。为此，在总结实践经验的基础上，条例对改进行政复议审理方式作了相应规定。

四是，强化监督。加强对行政复议工作的指导监督，是行政机关全面履行职责的重要内容，也是提高行政复议工作质量的迫切要求。条例对此作了明确规定，并强化了行政复议机关及行政复议机构的责任，特别是突出强化了领导责任，通过推动领导来推动工作。

需要指出的是，条例起草近4年，大家期待通过条例解决实际操作中的全部问题。考虑到行政复议工作面临的新形势和各方面因素，经反复研究并征求各有关方面的意见，条例主要就解决行政复议工作实践中突出的共性问题作出了规定。对一些争议较大的问题和不带有普遍性的特殊问题没有作出规定。对一些重大的、需要通过修改行政复议法解决的问题，留待启动行政复议法修改时一并解决。

第二条各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构(以下简称行政复议机构)依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。

【释义】 本条是关于强化行政复议机关依法履行行政复议法定职责的规定。 按照行政复议法的规定，履行行政复议职责的机关是行政复议机关，行政复议案件由其法制机构具体承办并提出处理建议，报行政复议机关决定，加盖行政复议机关印章。据此，履行行政复议职责，是各级行政复议机关的法定职责，是政府工作的重要内容。但是，在实践中，一些地方和部门的领导对行政复议制度还缺乏必要的了解，对新形势下依法及时解决行政争议是政府的一项基本职能的认识还不到位，忽视履行行政复议职责的现象还较为普遍，甚至错误地认为办理行政复议案件仅仅是法制机构的事情，从而导致行政复议工作推动不力，不积极支持受理行政复议案件，案件办理质量不高，行政复议能力建设、特别是市县能力建设薄弱等情况的发生。可以说，一些地方政府和部门的领导履行行政复议法定职责的自觉性不强，是当前行政复议在解决行政争议、建设法治政府、构建和谐社会中的重要作用还没有充分有效地发挥出来的一个重要原因。因此，本条在坚持行政复议法规定精神的基础上，进一步明确行政复议机关和行政复议机构的关系，强化了对行政复议机关履行行政复议法定职责的要求。这也反映了通过制度解决认识问题的迫切性。

本条强调行政复议机关履行行政复议法定职责，主要包括以几层含义：

(一)领导责任。

行政复议机关履行行政复议法定职责，首先要担负起对行政复议工作的领导责任。根据中办、国办27号文件和全国行政复议工作座谈会的要求和部署，领导职责主要包括：各级行政心汉机关都要统一思想、提高认识，把加强行政复议工作，增强通过行政复议解决行政争议的能力作为促进政府职能转变的重要内容；把行政复议工作摆到政府工作的重要位置，统筹规划，突出重点，积极稳妥地加以推进；抓紧建立健全行政复议机关履行行政复议职责的责任制，并纳入各级政府的考核体系；依据职责权限，加强对行政复议工作的监督检查；加强宣传，引导群众通过行政复议理性合法地表达利益诉求等内容。

(二)支持责任。

行政复议机关支持本级行政复议机构依法办理行政复议事项，是行政复议机关履行行政复议职责的重要体现。支持责任的履行主要体现在：行政复议机关的行政首长要经常听取行政复议机构的工作汇报，认真研究解决行政复议工作中遇到的困难和问题；排除有关方面对行政复议机构审理案件的非法干预，保证行动政复议机构依法、公正审理案件；采取有效措施加强行政议机构和队伍建设；为行政复议机构开展工作创造良好的工作条件和工作环境，等

等。 (三)保障责任。

行政复议机关履行职责的一个重要方面，就是解决行政复议工作中面临的突出问题，为行政复议工作的顺利开展提供保障。根据本条规定，保障责任主要体现在：

1．依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员。这些年来，随着依法治国、依法行政进程的不断推进，人民群众通过法定途径维权的意识和能力在逐步提高，政府通过法定渠道解决行政纠纷的意识和能力也在逐步提高，行政争议案件数量逐渐增多的趋势明显，办理难度增大。而现有的行政复议机构、特别是市县行政复议机构力量薄弱、人员素质不高，许多县级政府根本没有行政复议机构，即使有机构也只有一、两个兼职办案人员，无法承担起繁重的行政复议职责。这一状况已经严重影响了行政复议工作的顺利开展，与形势发展的需要很不适应，亟待加强。为了解决这一突出问题，本条明确规定各级行政复议机关应当依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员。该规定包括以下含义： “依照有关规定”是指，依照编制管理条例和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》的规定。 “配备”是指，没有专职行政复议人员，要配备专职行政复议人员。

“充实”是指，有专职行政复议人员，但数量不足，要增加编制，配足人员。 “调剂”是指，在编制总量受限的情况下，通过从其他部门调剂编制和人员，配备和充实专职行政复议人员。

“专职行政复议人员”是指，专门从事行政复议案件办理和相关具体工作的行政机关工作人员。

根据中办、国办27号文件和全国行政复议工作座谈会的要求，各地区、各部门特别是市县两级政府都要采取有效措施，切实解决行政复议机构建设和人员配备问题，根据办案实际需要抓紧配备、充实和调剂专职行政复议人员，把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部充实到行政复议机构中来，保证一般案件至少有2人承办，重大复杂案件有3人承办。据了解，全国行政复议工作座谈会以后，各地区、各部门纷纷采取有力措施，加强行政复议机构建设，增加人员编制。重庆市编委批准该市政府法制办在已有两个复议处的基础上，增设行政复议立案审查处，在全国省一级政府法制工作机构内第一次实现了行政复议案件立(案)审(理)分离。辽宁、贵州等省成立省本级行政复议办公室，配备一名专职副厅级干部专门负责行政复议工作。辽宁省、吉林省、卫生部、外交部增设了承担行政复议职能的处室。广东省在省本级增加2名行政复议人员编制的同时，要求各市、县要参照国务院和省政府的做法，通过定编固定专职办案人员。广西壮族自治区编办发文明确该区14个地级市政府法制机构原则上独立设置，列为政府工作部门，级别为正处级，县级政府法制机构的级别定为正科级。湖南省、农业部要求一般案件至少2人承办，重大复杂案件由3人承办。黑龙江省要求行政复议机构配备的专职行政复议人员数量最低不得少于3人，等等。

2．保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。解决机构设置、人员配备这一突出问题，是保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应的重要方面。在此基础上，行政复议机关还要通过加强对行政复议人员的培训，逐步推行行政复议人员资格制度，依法保障行政复议正常办案经费，落实必要的办案条件和人员津贴等措施，不断提高行政复议机构的办案能力，努力适应行政复议工作任务的需要。

(四)亲自履行责任。各级行政复议机关的行政首长，是本机关行政复议工作的第一责任人，要责无旁贷地履行好第一责任人的职责，认真负责地签署有关法律文书。如为了严格落实行政复议机关依法履行法定职责的规定，北京市政府制定了市政府法制办代表市政府办理行政复议案件，市领导亲自审阅签发行政复议案件办案的制度。这一制度实施以来，北京市政府认真执行，尽管市政府几任市长、主管市长变化，市领导亲自审批行政复议案件的办案制度始终没变，市领导严格按照法定期限审批案件，工作再忙也要保证行政复议案件和行政应诉案件在法定时间内签发。

第三条 行政复议机构除应当依照行政复议法第三条的规定履行职责外，还应当履行下列职责：

(一)依照行政复议法第十八条的规定转送有关行政复议申请；

(二)办理行政复议法第二十九条规定的行政赔偿等事项；

(三)按照职责权限，督促行政复议申请的受理和行政应诉案件统计和重大行。

(四)办理行政复议、行政应诉案件统计和重大行政复议决定备案事项；

(五)办理或者组织办理未经行政复议直接提起行政诉讼的行政应诉事项；

(六)研究行政复议工作中发现的问题，及时向有关机关提出改进建议，重大问题及时向行政复议机关报告。

【释义】 本条是依据行政复议法第三条的授权规定，关于行政复议机构新增职责的规定。

行政复议法第三条赋予了行政复议机构六项具体职责：即受理行政复议申请；向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定行政复议决定；处理或者转送对行政复议法第七条所列有关规定的审查申请；对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项(第七项“法律、法规规定的其他职责"为授权规定)。根据行政复议法实施以来的实践经验和实际工作需要，为了适应新形势进一步强化行政复议机构的职责，本条明确规定行政复议机构除应当依照行政复议法第三条的规定履行职责外，还应当履行本条例规定的下列职责：

(一)依照行政复议法第十八条的规定转送有关行政复议申请。行政复议法第十八条规定：依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起7日内，转送有关行政机关，并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。也就是说，依照行政复议法第十八条的规定，当县级地方人民政府接受法律规定的可以向县级地方人民政府提出但应由其他行政机关作出行政复议决定的复议申请时，由县级地方人民政府负责将行政复议申请转送有关行政复议机关。根据本项的规定，具体转送的职责由相应的行政复议机构承担。依照行政复议法第十五条、第十八条的规定，转送适用于以下五种情形：

一是，对县级以上地方人民政府设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府转送；

二是，对政府工作部门设立的派出机构依据法律、法规和规章规定以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府转送；

三是，对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门转送；

四是，对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的 具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关转送；五是，对被撤销的行政机关在其被撤销前的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关转

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

送。依照行政复议法第十八条的规定，转送的期限应当是：自接到该行政复议申请之日起7日内转送。

(二)办理行政复议法第二十九条规定的行政赔偿事项。行政复议法第二十九条规定：申请人在申请行政复议时可以并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行，政行为时，应当同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的价款。根据本项的规定，办理行政复议法第二十九条规定的行政赔偿等事项具体由相应的行政复议机构承担。

，(三)按照职责权限，督促行政复议申请的受理和行政复议决定的履行。行政复议申请的受理和行政复议决定的履行，是保障申请人合法权益得以实现，维护行政复议机关的权威和公信力的两个重要环节。本项规定赋予了行政复议机构按照职责权限，督促行政复议申请的受理和行政复议决定的履行的职责。

一是，督促行政复议申请的受理。本条例第三十二条规定：依照行政复议法第二十条的规定，上级行政机关认为行政复议机关不予受理的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。根据本项规定，出现本条例第三十二条规定的情形时，对行政复议申请的受理进行督促的职责具体由上级行政机关所属的行政复议机构承担。

二是，督促行政复议决定的履行。主要有两种情形：

1．督促被申请人履行行政复议决定。根据行政复议法第三十二条的规定，被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。根据本项规定，出现行政复议法第三十二条规定的不履行行政复议决定的情形时，行政复议机关所属的行政复议机构或者有关上级行政机关所属的行政复议机构应当督促被申请人履行行政复议决定。

2．督促申请人履行行政复议决定。根据行政复议法第三十三条的规定：申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：(1)维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；(2)变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。根据本项规定，出现行政复议法第三十三条规定的不履行行政复议决定的情形时，由行政复议机关所属的行政复议机构督促申请人履行行政复议决定。

(四)办理行政复议、行政应诉案件统计和重大行政复议决定备案事项。办理行政复议、行政应诉案件统计事项，是行政复议机构目前在实际工作中承担的一项经常性工作，本条例将其作为一项法定职责予以规定。同时，为了加强对重大

行政复议案件的监督，本条例第五十九条规定，下级行政复议机关应当及时将重大行政复议决定报上级行政复议机关备案。据此，本项规定，办理重大行政复议决定备案事项由相应的行政复议机构具体承担。

(五)办理或者组织办理未经行政复议直接提起行政诉讼的行政应诉事项。行政复议法第三条第六项规定，行政复议机构承担办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项的职责。鉴于实际工作中，未经行政复议直接提起行政诉讼的行政应诉事项也都由行政复议机构办理或者组织办理。为此，本项规定，行政复议机构还承担办理或者组织办理未经行政复议直接提起行政诉讼的行政应诉事项的职责。也就是说，所有的行政应诉事项都由行政复议机构办理或者组织办理。

(六)研究行政复议工作中发现的问题，及时向有关机关提出改进建议，重大问题及时向行政复议机关报告。行政复议是检验行政机关依法行政能力和水平的重要尺度，对全面推进依法行政具有重要作用。实践证明，通过办理行政复议案件，既可以保障和监督行政机关依法行使职权，及时纠正违法或者不当的具体行政行为，也有利于及时发现行政执法中带有普遍性的问题，促进行政机关严格执法、完善制度。特别是根据全国行政复议工作座谈会和中办、国办27号文件要求，行政复议机构在办理行政复议案件的过程中，发现行政工作中存在着群众反映强烈的突出问题和突发事件的苗头等重大问题时，应当及时向党委、政府报告，为领导机关提供综合性、预警性、前瞻性的信息，并提出改进工作的建议。为此，本项明确将研究行政复议工作中发现的问题，及时向有关机关提出改进建议，重大问题及时向行政复议机关报告作为行政复议机构的一项重要职责予以规定。同时，本条例第五十八条还规定了可以向有关机关提出完善制度、改进行政执法的建议书制度。

第四条 专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格。具体办法由国务院法制机构会同国务院有关部门规定。

【释义】 本条是关于专职行政复议人员资格条件的原则性规定。

在条例草案征求意见的过程中，地方和部门的同志普遍认为，行政复议工作不同于一般的行政工作，其任务是通过法律程序裁决行政争议，化解利益冲突，消除“官民"矛盾，是一项准司法工作；行政复议人员也不同于一般的政府公务员，在审理行政复议案件时具有“准法官”的性质，在接待申请人时承担信访员的任务，在行政应诉中履行政府律师的职责。这种工作性质和特点，要求必须建立统一的行政复议人员资格制度。实践中，由于对从事行政复议工作的人员没有统一的资格要求，门槛低，导致有的行政复议人员素质不高，能力偏弱，严重影响了行政复议办案质量。据了解，目前一些地方和部门已经结合自身实际，实行了行政复议人员资格制度。全国已经有17个省(2个省会市)和2个国务院部门制定了有关行政复议人员资格的规定。从国外的情况来看，很多国家对从事行政复议工作的人员都有一定的资格要求。例如，美国行政复议由行政法官承担，行政法官是一种专门的职业资格；英国实行行政裁判所体制，负责裁判案件的是法官；韩国实行行政复议委员会体制，也对行政复议人员有严格的资格条件要求，等等。建立并逐步推行行政复议人员资格制度，是行政复议居中裁决案件这一特

点决定的，也是行政复议制度发展趋势的要求。鉴于推行行政复议人员资格制度，对保障行政复议人员的素质，保证行政复议案件的办理质量，提高行政复议的权威和公信力，充分发挥行政复议制度的功能具有重要作用，而且逐步推行行政复议人员资格制度是中办、国办27号文件和全国行政复议工作座谈会提出的明确要求，因此，本条对行政复议人员的资格条件作出了规定。本条规定包括以下含义和考虑：

一是，资格条件的规定限定于专职行政复议人员。这样规定主要基于两点考虑：第一，只对专门从事行政复议案件办理及相关工作的行政机关工作人员提出任职要求，目的是建设一支专业化的办案队伍，保证行政复议机关有效履行职责。不对行政复议机关、行政复议机构的领导提出资格条件的要求。实际上，也很难对行政复议机关、行政复议机构的领导提出任职要求。第二，为行政复议委员会试点留有余地。仅对专职行政复议人员资格条件进行限定，不影响行政复议委员会试点中吸收其他部门的同志、专家或相关专业人士作为兼职行政复议人员参加行政复议案件审理。

二是，只对专职行政复议人员的资格条件作出原则性规定6本条只规定了专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格四个方面的基本要求。并明确具体办法由国务院法制机构会同国务院有关部门规定。这样规定主要考虑是，行政复议人员资格制度涉及行政复议人员的身份界定和人事管理问题，应当与现行国家公务员制度相衔接，需要与人事部门充分协商、研究。同时，各地区和部门实际情况差异较大，“新人”与“旧人"也要区别考虑，需要加强调研，提出符合实际的方案。因此，目前还不宜在条例中对行政复议人员的资格条件作出明确具体的规定。在条例制定过程中，地方和部门的同志普遍呼吁，在建立行政复议人员资格制度的同时，建立统一的行政复议办案津贴制度，并在条例中有所体现。大家认为，建立行政复议办案津贴制度，也是加强行政复议队伍建设的重要内容，体现了国家对行政复议岗位特殊性的认同以及对行政复议工作的关心，既十分重要，也十分必要。主要理由是：

第一，行政复议办案与法官办案具有共性，行政复议人员承担的任务在一定程度上比法官更加繁重，实行办案津贴制度，能够体现行政复议岗位的特殊性，也与行政复议人员承担的繁重任务相适应。

第二，基层行政复议案件，特别是广大农村地区的行政复议案件，多为土地征收、房屋拆迁、山林纠纷、权属争议等方面的案件，办案人员都要深入基层实地调查和反复协调，有的还要跋山涉水，工作非常辛苦。通过办案津贴，对行政复议人员的工作给予肯定，能对做好行政复议工作起到必要的保障和激励效果。 第三，行政复议办案津贴是“准司法性”津贴，其实施不易引起其他部门的攀比。同时，与司法队伍相比，行政复议人员数量不多，财力可以负担。_ 在条例草案征求意见的过程中，有关部门的同志提出，对行政复议人员发放办案津贴确有必要、也是合理的，但建立津贴制度的事权在国家，目前国家正在清理和规范津贴、补贴，行政复议办案津贴问题可以在清理规范过程中统筹考虑，但

不宜在行政法规中作出明确规定。鉴于此，条例未对行政复议办案津贴问题作出明确规定。

第二章 行政复议申请

本章是关于公民、法人和其他组织不服行政机关的具体行

政行为向行政复议机关申请行政复议的条件和相关程序的规定，

共4节、23条。《行政复议法》第三章对申请行政复议的条件、

时效、复议申请人及其范围、申请行政复议的形式、申请人向

何行政机关提出行政复议申请、申请行政复议与提起行政诉讼

的关系等内容作了规定。在此基础上，本条例这一章对行政复

议申请人、被申请人、行政复议申请期限和行政复议申请的提出等作了进一步解释和明确。

行政复议申请，是指公民、法人和其他组织，认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，而以自己的名义要求有权的行政机关改变或者撤销这种具体行政行为，以保护自己的合法权益的一种活动。

行政复议活动一般包括前后紧密衔接的两个阶段：一个是申请人向有关行政机关提出行政复议申请；一个是复议机关对行政复议申请的受理、审理、决定及执行。行政复议是依申请的行政行为，必须由作为行政相对人的公民、法人或者其他组织提出申请才能启动。行政复议作为旨在解决行政争议的一项重要法律救济途径，必须经由公民、法人或者其他组织提出行政复议申请，才能发挥其应有的作用。没有公民、法人或者其他组织的行政复议申请，行政复议机关不能主动受理和审理行政复议案件。从这个意义来说，行政复议的启动权是掌握在公民、法人和其他组织手里的。充分保护行政复议申请权，对维护公民、法人或者其他组织的合法权益，引导相对人有效解决其与行政机关之间的行政争议，督促行政机关依法行政，无疑具有十分重要的意义。

第一节 申 请 人

第五条依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的公民、法人或者其他组织为申请人。

【释义】 本条是关于行政复议申请人范围的规定。行政复议法对行政复议申请人的范围作过原则规定，该法第十一条第一款规定，依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。由于行政复议法对申请行政复议的条件和程序的有些规定比较原则，公民、法人或者其他组织的指称也非常广泛，一些地方和部门反映在行政复议实践中有时不太好掌握。行政复议法实施条例根据各方面的建议，按照行政复议法便民、利民的精神明确了申请行政复议的具体条件和

相关程序，为公民、法人和其他组织有效行使行政复议申请权提供了更大的方便。因此，本条在行政复议法有关规定的基础上，对行政复议申请人的范围进一步作了规定。

理解本条的规定，需要注意以下几点：

一、准确把握行政复议申请人的法律地位作为针对具体行政行为的法律救济机制，行政复议法律关系中涉及三方主体，一是作为裁决机关的行政复议机关，二是作为被申请人的行政主体，三是作为申请人的行政相对人。但是，行政相对人一词在我国仅作为学术用语见诸于相关的论文和著作，立法实践中并未援用。在行政诉讼法和行政复议法中，行政相对人都被概括为公民、法人或者其他组织。因此，本条中规定的“公民、法人或者其他组织"，与行政诉讼法和行政复议法中的相关用语在涵义上是完全一致的，指的都是与行政主体相对应的行政相对人一方。这也就是说，申请人在法律地位上只能是行政相对人，而不能是行政主体。由于这个原因，在实际工作中，两个行政主体之间因职权划分以及工作配合等方面的原因所引起的争议，任何一方都不能通过申请行政复议解决。

这里需要注意的是，申请人处于行政相对人的法律地位，并不排斥行政机关在某些特殊情况下可以申请行政复议。根据我国有关法律的规定，行政机关既是行政主体，同时又是机关法人，属于法人组织中的一种类型。在作为机关法人时，它必须与其他组织和公民一样，遵守相关的行政管理法律规范，接受相关行政机关的行政管理。比如，环保局修建办公楼，也要依法事先领取相关的许可证件，否则有关主管部门就可以对环保局给予相应的行政处理。在这种情况下，环保局的身份就不再是行政主体，而是行政相对人，因此它对有关主管部门的行政处理决定不服，有权作为申请人启动行政复议程序。

二、准确把握行政复议申请资格

行政复议申请人是作为行政相对人的公民、法人和其他组织，但是这并不意味着只要是具有公民、法人或者其他组织的身份就可以对特定具体行政行为申请行政复议。就具体案件而言，某一公民、法人或者其他组织能否实际享有行政复议申请权，还要考虑是否具备行政复议的资格，这种资格是指该公民、法人或者其他组织具有从行政相对人转换为行政复议申请人的可能性。法律之所以赋予特定行政相对人这种可能性，目的是为了救济特定具体行政行为对该行政相对人可能造成的不法损害。需要注意的是，行政复议申请资格与行政复议机关受理条件是两个既相互关联又相互区别的概念，行政复议申请资格是、莱个行政相对人可以对特定具体行政行为申请行政复议的可能性，这种可能性具体表现为行政复议申请权。然而，某一相对人拥有行政复议申请权，并不意味着行政复议机关必然受理其提出的申请，因此申请权的存在只是行政复议申请被受理的条件之一，此外还需要具备如申请事项符合行政复议机关的管辖权限、申请时间未超出法定期限、有权机关未就同一事项已予受理或者裁决等其他法定条件，某一行政复议申请才会被行政复议机关实际受理。

行政复议申请资格应当根据行政复议法第二条规定的精神来理解和掌握。该法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定，适用本法。，，按照这条规定，只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，就有权依法申请行政复议。因此，特定公民、法人或者其他组织享有行政复议申请权，需要同时具备以下要件：

一是，公民、法人或者其他组织申请行政复议的具体行政行为是可以通过行政复议渠道救济的具体行政行为。

所谓可以通过行政复议渠道救济的具体行政行为，是指申请行政复议的事项必须在行政复议法规定的受案范围之内。不是受案范围以内的行政行为(如抽象行政行为、内部行政行为等)，以及不属于行政行为的其他事项(如国防外交等国家行为、行政机关从事的民事活动、公民参与国家政治生活的行为等)，公民、法人或者其他组织不享有行政复议申请权，不能对之申请行政复议。

二是，公民、法人或者其他组织拥有其想要保护的法律利益。行政复议是为了维护行政相对人的某种具有法律意义的利益而设立的一种法律救济制度，因此，申请行政复议的公民、法人或者其他组织拥有其想要保护的法律利益，是件不言而喻的事。这种法律利益是否存在，以及是否为申请行政复议的行政相对人所实际拥有，对界定行政复议申请权意义重大。没有特定行政相对人声称要求保护的法律利益，而要求启动行政复议程序，是一种滥用行政复议申请权的行为，它会侵占宝贵的公共资源，挤占他人寻求行政复议救济的机会，法律对此不应予以支持。即使存在某种法律利益，是不是为要求行政复议的特定公民、法人或者其他组织所实际拥有，也要认真考虑。一般而言，这里所讲的实际拥有应当是公民、法人或者其他组织对某种法律利益的合法控制和有效支配状态，这是一种类似于物权的效果。

三是，具体行政行为与特定公民、法人或者组织具有法律上的因果关系。

如何判断具体行政行为与特定公民、法人或者其他组织是否具有因果关系呢?这是多年来困扰行政复议实践中的一个难点问题。一般认为，只要具体行政行为作出或者实施后，行政相对人实际享有的法律利益就发生了变化，即价格上的贬损，或者范围上的缩减，或者权利上负担的增加，那么就可以认定该行政相对人与特定具体行政行为在法律上的因果关系。

公民、法人或者其他组织具有行政复议申请权，就可以提出复议申请，成为行政复议申请人。当然，行政复议申请权并不是必定会转化为行政复议申请人的权利，因为公民、法人和其他组织有权处理自己的这种法律权利，包括可以放弃这种权利。如果放弃了这种权利，那么行政复议申请权就只会停留在可能性的阶段。如果要行使行政复议申请权，公民、法人或者其他组织必须以自己的名义提出申请。在行政复议过程中，不是以自己名义而是受他人之托、以他人名义参加行政复议的人，因为其所表达的意志不属于自己的意志，所代表的利益也不属予自己的利益，因此不能取得行政复议申请人的法律地位。

三、申请人的具体类型

根据《行政复议法》及本条的规定，行政复议申请人包括公民、法人和其他组织。

(一)公民。

可以提起行政复议的公民分为三类：(1)具有中华人民共和国国籍的中国公民；

(2)受中国法管辖的具有中华人民共和国以外的某国国籍的外国公民；(3)受中国法管辖的不具有任何国家国籍的无国籍人。不论是以上哪种情况，公民在不服行政机关的具体行政行为时都有权申请行政复议。如《中华人民共和国外国人人境出境管理法》第29条规定：“受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起l5日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决。”

(二)法人。法人，是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。即依法成立的有一定的财产或者经费及自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任的组织。按其性质和设立的目的的不同，可分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人等。其中企业法人既包括在我国设立的中国法人，也包括在外国设立的、而在我国境内从事生产经营活动的外国法人。如《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》第十五条规定：“合营企业同税务机关在纳税问题上发生争议时，必须先按照规定纳税，然后再向上级税务机关申请复议。"这里的合营企业就是法人。特别值得一提的是，行政机关作为行政管理相对人时，不服另一行政机关的具体行政行为，也可以作为申请人申请行政复议。属于其他组织。但从我国现行法的实际情况看，合伙组织一旦成为法人，即不再称之为合伙组织。因此，本条所指的合伙，都是指未组成法人的合伙组织，属于其他组织之列。进一步分析，合伙组织又可以按其登记成立的法律形式，分为依法登记为企业的合伙组织和未依法登记为企业的合伙组织。故本条将合伙组织分为合伙企业和非企业的其他合伙组织。

(1)合伙企业申请行政复议的，应当以核准登记的企业为申请人，由执行合伙事务的合伙人代表该企业参加行政复议。之所以如此规定，是因为合伙企业是依法核准登记的企业，具有自己的名称、办公场所及内部的组织机构，这类合伙企业已经具备了法人基本特征，具有相应的以企业的名义对外承担法律责任的能力，因此可以以该企业的名义申请行政复议。同时，由于该企业在在核准登记时要确定执行合伙事务的合伙人，该合伙人是合伙企业的负责人，相当于法人的法定代表人，可以对外以合伙企业的名义实施一定的行为，因此，由该合伙人作为合伙企业的代表参加行政复议，能够有效地代表、维护合伙企业的合法权益。

(2)非企业的其他合伙组织申请行政复议的，由合伙人共同申请行政复议。之所以如此规定是因为，非企业的其他合伙组织未经依法登记，没有法律承认的组织机构和代表人，每个合伙人在合伙组织中承担共同的责任，因此只有他们共同申请行政复议，才能更好地维护合伙组织的合法权益。从这个意义上讲，此时的申请人已经不是合伙组织，而是作为共同行政复议申请人的各合伙人。

2．非合伙组织的行政复议申请人资格及其复议代表人的确且。 非合伙组织的种类很多，例如，经主管机关认可，处于筹备中的企事业单位或群众团体；以及外国在我国设立的从事一定经营活动和社会活动而未取得我国法人资格的组

织，都属于合伙组织之外的不具备法人资格的其他组织。他们申请行政复议时，由该组织的主要负责人代表该组织参加行政复议。没有主要负责人的，由共同推选的其他成员代表该组织参加行政复议。之所以如此规定，主要是为了体现方便申请人的原则，因为对这类组织，法律并没有规定其法定代表人或者主要负责人，为了便于他们申请行政复议，赋予他们自行确定代表人的权利是必要的。也就是说，如果他们在此前的日常活动中已经确立了主要负责人，则由该负责人作为复议代表人；如果他们此前并没有明确的主要负责人，也可以由他们在行政复议时共同推选代表人。

3．其他组织变更时申请行政复议的情况。

作为申请人的其他组织不会出现生理上死亡的现象，但是也存在终止的问题，即在组织体上发生变更甚至消灭。如果其他组织受到违法的或者不当的具体行政行为的侵害，未及申请行政复议即告终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以作为行政复议申请人提出行政复议申请。

所谓“其他组织终止"，是指其他组织自身的消灭和变更。‘‘消灭”是指其他组织的资格在法律上最终归于灭失和结束而不复存在，这是其他组织终止的主要形式。其他组织消灭后其权利包括复议申请权，应当由承受其权利的组织行使。“变更"，是指原有意义上的其他组织虽然已经终止，但又以新的其他组织形式出现，并且与原其他组织之间在法律上具有继承关系。变更的主要形式是其他组织的分立和合并。“分立"是指一个其他组织按照法定程序分为两个以上的新的其他组织。这时，新的其他组织都可能是原其他组织的权利的承受者，都可能成为申请人。“合并”是指两个以上的其他组织，依照法定程序合并成为一个其他组织。合并后的其他组织是原其他组织的权利的承受者，可以以自己的名义申请复议。其他组织终止以后，承受其权利的法人或者其他组织同样也要承担其义务，因而也就成为具体行政行为的直接利害关系人。为了切实保护其他组织的合法权益，《行政复议法》第十条规定，有权申请行政复议的其他组织终止的，承受其权利的其他组织可以申请行政复议。不是行政管理相对人的其他组织，成为行政复议的申请人，应当符合以下三个条件：第一，认为其合法权益受到具体行政行为的侵犯、有权申请行政复议的其他组织已经依法终止。第二，申请人资格的被转移人为承受已经终止的其他组织的权利的法人或者其他组织。第三，承受权利的法人或者其他组织依法提出行政复议申请。

此外，在实践中还须注意的是，根据《行政复议法》第四十一条关于外国组织在中华人民共和国境内申请行政复议适用本法的规定，一般讲，外国组织作为我国行政管理的相对人时，该组织无论是法人还是不具有法人资格，都可以作为复议申请人。但是，有些特殊组织，比如外国驻华大使馆、领事馆，联合国驻华机构等，可否作为复议申请人?这还需要深入研究。一种意见认为，这类组织由于其性质和法律地位的特殊，它们与我国间发生的活动往往带有国家行为的性质，因此不存在提出行政复议申请的问题。当然，不排除其工作人员以个人的名义而不是以其所在组织的名义提出行政复议申请。另一种意见认为，如果这类组织成为我国行政管理的相对人，在道理上是可以作为行政复议申请人的。对这个问题，目前的行政复议实践中尚未遇到过，如果以后碰到这类问题，可以考虑根据具体情况分析解决，不必一刀切。

第七条 股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业合法权益的，可以以企业的名义申请行政复议。

【释义】 本条是关于股份制企业中行政复议申请权行使童体的规定。

根据行政复议法第六条第七款的规定，企业法人如果认为行政机关侵犯其合法的经营自主权，可以申请行政复议。企业法人提出行政复议申请，一般是由其法定代表人提出，因为法定代表人是法律、法规或者组织章程确定的代表法人行使权利的自然人。实践中，可能出现法定代表人主观上不愿意或者客观上无法提出行政复议申请，导致股份制企业无法通过行政复议维护自主经营的合法权利，给企业带来损失。而在股份制企业中，股东的利益是包含在企业利益中的，企业的损失同时意味着股东的损失。为了避免这种情况的发生，本条规定了股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会的行政复议申请权。

理解本条规定，应当注意以下问题：

一、如何认识股份制企业的范围

股份制企业是指两个或两个以上的利益主体，以集股经营的方式自愿结合的一种企业组织形式。它是适应社会化大生产和市场经济发展需要、实现所有权与经营权相对分离、利于强化企业经营管理职能的一种企业组织形式。股份制企业的特征主要是：(1)发行股票，作为股东入股的凭证，一方面借以取得股息，另一方面参与企业的经营管理；(2)建立企业内部组织结构，股东大会或者股东代表大会是股份制企业的最高权力机构，董事会是最高权力机构的常设机构，总经理主持日常的生产经营活动； (3)具有风险承担责任，股份制企业的所有权收益分散化，经营风险也随之由众多的股东共同分担；(4)具有较强的动力机制，众多的股东都从利益上去关心企业资产的运行状况，从而使企业的重大决策趋于优化，使企业发展能够建立在利益的机制上。

二 如何界定侵犯企业合法利益的行为

企业合法权益是指公民、法人或者其它组织在法律、法规规定的范围内拥有的调配使用自己的人力、物力、财力，自主组织生产、经营活动权利，主要包括生产经营决策权、资金支配权、产品劳务定价权、产品销售权、物资采购权、投资决策权、资产处置权、联营兼并权、劳动用工权、人事管理权、工资奖金分配权、内部机构设置权等。侵犯企业合法权益，就是指行政机关（包括法律、法规授权或者行政机关委托行使行政职能的组织）限制或者剥夺公民、法人或者其他组织的上述企业合法权益。

三 如何理解股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会的行政复议申请权 根据本条的规定，股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以以企业的名义申请行政复议。这样，在企业法定代表人未申请行政复议的情况下，股东大会、股东代表大会、董事会也可以行使行政复议申请权。实践中应注意两个问题：一是，股份制企业

认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业合法权益的，一般应由企业的法定代表人代表企业申请行政复议，这是法定代表人的法定职责。只有在法定代表人怠于履行这项职责时，股东大会、股东代表大会、董事会有权申请行政复议，但是只能由其中某一个主体提出一个行政复议申请，不能每个主体同时提出不同的行政复议申请。

在立法过程中，有一种意见主张，应当赋予股份企业每个股东单独以企业名义申请行政复议的权利。但也有人对此持有不同，认为如果每一个股东都可以就行政机关针对企业的具体行政行为申请行政复议，可能导致针对同一个具体行政行为引发众多的行政复议案件，使行政复议机关不堪重负，还是要尽量引导当事人通过股东大会、股东代表大会、董事会完全代表其实现在企业中的利益。因此，本条并没有规定股东个人的行政复议申请权。至于实践中遇到的这类问题，可以参照公司法关于股东权益保护的相关规定以及最高人民法院关于贯彻执行行政诉讼法有关司法解释的精神，结合个案具体情况作出处理。

第八条 同一行政复议案件申请人超过5人的，推选1至5名代表参加行政复议

【释义】 本条规定行政复议代表人制度

行政复议代表人实质上是一种特殊的行政复议代理人制度。行政复议代表人又不同于一般的行政复议代理人，二者的区别主要表现在两个方面：一是代表人必须享有全权委托，若受委托的权利是有限制的，则不符合行政复议代表人推举的要件。二是代表人本身就是行政复议申请人。理解本条时应注意以下几点：

一、 确立行政复议代表人制度的必要性

设立行政复议代表人制度的理由，在于以下两个方面：

首先，行政复适应代表人制度可以适应行政复议实践的需要，并且可以完善和发展我国行政复议主体制度。行政机关在整个国家关系中，工作机构最为庞大，工作范围最为广泛，对国家的政治、经济、社会、文化生活干预也最为直接、最为有效，行政权已延伸扩展到社会各个层面。在这种客观形势下，行政机关的某些具体行政行为所针对的往往不只是一两个人，而是一定范围内的公众，他们人数众多，从而形成具有某种共同利益、息息相关的群体。如果同一具体行政行为或同样的具体行政行为被申请行政复议，并且人数众多达到一定程度时，会出现根本无法审理的情形。在此情况下适用行政复议代表人制度，将行政复议代表人参加行政复议的行为视为全体申请人的行为，便于申请人的合法权益得到保护。 其次，行政复议适用复议代表人制度符合市场经济的效益原则，能达到复议经济的目的。市场经济的核心内容是优化资源配置结构，充分发挥市场的调节作用，追求最大经济效益。在行政复议中适用复议代表人制度，不论复议申请人队伍如何庞大，都可由复议代表人进行复议，有助于大大简化行政复议程序，节省大量的人力、物力、财力，有助于行政复议机关依法全面彻底地解决纠纷，有效地保护当事人的合法权益，从而达到复议经济的目的。

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

二、行政复议适用复议代表人制度的情形

根据本条的规定，遇有下列情形，可以适用行政复议代表人制度：

1．申请人一方人数众多，即涉及同一法律问题或者事实问题的利害关系人人数众多，本条将人数众多界定为“超过5人”。在征求意见稿阶段，此处的表述是“5人以上”，但考虑到存在一个是否包含本数5人、以及最低人数与最多代表数(也是5人)重叠的问题，故改为“超过5人”，意思是只有当申请人人数达到6人或者6人以上时，才可以要求申请人推选代表。

至于为什么将人数众多界定为“超过5人”，主要是考虑到一旦“超过5人”，一般复议机构的接待场所就容纳不下，而且人数超过5人也不便于行政复议机构的工作人员与申请人交流，不利行政复议接待效率的提高。当然从行政复议申请人的角度讲，人数如果太少，可能会使他们产生势单力孤的感觉，或者容易被孤立而被打击报复的畏难情绪，不便于他们充分寻求行政复议救济。

2．申请人之间存在着共同的法律问题或者事实问题。这是适用行政复议代表人制度最主要的条件。只有成员之间都有共同的法律问题或者事实问题，他们之间才有共同的利益，否则，行政复议代表人制度就失去了存在的基础。

3．复议请求和抗辩事由属同一类型。即复议代表人所提出的请求或抗辩事由能代表绝大多数被代表成员的意志，但是，并不排斥各成员实际请求中标的额上的差异和某些成员的某些特殊抗辩事由的存在。

4．复议代表人合格。复议代表人是否合格关系到能否维护集团其他成员之合法权益和行政复议机关能否作出正确判决。合格的复议代表人需符合以下条

件： (1)是本案的申请人；(2)具有民事行为能力；(3)能公正妥善地维护全体当事人的利益；(4)合法产生并为其他成员所信赖。实践中，推选行政复议代表人时，必须出具有全体行政复议申请人签字的书面授权委托书，代表人的权限以书面委托书的规定为准。

特别需要说明的是，对于书面提出行政复议申请的案件而言。可以不必要求申请人推选代表，只有当遇到现场调查取证、参加听证等需要与行政复议机关面对面地打交道时，才有必要限制到场的人数。此时，就可以依据本条的规定，要求申请人推选代表，参加面谈。

第九条 行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。

行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。

【释义】 本条是关于行政复议第三人的规定。

《行政复议法》第十条第三款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。但对于行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系时是否可以通知其作为第三人参加行政复议，以及申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系在行政复议期间是否可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议等问题，该法未作明确的规定，这不仅不利于统一行政复议机关的认识，也在一定程度上导致行政复议与行政诉讼的冲突，一些地方出现法院以行政复议机关未通知第三人参加行政复议为由，判定行政复议机关违反法定程序。

针对上述问题，《实施条例》第九条分三款对此作了补充规定，其第l款规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。理解该款需要把握2个关键词：“认为”和“可以”：该款规定赋予了行政复议机构依其“认为”“可以”通知第三人参加行政复议的权利。

该条第二款规定，行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。理解本款必须比照第l款，从句式上分析，“申请人以外的公民、法人或者其他组织”“可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议”的前提是其本人“认为”“与被审查的具体行政行为有利害关系”。如果不这样理解，本款就与第1款同义反复。有些同志在接受第三人的申请时适用第二款，尊重第三人对利害关系的判断；在不想接受第三人的申请时就将第1款的“认为”用到第2款中，否定第三人有“认为”的权利，理由是该款没有象第1款那样明确规定“认为”的主体，这种理解显然是误的。

该条第三款规定，第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。这是对第三人参加复议的权利及责任的规定：申请人参加行政复议是其权利，不参加复议并不承担任何责任。

当然，不参加复议会影响其在复议案件审理过程中维护自身权利的力度，从而可能在行政复议决定中间接地反映出来。但只要行政复议机构能够公正办案，人前人后一个样，第三人不参加行政复议，不仅不会影响复议案件的审理，也不会影响其自身的权益。 准确、完整地理解上述规定，应当注意以下问题：

一、补充规定第三人制度的意义

行政复议第三人参加行政复议，是正确开展行政复议的需要，也是保护各方当事人合法权益的需要，对促进行政复议活动的正常进行具有重要作用。认为行政复议主要围绕申请人和被申请人进行，行政复议第三人参加行政复议是一件可有可无的事，这种认识有失偏颇。设立第三人制度的意义，归纳起来主要有以下几点：

1．保护当事人权益。法律规定第三人的理由，在于申请人和被申请人所争议的具体行政行为涉及到第三人的利益。从保护公民、法人或者其他组织的合法权益看，第三人有权参加行政复议。

2．尊重当事人意愿。在一部分当事人申请行政复议，另一部分当事人不愿申请行政复议的情况下，第三人制度可以使不愿申请行政复议的当事人作为第三人参加行政复议。在中国的行政复议实践中，这一点非常重要。

3．有利于复议机关查清案件事实。第三人了解有关具体行政行为的情况，并为了自己的利益会积极向复议机关举证，行政复议第三人的参与，有利于行政复议机关及时查清案件的全部事实真相，有利于准确地把握和分析有关法律问题，正确地作出行政复议决定。

4．实现并案审理。第三人制度的设立，主要用意之一是，力争通过一个行政复议案件的审理，解决与同一具体行政行为都有利害关系的多个当事人的诉求，避免不同当事人就同一具体行政行为引发若干个行政复议案件，加大审理的难度和成本；

5．避免矛盾决定，维护复议权威。如果不允许与正在进行行政复议有利害关系的公民、法人或者其他组织参加已开始的行政复议，势必逼迫该利害关系人另行申请行政复议或者提起行政诉讼，从而可能导致就同一个问题作出的行政复议决定之间的冲突和矛盾。反之，则能防止前后两个复议决定出现互相矛盾情况，维护行政复议的权威性。

6．促进“案结事了”。避免对于同一问题产生新的行政复议，妥善处理好各方面的利益关系。由于行政复议第三人参与到正在进行的行政复议活动中，行政复议决定的作出是建立在广泛听取包括行政复议第三人在内的各方当事人的意见基础上的，因此在结案后，有利于避免行政复议第三人再次申请行政复议，防止造成人力、物力的浪费，促进社会稳定。

二、行政复议第三人与相关概念的关系

行政复议中的第三人，是指同申请复议的具体行政行为有利害关系，经复议机关批准参加复议的申请人和被申请人以外的其他公民、法人或其他组织。要充分理解第三人的含义，必须把握其与相关概念的关系。

1．行政复议第三人与行政管理第三人的区别。第三人的概念并不是与直接当事人相对应的，而是与行政复议申请人相对应的，它是指两个或者两个以上的当事人与某个具体行政行为有法律上的利害关系时，其中部分人申请行政复议的，其他人则可以不再单独提出行政复议申请，而参加到他人已经申请的行政复议案件中，以保护自己的合法权益。从这个意义上讲，第三人不是天生只能作为第三人的，他参加到其他人申请的行敢复议案件中才是第三人，正如行政管理相对人申请行政复议时才成为申请人一样。如果与同一具体行政行为有利害关系的若干人都分别申请行政复议，则他们都是申请人，无第三人可言。实践中，有人提出，在具体行政行为针对的直接当事人不愿提出行政复议申请时，第三人是否可单独提出行政复议申请?此处的“第三人”应当指“行政管理第三人”，既然行政复议还没有开始，就没有行政复议申请人、被申请人及第三人，但“直接当事人不愿提出行政复议申请”，“第三人”未必不能参加行政复议活动。只要具有利害关系，就可以以申请人身份名正言顺地提起行政复议。

2 ． 第三人与申请人。第三人参加的行政复议是由其他公民、；法人或者组织的申请行为起的。如果某人以自己的名义申请行政复议，而不是参加到其他公民、法人或者组织申请的行政复议当中，那么它就是另一件行政复议案件的申请人，而不必再作行政复议的第三人。因此，第三人与申请人的身份不能由同一个主体同时享有。实践中确实存在这样的情况，因申请人撤回行政复议申请，行政复议机关终止案件审理，已经参加到行政复议活动中来的第三人无“顺风车”可搭，被迫自行再提起行政复议。但这种情况下第三人与申请人的关系也是转化的关系，而不存在一人身兼两种身份的可能。在同一个行政复议活动中，同一当事人身兼申请人和第三人的情况应当是不存在的，也是没有必要存在的。

三、第三人参加行政复议的具体方式

第三人参加复议，须是在原复议程序已开始，复议决定未作出以前进行。第三人参加复议有两种形式：一是第三人主动向复议机关申请，另一种形式是复议机关依职权主动通知第三人参加复议。如果第三人拒不参加，复议机关不能强求，必须尊重第三人的权利与选择。

(一)第三人申请参加行政复议。

此种情况下，争议最大的一个问题是，对于行政复议第三人参加行政复议是否需要批准，对此有两种不同意见。一种观点认为，我国原《行政复议条例》第二十七条规定，同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，经复议机关批准，可以作为第三人申请参加复议。但现行《行政复议法》中则没有“经复议机关批准”这一规定。这种修改实际上体现的立法本意是：第三人参加复议是他的法定权利，毋需行政复议机关的批准。另一种认为，与争议的具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织须申请批准才能成为复议第三人。实际上，这种争论其实意义不大。因为在事实上，无论是对于申请参加还是通知参加的第三人，行政复议机构的必要的审查是不可避免的。如果对此有不同看法的话，充其量是对“批准”的用语的微词，对实质性的、程度不一的审查的现实性恐怕是无法否认的。但需要提醒的是，如果行政复议机关以经“审查”第三人不符合法定条件为由，不“批准”当事人提出的以第三人身份参加行政复议的申请，行政复议机关很可能会因越权的缘故，在司法审查中受到诘难。

(二)复议机关通知第三人参加行政复议。

行政复议机关不是必须通知第三人参加，更没有寻找第三人的义务。原则上，对于同一具体行政行为涉及的多个当事人，部分当事人申请行政复议的，为便于案件审理，行政复议机关以通知其他行政管理当事人参加行政复议为好。同时，对于行政复议机关通知作为第三人参加行政复议的人，也可以决定不参加行政复议。

四、确定行政复议第三人的标准

严格说来，只有行政复议机关通知参加的第三人，才需要由行政复议机关确认其是否具有第三人资格。如果凡是申请参加行政复议的第三人都能够得到行政复

议机关的准许而如愿参加行政复议，这一部分第三人就不存在确定第三人的标准的问题。确定第三人范围的标准，即行政复议第三人的条件，主要表现在以下几个方面：

1．与被复议具体行政行为有利害关系。第三人必须同正在进行行政复议的具体行政行为有利害关系，即该具体行政行为可能影响其在法律上或者事实上的权利义务，必须参加行政复议活动才能更好地维护自己的合法权益。第三人与被申请的具体行政行为有利害关系，是第三人参加行政复议的根本原因。所谓“利害关系”，是指第三人对申请人提出申请复议的具体行政行为有着权利、义务关系。就是说，申请人和被申请人对于作为复议标的的具体行政行为的争议，涉及到第三人增加或减少某些权利，或负担某些义务。与具体行政行为有利害关系，是第三人参与复议的惟一根据。第三人参加行政复议，与作为被申请人的行政机关之间应当有管理与被管理，支配与被支配的关系。如果没有这种关系，就很难说与被申请人作出的具体行政行为有利害关系。对某一具体行政行为进行的行政复议可能影响到该公民、法人或者其他组织在法律上的权利和利益，从而使其有参加行政复议活动的必要。

与案件的利害关系是第三人参与行政复议案件的法律纽带，至于这种纽带必须强到什么程度，有不同的理解，有的强调，这种利害关系既可以是直接的，也可以是间接的，而不仅限于直接的利害关系。有的则认为，第三人同被复议的具体行政行为有利害关系，这种利害关系必须是直接的而非间接的，即具体行政行为和行政复议裁定会直接影响到第三人的权益。所谓直接联系，就是指第三人的权利义务被该具体行政行为直接调整或涉及，而不是通过其他法律关系作为中介。 事实上，直接利害关系与间接利害关系在现实生活中并没有质的分界线，二者是在连续的转变过程中实现过渡的，最终的把握尺度只是一种度的权衡：即第三人与案件的利害程度。

还有一点需要注意， “利害关系"是指独立的利害关系，不依附于申请人，也不依附于被申请人。因此，第三人有相对独立的复议请求。要求撤销、变更或维持具体行政行为的第三人，对复议裁决不服的，有权提起行政诉讼。实践中，对于那些本来有独立请求权，但因复议期限已过而只能通过第三人的途径才能参加行政复议的当事人来说，只能说他们在事实上已经无权行使其独立的请求权了，但不能说他们在实质意义上无独立请求权。在诸如征地、拆迁案件中，许多行政复议第三人都是具体行政行为的直接当事人。从某种意义上说，以第三人而不是申请人身份参加行政复议，恰恰是他们处分其独立请求权的一种方式。

2．为了自己的权益参加复议。第三人有着与其他当事人不同的利害关系，第三人是以自己的名义，并且是为了维护自己的合法权益而参加复议的。从而它不同于复议中的证人、鉴定人、代理人等。第三人在复议中所提出的复议主张、证据等有关资料，可能会有利于申请人或被申请人，但最终目的总是为了维护自己的合法权益。

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

3．参加已经开始的行政复议。如果某公民、法人或者其他组织在其他人申请行政复议后自己提出行政复议申请，那么他也不是行政复议第三人，而是行政复议申请人。

五、第三人不参加行政复议的法律后果

参加行政复议通知书是行政复议机关对行政复议申请人以外的其他公民、法人或者其他组织，要求作为第三人参加行政复议，经审查认为符合条件，或者虽未有人申请，但行政复议机关发现申请人以外的公民、法人或者其他组织与本案审查的且体行政行为有利害关系，且有必要通知其参加本案审理，因此通知其作为第三人参加行政复议所制作的法律文书。在实践中，利害关系人接到行政复议机关通知，应当作为行政复议的第三人积极参加行政复议，配合行政复议机关查明案件情况，作出正确的决定。如果经过通知，利害关系人坚持不参加行政复议的，行政复议机关应当记录在案，不影响行政复议案件的审理。因为参加行政复议应当是第三人的一项权利，行政机关不能强迫其行使，而且第三人放弃此项权利并不对行政复议中其他当事人的权利义务造成影响。对此，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第二款亦规定，第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。

第十条 申请人、第三人可以委托1至2名代理人参加行政复议。申请人、第三人委托代理人的，应当向行政复议机构提交授权委托书。授权委托书应当载明委托事项、权限和期限。公民在特殊情况下无法书面委托的，可以口头委托。口头委托的，行政复议机构应当核实并记录在卷。申请人、第三人解除或者变更委托的，当书面报告行政复议机构。

【释义】 本条是关于行政复议代理人的规定。

本条是对《行政复议法》第十一条第五款有关行政复议代理人制度的解释，该款规定：“申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。”。这一内容规定了申请人、第三人有权委托代理人参加行政复议的原则，突出了对申请人权利的保护；但该条的内容过于概括，未就委托的对象、委托的形式、委托的解除和变更等更加具体的制度作出规定。但在行政复议实践中，由于申请人、第三人可以委托什么人作为代理人、委托的程序和形式等没有规定，操作起来存在一定问题，各地方、各部门建议完善行政复议制度，对行政复议代表制度作全面的规定。《实施条例》在立法时采纳了这些意见和建议。

理解本条规定，需要注意以下几个问题：

一、完善行政复议代理人制度的重要性

行政复议代理人制度是行政复议制度的重要组成部分。实行行政复议代理制度，其主要意义在于：

(一)维护当事人的权利。复议代理制度有利于协助公民、法人或者其他组织实现其权利，履行其义务，有效地维护自身的合法权益。复议代理人可以解决无复议行为能力的当事人不能实施复议行为的困难；也可以为那些虽有复议行为能力，但因故不能亲自进行复议或者不善于进行复议的当事人提供帮助；还可以解决法人、其他组织及行政机关的法定代表人或负责人因忙于自身业务活动，或者不熟悉复议程序及有关的法律、法规而不便实施复议行为的困难。

(二)进一步查清事实。在行政复议这一行政裁决程序中，委托代理人有利于进一步查清事实，更好地保护申请人权益。

(三)有利于案件审理。有利于行政复议机关正确、合法、及时地审理案件，解决当事人之间的行政争议。

二、委托的对象不受限制但人数有要求

《实施条例》未规定代理人的条件，主要是考虑，不作规定对于申请人、第三人而言就是没有限制，他们可以委托任何他们满意或者信任的人作为代理人，当然包括律师。

至于申请人委托多少人合适的问题，立法时曾经讨论过，考虑到案件的复杂程度不同，以l至2人为宜。至于这里的1至2人，究竟是指每个申请都可以委托1至2人，还是一个案件中所有的申请人只能委托1至2人，可以有不同的理解。我们认为，通常情况下，同一案件的申请人不同分别委托代理人，而会共同委托代理人，此时，代理人应为1至2人。但如果申请人意见不一致，不同的代理人分别委托律师的情况，如果申请人坚持要求这样做，行政复议机构也不宜干预。

三、委托的形式

原则上讲，申请人委托代理人，应当以书面形式委托，这样做的好处是，一是有利于明确代理权限，二是有利于准确掌握代理人的情况，三是有利于行政复议机构与代理人交流。

考虑到《行政复议法》规定可以口头申请，为方便申请人，《实施条例》也允许以口头方式委托代理人，但有3个限制性的要求，一是只有委托人为公民是才允许委托，法人或者其他组织委托代理人时只能采取书面委托形式，这主要是‘考虑到公民可能因为个人原因(如不会写字)，无法书面委托，而法人或者其他组织内有多个公民，不会存在都不能撰写书面委托书的情况。二是只有公民无法书面委托时，才允许其口头委托。当然在实际操作时，这种情况是比较少见的。行政复议机构对公民是否“无法书面委托"也不必过于仔细地核实，只要作为申请人或者第三人的公民口头表示自己不会书面委托，就应当允许其口头委托。三是口头委托必须经行政复议机构核实并记录在卷。这实际上要求行政复议机构必须象接受口头行政复议申请一样，记录口头委托代理人的申请人或者第三人的委托事宜，并由委托人签字确认。实践中落实这一要求往往需要委托人当面向行政复议机构口头委托，并由复议工作人员记录，对申请人、第三人来说，这种委托形式并不会带来太多的方便，因为他们在通常情况下是不会选择这种委托方式的。但

如果他们坚持要求口头委托，行政复议机构应当依法核实，而不必劝说他们书面委托。

四、委托的事项

《实施条例》对委托事项未作限制，委托人可以全权委托，也可以部分委托。代理权限范围、代理事项以及代理权的变更或取消，一般都由委托人决定。委托代理中代理事项和权限由被代理人的授权决定。被代理人委托他人代为参加复议，应当向行政复议机关提交由委托人签名盖章的授权委托书，并在委托书中明确记载代理事项及代理权限。代理人的代理行为要受代理事项及权限的限制。因为委托代理人是基于被代理人的委托而参加复议，其代理权限由被代理人决定，即使在复议过程中，被代理人仍有变更委托代理人的权利。

五、委托的代理的效力

行政复议机构对于申请人、第三人委托的代理人，应当依其与申请人签订的授权委托书，在授权范围内视之为申请人、第三人；代理人在授权范围内所为之行为，视为被代理人的行为。

六、委托代理的变更

委托代理关系成立后，委托人根据需要可以对代理权限作必要的变更、扩大或者缩小，委托人可以解除委托，代理人也可辞去委托。发生上述情况时，当事人应及时用书面形式告知行政复议机关。

第二节 被申请人

第十一条 公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。

【释义】 本条是关于行政复议被申请人的规定。

被申请人与申请人是相对的概念。《行政复议法》第十条第四款规定：公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。该规定对被申请人的概念作了原则界定，但没有细分其不同情形。行政复议法实施条例在本条重述了上述规定，旨在保持本条例的完整性，方便申请人不必另找《行政复议法》就可以大致确定被申请人的范围。 在本条例起草之初，关于特殊情况下的被申请人问题就被列入该条例着力解决的重点问题之列，征求意见稿规定了8条，分别对派出机构的含义、法律法规授权组织的含义、行政机关‘与非行政机关共同行为时的被申请人、经批准行为的被申请人、转引上级机关决定时的被申请人、议事协调机构、派出机构的被申请人资格、行政机关自行授权时的被申请人资格、地方政府工作部门的含义等内容作了相当具体的规定，总字数超过1千。经过反复讨论，最终保留下来的只有4

条，字数减少到300余字，其中3条重申了《行政复议法》的规定，对经批准行为的被申请人的确定是该条例的原创。

理解及运用本条规定，应当着重理解和把握“被申请人"、“具体行政行为”以及“不服"这三个概念。

一、准确把握“被申请人"的概念

(一)对被申请人应当作广义理解。

《行政复议法》第十条第四款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”据此，被申请人就是指被公民、法人或者其他组织认为侵犯其合法权益而向复议机关“指控”并由复议机关通知参加复议的行政机关。这里的“行政机关”应作广义解释和理解，即还包括法律、法规授予外部行政管理职能的组织。不然的话，这些有权作出具体行政行为的组织的具体行政行为就无法纳入复议范围。原《行政复议条例》第二十八条规定的被申请人的四种情形(共同被申请人，法律、法规授权的组织，行政机关委托的组织，被撤销的行政机关)，如今依然存在。 被申请人是作出引起申请人不服的具体行政行为的行政机关或者被授权组织。只要行政机关或者被授权组织作出的具体行政行为属于申请复议的范围，公民、法人或者其他组织依法申请复议，复议机关依法受理复议申请，该作出具体行政行为的行政机关或者被授权组织就成为被申请人。行政复议的被申请人一般具备以下几个特征：

1、只要是实施了外部行政管理职能的行政机关或者法律、法规授权的组织，都有可能成为被申请人，．而不论其本身是否具有外部行政管理的职权。

也就是说，并非只有具有外部行政管理职能的行政机关或者法律、法规授予行使外部行政管理职权的组织才可能成为被申请八。没有外部行政管理职能的行政机关，如人事、监察部门等，如果对外作出具体影响公民、法人或者其他组织的行政行为，如对公民实施罚款，对法人或者其他组织实施摊派，也有可能成为被申请人。这一精神，在本法第八条规定哪些情形不能申请行政复议时已有体现。虽然学术界普遍认为，没有法律、法规授予行使外部行政管理职权的组织，也不能成为被申请人。但是，事实上，行政复议所指向的具体行政行为，是非法的、不合理的具体行政行为，其中主体不合法是很重要的一类，将这些主体排除在行政复议被申请人之外是不合适的。

因此，此处的法定组织，应当是声称自己是享有行政管理权的组织。至于该组织是否是法定的行政主体、是否具有其自称的法定职权，正是需要行政复议加以判别的，在行政复议案件受理期间或者确定行政复议被申请人时，尚无法作出这一判断。

还要特别强调的是，自然人也不能成为行政复议的被申请人，即使具体行政行为由行政机关工作人员作出，被申请人也只能是行政机关。国家机关的工作人员及

行使行政权的组织的工作人员不能成为行政复议的被申请人，这是由其法律地位决定的。公务人员的执法行为代表其所属的行政机关的意志，属于其所从属的行政机关的行政行为。即使该行政机关的工作人员有违法失职行为，也只能由有关行政机关处理，而不能通过复议来处理。

2．必须是运用行政权力、作出有争议的具体行政行为的行政机关或者法律法规授权的组织。

行政复议当中，必须存在可被公民、法人或者其他组织申请的复议标的——具体行政行为。所以，作为被申请人，必须是实施了经申请人认为侵犯其合法权益的具体行政行为，并且，这个具体行政行为与申请人的合法权益之间具有因果关系。没有实施具体行政行为，或者虽实施了具体行政行为但与申请人的合法权益之间没有因果关系，不能成为被申请人。

(1)行政职权的行使者。行政复议的被申请人是行政职权的实施主体。这种主体身份可以是法律、法规授予的，此时，被申请人是拥有合法授权，但仍有可能被申请人误以为没有法定职权；_这种身份也可能完全是被申请人自己的错误认为，如环保局自以为自己可以拘留违法持枪者、公安派出所认为自己有权查处非法排污者。但无论在何种情况下，申请人以被申请人违法行使职权为由申请行政复议，行政复议机关绝不能以此 处的环保局、派出所没有法定授权为由，拒绝将其认定为被申 请人，更不能以没有适格被申请人为由不予受理行政复议申请。

(2)被申请行政复议的具体行政行为的实施者。行政复议是由于具体行政行为所引起的，被申请人的具体行政行为不是任何私人的行为，而是国家的行政行为。这种国家行政行为是通过被申请人单方作出的具体行政行为表现的。

作为行政复议被申请人，仅有行政机关、法律法规授权组织这一身份是不够的，这仅仅是个形式问题，实质在于这些主体是行政职权的享有与行使者。行政机关和法律、法规授权组织是双重身份兼有者：一方面是行政管理者，拥有行政职权； 另一方面又是民事主体，平等地参与民事法律关系。当这些主体参与民事法律关系时，他们不是行政主体，自然不具有行政复议被申请人资格；而当他们行使行政职权时，才可以成为行政复议被申请人。同时，‘并不是所有的行政机关或组织随时都可以成为被申请人，而是他们实施的具体行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成侵害，并被公民、法人或其他组织申请复议时才能成为被申请人。

行政机关作出了某一具体行政行为，申请人认为该行政行为侵害或将侵害其合法权益，就该具体行政行为向复议机关提出了复议申请，被申请人是行政机关。但并不是所有的行政机关都可以成为对某一具体行政行为进行行政复议的被申请人。没有实施具体行政行为，没有实施申请人认为侵犯其合法权益的具体行政行为的行政主体，不能作为被申请人。

不仅如此，作为行使国家管理权的行政机关，即使其作出了具体行政行为，如果公民、法人或者其他组织认为该具体行政行为并没有侵犯其合法权益，或者即使

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

公民、法人或者其他组织认为该具体行政行为侵犯了其合法权益，但并没有向行政复议机关提出行政复议的申请的，该行政机关也不是被申请人。

只有公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关才是被申请人。

3．行政复议的被申请人由行政复议机关通知其参加行政复

议活动。

由复议机关通知参加复议是行政复议案件发生的标志，也是某一行政机关或者组织作为被申请人的必要条件。复议机关没有通知参加复议的，不能成为被申请人。行政机关即使作出了损害申请人权益的具体行政行为，如果没有申请人提起复议申请，也不会成为被申请人。换句话说，被申请人资格最终要由行政复议机关确认。行政复议机关通过审查、确认行政机关或组织具备上述两个特征，并通知其参加复议活动，该机关或组织才能成为特定行政复议案件的被申请人，取得该案件的被申请人资格。

(二)被申请人的范围不限于行政机关。

原《行政复议条例》通过对具体行政行为主体的限定，限制了被申请人的范围。该条例第二条的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益。可以依照本条例向行政机关申请复议。据此，相对方只能对“行政机关的具体行政行为"申请复议，而不能对作为行政主体的非行政机关(法律、法规授权的组织)的具体行政行为申请复议。从字面来理解这一规定，无疑剥夺了公民或组织对其他行政主体的具体行政行为的复议请求权，并与《条例》的其他有关条文不一致。《行政复议法》在起草时注意到了这一问题，因此该法第二条中已经看不到对行政复议被申请人范围的限制。

行政复议被申请人包括，国务院的各部门、各直属机构，各省、自治区、直辖市人民政府及其组成部门，省级人民政府的派出机构，市，自治州、县、自治县、旗、市属区的人民政府及其组成部门，乡、镇或者市、县人民政府派出机构的有关部门等。．

(三)被申请人的类型。

按照行政主体的一般分类，可以成为行政复议的被申请人的组织可以分为：

1．行政机关。这是最主要的被申请人类型，包括具体行政行为的作为或不作为行政机关。作为的行政机关如作出行政拘留决定的公安机关；不作为的行政机关如应该颁发营业执照而未颁发的工商行政机关。

这里所说的行政机关是指行使国家行政职能，依法独立享有与行使行政职权的国家机关。其基本特征是：第一，执掌国家行政职能，管理国家的行政事务；第二，依法享有国家行政职权，有规范人们行为的权力；第三，能够以自己的名义独立

行使行政职权；第四，有一定的独立的组织形式，而不是一个机关的内部单位；第五，有一定的国家财政拨款。

行政机关包括下列几类：一是依照宪法、组织法规定成立的机关，如各级人民政府，国务院各部委等；二是列人国务院编制序列的行政机关，如国务院所属的专业局；三是依照宪法、组织法以外的法律、法规授权而享有行政职权的机关，如根据《商标法》第二条授权，国家工商行政管理局下属的商标局对全国商标享有管理权。

在行政复议中，被申请人一般恒定为行政机关。从形式上说，行政机关是经人民代表大会产生或正式列人国务院编制序列的机关；从实质而言，行政机关是依法享有一定国家行政职权，并能以自己名义独立行使行政职权的具有一定独立组织形式的组织。如果从实质意义上理解，政府派出机关、政府工作部门设立的派出机构(限于根据法律、法规授权以自己名义作出具体行政行为的派出机构，如公安派出所、工商所、税务所等)、法律、法规授权的组织(如卫生防疫站、动物防疫监督检验机构等)也可以成为行政复议的被申请人。

对此需要进一步说明的是，有专家特别指出，被申请人是指因其具体行政行为而被申请人提起行政复议，并由行政复议机关通知其参加行政复议的行政机关(这里的行政机关应从广义来理解，包括国家行政机关以及法律法规授权的组织，下同)。事实上，我国现行法律的许多条文中提到的行政机关，就是这种意义上的行政机关，即依法能够以自己名义作出具体行政行为的组织，而不限于机关法人。这种实质意义上的行政机关，学界一般称之为行政主体：行政复议的被申请人是行政主体，即作出具体行政行为的行政机关或法律法规授权的组织。

2．县级以上人民政府依法设立的派出机关。

县级以上的地方人民政府依法设立了派出机关的，对于派出机关作出的具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服而申请行政复议的，该派出机关是被申请人。地方人民政府依法设立的派出机关包括行政公署、盟、区公所、开发区管理委员会。这是因为，它们通常有独立的拨款，有独立承担责任的能力。

3．法律、法规授权的组织。

法律、法规授权的组织虽然不是行政机关，但是按照其权力的来源，凡是由法律、法规授权的有关组织所作出的行为，凡具有具体行政行为的性质的，该组织也是行政复议法所调整的被申请人。

早在原《行政复议条例》施行时期，即有学者注意到，在被申请人与被告方面，该条例第二十八条规定：法律、法规和规章授权的组织作出具体行政行为的，该组织是被申请人，《行政诉讼法》第二十五条规定：由法律、法规授权的组织所具体行政行为，该组织是被告。这种规定的不一致。就产生了关于规章授权的组织在诉讼中谁为被告的问题。规章授权的组织在复议阶段是被申请人，规章授权的组织进人诉讼阶段后，根据《行政诉讼法》的规定，不能作为适合的被告。虽然理论和实践中有不同的观点和做法，但却没有《行政诉讼法》之依据。对此，

一般认为，授权一定组织作出具体行政行为，应放在法律和法规这一层次上，而不宜由规章作出授权。而且，在现行规章的规定中，很多情况是授权与委托不分，或者将委托视为授权。对此种状况下将“规章授权的”规定应理解或修改为“委托"。

对于上述问题，《行政复议条例》之后的立法已作了重大调整，《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚"，与该规定相一致，《行政复议法》第十五条第一款第三项的规定，取消了规章授权的规定，也就是说规章不能授权非行政机关的组织行使行政管理权。至于同款第二项规定的“政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出”具体行政行为的情形，指的是政府工作部门依法设立的派出机构在有法律、法规明确授权的前提下，根据法律、法规或者规章的规定，以自己的名义作出具体行政行为。而不是指在没有法律、法规授权的情况下，只要有规章规定这些政府工作部门设立的派出机构可以以自己的名义作出具体行政行为，这些派出机构就可以具有与法律、法规授权的组织相同的法律地位。

4．委托的行政机关。

行政机关委托特定组织或者个人实施某种具体行政行为，复议申请人不服而申请行政复议时，‘委托的行政机关即成为被申请人。例如，城市街道办事处受市民政局委托发放最低生活标准补助费，因街道办事处未及时发放而引起行政复议时，市民政局即应作为被申请人。

此处需要关注的是委托行政的相关原理。所谓委托行政，是指行政机关将自己合法行政职权委托其他组织行使，由此项被委托职权的行使而引起的行政复议，被申请人不能是受委托行使职权但不拥有该职权的组织，即受委托组织不具有独立承担法律责任的主体资格。委托行政至少有以下特征：其一，委托与授权不同，它至少在形式上是一种双方合意行为或过程，是委托机关受委托组织双方意思表示一致的结果。其二，委托者有行政机关也有法律、法规授权的组织。受委托者既有行政机关也有其他组织。如公安机关委托乡(镇)人民政府行使行政处罚权，税收机关委托出版社代征个人所得税等。其三，委托的内容是行使一部分行政职权，当然前提须是属委托者自己的合法职权。而且，必须只是自己享有职权中的一部分。最后，受委托方必须本身不具有该职权，否则就构不成委托行政，要么是自己行为，要么是一种执行上的协助。

5．继续行使被撤销行政机关职权的行政机关或作出撤销决定的行政机关或其指定的行政机关。

作出具体行政行为的行政机关被撤销后，申请人不服该机关撤销前作出的具体行政行为而申请行政复议的，由继续行使该机关职权的行政机关作为被申请人。如无继续行使其职权的行政机关，则由作出撤销决定的行政机关或其指定的行政机关作为被申请人。

这在理论上被称为被申请人资格的承受。这种承受是法律规定的，与承受者的主观愿望无关。继续行使其职权的行政机关是被申请人。作出具体行政行为的机关被撤销，有两种情形。一是在申请人申请复议之前被撤销，这产生谁作为被申请人的问题。无论哪种情况，其判断标准都只能是在被撤销的行政机关行政职权的转移中，谁承受了这种职权，谁就要对已被撤销的行政机关已作出的具体行政行为负责，谁就是被申请人。无论是合并、分立还是以其他方式被撤销，其行政职权一般来讲要继续行使。继续行使职权分两大类：一类是原行政职权仍然存在，现由其他相关行政机关行使；二类是原行政职权已被取消或转变，不再属于行政机关管辖范围，这时撤销该行政机关的行政机关为被申请人。

二、准确把握“具体行政行为’’的概念

具体行政行为是指国家行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织以及这些组织中的工作人员，在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。具体行政行为的典型类型有：(1)行政处罚。即特定的国家行政机关对有违法行为尚未构成犯罪的违法者所给予的一种法律制裁。如行政拘留、罚款、吊销营业执照、没收等。(2)行政检查。即行政主体依法对行政管理相对人守法情况作单方面了解的行政行为。如海关检查、税务检查、卫生防疫检查等。 (3)行政许可。即行政机关根据相对人的申请，依法赋予相对人从事某种法律所一般允许的活动的权利和资格。如颁发许可证或执照。(4)行政强制执行。即行政机关依法强制行政管理相对人履行一定义务的行政行为。如查封、扣押、冻结等。

理解具体行政行为这一概念，需要注意把握以下几点：

1．具体行政行为是行政机关对公民、法人或者其他组织做

出的行政意思表示，这种意思表示会引起一定法律后果的产生、变更和消灭。因此，要把具体行政行为与那些不以建立、变更或者消灭当事人法律上权利义务为目的的行政活动；以及为最终做出权利义务安排进行的程序性、阶段性工作等非具体行政行为区分清楚。

2．具体行政行为要具有特定性。具体包括以下三个方面：第一，就特定事项对于特定人的处理。第二，行政行为是针对一群人的处理，且是与确定的时间段和特定的事项有关的一群人。第三，特定事项对不特定人的处理，比如行政机关发布决定禁止使用有坍塌危险的桥梁的行为。

3．具体行政行为通常表现为是针对公民、法人或者其他组织的单方面的行政职权行为，但有时也可能表现为双方行为(如行政合同行为)。

4．具体行政行为是外部性处理而不是行政机关的内部措施，也就是说行政机关对所属工作人员的奖惩、行政机关与行政机关之间的决定命令等等都不是具体行政行为。

三、准确把握“不服"的含义

“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服"中的“不服”实际上是申请人申请复议的主观要件，即认为具体行政行为侵犯其合法权益的意思。 专家学者们普遍认为，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益或者具体行政行为所依据的规定不合法是其申请行政复议的基本标准，这包括三层含义：(一)行政管理相对人只是“认为"具体行政行为侵犯其合法权益或者认为具体行政行为所依据的规定不合法，具体行政行为是否真正侵犯其合法权益及其所依据的规定是否合法只有在主管行政机关审查后才能确定，而审查的前提是必须对“认为"之申请予以立案受理；(二)行政管理相对人认为相应的具体行政行为侵犯其本人的权益而非他人权益；(三)行政管理相对人认为相应的具体行政行为侵犯的是其合法权益而非非法利益。

公民作为行政管理的相对人时，如果认为其合法权益受到 作的行政机关作出的具体行政行为的侵犯，就可以提出行政复议的申请。也就是说，作为申请人具备提出复议申请的主体资格的条件之一——申请人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益——只是一种“认为”，不要求具体行政行为确属违法才能申请复议。

所谓“认为”应是相对方基于一定事实根据作出的一种主观判断，至于其合法权益是否确实受到具体行政行为的侵犯，则是复议机关受案后的任务。

由上可见，除其他法定要件外，按行政复议法的规定，任何当事人对任何行政机关作出的任何具体行政行为都可以申请行政复议，只要该当事人“认为侵犯其合法权益"即可。这实际上体现了行政复议的最终宗旨，就是为了保护当事人的合法权益不受非法侵犯。离开了这一宗旨，行政复议制度就没有生命力。当然，现实当中，也需要对这一要件本身的内容加以分析，以免出现过于机械的理解。具体来讲，需要把握两个方面：一是，某个当事人既然认为其合法权益受到具体行政行为侵犯，该当事人首先就必须享有这个合法权益(权益必须是现实存在的，又是我国法律所认可和保护的)。二是，该当事人的合法权益与被申请行政复议的具体行政行为有法律上的利害关系，即合法权益有被具体行政行为侵犯的可能性。这种可能性必须是实际存在的，而不是当事人凭空想像出来的。

第十二条 行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。

行政机关与其他组织以共同名义作出具体行政行为的，行政机关为被申请人。

【释义】 本条是关于行政机关与有关组织共同作出具体行政行为时如何确定被申请人的规定。

在现实生活中，经常会出现行政机关与其他行政机关、法律法规授权的组织或者其他组织(如党委、妇联、残联)联合作出具体行政行为的情形。对于第一种情况

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

下应当以谁为被申请人，《行政复议法》第十五条已有明确规定；但对于后二种情况，尚需要进一步明确。本条将这两种情况一并作了规定。

本条规定所依据的法理是，以行政主体的理论作为确定行政复议被中请人资格的理论基础。行政管理主体是指享有行政执法权的行政机关或法律法规授权的组织。按照行政主体的理论，行政主体是对外实施行政管理，作出影响公民、法人或者组织合法权益的组织，包括行政机关、法律法规授权的组织等。法律法规授权的组织作为行政主体，具有等同于行政主体的法律地位。因此，如果法律法规授权的组织与行政机关共同作出具体行政行为，也应当与行政机关一样成为被申请人；如果法律法规授权的组织与非行政主体的其他组织共同作出具体行政行为，则只能由该法律法规授权的组织作为被申请人。

理解本条规定，应当注意掌握以下几点：

一、法律法规授权的组织界定

法律、法规授权的组织虽然不是行政机关，但是按照其权力的来源，凡是由法律、法规授权的有关组织所作出的行为，且具有具体行政行为的性质的，该组织也是行政复议法所调整的被申请人。

由于行政管理的需要，法律、法规有时要把某一特定领域的行政管理权授予一些非行政机关的组织来行使。这些组织可以在法定授权范围内作出某些具体行政行为，同时也必须以自己的名义对所作出的行为负责，引起行政复议，当然要作为被申请人参加复议活动。

这一类主体中，最主要是的政府工作部门设立的派出机构。对于派出机构依据法律、法规或者规章的规定，以自己的名义作出的具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服而申请行政复议的，该派出机构是被申请人。

二、法律法规授权的组织的行政主体资格

行政主体是指实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。

行政授权情况下，分为两种情况：如行政机关的授权有法律法规依据，则被授权的组织有行政主体资格；如行政授权无法律法规或规章依据，则应视为委托。 那么确认一个组织是否享有行政主体资格的要素，主要应从以下几个方面加以考查：

1．行政主体是实施行政职务的主体，也即行使国家行政管理职能的主体。如果一个组织不具有行政职务，它就不是一个行政主体。至于行政职务的范围如何确定，这完全取决于一个国家法律的规定以及有权机关的认定。所以不同的国家，甚至同一国家在不同时期对行政职务范围的规定也是不同的。法律、法规授权的

组织之所以能够取得行政主体资格，关键在于授权本身已经使该组织取得了行政管理职能，享有了行政权力。

2．行政主体必须是一个负担权利义务和责任的主体。行政 主体不仅享有职权，同时这种权利也是义务，并能够为其行使职权行为承担法律责任。如果一个组织只享有权力，而义务则由另一个组织承担，那么它本身就不是一个独立的行政主体，要么在一个更大的范围上才能看作行政主体(与另一个组织结合)，要么就是一种行政委托。法律、法规在授予某个组织权力的同时，也赋予了该组织负担由此而产生的权利、义务和责任，真正的行政主体应当是这两者的结合。

3．行政主体是能以自己的名义实施行政管理的组织。所谓 “以自己的名义"是指能以自己的名义对外行文，能以自己的名义作出处理决定，并能以自己的名义参加诉讼活动。能否以自己的名义实施管理，反映出某组织是否具备法律人格。只要某组织取得法律、法规的授权，该组织就一定能够以自己的名义开展活动。当然，法律、法规授权非法人组织时，该组织只有在被授权的权限范围内使用自己的名义，也只有在这一授权范围内才是一个行政主体。

三、法律法规授权的组织可以作为被申请人

笼统地说，被申请人只能是行政机关显然太绝对了，除非将法律、法规授权的组织视为行政机关：“被申请人只能是行政机关”包含两层意思，一是被申请人是行政机关而非自然人，行政机关作出具体行政行为，这项工作具体是由其工作人员承担的，但这是行政机关工作人员的职务行为，是以行政机关的名义作出的，因而应由行政机关承担责任。行政机关的工作人员尚不能作为被申请人，当然其他自然人更不能成为被申请人。二是被申请人必须是依法享有国家行政职权、管理国家行政事务的行政机关，其他不具有行政职权、不能管理国家行政事务的机关或组织不能成为被申请人。某些企业、事业单位 基于法律、法规的授权，行使一定的行政管理职能，作出具体行政行为，应将它们视为行政机关，可以成为被申请人。但接受行政机关的委托行使一定行政管理职能的单位或组织不能成为被申请人。

第十三条 下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。

【释义】 本条是关于经批准的具体行政行为以谁为被申请人的规定。

所谓经批准的具体行政行为，就是由上级行政机关以批准方式予以确定具体的内容，同时由下级行政机关以自己的名义出具法律文书并送达给相对人的具体行政行为行为。在经批准的具体行政行为中，形式上存在两个行政主体，即作出批准行为的行政机关和对外出具法律文书的行政机关；经批准的具体行政行为虽然由批准机关以外的行政机关对外出具法律文书，但是在法律文书中明确载明了经有关批准机关批准的内容。对于经批准具体行政行为引起的行政案件如何管辖，行政复议与行政诉讼的实务做法并不一致。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文

书上署名的机关为被告。上述规定的核心判断标准，是对外作出具体行 政行为的名义。以谁的名义作出具体行政行为，就以谁为被告。 在行政复议领域，遇有类似情形，也存在一个是否需要参照适用的问题。

从行政诉讼的角度讲，无视批准机关的存在、直接以对外送的文书上署名机关为被告，除了一个便于识别行为主体的意图外，另外一个重要的用意，可能是为了降低被告的“层级”，“减少”行政诉讼的阻力和难度。但从行政诉讼实践来看，由于各种因素的影响，这种用意似乎并未得取得多少效果，在理论上还带来了批准机关对批准行为不必须承担责任的权责不一致的问题。目前，出于对行政诉讼环境的担忧，法院正在考虑对某些普通的具体行政行为引发的行政案件采取提升管辖法院层级以及指定异地管辖等方式，同时却把有较高层级机关批准因素的具体行政行为所引发的行政案件降低审级，这也引起了同类问题不同处理思路的质疑。从行政复议的角度讲，当然不宜简单参照有关司法解释的规定，否则就可能出现行政复议机关可能是批准机关，甚至是批准机关的下级机关的情形。在这种情况下，由行政复议机关审查本机关或者上级行政机关批准后作出的具体行政行为，行政复议的难度显然很大。批准机关与执行机关之间的层级判别越大，行政复议的效果只会更差，不会更好。因此，无论从权责一致的依法行政原则考虑，还是从保证行政复议实际效果的角度出发，本条的规定无疑是比较符合行政复议特点的。

理解本条规定，应当注意以下几个方面：

一、准确领会经上级机关批准的具体行政行为的内涵

实践中，经上级机关批准的具体行政行为有两种情形，一种是本条所指的情形，即法律、法规、规章明确规定，下级行政机关作出某一具体行政行为，须经上级行政机关批准；另一种情况则是，法律、法规、规章并未明确规定下级行政机关作出某一具体行政行为，须经上级行政机关批准，但下级行政机关或出于稳妥起见，或者是出于其他考虑，请求上级行政机关对其行为予以批准。对于前一种情况，本条已经明确规定应当由批准机关作为被申请人。至于后一种情况，为了促使行政机关养成严格依法行政、切实对其行为承担责任的良好习惯，同时也为了使行政复议案件的审理能够切实发挥实效，此类案件的被申请人也应当为批准机关或包括批准机关，即至少以批准机关为共同被申请人。

二、明确区分上级机关批准的形式

上级机关的批准形式，实际操作中也会有两种情形，一是严格按照法律、法规、规章规定的形式，作出批准决定，送达下级机关；另一种则是违反法律、法规、规章的要求，或者在法律、法规、规章根本不要求批准时，通过行政机关内部公文运作程序，将批准决定告知下级机关，其中比较普遍的一种作法，就是以办公会议纪要的形式，印发负责执行的行政机关。因此，下级机关执行上级机关的会议纪要所作的具体行政行为，就成为本条规定在现实生活中比较常见的表现形式。

以“会议纪要”的形式命令下级行政机关作出具体行政行为，由此引起的行政复议，大体有三种情况：一是，下级行政机关未作出具体行政行为，而直接将“会议纪要"付诸执行，这种情况下，“会议纪要"即由内部指示转化为具体行政行为。二是，下级行政机关根据“会议纪要"的要求，以自己的名义作出了具体行政行为，该具体行政行为遂成为经“会议纪要”作出机关批准的具体行政行为。在上述两种情况下，当事人不服，应当以作出“会议纪要”的政府为被申请人，向其上一级政府申请行政复议。三是，下级行政机关既未作出具体行政行为，也未将“会议纪要”直接送达当事人并予以实施。这种情况下，“会议纪要"尚处于内部指示的状态，没有演变成为具体行政行为，当事人如果在此阶段获知“会议纪要”的内容，不能以任何一个机关申请行政复议。

此外，实践中存在职能部门审查发证、政府盖章的情况，许可证的发放实际上是部门操作，如土地确权，实际操作者是土地管理部门，但印章是政府的。还有营业执照的颁发也有这种情况，国家工商总局盖章，实际操作的是省一级工商局。对此类情形，还是应当适用本条确定的原则，即以批准机关为被申请人。因为此类情况虽然在实际上是由下级机关操作的，但法律、法规、规章的规定却要求必须经上级机关批准，批准的标志就是加盖印章。也就是说，之所以要加盖该上级机关的印章，就是因为法定职权属于该机关，该机关让所属职能部门或下级行政机关进行审查，应视为一种委托。根据行政法有关委托的一般理论，应由委托机关而非受托机关作被申请人。

值得注意的是，如果并没有法律、法规、规章规定下级行政机关在作出某项具体行政行为时必须经上级行政机关批准，但下级行政机关仍出于种种原因向上级行政机关提出的请示，并且上级行政机关也就下级行政机关在请示事项范围内应当如何具体操作作出了明确的指示，这种情况下是否应当由批准机关作为被申请人，《行政复议法》及本条例未予明确。但从权力与责任相联系的原则出发，在这种情况下，批准机关也应当承担相应的法律责任。也就是说，由于法律、法规、规章未规定上级机关批准的权限，上级机关的批准行为会被行政复议机关认定为缺乏法定权限的具体行政行为。批准机关不能以法律、法规、规章没有规定其必须批准为由，拒绝承担其应当担负的责任。

第十四条 行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。

【释义】 本条是关于行政机关设立的派出机构、内设机构或其他组织作出具体行政行为时，该行政机关为被申请人的规定。

本条的立法背景是，按照现行法的规定，除法律法规授权的组织外，行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，不得以自己名义作出具体行政行为的。但是，行政执法实践中，许多的此类组织以自己的名义对外作出具体行政行为，其中有些是因为工作失误，内部把关不严，将本来应当加盖机关章的行政决定文书，加盖了派出机构、内设机构或其他组织的印章即送达当事人了；另外也有一些行政机关，错误地认为本机关的派出机构、内设机构或其他组织就可以以自己的名义作出具体行政行为。对于这两种情况下引起的行政复议案件，都需要进一步明确被申请人。

理解本条规定，需要注意区分以下三种情况：

一、派出机构作出具体行政行为

对政府工作部门的派出机构的具体行政行为不服，应区别不同的情况。派出机构是指政府的工作部门根据行政管理需要在一定行政地域内设置的管理某项行政事务的机构，根据法律、法规规定，有的派出机构能以自己的名义作出具体行政行为，有的不能。如果派出机构能以自己的名义作出具体行政行为，则以该派出机构为被申请人；如果根据法律、法规规定，派出机构不能以自己的名义作出具体行政行为，则以设立该机构的政府工作部门为被申请人，如县(区)工商局的派出机构基层．工商所便属于这种情况，申请人如不服工商所的具体行政行为，不能以工商所为被申请人，而应以工商局为被申请人。也就是说，政府部门的派出机构能否成为被申请人，取决于其是否是法律、法规授权的组织：如果是法律、法规授权的组织，则可以成为被申请人；否则，只能由派出机构所属政府部门作为被申请人，因为此时的派出机构不能依法独立对外，无论其作出具体行政行为时是否以自己的名义，都只能将其行为依法归附于其所属政府部门，并由该政府部门作为被申请人。

二、内部行政机关作出具体行政行为

内部行政机关，不同于内部行政机构，但其被申请人资格 问题，也是存在的。例如对行政监察部门作出的罚款处罚不服， 可否申请行政复议?对于这个问题，一般认为，行政监察部门的性质主要是政纪监督机关，其主要职责是对于违法违纪的公务员或者行政机关任免的其他人员给予政纪处分。行政处罚是行政机关对社会实施行政管理的手段，它不能用于行政机关的内部管理活动。因此，监察部门采取的政纪监督措施和相关决定，是不可以行政复议的。但需要注意的是，监察部门对监察对象采取的政纪监督范畴以外的措施，如对财产的扣押以及其他处理，则可以申请行政复议。此外，监察机关如果对不属于监察对象的公民、法人或者其他组织作出处理，相关公民、法人或者其他组织也可以申请行政复议。

三、其他组织(即非行政机关)作出具体行政行为

非行政机关是否可以成为行政复议的被申请人问题，行政复议实务界有过具体的讨论。行政诉讼实务界也出现过类似的问题，即一个不具有机关法人资格的行政机构原则上不属于行政主体，它实施的行为是否为行政行为，具备不具备可诉性。有的法院裁定不受理，主要理由是行政机构不具有行政主体资格。比如一个公安局治安科作出的决定，或者一个工商局的登记科作出的决定，对当事人的权利义务产生影响以后，当事人不服，到法院起诉，法院认为上述机构不具备行政主体资格，所以它们实施的行为不属于具体行政行为，因而法院不能受理。这个问题之所以会产生，主要是因为以往理论界与实务部门对具体行政行为构成要件的理解过于狭隘。在最高人民法院现行有效的关于贯彻执行行政诉讼法的司法解释中，没有用行政主 体来限定行政行为，而是用“具有行政管理职权的行政机关法律法窥授权的组织以及工作人员"加于限定的，这就是说，只要一个机构具有一定的行政管理职权，作为可诉性行政行为的主体方面的条件就具备了。

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

第三节 行政复议申请期限

本节是对《行政复议法》第九条有关行政复议申请期限的解释，包括三个方面的内容，一是确立了行政复议权利的告知制度；二是，行政复议申请期限的计算；三是，不作为行政复议案件申请期限的确定。对上述内容的理解．特别是对第十五条及第十七条关系的理解，需要将本节作为一个整体看待，即第十七条规定了行政程序阶段于行政机关应当履行全面的告知义务，如不履行该项义务，则无论行政机关作出的具体行政行为是以第十五条规定的哪种方式送达行政管理相对人的，都视为当事人不知道具体行政行为，其申请期限自该公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政复议申请权或者行政复议申请期限时起计算。 《行政复议法》与原《行政复议条例》相比。在行政复议申请期限方面有两个重大调整，一是将以前15日的申请期限延长为60日；二是，放宽了申请期限延长的条件。《行政复议法》第9条规定，申请行政复议的一般期限为60日；法律规定的申请期限超过60日的除外，此即特殊期限之所以这样规定，一方面是出于保护特殊案件中行政相对人行政复议权的考虑，为其他法律规定60日以上的期限提供法律依据。另一方面，防止规章、地方性法规、条例等规范性文件规定的短于60日的复议期限，变相剥夺行政相对人的复议权。同时，这样规定有助于保证申请期限的稳定性、统一性。体现了及时、便民的原则。行政复议法实施条例在行政复议申请期限方面最主要的贡献，是确立了行政复议权利告知制度。其中的重要内容之一，就是申请期限的告知制度。

第十五条 行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：

(一)具体行政行为当场作出的，自具体行政行为作出之日起计算；

(二)载有具体行政行为的文书直接送达的，自被送达人签收之日起计算；

(三)载有具体行政行为的文书邮寄送达的，自被送达人在邮政签收单上签收之日起计算；没有邮政签收单的，自被送达人在送达回执上签名之日起计算；

(四)具体行政行为依法通过公告形式告知被送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；

(五)行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算；

(六)被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。

行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书但是没有送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为o

【释义】 本条是对行政复议申请期限的起算时间的规定。 行政复议申请期限的计算，不仅涉及到行政机关能否正确地行使其权力，而且还关系到公民、法人和其他组织能否充分地行使其行政复议申请权，保护自己的合法权益。根据《行政复议法》第九条的规定，申请行政复议的期限应当自认为具体行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人或者其他组织知道该具体行政行为起计算。但对于如何确定“知道”之日，未作明确的规定。在实践中，由于没有统一的行政程序法，具体行政行为的实施方式多种多样，难以把握行政相对人“知道”具体行政行为的确切时间，实务部门的同志都希望对此有明确的说法，为此，《实施条例》从具体行政行为的实施方式人手，规定了不同的行政相对人“知道"具体行政行为的判断标准。准确把握本条的含义，需要注意以下几点：

一、合法送达情况下申请期限的起算日期

一般情况下，送达行政处理决定书是公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的基本渠道。但是，需要特别说明的是，由于本条例确立的行政复议告知制度，行政机关在作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务产生不利影响时，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。上述内容必须在行政机关的行政处理决定书中载明，也就是该内容是行政处理决定内容的一个不可或缺的组成部分，并应当与行政处理的实质内容一并送达行政管理相对人。如果行政机关作出的行政处理决定书中没有告知权利的内容，即使该决定书依据本条的规定送达了相对人，在法律上仍视为相对人不“知道具体行政行为”。正因为如此，本条例第十七条第二款规定，行政机关作出具体行政行为，未履行前款规定的告知义务，其申请期限自该公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政复议申请权或者行政复议申请期限时起计算。

由于我国目前尚没有统一的行政程序法，行政决定的送达方式尚不统一，因行政决定送达问题，致使行政管理利害关系74人无法受达行政决定，进而无从知道行政决定的内容及相应的行政复议权利，耽误行政复议申请期限的情况时有发生。对此，应当注意2点：一是，行政决定的直接相对人，原则上应当直接送达；二是，行政决定可能影响直接相对人以外的其他利害关系人不能直接送达的，可以采取公告送达的方式，但公告方式必须适当，公告期限应当充分。例如，城市道路上机动车违章的查处，有的地方就可以采取这种方式，有的地方还试行在网上公告。

1．当场作出具体行政行为。此处的当场作出具体行政行为，应当理解为当场作出具体行政行为，并当场送达该具体行政行为的决定文书，行政管理相对人亦当场受达该决定文书。此时，决定日期、送达日期、受达日期及知道日期，都是同一天，行政复议申请期限自该日次日起开始计算。如果行政机关当场作出具体行政行为，但未当场送达，则不适用该项规定。

2．直接送达。载有具体行政行为的文书直接送达的，自被送达人签收之日起计算。也就是被送达人受达该文书之日，视为其知道具体行政行为，而无论其是否仔细看过该文书、是否看得懂。当然，如果该文书并没有载明具体行政行为的内容，或者没有载明依本条例应当告知的复议权利等事项，仍不能视为受送达人知道该具体行政行为。至于直接送达的形式，既包括行政机关的工作人员“亲

自"向被送达人送达，也包括行政机关通知被送达人到行政机关领受送达，还包括行政机关委托其他机关或者个人将载有具体行政行为的文书“亲手”交给被送达人。无论是上述哪种形式，只要被送达人在行政机关出具与“载有具体行政行为的文书"随行的送达凭证上签字，就视为其接受了直接送达。但是，行政机关应当特别注意由他人代收、代签的情况，如果代收人、代签人没有取得被送达人的代为受达的委托，行政机关的送达凭证也没有附代为受达委托书，则其送达凭证将因为没有被送达人亲自签名而在发生行政争议时起不到证明的作用。考虑代收、代签中存在的上述问题，建议在实际操作中尽量不采取这种方式。既然要直接送达，就要尽可能直接送达本人，避免在送达或者中图一时之便，而在随后的行政复议甚至行政诉讼中面临更多的麻烦。

3·邮寄送达。载有具体行政行为的文书邮寄送达的，自被送达人在邮政签收单上签收之日起计算；没有邮政签收单的，自被送达人在送达回执上签名之日起计算。也就是说，只要有邮政凭据或者送达回证证明被送达人实际接受了载有具体行政行为的文书，则视为其知道该具体行政行为。对此应当注意两点：‘一是，邮政凭证的形式可能有多种，如特快专递的签收凭证等，不限于名为“邮政签收单"的邮政凭证。二是，邮政的范围不限于传统的邮局，也包括目前在城市里比较通行的同城快递、“小红马"、“小红帽"等。至于没有邮政经营资格的单位或者个人是否可以受行政机关的委托“邮寄"载有具体行政行为的文书的问题，不应从邮政管理法的角度寻求答案，而应当从直接送达的一种形式，即委托送达角度考虑。

4·公告送达。具体行政行为依法通过公告形式告知被送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。此处的关键有两点。一是，公告送达必须依法才能产生送达的法律效果。如果行政机关的执法依据中找不到可以公告送达具体行政行为的法律依据，则其公告送达虽然“送”的时候省事，却因为依法不能“达"，而会在事后产生一系列因没有有效送达而生的麻烦，即因相对人依法被视为不知道具体行政行为，而使其拥有无限期的行政复议申请期限。二是，公告送达的，行政管理相对人的实际申请期限为公告期限与行政复议申请期限之和。

5·补充告知。行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算。也就是说，补充告知相当于具体行政行为重新告知。行政机关什么时候将应当告知行政管理相对人的事项告知全了，行政复议申请期限从该日起计算。其中一个非常重要的告知内容，就是行政复议申请权利的告知。

6．有其他证据证明申请人知道具体行政行为。按照《实施条例》第十五条第一款第六项规定，被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。这一规定的意思是，如果行政机关没有采取本款前五项提到的送达方式，公民、法人或者其他组织也以行政机关没有送达具体行政行为为由主张自己不知道具体行政行为的内容，从而要求行政复议机构延长申请期限。此时，如果被申请人能够证明公民、法人或者其他组织确实已经知道具体行政行为的，则公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的日期，就是被申请人提供的证据材料证明公民、法人或者其他组织知道该具体行政行为之日。

二、未合法送达情况下的申请期限的起算日期

为了切实保护行政复议申请人的行政复议申请权，本条例对申请人的权利给予了严密的保护，其中的一个重要的措施，就是加予行政机关严格的送达行政决定法律文书的义务。即行政机关作出具体行政行为，必须依法向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书；如果行政机关未送达该法律文书，就视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。

上述规定产生的一个附随的效果是，行政机关作出具体行政行为时，必须出具书面的法律文书，其中至少要包括该处理决定的内容及有关的权利告知事项。这对要求行政机关严格依法办事，谨慎、严肃地行使自己的权力，无疑将起到强有力的规范作用。

三、行政复议申请期限的计算

1．一般原则。《行政复议法》第四十条规定，行政复议期间的计算，依照民事诉讼法关于期间的规定执行。民事诉讼法规定，期间开始的时和日，不计算在期间内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。

2．行政复议的最长申请期限。关于未告知具体行政行为内容时的最长申请期限，《行政复议法》对此没有规定，行政诉讼领域对此有过比较成熟的探讨。行政管理相对人确实不知道行政行为内容的，只能从实际知道或应当知道之日起算。但是时间太长了，确实还有一个法律关系稳定性、善意第三人信赖利益的保护等问题，所以应当有个限定。但应当照顾这三个方面的价值取舍。

关于未告知申请权及期限时的最长申请期限，《行政复议法》也没有规定。行政诉讼领域对类似问题已经讨论了相当长的时间：对行政机关没有告诉诉权和诉讼期间的，应当注意适用特殊规定。最高人民法院1 99 1年的司法解释的规定是，行政机关作出具体行政行为时未告知诉权或者起诉期间的，起诉期间从实际知道诉权或者起诉期间时起算，但逾期的时间最长不得超过1年。1999年的司法解释进一步将此期限延长至2年。之所以没有进一步延长，是因为当事人毕竟知道了具体行政行为的内容，行政机关不告诉起诉期间和诉权固然未尽法定职责，也违反了法定程序，但当事人自身也有责任，因为任何公民都有义务学习《行政诉讼法》，不知道有关规定不能完全归责于行政机关。当然，也可以从另外一个角度考虑这一问题，即将行政机关未告知行政复议申请权和申请期限作为法定事由，而延长其行政复议申请期限。

在起草行政复议法实施条例的过程中，曾经考虑参照最高法院关于贯彻执行行政诉讼法的司法解释，规定行政复议申请期限的最长期限，并形成过两种方案：一种方案是完全照搬了司法解释的规定；另一种方案则对司法解释的规定作了一定调整，主要是缩短了司法解释中规定的相对人寻求法律救济的最长期限。由于这样规定可能导致行政复议与行政诉讼在权利救济期限上长短不一，而且又与行政复议法的规定不相一致，最后公布的实施条例未就行政复议申请的最长期限作出规定。这样就加重行政机关依法作出具体行政行为并依法告知、送达的义务，

否则行政主体作出的具体行政行为将会在相当长的时期处于随时被申请行政复议的不确定状态中。

3．行政复议申请期限的延长。

《行政复议法》第九条第二款规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。对于上述规定，有学者其理解为行政复议申请期限的中止，有的则认为这属于行政复议期限的延长。这两种说法是从不同角度看同一问题得出的不同的结论：申请期限中止侧重于期限的法定性，即60日的法定期限不能突破，最终导致的“延期"申请的合法性，需要从复议期限中止角度加以理解。而延长的说法，更强调实际结果，最终的结果确实是延长了申请的期限。

原则上讲，超过复议申请时效即丧失复议申请权，但在《行政复议法》规定的特殊情况下，可以考虑不丧失申请权。理由是：第一，行政复议法设定申请时效的目的在于促使相对人尽快行使申请权，而非剥夺相对人的复议申请权。第二，具体行政行为作出的情况比较复杂，相对人超过复议申请时效的原因亦多种多样，如果对此不加分析、不问原因一概以丧失复议申请权对待，一方面可能失之公平，另二方面可能会放纵违法行政行为。例如，在某些情况下，相对人超过复议申请时效并非没有行使复议申请权，而是由于不知道如何复议，错误地向有关国家机关，如信访机构、人民检察院等提出申诉，有关国家机关并未告知正确的途径，只是简单地予以驳回，致使相对人超过复议申请时效。

此外，在具体计算时需要注意，“继续计算”不是重新计算。重新计算申请期限的情形，《行政复议法》并未规定。如果要重新计算，涉及申请期限的中断，而从《行政复议法》相关条文来看，行政复议申请期限只是因不可抗力或者其他正当理由而中止计算。

四、逾期申请行政复议的后果

(一)在行政复议前置情况下，逾期申请行政复议将会导致丧失行政诉讼的起诉权。

在行政复议前置的情况下，如果某一具体行政行为已经超过了法定申请行政复议期限，当事人将面临既丧失行政复议申请权，又丧失行政诉讼起诉权的叠加风险。因为在行政复议前置的情况下，当事人未经申请行政复议的环节，不能直接提起行政诉讼。如果已经超过了法定申请行政复议的期限，则要具体分析期限耽误的原因。如果纯粹因为当事人自己的原因，则应视为当事人放弃行政复议申请权，同时一并放弃了行政诉讼的起诉权。如果因为具体行政行为作出机关方面的原因或者不可抗力的因素造成法定申请期限的超过，则应当将这种原因作为法定延长申请期限的正当理由，允许申请人申请行政复议。

(二)逾期申请行政复议的案件，只有行政复议机关受理裁决亦产生相应法律效力。

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

实践中，一些形式上属于相对人逾期申请行政复议的案件，行政复议机关认为相对人有正当理由，予以受理并作出了行政复议决定，而被申请人对行政复议机关是否应当受理并裁决存在不同意见。我们认为，根据行政复议法的规定，对超过行政复议申请期限的申请，行政复议机关有判断是否应当受理的裁 量权，被申请人和行政复议机关以外的其他国家机关对此不应加以判断。对行政复议机关而言，也应当注意，对逾期申请行政复议的情形，必须区分是否有正当理由而决定是否受理。对于没有正当理由，而具体行政行为又明显有错误的，可以考虑通过行政执法监督等方式予以处理。

(三)逾期申请行政复议的有关举证责任。

相对人逾期申请行政复议，应当由相对人提供相关证据以证明其存在逾期申请的正当理由。为便于准确对该证据进行审查判断，行政复议机关可以将相对人提出的证据送请被申请人质证，也可以先予受理后向被申请人发送行政复议答复通知书，由被申请人在答辩时一并提出以申请人是否存在正当理由的反证。如果被申请人对此未作答辩，则视为逾期申请行政复议的正当理由成立。

第十六条 公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第(八)项、第(九)项、‘第(十)项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：

(一)有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；

(二)没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。

公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制o

【释义】 本条是关于行政不作为案件申请期限的规定。

本条适用于行政复议法第六条规定的三种情形：一是，认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；二是，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；三是，申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。

上述情形都属于行政管理相对人申请行政机关履行法定职责，行政机关没有履行的情形，即通常所说的不作为案件。由于我国没有统一的行政程序法，对于依法享有依申请才能行使的法定职责的行政机关履行该职责的期限，并没有统一的规定。于是在实践中经常出现这样的情况，行政管理相对人认为行政机关“早该”履行职责了，并在再三催促无果后申请行政复议；而行政机关却认为，自己正在积极地履行自己的职责，申请人不该太着急。由于双方因法律对履行职责的期限没有明确、统一的规定而认识不一，由此产生的行政争议多有误会的成分。为了避免这种不必要的争议。行政复议法实施条例代为规定了一些行政程序法应

当规定的内容，即确定行政机关依申请履行法定职责的期限的一般原则，以及行政机关依申请履行法定职责的一般期限。

理解本条规定，应当注意以下以下几个方面：

一、确定行政机关依申请履行法定职责的期限的一般原则

该原则的内容是，履行期限有规定的从其规定；履行期限没有规定的从本条例的规定，即自行政机关收到申请起60日。

理解上述原则应当注意两点：一是，规定履行期限的规范性文件的层级并无限制。无论是法律、法规、规章及规章以下的规范性文件，都可以规定此等履行期限。这样规定的出发点是，鼓励行政机关从便民、利民角度，规定尽可能短的履行期限。如公安部门规定，接警5分钟内出警。这样的规定即使是由一个县公安局作出的便民承诺，也属于本条规定的对履行期限的规定。由此可见，在行政管理实践中，不要轻易以国家行政机关的名义对外许诺，否则将承担不履行法定职责的违法后果。二是，从这一点看，本条的规定还有一个更深层次的含义，即在我国的行政程序领域，第一次创设了法定职责的统一的履行期限制度。这一制度的意义在于，将履行期限的确定权下放给了每一个拥有法定职责的行政机关。只要他们愿意或者敢于就其法定职责的履行期限作出规定，就要对此承担责任。

二、行政机关依申请履行法定职责的一般期限

即行政机关收到申请满60日。这个期限的确定，是折衷的结果。对于某些危机情形，如救火，这个期限显然长了点；但对于某些行政审批，这个期限显然还不够。为此，需要有例外的规定。

三、行政机关依申请履行法定职责的特殊期限

行政机关依申请履行法定职责的特殊期限，就是行政机关依申请履行法定职责的一般期限的例外。即公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不及时履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。对于本款的理解，应当注意两点：一是，其适用范围仅限于行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责这一种情形，即《行政复议法》

第六条第(九)项规定的情形，而不包括其他两项内容。申请行政许可或者抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，虽然也会遇到等米下锅、等钱救命的情形，但一般来说，60天的期限是可以承受的，因此就没有规定特殊期限。

第十七条 行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。

【释义】 本条是关于行政复议告知制度的规定。行政复议告知制度的确立，是本条例的一个亮点。行政机关作出具体行政行为是否都要向当事人交代行政复议权和诉权?如果没有交代行政复议申请权和诉权会有什么后果?这个问题，在

《行政复议法实施条例》起草阶段，对本条的内容应当如何表述甚至存废，曾有过激烈的争论。

从理论上分析，这个问题主要涉及两方面的内容，一是应不应该确立行政机关就行政复议申请权利对公民、法人或者组织组织的教示义务。对此，多数同志后来都统一了认识，认为应当通过为行政机关设定此项义务。二是，该不该在行政复议法实施条例中规定此项教示义务，因为这一内容原则上属于行政程序法应当规定的范畴。多数同志后来认为，由于我国目前还没有统一的行政程序法，行政程序散见于规范行政行为各单行法律、法规中，作为与行政复议密切相关的一项内容，规定在行政复议法或者其实施条例中也是可以的。而且日本、韩国及我国台湾也都在行政复议法中有类似的规定。

例如韩国行政复议法第四十二条规定，行政机关以书面形式作出处分的，应当教示相对人可否就该处分提起行政复议、可以提起时的审判请求程序以及请求期间。利害关系人请求行政机关教示该处分是否可以成为行政复议的对象以及可以成为行政复议对象时的裁决机关和请求期间的，行政机关应当毫不迟延地予以教示。此时，利害关系人请求书面教示的，行政机关应当以书面的形式作出教示。 在起草行政复议法实施条例初期，曾设想全面规定行政复议权利的告知制度，即行政机关作出的任何具体行政行为，都要告知行政管理相对人行政复议申请权、行政复议申请期限、被申请人和复议机关。其理由有三，一是，这是畅通行政复议渠道，有效增加行政复议案件数量，充分保护行政管理相对人，促进行政复议事业持续稳定发展的重要举措；二是，这有助于理顺行政管理体制，在具体行政行为作出之前、至少在行政复议作出之时，明确行政复议被申请人、行政复议相关人，避免行政管理相对人投诉无门、四处投诉；三是，这是督促行政管理相对人尽快行使行政复议申请权，从而间接地使潜在的行政复议被申请人免除被申请行政复议的负担，尽快稳定行政管理秩序的一条捷径。与此相配套的制度设想或者说工作推进思路是，在行政复议法实施条例颁布后，着手对可能引起行政复议的行政机关的被申请人地位、行政复议机关进行集中梳理，对格式执法文书进行规范，为该条例实施后行政复议告知制度的顺利推行奠定基础。正式公布的实施条例对最初的思路作了一 定的调整。需要注意的是，行政机关是否具有告知行政复议权和诉权义务，与具体行政行为未交代这两权是否会构成延长行政复议 申请期限和行政诉讼起诉期限，是两个不同的概念。行政复议机关和司法机关目前一般把未告知行政复议权和诉权作为延长行政复议申请期限和行政诉讼起诉期限的一个事由，有关司法解释对于行政诉讼起诉期限的延长就是这样规定的。行政复议法实施条例的规定则从实体法的角度，明确了行政机关的这一义务。

理解本条的规定，应当注意以下几个方面：

一、告知义务的具体内容

(一)适用的范围。表面上看，行政机关此项告知义务的范围，限于其作出的对公民、法人或者其他组织的权利、义务产生不利影响的具体行政行为。所谓“不利影响"主要有两种情形：一种是增加义务或影响权利的行政行为，如行政处罚、

行政强制、行政征收等；另一种是授益性行政行为中低于法定标准或者在法定标准内采取低限的行为。这两种情况，都属于对申请人的权利、义务产生不利影响的行政行为。

(二)告知的方式。在行政决定文书上一并告知是最好的方式，也是立法者推荐的方式，对此，本条例第十七条第一款第五项有暗示，即收到补充告知的通知。言外之意，如果当初没有一并告知，最终还得补充告知。

(三)告知的形式。当然是书面形式最好，否则，空口无凭，行政机关岂不白费力。对此，本条例第十七条第一款第五项也有暗示，即收到补充告知的通知。既然是收到，而不是听到，显然要以书面方式。 ‘

(四)告知的内容。这是本条的要害。现在的规定是告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。即行政相对人对其受达的具体行政行为如果不服，是否可以申请行政复议；如果申请行政复议，向哪个行政机关提起，在多长的期限内提起。在本条起草时，本想再创新或者引起的一个制度，即向被申请人提出行政复议申请，由其转送行政复议机关；同时在转送时一并提供答辩书。这样做的好处是，加快行政复议进程，让被申请人早知道、早答辩。更重要的是，被申请人可以预先自省，如果认为其作出的具体行政行为有什么不妥，赶快改正，换取申请人的谅解，撤回行政复议申请，既可以避免“家丑外扬"，又可以避免申请人与被申请人在行政复议机关那里“反目成仇"，达到不立案而结案的效果。这一建议被否决的主要理由，一是，行政机关自我改正的可能性不大，没有规定的必要；二是，相应的程序规范比较复杂，目前可暂不考虑。

(五)告知的时间。由于告知的时间决定相对人申请行政复议的期限，因此，本条例虽然规定了行政机关的告知义务，却没有规定履行该义务的法定期限。事实上，这个期限对于行政机关来说，越早越好，即早告知、早省心。

二、未尽告知义务的法律后果

按照条例的现行规定，如果行政机关作出具体行政行为时未履行告知行政复议申请权的义务，致使公民、法人或者其他组织逾期申请行政复议的，应当承担什么样的法律后果，并不十分清楚。·根据行政诉讼中的相关做法，申请期限自该公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政复议申请权或者行政复议申请期限时起计算。我们认为，行政复议中也可以参照司法实践处理相关问题。对此，要注意四点：一是，如果行政机关未告知相对人权利，即未妥善履行告知权利的义务，即使行政管理相对人实际知道具体行政行为的内容，行政机关仍要承担法律上视为行政管理相对人不知道具体行政行为的后果，即行政复议申请期限未开始计算。二是，行政机关告知行政复议申请权，并不是行政管理相对人申请行政复议的前提条件，即使行政机关不告知此项义务，相对人仍可依法申请行政复议。否则，行政机关不履行告知义务，行政相对人就没有权利，这样的立法设计就太离谱了。三是，申请人申请期限的顺延并不必然以“致使公民、法人或者其他组织逾期申请行政复议"为前提，而是以此为结果。也就是说，之所以要顺延申请期限，就是因为已经过了行政机关认定的申请期限。四是，知道或者应当知道的

判断标准是，知道以补充告知等实际告知为准；应当知道是指有证据证明相对人知道。

三、实践中注意处理好告知与“知道"的关系

《行政复议法》将行政复议申请期限的计算，与申请人“知道”具体行政行为紧密联系在一起。行政复议申请期限之所以要以相对人知道具体行政行为之日为起算时点，关键在于“知道”与“送达”的推定一致。具体行政行为从其由行政机关作出到对行政管理相对人发生法律效力之间，存在一个时间间隔。从行政机关的角度讲，具体行政行为经其作出，即为成立；但除了例外的情形外，行政相对人此时并不“知道”该具体行政行为的存在，因此该具体行政行为也不应对其发生法律效力。只有经法定的送达程序，该具体行政行为才正式对该行政相对人生效。当然，严格说来，“送达"并不意味着行政相对人“知道”具体行政行为的内容，而只能是“推定知道"。因为送达的法律文书中并不一定包括具体行政行为的全部内容。

行政复议实践中经常遇到这种情况，行政复议申请人知道一点儿具体行政行为的“消息”，但没有看到正式决定，也不知道其准确的内容。于是，从道听途说到收到正式决定文本并在该决定书送达回证上签字之间，“知道"的程度有巨大的落差，对于“知道”，就出现了3种不同的理解：一是，知道内容即为知道。二是，将“知道"理解为法律上的推定，即不论相对人实际上是否知道，只要客观上存在知道的条件和可能即可。三是，知道内容且知道救济权利的始为知道。这当然是一种更高的标准和境界：行政机关在作出具体行政行为时，有责任告知行政相对人依法所享有复议权以及有关的期限。因此，完整的具体行政行为应包括行为的内容、作出的时间及行政相对人是否具有复议申请权等。

至于相对人究竟是否“知道”行政复议申请权和行政复议申请期限，最终还是应当由有管辖权的行政复议机关依法作出判断。在本条例出台之前，类似的裁决将使行政复议机构面临相当大的压力，但有了告知制度后，“知道”的标准更加客观明确，有利于尽快解决这方面的争议。

第四节 行政复议申请的提出

第十八条 申请人书面申请行政复议的，可以采取当面递交、邮寄或者传真等方式提出行政复议申请。

有条件的行政复议机构可以接受以电子邮件形式提出的行政复议申请。

【释义】 本条是对行政复议书面申请方式的规定。

本条规定充分体现了方便人民群众申请行政复议的原则。《行政复议法》第十一条规定，申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请。本条丰富了有关书面申请的规定，增加了书面申请的方式，方便申请人进行选择。这样更有利于畅通行政复议渠道，使更多的行政争议通过合法的、正常的渠道得到解决。

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

理解本条规定，应当注意以下几个方面：

一、行政复议的书面申请

行政复议的申请方式，是指公民、法人或者其他组织提出复议要求和表达复议意愿的具体表现形式。书面申请是指申请人以向行政复议机关递交行政复议申请书的形式来表达其申请行政复议的意愿。以书面形式申请行政复议，能够全面、准确、详尽地表达申请人的行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由等，也有利于复议机关准确地了解有关情况，把握案件的关键所在，及时地进行审查和判断。

行政复议申请应以书面的申请方式为原则，以便申请人更明确地表达自己的请求，也便于复议机关审理。在书面申请确有困难的情况下，根据行政复议法和本条例的规定，申请人同样可以口头申请，复议机关不得拒绝。有关口头申请方式，本条例第二十条另有规定。

二、书面申请的方式

实践中，书面申请主要有当面递交、邮寄、传真、电子邮件等方式。

(一)当面递交。

即申请人将行政复议申请书当面交给行政复议机关的工作人员。申请人递交行政复议申请书之日，即为提出行政复议申请之日。有观点认为，申请人必须将申请书交给行政复议工作机构(法制工作机构)的工作人员，因为行政复议申请实际是由复议机构处理的。但是，复议机构是代表复议机关处理行政复议申请的，最后也要以行政复议机关的名义作出复议决定。只要申请人向行政复议机关递交了行政复议申请书，无论是否是交给了复议机构，就视为申请人已经提出行政复议申请。这涉及到申请是否逾期的问题。

(二)邮寄申请。

即申请人将行政复议申请书邮寄至行政复议机关或者其法制工作机构，这种申请方式简便易行，方便申请人提出申请，而且申请人还可以通过邮寄提供相关证据。申请人将包含申请书的信件交给邮政部门之日，即为提出行政复议申请之日。也就是说，不考虑在途时间。

(三)传真申请

即申请人将行政复议申请书传真至行政复议机关或者其法制工作机构。这种申请方式类似于邮寄，而且更为方便快捷。申请人将申请书成功传真至行政复议机关或者其法制工作机构之日，即为提出行政复议申请之日。实践中有两点需要注意：一是，申请人必须将行政复议申请书传真至行政复议机关所指定的专门接收行政复议申请的传真号码上。二是，申请人通过传真方式提交的行政复议申请书

和相关证据，复议机关无法判断原件的真实性，在行政复议过程中还需进一步核对。

(四)电子邮件申请。

即申请人通过互联网、以电子邮件方式提出行政复议申 请。这是一种新型的书面申请方式，高效、快捷而且成本较低。申请人将行政复议申请书以电子邮件形式发送到行政复。议机关或其法制机构之日，即为提出行政复议申请之日。但在立法过程时，有人反对规定这种申请方式。理由是这种规定过于超前，现在很多申请人文化水平不高，不懂电脑和互联网，让他们以电子邮件提出复议申请，在实践中没有可操作性，甚至会影响行政复议申请权的行使。事实上，互联网和电脑在生活中的普及率已经越来越高，电子邮件也日益成为重要的信息传递工具。通过电子邮件方式提出申请，会为申请人行使复议申请权提供极大的便利，可能在将来成为行政复议申请的重要方式。而且，申请人如果不能通过电子邮件的形式申请行政复议，还可以通过本条例规定的其他书面形式提出申请，其行政复议申请权的行使不会因此受到影响。

但是我国各地发展很不平衡，不同的复议机构办公、办案条 件也有很大差别，对电子邮件这种申请方式不能做统一的强制性要求，有条件的行政复议机构可以先行探索。

此外，实践中还需要注意的是，申请人通过电子邮件无法 提供的相应证据，应在行政复议过程中以其他书面方式提供。

第十九条 申请人书面申请行政复议的，应当在行政复议申请书中载明下列事项：

(一)申请人的基本情况，包括：公民的姓名、性别、年龄、身份证号码、工作单位、住所、邮政编码；法人或者其他组织的名称、住所、邮政编码和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；

(二)被申请人的名称；

(三)行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由； (四)申请人签名或者盖章；

(五)申请行政复议的日期。

【释义】 本条是对行政复议申请书应载明的具体内容的规定。

行政复议申请书是书面申请的具体表现形式，是行政复议程序得以启动的前提之一。在书面申请时，要求书面提出的行政复议申请书具备必要的内容，符合一定的规范要求，有利于申请人全面、准确、详尽地表达其复议请求和目的，阐明申请行政复议的事由和依据，也有利于行政复议机关及时、准确地了解情况，

对行政复议申请及时进行审查并作出相应的处理。根据本条规定，行政复议申请书应当包括以下几项内容：

一、申请人的基本情况

申请人是公民的，应当写明申请人的姓名、性别、年龄、身份证号码、工作单位、住所、邮政编码；申请人是法人或者其他组织的，应当写明法人或者其他组织的名称、住所、邮政编码和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务。申请人如果有委托代理人的，还应当写明委托代理人的基本情况。包括委托代理人的姓名、工作单位、住所、联系方式等内容。

此外，申请人还可以写明通信地址、电话等联系方式，以便复议机关和申请人联系，有利于案件的审理和调查，维护申请人权利。因此，申请人应当保证所填联系方式的真实性和有效性。

二、被申请人的名称

被申请人的名称应当写正式名称，不能随意使用简称或者 不完全的名称，以保证认定被申请人的准确性。有一种观点认 为，申请人还要写明被申请人的住址、法定代表人的姓名、职务等基本情况。这实际上加重了申请人的负担，却没有什么实际意义。因为，行政复议机关作为被申请人的上级机关，应当知道被申请人的地址等基本情况，不需要申请人去帮助查明。申请人知道不知道被申请人的地址、法定代表人等情况，不应当影响其申请复议权利的行使。

三、行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由

这是行政复议申请书中的核心部分。

(一)行政复议请求，是指申请人通过申请行政复议希望达到的目的，主要包括：

1．申请撤销或变更具体行政行为。申请人认为行政机关的 具体行政行为违法或不当，请求行政复议机关撤销或变更该具 体行政行为。这是行政复议中最为普遍的一种复议请求。

2．申请确认具体行政行为违法。申请人要求复议机关确认 原具体行政行为违法，在这种情况下复议机关可以同时责令被 申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。

3．申请行政机关履行法定职责。申请人认为符合法定条 件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；申请行政机关履行保护人身权、财产权、受教育权的法定职责，行政机关没有依法履行的；申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低社会保障费、行政机关没有依法发放的。对于政机关没有依法履行上述职责的不作为行为，申请人均可申请复议机关责令被申请人履行。

4．申请行政赔偿。《行政复议法》第二十九条第一款规定， 申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复 议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。根据本款的规定，申请人在申请撤销或变更具体行政行为、确认具体行政行为违法的同时，可以提出行政赔偿的请求，要求行政机关对具体行政行为给申请人造成的损失予以赔偿。

《行政复议法》第二十九条第二款规定，申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定或者变更罚款、撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应价款。根据本款规定，即使申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求，在某些特定情况下，行政复议机关可以依职权确定被申请人承担赔偿责任。

(二)申请行政复议的主要事实和理由，应紧紧围绕行政复议请求，主要写明： 1·被申请人作出具体行政行为的时间、地点、事实和法律依据；

2·与复议要求相应的事实和法律依据。例如要求撤销被申请人的具体行政行为，是否有证据，可依据哪些法律、法规等；

3·申请复议的法律依据。例如，要求复议的具体行政行为是否属于申请复议的范围。如果不属于复议范围，无论申请人的理由多么充分，也不能予以复议；

4．其他相关材料。

四、申请人签名或者盖章

申请人是法人或者其他组织的，除了盖申请人公章外，还需法定代表人或者主要负责人签名或者盖章。

五、申请行政复议的日期

需要特别说明的是，只要公民、法人或者其他组织提出的行政复议申请书大体具备本条要求的内容，就应当认为符合要求，不宜求全责备。即使不符合本条的要求，也应当告知申请人做相应改正，不能仅以申请书内容不符合要求而不予受理。群众提出行政复议申请，表明他们对行政机关充分信任，愿意通过合法、正当的渠道解决行政争议。要按照切实保护人们群众行政复议权的要求，疏通进口，敞开大门，积极受理行政复议案件，决不允许以任何理由或借口把合法的复议申请挡在门外。同时，行政复议机关应当向社会广泛宣传行政复议申请书的规范格式，并在行政复议接待场所置备行政复议申请书样本，供申请人参照使用。当然，最重要的一点是，由于行政复议法允许口头申请，如果行政复议机构在行政复议申请书形式上求全责备，申请人要求口头申请，行政复议机构的工作量反而会增加。

第二十条 申请人口头申请行政复议的，行政复议机构应当依照本条例第十九条规定的事项，当场制作行政复议申请笔录交申请人核对或者向申请人宣读，并由申请人签字确认。

【释义】 本条是关于口头申请行政复议的规定。

口头申请，是指行政管理相对人以口头言语的形式向行政机关提出申请，以表达其申请行政复议的意愿和要求。行政复议法和本条例规定口头申请的形式，充分体现了行政复议方便群众、快捷高效、方式灵活的特点，更加有利于公民、法人或者其他组织行使复议申请权以维护自身的合法权益。准确理解本条的规定应当注意以下几点：

一、口头申请的内容

申请人口头向行政机关申请复议的，其表述的内容应当与书面申请包含的内容相同。口头申请方式与书面申请方式只有外在形式的差别，而无实质内容的差别。因此，口头申请的内容也应当符合本条例第十九条的规定，否则就不是有效的行政复议申请。行政复议机构的工作人员在记录时，应当提醒申请人按照本条例第十九条规定的内容提出申请。《行政复议法》第十一条规定，口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。与此相比，本条规定明确了申请人基本情况、增加了被申请人姓名和申请人签名或者盖章的要求，目的是进一步规范口头申请的内容，提高行政复议工作的效率。

同书面申请一样，申请人的口头申请内容如果不符合本条例第十九条的规定，复议机构的工作人员应当当场告知申请人进行改正或者补充。

二、口头申请的确认

行政复议机构工作人员必须当场制作行政复议笔录交申请人核对或者向申请人宣读，并由申请人签字确认。笔录中有更改、涂抹的地方，也应该由申请人在相应的位置签字确认。这有利于申请人及时更正口头申请中的错误，也有利于督促行政复议机构的工作人员正确记录口头申请，保证申请人诉求的正确表达。

三、实践中需要注意的问题

采用口头方式申请行政复议，一般是由申请人亲自到行政复议机关所在地向行政复议机关提出申请。实践中有两个问题需要注意：

(一)关于是否允许委托代理人进行口头申请。

口头申请是给不能或者难以通过书面方式提出复议申请的申请人提供的便利方式，如果申请人委托代理人申请行政复议，代理人就有义务代申请人提出书面申请，否则委托代理就失去了意义。因此，不应当允许委托代理人进行口头申请。但在很多行政复议案件中，代理人文化水平也不高，不能提出书面申请。而且委

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

托代理人有权代理提出书面申请，也就同样有权代理提出口头申请。但代理人必须将有申请人的书面委托书，明确写明委托代理人提出口头申请。

(二)关于是否可以打电话申请行政复议。

在起草行政复议法实施条例过程中，有的同志提出，打电话也是口头申请行政复议的一种表现方式。有的同志则认为，以电话方式申请行政复议有很多弊端：一是，电话中很难全面陈述申请人的情况，可能会遗漏一些重要的事实和要求，最终不利于保护申请人的合法权益；二是，电话申请行政复议，申请人无法核实口头申请记录的内容，容易与行政复议机关产生争议；三是，电话申请行政复议，行政复议机关难以核实真伪，甚至可能给行政复议工作的正常秩序造成干扰。鉴于各方面分歧较大，行政复议法实施条例中没有对此问题作出规定，至于实践中如何对待这类问题，我们认为，原则上口头申请行政复议不提倡打电话的方式，通常情况下当事人口头申请行政复议的，还是到行政复议机关当面提出为好。 第二十一条 有下列情形之一的，申请人应当提供证明材料：

(一)认为被申请人不履行法定职责的，证明曾经申请被申请人履行法定职责的事实；

(二)申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，证明受具体行政行为侵害而造成损害的事实；

(三)法律、法规规定需要申请人提供证据材料的其他情形。

【释义】 本条是关于申请人申请行政复议所负举证义务的规定。

一、本条规定针对的问题

根据《行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织只要“认为具体行政行为侵犯其合法权益"，就可以提出行政复议申请。这是一条主观标准，即申请人对其合法权益是否实际受到侵犯不负举证责任。行政复议法这样规定，一是为了防止行政复议机关自行确定所谓侵犯合法权益的“客观标准”，推诿、不履行行政复议职责，将行政复议申请拒之门外，造成当事人“复议无门”。二是由于申请人与行政机关的不对等性，申请人所掌握的有关被申请人的证据一般比较有限，如果让申请人承担过多举证义务，就大大增加了申请人败诉的风险，不利于保护申请人的合法权益。因此按照行政复议法第二十三条的规定，在行政复议过程中，举证责任主要在作出具体行政行为的的行政机关，即由被申请人向行政复议机关提供相关证据、依据或者其他材料，证明具体行政行为的合法性或者合理性。

对申请人而言，尽管行政复议法中没有规定其举证义务，但实践中，申请人申请行政复议时需要提供某些特定的事实根据。这些事实依据，是证明复议案件案情事实所必须的证据材料，是申请人要求复议机关保护其合法权益的重要依据，也是复议活动向前发展的大致方向，直接影响申请人复议请求的实现。申请人只有

提供这些证据材料，才能使行政复议机关高效、快捷解决行政争议，有效维护申请人的合法权益。因此，本条例中加入对于申请人在某些特定情况下举证义务的规定，并不会因此加重申情人的负担，妨碍申请人通过行政复议维护自身合法权益。恰恰相反，申请人如果能准确提供相关证据，更有利于行政复议机关快速了解案件事实，及早作出判断。

二、申请人的行政复议请求不同，所负的举证义务也不同

(一)对曾经申请履行法定职责的举证义务。

申请人要求被申请人履行法定职责，应该向复议机关提供证据材料，证明自己曾经申请被申请人履行法定职责，而被申请人没有履行或者没有正确履行。例如，申请人申请复议要求公安机关履行侦破案件的法定职责，必须提供证据证明自己曾经向公安机关报案或者举报，而公安机关未予理睬。

(二)对损害事实的举证义务。

申请人在申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，应当提供证据证明被申请人的具体行政行为损害了其合法的人身、财产权益，对造成损失的数额也应当提供相应的证据。

(三)法律、法规规定的其他举证义务。

申请人的举证义务范围仅限于本条的前两项及其他法律、法规明确规定的情形，除此之外任何规范性文件都不能规定申请人的举证义务，加重申请人的负担。

三、申请人举证不能的后果

申请人如果不能履行举证义务，提供相关事实依据，则没有以事实依据为基础提出的复议请求，复议机关可以不予受理。例如，申请人认为被申请人不履行法定职责，却不能承担对曾经申请履行法定职责的举证义务，复议机关对申请责令被申请人履行法定职责的复议请求就可以不予受理；又如，申请人在申请复议时一并提出行政赔偿申请，却不能承担对损害事实的举证义务，复议机关对行政赔偿的复议请求就可以不予支持。

实践中需要注意，如果申请人有多项复议请求，某一项复议请求因缺乏事实依据而未被受理，不影响其他复议请求的受理。

第二十二条 申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人。

【释义】 本条是关于申请人提出行政复议申请时错列被申请人，行政复议机构应如何处理的规定。

一、本条规定针对的问题

被申请人是任何一个行政复议案件都不可缺少的复议参加人。没有正确的被申请人，行政复议活动就无法进行，也就谈不上作出行政复议决定，申请人的合法权益也就得不到保护。要求申请人在提出行政复议申请时正确列出被申请人，实际上是有利于申请人维护自身合法权益的。有的行政复议案件情况复杂，申请人可能无法搞清楚谁应该是被申请人。如果申请人列错被申请人，行政复议机构有义务告知申请人如何改正，不能仅以错列被申请人为理由不予受理行政复议申请。

二、本条规定的内容

(一)错列被申请人

申请人提出行政复议申请时错列被申请人，是指申请人所列被申请人与原具体行政行为的实施主体不相符。广义上讲，申请人漏列被申请人也属于错列，如具体行政行为是由两个以上行政机关共同作出的，而申请人只列其中一个行政机关为被申请人。实际工作中申请人错列被申请人可能主要有四种情况，一是错列其他行政机关为被申请人，二是错列行政机关的内设机构、临时机构等为被申请人，三是错列行政机关的工作人员为被申请人。四是漏列被申请人，即具体行政行为是由多个行政机关共同作出的而申请人未在申请时将它们全部列为被申请人。

(二)错列被申请人的更正 ‘

申请人错列被申请人，实际上是申请人的行政复议申请材料存在瑕疵，行政复议机构可以根据本条例第三十条的规定告知申请人进行更正。行政复议机构应自收到行政复议申请之日五日内通知申请人进行更正。申请人更正期间，不记入行政复议审理期限。

实践中需要注意的问题是，一般情况下，申请人为启动行政复议程序、维护自身合法权益，都会更正被申请人。如果申请人错列被申请人而拒不更改，曾有人建议仿照行政诉讼方面类似的做法，规定行政复议机关可以不受理行政复议申请。但因这一要求太苛刻，立法中没有采纳，但现行规定并没有明确有关错列的后果，因此，行政复议机构只能在告知未达到效果时，进行变更被申请人，继续案件的审理。以被申请人错列且拒绝改正为由不予受理，将会因法律依据不足而面临司法审判的诘责。

第二十三条 申请人对两个以上国务院部门共同作出的具体行政行为不服的，依照行政复议法第十四条的规定，可以向其中任何一个国务院部门提出行政复议申请，由作出具体行政行为的国务院部门共同作出决定。

【释义】 本条是关于两个以上国务院部门共同作出的具体行政行为的行政复议管辖的规定。

一、本条针对的问题

根据《行政复议法》第十五条第一款的相关规定，对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级机关申请复议二如果

按照上述规定，申请人如果对两个以上国务院部门共同作出的具体行政行为不服的，应当向国务院申请行政复议。但是，鉴于国务院的性质及其工作特殊性，主要职能应体现为制定方针政策，从全局上处理行政事务，不宜也难以处理大量的其体行政事务，因此《行政复议法》第十四条的规定，对国务院部门的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提出行政诉讼，也可以向国务院申请裁决。国务院依照本法的规定作出最终裁决。这样既可以尽量减少国务院的负担，也有利于加强国务院对于有关省、市、自治区或者国务院部门行政执法活动的监督。

根据《行政复议法》第十四条确立的国务院仅受理对国务院部门的原级行政复议决定不服提起的裁决申请的原则，如果对于两个以上国务院部门共同作出的具体行政行为不服，同样应该依法向作出具体行政行为的两个以上国务院部门申请原级行政复议。

二、依照本条的规定，对两个以上国务院部门共同作出的具体行政行为不服申请行政复议的，应当采取下列具体处理方式：

申请人可以向其中任何一个国务院部门提出行政复议申请，先收到申请的国务院部门应该将行政复议申请转交牵头作出具体行政行为的部门，再由牵头作出具体行政行为的部门牵头共同处理行政复议事宜，并以共同的名义作出行政复议决定。

特别需要强调的是，根据行政复议法第三条的规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。因此，国务院部门的法制工作机构(一般为政策法规司)负责行政复议案件的办理。对此，复议机构要切实承担起行政复议审查职责，不能将行政复议审查交给原具体行政行为的承办机构来办理，否则就是“自己做自己的法官”，会导致原级行政复议彻底流于形式，丧失公信力，起不到通过行政复议审查发现行政机关违法或者不当的行为、监督和保证行政机关依法行政的作用。申请人如果对于两个以上国务院部门共同作出的原级行政复议决定不服的，还可以根据《行政复议法》第十四条的规定，向人民法院提起行政诉讼或者向国务院申请最终裁决。

第二十四条 申请人对经国务院批准实行省以下垂 直领导的部门作出的具体行政行为不服的，可以选择向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复 议；省、自治区、直辖市人民政府另有规定的，依照省、自治区、直辖市人民政府的规定办理。

【释义】 本条规定的是对省以下垂直领导的部门作出的 具体行政行为的行政复议管辖。

一、本条规定的背景

(一)政府工作部门具体行政行为的行政复议管辖

1990年制定的《行政复议条例》中规定，对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议，由上一级主管部门管辖。只有上一级没有相应的主管部门或者法律、法规明确规定由人民政府管辖的，才由本级人民政府管辖。由于这种“条条”为主的管辖原则存在很多弊端，1 994年修改《行政复议条例》时，采取了“条块结合”的管辖原则，目的是强化县级以上地方政府对所属工作部门的复议监督。但修改后的《行政复议条例》仍规定，如果法律规定由上一级主管部门管辖的，从其规定。 《行政复议法》则更加彻底地采取了“条块结合”的管辖原则，给予行政复议申请人充分的选择余地。该法第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。这一规定，充分体现了行政复议的便民原则。

(二)垂直领导的行政机关具体行政行为的行政复议管辖 在我国，大多数的国家行政机关在领导体制上实行“条块结合”的双重领导体制。特别是各级政府的工作部门，既要接受本级政府的领导，又要接受上一级主管部门的业务指导，政出多门，不利于某些工作部门独立性的发挥。针对这一弊端，我国一些管理性质比较特殊的行政机关(包括海关、金融、国税、外汇管理等)实行了垂直领导体制。对于这些垂直领导的行政机关的行政复议管辖，《行政复议法》第十二条第二款规’定，对其具体行政行为不服的，只能向上一级主管部门申请行政复议。

二、省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为的行政复议管辖

对实行全国垂直领导的行政机关的行政复议管辖，行政复 议法规定只能向上一级主管部门申请行政复议。但是，对于工商、质量技术监督、食品药品监督管理等经国务院批准实行省以下垂直领导的行政机关的行政复议管辖问题，因行政复议法未作规定，致使实践中对这一问题争议较大。

一种观点认为，对省以下垂直领导部门的行政复议管辖问 题，当事人只能向上一级主管部门申请行政复议，不能选择向同级人民政府申请行政复议。主要理由：一是符合行政复议的层级监督特点。行政复议是行政机关的内部层级监督制度，其基础关系应当是行政复议机关与被申请人之间存在行政隶属关系，否则就不应当确立行政复议管辖。因为如果没有行政隶属管理，即使同级人民政府作出行政复议决定，也不能强制被申请人执行。二是，工商、地税、质量技术监督、食品药品监督管理等部门之所以实行省以下垂直领导，就是因为这些领域有中央专属的特点，实行省以下垂直领导有利于防止地方保护主义，如果允许申请人向本级政府申请行政复议，不利于克服地方保护，也违背了实行垂直领导的本意。三是，行政复议法已经对全国垂直领导的行政机关的行政复议管辖作出了规定，对省以下垂直领导的行政机关的行政复议管辖，也应参照执行。另一种观点认为，对省以下垂直领导部门的行政复议管辖问题，应当允许当事人选择，既可以向上一级主管部门申请，也可以向本级人民政府申请。主要理由：一是行政复议法便民原则的要求，体现了行政复议法重在救济当事人权利的立法宗旨。给申请人选择行政复议机关的权利，有利于防止部门保护主义，增强行政复议的公信力，更能体现行政复议是权利救济渠道的特点。而且，上级主管部门一般在异地，如果不允许申请人选择本级政府，申请行政复议就很不方便。二是根据宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，地方人民政府既要协助设立

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，又要监督它们遵守和执行法律和政策。因此，地方人民政府对实行省以下垂直领导的部门也有监督权，由其受理行政复议申请，并不违反行政复议是行政机关内部重要监督制度这一特点。三是，行政复议法没有明确规定对省以下垂直领导的机关只能向上一级主管部门申请行政复议，那就因该按照行政复议法第十二条第一款的规定，允许申请人选择行政复议机关。

对于这一问题，行政复议法实施条例没有简单地采纳某一方面的观点，而是从行政复议制度本身的定位和功能出发，规定了一个吸收各方面合理因素同时又比较可行的制度，即：申请人对经国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的，可以选择向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议；省、自治区、直辖市人民政府另有规定的，依照省、自治区、直辖市人民政府的规定办理。我们认为，实施条例确立的这样一个制度，既符合我国宪法原则、有关组织法的规定和行政复议制度发展的趋势，又带有一定灵活性。首先，本条规定的制度体现了宪法和法律规定的权力制约的要求。我国宪法第五条中规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”为了体现宪法精神，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十七条规定： “省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内的不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。"由有关政府根据组织法赋予的这一权限对省以下半垂直的部门通过行政复议予以监督，有利于发现和解决这些部门解决行政工作中的问题，促进这些部门依法行政。其次，本条规定的制度有利于体现行政复议制度的本质要求。虽然传统的行政复议具有某些类似于行政层级监督制度的功能，但是，从行政复议制度发生、发展的历史过程来看，行政复议在本质上是一种准司法性质的法律救济制度，其实不能简单地将行政复议等同于一般的层级监督制度。行政层级监督制度作为基于行政隶属关系建立的一种监督机制，主要体现为上级机关对下级机关履行行政职责活动的指挥、督促；根据行政隶属关系的不同，不同行政层级监督机关享有的权力是不同的，具有领导职权的机关对下级机关的行政行为拥有直接撤销变更的权力，而具有指导职权的机关对下级机关的行政行为一般没有直接撤销变更的权力，只能对各被监督机关或者其领导机关提出相应的建议。我国行政复议制度建立早期，虽然没有明确其准司法的法律救济制度性质，甚至在相当长时间内被定位于一种行政层级监督制度，但是具体分析其制度设计，与行政层级监督机制仍然存在明显的差异。比如，1 990年国务院公布的《行政复议条例》就将行政复议撤销权赋予了与被申请人一般不存在领导关系的上级部门。现行《行政复议法》根据便民利民的总体要求，更加突出了行政复议的准司法的法律制度属性，明确规定了合法、公开、公正、及时、便民的原则，把行政复议的选择权(包括行政复议机关的选择权)最大限度地交给了相对人。行政复议法实施条例通过本条的规定，落实了行政复议制度的要求，这对完善我国行政复议制度，澄清我国行政复议的法律定位，减少和消除行政复议中“官官相护"的弊端，最大限度地为相对人申请和参与行政复议提供便利条件，充分发挥行政复议在解决行政争议中的功能，具有十分的重要的意义。再次，本条规定的制度带有一定的灵活性，同时有利于推动地方的行政复议工作。必须看到，省以下垂直部门与中

央垂直部门的体制设计在内在原因上存在根本不同，中央垂直部门行使的职权，属于宪法和有关法律规定的中央专属权；省以下垂直部门的权限属于一般的地方权限，省以下垂直的体制存在的原因最初是为了防止地方保护，事实证明，这种体制也容易带来新的弊端，并可能滋生部门保护和权力腐败的问题，而且不利于按照宪法和有关组织法的规定理顺政府和部门的关系。因此，省以下垂直管理的体制带有一定的过渡性，把过渡期间相应的管理体制的决策权交由对半垂直部门拥有统一领导权的省级政府加以规定，符合宪法和地方组织法的规定，也有利于省级政府加强对本地方行政复议活动的领导和监督。行政复议公正是行政复议的生命力，对行政复议活动的监督，要把提高行政复议公正程度作为一个主要内容，为此，要确保行政复议机构的中立性，落实相对人的行政复议选择权。因此，要特别防止个别部门从部门保护出发，把行政复议混同于一般的行政层级监督机制，不把主要精力花在加强本部门的行政复议工作和提高行政复议质量和公信力上，却一味地排斥相对人按照依法享有的行政复议机关的选择权，把行政复议当作本部门的家务事，最终使得行政复议渠道难以畅通，把本来可以通过行政复议途径解决的行政争议推向行政诉讼环节。根据本条规定的精神，省级政府对存在这种情形、不能依法公正开展行政复议并损害公民、法人和其他组织合法权益的的省以下垂直管理的部门，即使已经规定由上一级部门的行政复议管辖体制，也可以通过及时依法调整相关行政复议管辖体制，以维护正常的行政复议秩序，切实落实行政复议相对人的行政复议权。

第二十五条 申请人依照行政复议法第三十条第二款的规定申请行政复议的，应当向省、自治区、直辖市人民政府提出行政复议申请。

【释义】 本条是关于自然资源确权的行政复议案件管辖权的规定。

《行政复议法》第三十条第二款规定，根据国务院或者省、自治区、直辖市人们政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决，申请人对此不服不得再提起行政诉讼。国务院或者省、自治区、直辖市人们政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定属于这些行政机关的专属权力，而省、自治区、直辖市人民政府根据上述决定确认土地、矿藏、水流、．森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定，实际上只是行政机关行使专属性权力的一种形式。对于这种专属性权力，其他行政机关和行政机关以外的其他国家机关(包括司法机关)都不享有，也不能改变根据这种专属性权力作出的行政决定。因此，申请人即使认为省、自治区、直辖市人民政府的这类行政复议决定侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者 使用权，也不能向人民法院提起行政诉讼。

实践中，有的市级、甚至县级政府根据国务院或者省、自治区、直辖市人们政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，作出了确认自然资源所有权或者使用权的行政复议决定。由于这些行政复议决定不是由省级人民政府作出的，因而不属于法律规定的最终裁决，理论上说可能出现当事人向法院提起行政诉讼的情况，这就带来了立法的原意在实际执行中的不同解读。因此，本条对这类行政复议案件的管辖作出明确的规定，申请人如果选择申请行政复议，必须直接向省

级人民政府提出申请，接受最终裁决。市级、县级人民政府在收到此类行政复议申请后，应当告知申请人向省级人民政府提出或者转送省级人民政府。

第二十六条 依照行政复议法第七条的规定，申请人认为具体行政行为所依据的规定不合法的，可以在对具体行政行为提起行政复议的同时一并提出对该规定的审查申请；申请人在对具体行政行为提起行政复议申请时尚不知道该具体行政行为所依据的规定的，可以在行政复议机关作出行政复议决定前向行政复议机关提出。

【释义】 本条是关于申请人申．请审查抽象行政行为的期限的规定。

一、本条针对的问题

根据《行政复议法》第七条的规定，行政相对人认为行政机关的具体行政行为所依据的除国务院以外的各级人民政府的“规定’不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并提出对该规定(即抽象行政行为)的审查申请。现实生活中，我国有些地方政府和部门存在乱发文件的现象，不仅侵犯单个公民、法人或者其他组织的合法权益，也在一定范围内侵犯广大行政管理相对人的的合法权益。允许申请人在对具体行政行为申请行政复议的同时要求审查抽象行政行为，就建立了一种由申请人启动的对违法抽象行政行为的监督、审查机制。这不仅有利于保障行政管理相对人的合法权益，更有利于扩大人民群众对政府的监督范围，促进依法行政，推进依法治国。

二、本条主要内容包括以下几个方面

(一)对抽象行政行为提出审查申请的条件

对规范性文件提出复议审查是有条件的，这就是该规范性．文件必须与影响相对人权利义务的具体行政行为相联系，是作为具体行政行为依据的规范性文件，并在对具体行政行为不服时“一并"提出，而不是“单独"提出。公民、法人和其他组织不能仅因对抽象行政行为不服而提出行政复议，只有在对具体行政行为不服，而且认为行政机关作出具体行政行为的依据——抽象行政行为是其错误的根源，即只有在“规定"的不合法直接导致具体行政行为侵犯相对人合法权益时，才能在提起对具体行政行为的复议申请时，一并要求复议机关审查该“规定”。具体而言，对抽象行政行为提出审查申请，应当符合以下要件：一是，申请对抽象行政行为进行审查的当事人，必须是对具体行政行为申请行政复议的申请人。二是，申请人要求审查的抽象行政行为，必须是申请行政复议的具体行政行为的依据。三是，申请人必须已经对具体行政行为提出了行政复议申请，而不能单独或者先行提出对抽象行政行为的审查要求。四是，对抽象行政行为要求审查的理由，只能是“不合法"，而不能是不适当。

(二)对抽象行政行为提出审查申请的期限

申请人可以在对具体行政行为提出行政复议申请的同时申请审查抽象行政行为，但是并不意味着必须同时提出审查抽象行政行为的要求，过期不候。因为在实践

中，申请人往往在申请行政复议时并不知道具体行政行为所依据的规定是什么或者是否属于《行政复议法》第七条第一款规定的可申请审查的规定。如果要求申请人必须在申请行政复议时就提出审查抽象行政行为的要求，在上述情况下就剥夺了申请人要求审查抽象行政行为的权利。因此，如果申请人在对具体行政行为提起行政复议申请时尚不知道该具体行政行为所依据的规定的，应当允许申请人在行政复议机关作出行政复议决定前向行政复议机关提出。但是一旦行政复议机关作出行政复议决定，行政复议程 序即告终结，申请人就不能再提出申请了。

第三章 行政复议受理

依法受理行政复议案件，是行政复议机关必须认真履行的法定职责。但是实践中存在一些地方和部门的领导同志因怕当被告或者办案力量不足等不积极受理行政复议案件的问题。为了切实解决行政复议“告状难”的问题，畅通行政复议救济渠道，保护当事人的行政复议权利，本章对依法积极主动受理行政复议案件作了具体规定，主要是行政复议申请的受理条件、行政复议申请材料的补正、行政复议受理冲突的衔接以及对不予受理的行政监督等，细化了《行政复议法》有关受理的规定n

第二十七条 公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。

【释义】 本条是关于行政复议受理条件的概括规定。

行政管理相对人提出行政复议申请后，行政复议机关通过对行政复议申请的审查，认为该申请符合法定条件时，接受申请，并予以立案。通常人们把行政复议机关的这一活动，称为行政复议的受理。

目前，我国已进人改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这一时期，既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾的多发期。许多矛盾纠纷已经并将继续以行政争议的形式反映出来，行政争议呈现增多的趋势。行政争议能够通过法律渠道得到依法解决，是现代法治社会的基本标志之一。行政复议是把解决群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道的重要制度，是有效解决行政争议、化解矛盾的法定机制。因此，人民群众通过行政复议解决争议的渠道是否畅通，对于建设法治政府、构建和谐社会至关重要。行政复议渠道畅通，是行政复议制度真正发挥作用的前提。加强和改进行政复议工作，要把畅通行政复议渠道作为工作的着力点和突破口。群众提出行政复议申请，表明他们对行政机关充分信任，愿意通过合法、正常的渠道解决行政争议，行政机关也能主动获得发现问题的机会。如果消极对待或以各种方式不受理，会增加申请人的对立情绪，甚至会使申请人产生官官相护的不信任感，就可能迫使他们以不合法渠道、以不正常方式反映诉求，就会造成对同一事项的多头处理、重复处理、反复处理，既增加了行政成本、降低了行政效率，又激化了社会矛盾、影响了社会秩序的稳定和谐。

根据行政复议法的规定，依法受理和认真办理行政复议案 件，是各级行政复议机关的法定职责。当前，有些地方和部门的领导对新形势下依法及时解决行政争议是政府的一项基本职能的认识不到位，对通过行政复议法律制度解决行政争议还缺乏必要的了解，不善于运用行政复议手段解决矛盾和问题；有的地方和部门不积极受理、审查符合法定条件的行政复议案件，相互推诿、敷衍塞责，致使相当一部分行政争议的处理仍游离于法定渠道之外；有的地方和部门的领导对行政复议能力建设关注不够，市、县的能力建设尤为薄弱，机构不健全、编制不到位、队伍不稳定、素质不够高的问题突出，制约了行政复议作用的发挥。针对当前影响行政复议渠道畅通的突出问题，我们要按照切实维护人民群众行政复议权的要求，疏通进口，敞开大门，积极主动地受理行政复议案件，切实解决行政复议“告状难”的问题。凡符合法定条件的行政复议申请，行政机关必须依法受理，绝不允许以任何理由或借口把合法的复议申请挡在大门之外。

因此，本条针对当前影响行政复议工作发展的行政复议渠道问题，采取了否定式的立法技术，对行政复议申请的受理条件进行了从宽规定，除行政复议法和本条例另有规定的以外，行政复议机关对申请人就具体行政行为提出的行政复议申请，都应当受理。准确把握本条的规定，需要注意以下几点：

一是，正确理解行政复议法和本条例关于行政复议范围的规定。首先，可以申请行政复议的行为首先应当是具体行政行为，对此，行政复议法第六条采取肯定式列举加兜底条款的方法，列举规定了属于行政复议范围的具体行政行为的种类，其中所列举的具体行政行为应当属于行政复议范围。其次，行政复议法对不属于行政复议范围的情形进行了规定，主要包括：(1)内部行政彳亍为。如行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定，根据《公务员法》的规定，“其他人事处理决定”的含义是指除行政处分以外，行政机关作出的有关公务员、其他工作人员的录用、考核、任免、升降、辞退、回避、退休等人事处理决定以及相应的工资福利待遇等事项的处理决定。对于这类行为法律另行规定了申诉等救济渠道，不通过行政复议的方式解决。(2)行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理。因为这些处理行为一般不具有强制力，而且当事人可以通过仲裁或者诉讼的方式得到救济，因此不属于行政复议的范围。但是，行政机关对民事争议作出的具有强制力的决定，比如对山林土地等自然资源权属争议的确权决定、城市房屋拆迁补偿裁决等，就是具体行政行为的范畴，属于行政复议范围。(3)抽象行政行为。对于抽象行政行为的含义，现行法律法规都没有作出明确规定，是与具体行政行为相对应的行政法学理论上的概念，指的是行政机关针对不特定的多数人作出的能够普遍、反复适用的行为，如行政机关发布的具有普遍约束力的决定命令等。行政复议法规定对具体行政行为不服可以申请行政复议，所以抽象行政行为不属于行政复议范围。根据行政复议法第七条的规定，对于作为具体行政行为依据的规章以下的规范性文件，申请人可以在申请行政复议时一并提请审查，因此，抽象行政行为虽然不直接属于行政复议范围，但是也有相应的监督和救济渠道。需要注意的是，对于抽象行政行为要正确理解，尤其是具体行政行为和抽象行政行为的界限很难分清时，要进行具体分析，并从宽把握是否属于具体行政行为，以方便当事人尽可能地通过行政复议这一法定渠道解决有关争议。比如某市政府发布了一个通知，要求关闭本市三环路以内的所有民营液化气站。该通知表面上虽然没有指明哪个液化气站的名称，对象不特定，似乎符合抽象行政行为

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

的特征。实际上，该市三环路以内的民营液化气站实际上只有三家，因此，市政府的通知作为一个行政命令，其对象就是特定的，而不是非特定的。同时，该通知关于关闭液化气站的行为的内容也是具体的、一次性适用的，是具体行政行为，依法属于行政复议范围。

二是，正确把握本条规定畅通行政复议渠道的精神，防止和避免不当限制行政复议申请的受理条件，尽可能地给予当事人行政复议救济的权利。行政复议作为县级以上各级人民政府及其部门依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度，’具有方便群众、快捷高效、方式灵活、解决实际问题等特点。与信访、行政诉讼等行政争议的解决方式相比具有一定的优势，可以也应当能够成为我国解决行政争议的主渠道。因此，应当坚持“以人为本、复以为民”的理念，坚持行政复议便民利民的原则，从宽把握行政复议受理条件，畅通行政复议渠道，充分发挥行政复议解决行政争议的作用。本条主要是对从宽掌握行政复议受理条件的概括性规定，条例的其他条款在畅通行政复议渠道方面作了具体的规定，比如申请人资格、申请方式、申请材料补正、行政复议权利告知等。 三是，正确理解“除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件外”的含义。首先，正确理解本条规定与和其他行政复议受理条件的关系。本条例第二十八条规定了行政复议机构审查是否受理行政复议申请的七个方面，将散见在各条中的受理条件集中起来，有利于指导申请人，也方便行政复议机关把握受理的基本条件。行政复议机关受理一个具体的行政复议申请应当符合七个方面的规定，除了属于行政复议范围之外，还应当符合主体资格、申请期限、受理权限、申请书格式等方面的具体规定。本条仅仅是对行政复议受理条件的概括性规定，主要侧重于对行政复议范围的规定，实践中判断一个行政复议申请能否受理，还应当看是否符合行政复议法和本条例的具体规定。在条例征求意见的过程中，许多地方和部门提出，行政复议法关于行政复议受理范围的规定比较原则，实践中不容易把握，建议对行政复议法没有明确规定、但是明显属于或者不属于行政复议范围的情形予以明确，并作专章规定。其中，建议规定为属于行政复议范围的包括：(1)行政复议法第六条第四项规定以外的其他行政确认行为；(2)行政复议法第六条第七项规定以外的其他行政收费行为；(3)行政强制执行行为；(4)履行行政管理职能订立、废止、变更行政合同的行为；(5)行政机关对城市房屋拆迁补偿安置事项作出的具有强制力的裁决；(6)公安机关以刑事侦查为名违反规定插手经济纠纷或者以刑事侦查措施代替行政管理的活动的行政行为；(7)当事人要求行政机关依法作出有关责任认定，行政机关有义务作出但拒绝作出或者不予答复的。建议规定为不属于行政复议范围的主要包括：(1)国防、外交等国家行为；(2)行政法规、规章或者行政机关翻定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；(3)行政机关就行政工作中具体运用法律的问题作出的普遍适用的解释或者答复；（4）调解行为或者仲裁行为；(5)不具有强制性的行政指导行为；(6)行政机关作出的交通事故、医疗事故、火灾事故、重大安全事故等的责任认定；(7)人民法院生效判决或者裁定的协助执行行为；(8)行政机关对当事人重复申诉的处理行为；

(9)经过行政复议、行政诉讼程序处理的行政行为，比如行政复议机关作出的不予受理、转送、告知、中止或者终止行政复议、延期作出行政复议决定、上级行政机关对不予受理申诉的处理等；(10)行政机关及其信访工作机构对信访事项作出的处理；(11)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。但

是，对于上述建议，有些内容各地方、部门以及专家学者能够取得共识、达成一致，也有些内容各地方和部门以及专家学者有不同的看法，甚至存在较大争议。还有的同志认为，条例虽然对行政复议范围进行专章规定，但是大部分条款规定的都是不属于行政复议范围的情形，容易给人以行政复议不便民不利民的印象，立法技术上值得考虑；而且对行政复议受理范围严格限制，也不适应当前党和国家对于加强和改进行政复议工作的要求，不利于充分发挥行政复议的救济和监督功能，不利于将行政争议化解在初发阶段、化解在行政机关内部；同时，对于行政复议实践中遇到的一些具体问题，还可以在条例出台后通过解释的方式予以明确。因此，经过反复权衡和认真考量，条例对行政复议范围没有再作专门规定，而是坚持行政复议的便民利民原则，根据中办发[2006]27号文件和2006年国务院召开的全国行政复议工作座谈会会议精神对新时期行政复议工作的要求，对行政复议的受理问题作了原则性规定，防止不当限制人民群众依法申请行政复议的权利。其次，本条对于不符合行政复议受理条件的规定严格限于“行政复议法和本条例”的规定，意味着其他法律、法规不能对行政复议的不予受理条件作出违背行政复议法和本条例的规定。最后，“不符合行政复议法和本条例规定的申请条件"主要包括以下情形：(1)行政复议法第八条关于不属于行政复议范围的规定；(2)条例第二十九条关于行政复议申请条件的具体规定，其中每一个方面又会涉及到行政复议法和本条例的多个条款的规定；(3)条例第三十条关于行政复议申请材料需要补正的规定。

此外，还需要提及的是，具体承担行政复议职责的行政复议机构在实际工作当中，应当采取多种有效措施，加强行政复议法律制度的宣传，加强与信访部门的衔接，拓宽行政复议案源，畅通行政复议渠道，提高行政复议的公众知晓度和公信力，力争使行政复议成为我国解决行政争议的主要渠道。

第二十八条 行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：

(一)有明确的申请人和符合规定的被申请人；

(二)申请人与具体行政行为有利害关系；

(三)有具体的行政复议请求和理由；

(四)在法定申请期限内提出；

(五)属于行政复议法规定的行政复议范围；

(六)属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；

(七)其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。

【释义】 本条是关于行政复议机构初步审查和决定是否受理行政复议申请时应当注意的几个方面的规定。

申请人提出的行政复议申请，不论是口头的还是书面的，都应当形式规范、内容清楚，这样行政复议机关才能及时进行审查，并决定是否受理，这有利于提高行政复议效率。因此本条对行政复议机关在决定是否受理前从哪些方面对收到的行政复议申请进行审查作了规定，将散见在行政复议法和本条例中有关行政复议申请受理的条件作了集中统一的规定，一方面，可以指导和帮助申请人如何申请行政复议，另一方面，也有助于行政复议人员掌握审查的重点和主要方面，提高工作效率。经审查，对于符合下列条件的行政复议申请，行政复议机关应当予以受理：

第一，有明确的申请人和符合规定的被申请人。《行政复议法》第十条规定：‘‘依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为。申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。”本条例第五条至第十条对行政复议申请人的资格条件又作了细化规定和补充。提起行政复议的申请人必须符合行政复议法和本条例的规定，主体资格应当明确。行政复议法第十二条至第十五条对行政复议的被申请人作了间接规定，本条例第十一条至第十四条又对特殊情况下的被申请人如何确定作了补充规定。根据这些规定，被申请人主要包括地方各级人民政府、各级人民政府工作部门、派出机关、派出机构和法律法规授权的组织等，但是不包括没有经过法律、法规授权的派出机构、内设机构等。

第二，申请人与具体行政行为有利害关系。根据行政复议法第二条规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益是申请行政复议的前提条件，即要求申请人与具体行政行为有利害关系。判断申请人与具体行政行为是否存在利害关系，需要注意以下几点：一是，具体行政行为侵犯的是申请人自身的合法权益，不是别人的合法权益，更不是社会公共利益。我国现在并不承认所谓的公益诉讼，比如申请人认为行政机关滥用税款超标准购买汽车，是不能申请行政复议的。申请人更不能对行政机关侵犯他人权益的行为，在本人没有申请行政复议，也没有委托或者授权的情况下，代其申请行政复议。二是，侵犯的权益必须是合法的，所谓“合法权益”是指公民、法人或者其他组织依法已经享有或者取得的权利或者利益，该权益应当已经得到具体法律上的认可和保护，尚未取得或者依法不予保护的权益，不属于本条规定的合法权益。比如，对于有关政府信息，公民申请公开而不公开的，是否可以申请行政复议，就有不同的认识，有的认为，政府不公开信息并不会对申请人的权益造成损害，有的认为公民对于政府信息有知情权，知情权本身就是受法律保护的合法权利，因此，有关政府信息不公开就是对公民知情权的侵犯，申请人可以申请行政复议。对此，2007年公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条中规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。"将政府信息公开中的具体行政行为纳入了行政复议范围。三是，公民、法人或者其他组织只要“认为侵犯其合法权益"，就可以提出行政复议申请，而不必拘泥于其权益是否真正受到侵犯。对于申请人的合法权利是否受到侵犯，这里确立的是一种主观标准。 但是，这一主观标准的确立并不是法律无原则地迁就“老百姓，，或者取消了行政复议的门槛。因为，

这仅仅是行政复议机关受理行政复议申请的条件之一，行政复议申请还应当符 合其他条件。还要注意的是，可以申请行政复议的公民、法人或者其他组织除了行政相对人外，还包括与具体行政行为有关的其他利害关系人，这符合当代行政法放宽申请人资格条件限制的趋势。比如，具体行政行为涉及公民、法人或者其他组织的相邻权或者公平竞争权的；行政处罚案件中的被害人认为主管行政机关的行政处罚幅度过轻或者不当的等等，都可以申请行政复议。

第三，有具体的行政复议请求和理由。申请人对具体行政 行为不服提出行政复议，应当有具体的行政复议请求，并对行政复议请求的理由进行说明。比如对于具体行政行为是请求撤销、变更、确认违法还是请求国家赔偿等应当明确、具体，便于行政复议机关及时了解申请人的意思，及时进行审理。对此，应当从宽把握行政复议申请的形式要求。在法律未有明确规定的情况下，对相对人申请行政复议时提交的申辩书、申诉书、投诉书等形式的不规范材料，或者材料中有关目的、要求、事由等内容不明确的，不得以材料不符合要求而拒绝，而是从方便相对人、保护相对人合法权益的角度出发，只要相对人提交的材料中含有不服具体行政行为的意思，就不应当直接决定不予受理，可以采取与申请人沟通或者让其补正申请材料的做法，以了解申请人的真实意思，再决定是否受理。

第四，在法定申请期限内提出。法律设定行政复议申请期限的目的是为了维护社会管理秩序的稳定，防止行政复议救济权利被滥用，如果当事人不珍惜行政复议权利，无正当理由超过行政复议申请期限的，对其行政复议申请不应当受理。但是，如果申请人有正当理由，比如不可抗力或者由于行政机关的原因造成期限的耽搁，行政复议机关就要从宽把握和判断，应当视为理由正当，并予以受理。《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。"本条例第十五条至第十七条也对行政复议申请期限的起算和延长作了规定。判断是否符合法定期限，应当依据行政复议法和本条例的具体规定。

第五，属于行政复议法和本条例规定的行政复议范围。《行政复议法》第六条规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害了自己的合法权益，可以申请行政复议的具体受案范围；第七条规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请的具体范围；同时第八条还规定了关于行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，不是行政复议的受案范围。对此，行政复议机关既要严格依法进行审查，不能以各种借口将符合行政复议范围的申请排除在受理范围之外，也不能盲目扩大行政复议范围，对应当通过其他方式和途径解决的争议，也作为行政复议申请随意受理。

第六，属于收到行政复议申请的行政复议机构职责范围。《行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和

国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管机关申请行政复议。”第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。"第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼；也可以向国务院申请行政裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”第十五条还规定了对老百姓难以弄清楚向哪一个行政机关申请行政复议的复杂情况，可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出申请，由该县级地方人民政府负责转送。本条例第二十三条至第二十五条也对行政复议申请的受理机关作了规定。行政复议机关应当严格依照这些规定来受理行政复议申请，既不能推诿、敷衍，该受理不受理，也不能越权，不应受理而受理。

第七，其他行政复议机构尚未受理同一行政复议申请，人 民法院尚未受理就同一事实提起的行政诉讼。根据行政复议法的规定，行政管理相对人对有些行政机关作出的具体行政行为不服，可以选择向不同的行政复议机关申请行政复议，但是对于同一行政复议申请只能由一个行政复议机关受理，如果其中一个行政复议机关已经受理，另一个行政复议机关就不能再受理。在管理相对人既可选择申请行政复议又可选择提起行政诉讼的情况下，行政复议总是先于行政诉讼，如果对行政复议决定不服，管理相对人仍然可以提起行政诉讼。但是，行政复议和行政诉讼这两种法律制度在主体、性质、工作方式和法律效力方面均有明显的不同，不能同时适用这两种法律制度。管理相对人一旦提起行政诉讼，则表明其已放弃了行政复议，行政复议机关也不应再受理其行政复议申请。如果人民法院还没有依法受理，例如，人民法院尚未决定立案或者已经裁定不予受理的，在行政管理相对人提出行政复议申请的情况下，只要该申请符合法律规定，行政复议机关还是可以受理的。对此，行政复议机关要注意防止行政复议程序与行政诉讼程序的重复和冲突，以保证行政复议活动的有效性。还需要说明的是，本条所列举的受理行政复议申请的七个条件，既是申请人提出行政复议申请应当符合的条件，也是行政复议机关收到行政复议申请并在五日内进行初步审查需要着重把握的几个方面。行政复议机关经过审查，对符合规定条件的行政复议申请，应当立案受理，并直接进入行政复议审理阶段；如果认为行政复议申请不符合法定要件，应当决定不予受理，并书面告诉行政复议申请人不予受理的理由；对于符合法律规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出；对于申请材料不齐全或者内容不清楚的，应当告知申请人予以补正。 第二十九条行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。

【释义】 本条是关于行政复议申请材料补正的规定。

行政复议申请材料齐全、内容表述清楚，是行政复议机构准确把握申请人的利益诉求，正确判断是否应予受理的前提。实践中经常有申请人在提起申请时提供的

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

相关材料不齐全或者表述不清楚的情况出现，对于此类行政复议申请，如果行政复议机关直接决定不予受理或者视为未提出复议申请，这种做法既没有充分的依据，也不利于保护申请人行政复议申请权利，不符合当前注重用行政复议这一法定渠道化解矛盾和争议、构建社会主义和谐社会的要求，也与行政复议法的立法本意相抵触。根据实践的需要，坚持便民利民原则，更好地保护申请人依法申请行政复议的权利，同时，也为了防止行政复议机关可能会滥用行政复议申请补正权力，故恧刁难申请人，甚至格式稍不规范就让其重填行政复议申请，拖延行政复议申请受理的期限，有必要对补正的期限、内容、次数、效力等作出规定。因此，《条例》对行政复议申请材料的补正作了规定。

准确把握本条规定的含义，需要掌握以下几点：

一是，补正的时间。根据行政复议法第十七条的规定，行政复议机构对收到的行政复议申请应当在5日内进行形式审查，对不符合条件的行政复议申请应当在5日内作出不予受理决定，否则，就推定自动受理行政复议申请。行政复议申请补正的目的，是要确定材料不全或内容不清的行政复议申请是否应当受理，只有在行政复议机关作出是否受理的决定之前，要求申请人进行补正才有意义。因此，行政复议机构应当在收到行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。 二是，补正的形式。对于补正，行政复议机构应当向申请人发出书面的行政复议申请补正通知。补正通知在形式上应当是书面的，在内容上应当包括需要补正的事项和合理的补正期限。一般说来，补正的事项应当属于行政复议法和本条例规定应当由申请人提供的内容，行政复议机构也不能滥用补正权力，违反法律规定要求申请人提供与行政复议无关的材料，或者对符合条件的行政复议申请也要求申请人补正。同时，行政复议机构在发出补正通知时，应当明确补正的合理期限。所谓“合理期限"是赋予行政复议机构裁量权，可以根据实际情况，综合考虑补正行政复议申请的各种因素，比如申请人所处的地理位置、申请方式是当面递交还是邮寄、申请行政复议的行为的性质以及维护正常行政秩序的需要等，进行灵活掌握，确定合理的补正期限，但是，补正期限也不宜太长，影响正常的行政管理秩序和社会秩序。行政复议机构应当一次性告知需要补正的事项，这也是从行政复议便民原则出发，考虑到老百姓法律知识普遍欠缺，有的对行政复议还不够了解，因此，行政复议机构应当尽可能详细、全面地告知申请人需要补正的材料。同时，这也有利于防止行政复议机构滥用权力，提高行政复议效率，防止出现故意刁难申请人、要求申请人多次补正的情形。同时，值得注意的是，补正通知由行政复议机构发出即可，而不必是行政复议机关，因为行政复议申请的补正是行政复议受理之前的程序性事项，由行政复议机构直接判断并发出补正通知，可以缩短内部审批程序，对当事人的行政复议申请作出及时的处理，提高行政复议效率。

三是，补正后的几种处理形式。对于补正后的行政复议申请，根据不同的情况，行政复议机关可以作出以下几种处理：一是，受理。申请人补正行政复议申请后，行政复议申请符合受理条件，行政复议机构应当及时受理其行政复议申请，受理期限应当自收到补正后的行政复议申请材料之日起算。二是，不予受理。行政复议申请材料补正后，发现仍不符合受理条件的，行政复议机关应当作出不予受理决定。但是，这种情况应当较少。三是，告知。如果补正后，发现行政复议申请

属于行政复议受理范围，但是不属于本机关受理的，应当告知申请人向有权机关提出行政复议申请。四是，视为放弃行政复议申请。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃行政复议申请权利，行政复议机关对其申请无须再作进一步的处理。需要注意的是，申请人逾期不能补正有正当理由的话，比如遇到不可抗力或者其他正当理由，也不能视为申请人放弃行政复议申请权利，而是从行政复议便民利民的原则出发，可以在补正期限上适当放宽，以维护人民群众申请行政复议的权利。

四是，补正所用时间，不计入行政复议审理期限。在收到补正材料之前，行政复议机构无法审查申请人的行政复议申请的，行政复议审理期限应当自行政复议机构收到补正材料之日起算。因此，补正所用时间，包括行政复议机构发出补正通知、申请人递交补正材料的在途时间等，都不应当计人行政复议审理期限。 第三十条 申请人就同一事项向两个或者两个以上有权受理的行政机关申请行政复议的，由最先收到行政复议申请的机关受理；同时收到行政复议申请的，由收到行政复议申请的行政机关在1 O日内协商确定；协商不成的，由其共同上一级行政机关在10日内指定受理机关。协商确定或者指定受理机关所用时间不计入行政复议审理期限。

【释义】 本条是关于不同行政复议机关收到同一行政复议申请后如何在受理上进行衔接的规定。

根据行政复议法的规定，对于有些行政机关作出的具体行政行为，申请人可以选择向不同的行政复议机关申请行政复议，在这种可以选择的情况下，申请人应当只向其中一个行政复议机关提出申请。但是实践中，有些老百姓法律知识不足，对行政复议制度不够了解，或者虽然对行政复议制度有所了解，但是出于侥幸心理，可能“一信多投”，同时向多个行政复议机关提出行政复议申请，因此，就会出现申请人同时向两个以上行政复议机关申请行政复议的情形，这就产生不同行政复议机关收到同一行政复议申请后如何在受理上进行衔接的问题。为防止出现不同的行政复议机关都受理或者都不受理同一行政复议申请的不合理情形，条例对不同行政机关在受理衔接的问题上作了明确规定。这样，既有利于行政复议机关及时受理申请人的行政复议申请，提高行政复议的效率，又可以避免不同行政复议机关重复受理，有利于节省行政复议资源，确保法律统一适用。 本条规定的含义主要是：

一是，申请人和申请事项必须是相同的，行政复议机关必须是不同的。申请人必须是同一个公民、法人或者其他组织，申请行政复议的事项必须是同一个具体行政行为，但是，行政复议机关必须是不同的。如果是不同的申请人对同一具体行政行为不服或者同一申请人对不同的具体行政行为不服，都不适用本条的规定。如果行政机关作出的一个具体行政行为涉及到不同的当事人，那么这些当事人是否属于同一申请人呢?严格说来，这些不同的当事人之间不是“同一申请人”，在法律法规没有明确规定的情况下，不应当限制这些申请人的行政复议选择权。当然，这些不同的行政复议机关在对行政复议案件如何审理上可以相互沟通，以确保法律适用的统一。

二是，该行政复议申请必须是两个或者两个以上行政复议机关都有权受理。首先，根据行政复议法和本条例的有关规定，申请人对地方人民政府工作部门、政府工作部门依法设立的派出机构或者法律法规授权的组织的具体行政行为不服，可以选择向不同的行政复议机关申请行政复议，因此，本条规定的具体行政行为一般是由这些行政主体作出的。其次，行政复议申请同时属于收到申请的不同行政复议机关的受理范围，并且在申请期限、申请书形式等方面符合行政复议法和本条例的规定。如果申请人向错误的行政复议机关申请，因为申请不属于其受理范围，自然不会产生同时受理的问题。最后，有受理权的行政复议机关不能因为当事人同时选择申请行政复议，就自行决定不予受理或者告知当事人向其他行政复议机关申请行政复议，而应当严格按照本条的规定进行处理。因为，这样做可能会剥夺申请人依法选择行政复议机关的权利，而且另外的行政复议机关也可以作出同样的处理，可能会导致对于符合条件的行政复议申请，反而没有行政复议机关受理的情况，致使申请人的行政复议申请权落空的不合理情形。当然，从申请人的角度来说，申请人也应当按照行政复议法律法规的规定，选择向一个行政复议机关申请行政复议，而不是同时向多个机关提出行政复议申请，从而造成不必要的麻烦。

三是，不同行政复议机关收到同一行政复议申请后，在由谁受理的问题上，应当按照下列规定进行处理：(1)收到时间有先后顺序的，由最先收到的行政复议机关受理；(2)同时收到行政复议申请的，由收到申请的行政复议机关1 O日内协商确定，由其中一个行政复议机关受理；(3)同时收到行政复议申请的行政复议机关协商不成的，由共同上一级行政机关在10日内指定其中一个行政复议机关受理。此处的1 O日应当是工作日，而不是自然日。根据上述规定，行政复议申请的唯一受理机关确定后，受理机关就应当及时与申请人联系沟通，并展开案件的审查处理，而不受理的机关就可以通知申请人不再受理和处理其行政复议申请。

四是，协商确定或者指定受理机关所用时间不计入行政复议审理期限。由于申请人的原因造成了行政复议受理上的冲突，行政复议机关无法确定是否应当受理当事人的申请，也就无法展开对行政复议案件的审理，也就谈不上行政复议审理期限的计算问题。因此，协商确定或者指定行政复议受理机关所用的时间不应当不计入行政复议审理期限，即应当从两个月或者三个月的行政复议审理期限内予以扣除。

第三十一条依照行政复议法第二十条的规定，上级行政机关认为行政复议机关不于受理的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。

【释义】 本条是关于对行政复议不予受理决定进行行政监督的规定。

行政复议法第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。"但是，实践中不少地方和部门提出，责令受理的具体程序和具体处理方式应当明确，因此，条例作了细化规定。

根据我国宪法和有关法律规定，上级行政机关与下级行政机关之间是行政隶属关系，国务院对全国各级行政机关的行政行为有监督权，地方各级人民政府对下级政府及其所属工作部门的行政行为具有监督权；国务院和地方各级人民政府的主管部门对下级人民政府的相应部门的行政行为具有监督权，上级行政机关通过监督检查既可以直接纠正下级行政机关违法或不当的行政行为，又可以根据监督检查的情况对下级行政机关及其工作人员的违法、失职、渎职、有法不依、违法不究的行为直接追究其行政法律责任。行政复议既是对公民、法人或者其他组织合法权益进行救济的法定渠道，也是监督下级行政机关依法行政的重要制度，因此，对于下级行政机关无正当理由不予受理行政复议申请的情形，上级行政机关有权进行监督纠正，行政复议机关应当执行上级机关的命令或者决定。这里的上级行政机关包括与行政复议机关存在行政上或者业务上的领导或者指导关系的行政机关，可以是上一级行政机关，也可以是上两级或者三级行政机关，不论是哪一级，只要是行政复议机关的上级行政机关都有权根据行政复议申请人的申诉或者主动检查，监督下级行政机关依法受理行政复议申请或者直接对被申请行政复议的具体行政行为进行审理。

准确掌握本条规定的含义，需要注意以下几个方面：

一是，行政复议机关无正当理由不予受理的情形包括哪些呢?依据《行政复议法》和本条例的规定，对于申请人提出的行政复议申请，除了不符合行政复议法和本条例规定的条件外，行政复议机关都应当予以受理。否则就是违反《行政复议法》和本条例规定的行为，属于不予受理的理由不正当的情形，上级行政机关可以进行监督。比如，实践中，一些地方行政复议机关因为对法律法规理解不一致、怕当被告、怕惹麻烦、怕得罪下级行政机关、办案力量不足等原因，将符合法律规定的行政复议申请拒之门外，都属于没有正当理由的情形。

二是，对于下级行政复议机关不予受理的理由不正当的，应当如何处理?本条规定了先行督促受理、责令限期受理和直接受理这三种处理程序。这三种处理程序之间，有一定的先后顺序，究竟应当采取哪种程序，需要根据具体情况和情节来具体决定。对于无正当理由不予受理的，一般情况下，上级行政机关要先行督促受理，通过内部沟通的办法，说服行政复议机关自行纠正，则后续的程序就无需启动。如果先行督促受理程序无法解决问题，上级行政机关应当制发责令限期受理通知书，采取行政命令的办法要求其受理。如果责令受理仍不受理的或者有其他必要情形的，才应由上级行政机关直接受理。因为我国行政管理一般实行下管一级的原则，行政复议既是对申请人权利的救济和保护，也是行政机关内部层级监督纠错的制度，虽然从法律上讲，上级行政机关对下级行政机关都有监督的权力，但是，为了维护行政管理的秩序，尊重不同行政机关之间权力的配置，上级行政机关不宜经常越级管理下级机关的事务，因此，直接受理应是最后启动的程序。

三是，关于先行督促受理。条例规定了先行督促受理程序，主要考虑是：上级行政机虽然有监督命令权，但是下级行政机关不受理行政复议申请的原因可能有很多，为取得最佳效果，需要讲究方式方法。通过先行督促受理，进行事先沟通、教育，对于下级行政机关因为认识上的原因不予受理的情形，可以取得其理解、支持和配合，主动纠正并予以受理，既避免令下级机关产生以权压人的感觉，不

伤和气，又有利于行政争议的及时处理，提高行政复议效率和权威。相对于责令受理而言，督促受理的本质是一种协商，是上级与下级的协商，也是依据权力的协商，是以理服人。督促受理程序并非法定程序，而是可以选择的程序，因为法律用语是“可以督促受理"，而不是“应当"，它不是上级机关的义务。相反，上级行政机关有一定的裁量权，可以根据不同情况灵活掌握。督促受理的主体也不一定必须是上级机关，也可以是上级行政机关的行政复议机构，而且更多的是行政复议机构，因为这涉及行政复议专业知识，由行政复议机构进行沟通效果可能会更好。同时，先行督促受理程序作为一种行政机关的内部程序，方式上可以灵活，形式也不一定非常正式，并不要求是书面的。实践中，多是上级行政机关的行政复议机构通过电话或者当面沟通，指出其违法或者不当之处，说明法理、情理、事理，说服下级行政机关主动受理当事人的行政复议申请，而不一定制发书面通知。如果经过督促受理仍不能解决问题的话，上级行政机关就可以启动下一责令受理程序，依据行政命令要求下级机关受理。

四是，关于责令限期受理。对于经督促受理，下级行政复议机关仍不受理的，是不履行行政复议职责的行为，为维护行政复议法律制度的权威，上级行政机关应当行使监督权，责成和命令其限期受理。上级行政机关应当制发责令受理通知书，要求下级行政机关限期受理，为了及时保护申请人的合法权益和行政争议的尽快解决，该期限不应当太长。该责令受理通知、书应当是书面的，并抄送行政复议申请人，以便于申请人了解情况或者督促行政复议申请的办理。下级行政复议机关受到责令受理通知后，应当直接转入受理程序，不需要再进行受理前的审查，行政复议审理期限也同时开始起算。

五是，关于上级行政机关直接受理。行政复议法和本条例都规定“必要时，上级行政复议机关也可以直接受理”，这就是赋予了上级行政机关裁量权，允许由其自行判断和掌握，什么情况下可以直接受理。但是，这并不是说上级行政机关就可以随意将依法应当由下级行政机关受理的行政复议案件确定由自己处理，考虑到上级行政机关的职责和各自的分工，真正需要由上级行政机关直接受理的情况实际上是很少的。必须强调，上级行政机关直接受理下级行政机关的行政复议案件，是作为对下级行政机关不履行受理职责的·种特别监督措施而适用的，一般只有在采取责令下级行政机关受理的办法明显不利于保护公民、法人或者其他组织合法权益，或者客观上难以执行的情况下，才可以考虑由上级行政机关直接受理。通常来讲，实践中，可以考虑直接受理的情况包括以下几种：

(1)行政复议机关经责令受理仍不受理的。上级行政机关对于行政复议不予受理的监督，通常是通过申请人向其提出申诉发现的，申请人的申诉在性质上不是一种行政复议。既然如此，申请人对于不予受理申诉的理由可能是不成立的。行政复议机关对于不符合行政复议法和本条例规定条件的行政复议申请，应当依法作出不予受理决定，这也是行政复议机关履行法定职责的一种表现形式。因此，对于行政复议机关依法作出的不予受理决定，上级行政机关也应当予以支持，对于行政复议机关认为行政复议申请不符合法定受理条件，依法作出不予受理决定的，也应当书面告知申请人并说明理由，以避免申请人纠缠或者便于申请人及时提起行政诉讼。

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

(2)因为不可抗力因素或者其他特殊原因，行政复议机关无法继续履行行政复议职责的。例如，因为发生洪涝、地震等自然灾害，导致行政复议机关难以受理本来应当由其处理的行政复议案件，上级行政机关即使责令其受理，行政复议机关也难以执行。这种情况下，上级行政机关可以直接受理公民、法人或者其他组织提出的行政复议申请。

(3)被申请人作出的具体行政行为事先经过行政复议机关默许或者同意，或者被申请人作出的具体行政行为与受理行政复议申请的复议机关有重大牵连，由其受理有一定的困难的。例如，某县林业部门作出的行政处罚决定是经市林业部门默许或者同意的，受处罚的公民、法人或者其他组织对该具体行政行为不服，依法向市林业部门申请行政复议，市林业部门拒不受理行政复议申请。省林业部门得知上述情况后，感到如果责令市林业部门受理这一案件，将难以维护申请人的合法权益，因此决定直接受理该行政复议申请。

六是，对行政复议不予受理理由正当的处理。根据行政复议法和本条例的规定，申请人对行政复议机关不予受理其行政复议申请的行为不服，可以向上级行政机关反映或者申诉，上级行政机关应当进行审查处理，这种由行政机关内部进行的对不予受理决定的监督，更加符合行政效率原则。对于无正当理由不予受理的，有先行督促受理、责令限期受理和直接受理三种处理方式。对于下级行政复议机关不予受理的理由正当，只是由于申请人对法律误解所造成的申诉，上级行政机关也应当给予答复，既对申请人的申诉进行解释说明，又支持下级行政机关依法作出不予受理决定，因为对不符合条件的行政复议申请，依法只能决定不予受理，这也是履行行政复议法定职责的一种形式，是依法作为，而不是不作为，否则，倒可能构成乱作为。此外，根据行政复议法和本条例的规定，对于无正当理由不予受理行政复议申请或者经责令受理仍不受理的，还要依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任，可以给予警告、记过、记大过、降级、撤职或者开除的行政处分。这种法律责任追究机制，有利于大大增强行政机关对不予受理决定的监督力度。

还需要说明的是，对不受理决定起诉的被告问题。根据行政复议法第十九条的规定，只有行政复议前置的情况下，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织才可以向法院起诉。但是，在非行政复议前置的情况下，法律没有规定当事人可以对行政复议机关的不予受理决定向法院起诉，在此种情况下，当事人应当直接对原具体行政行为起诉。主要考虑：一是，在选择复议的情况下，当事人可以直接对原具体行政行为向法院起诉，与行政复议前置的情况不同，无需行政复议机关先受理后，才能向法院起诉。二是，行政复议不予受理决定也是行政复议机关依法作出的一种决定，是对不符合条件的行政复议申请的法定处理形式，是行政作为的一种表现形式，不是行政不作为，在性质上与法院对当事人不符合条件的起诉不予立案一样，因此，为了有效救济自身的权利，当事人应当直接对原具体行政行为向法院起诉。三是，如果允许当事人对行政复议机关的不予受理决定起诉，而不是直接对原具体行政行为起诉，也与行政复议是准司法的特征不符。行政复议机关作为法律救济机关，与法院的地位有相通之处，不应当成为诉讼的被告，否则会牵涉大量行政复议和司法的资源，使老百姓在程序上转圈，实体权利却得不到救济。

第四章 行政复议决定

本章是关于行政复议审理和决定的规定。行政复议机关受理行政复议申请后，应当及时审理并作出行政复议决定。行政复议机关在办理行政复议案件过程中，要始终坚持“以人为本、复议为民"的宗旨，做到依法审查、公正裁决，通过依法办案、以法明理，做到“定纷止争、案结事了”，实现法律效果与社会效果的统一。针对当前利益主体多元化、利益冲突表面化、利益关系复杂化、行政争议解决难度大的新情况，必须不断创新行政复议审理方式，提高案件办理质量和效率，充分发挥便捷高效、解决实际问题的优势，力争成为我国解决行政争议的主要渠道，为构建社会主义和谐社会提供法律保障。为了提高行政复议案件的办理质量和效率，本章对创新行政复议审理方式作了规定：一是，规定除书面审理外，行政复议机构根据申请人要求或者认为必要时，也可以实地调查核实证据，当面听取当事人意见，重大复杂的案件，还可以采取听证审理方式。二是，规定可以采取和解、调解的方式结案。三是，完善了行政复议机构的取证和行政复议鉴定、中止、终止以及撤回申请等程序。

本章关于行政复议决定的规定，是在行政复议法规定的维持、撤销、变更、确认违法等行政复议决定类型的基础上，增加了驳回申请的行政复议决定类型，并且明确了决定变更具体行政行为的情形。为了彻底化解矛盾，定纷止争，案结事了，促进当事人与行政机关的相互理解和信任，最大限度地减少行政争议的负面效应，本章增加了和解、调解的结案方式。为了鼓励申请人通过行政复议的途径解决行政争议，保障行政复议功能的充分发挥，本章规定了禁止不利变更原则，规定行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。

第三十二条 行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加

【释义】 本条是关于行政复议机构审理案件组成人员的规定。

行政复议法实施条例征求意见过程中，各地方、各部门普遍反映，这些年来，随着依法治国、依法行政进程的不断推进，人民群众通过法定途径维权的意识和能力在逐步提高，政府通过法定渠道解决行政争议的意识和能力也在逐步提高，行政争议案件数量逐渐增多的趋势明显，办理难度增大。而现有的行政复议机构、特别是市县行政复议机构力量薄弱、人员素质不高的状况，与形势发展的要求很不适应，亟待加强，普遍建议条例应当对加强行政复议机构和队伍建设的问题进行专门规定，为做好行政复议工作提供组织保障。2006年9月印发的《中共中央办公厅国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》(中办发[2006]27号)要求各地区、各部门采取有效措施，切实解决行政复议机构建设和人员配备问题。

2006年1 2月，国务院专门召开了全国行政复议工作座谈会，参会的各地方和部门的领导同志认识到，行政复议工作是政府的一项重要法定职责，政府履行好这项法定职责，必须要以健全的工作机构和高素质的工作队伍作保障。只有保障行政复议工作“有机构干事、有人员干事、有条件干事”，促使行政复议人

员“想干事、能干事、干成事”，才能真正适应新形势下加强行政复议工作的需要。会议要求各地方、各部门抓好会议精神的贯彻落实，根据办案实际需要抓紧配备、充实和调剂行政复议人员，把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部充实到行政复议机构中来，保证一般案件至少有2人承办，重大复杂案件有3人承办。

基于上述背景，本条例第一章对行政复议机构和人员问题作出了原则规定，由于作出具体规定涉及到行政复议人员的编制问题，有的部门提出在行政法规中具体规定编制问题没有先例，考虑到有关部门的意见，本条例对于行政复议机构的人数要求没有作具体规定，但是根据行政复议办案规律和目前行政复议队伍的现状，本条对行政复议机构审理案件的人数作了规定。

准确把握本条规定的精神实质，需要注意以下几点：

一是，负责审理行政复议案件的行政复议机构必须有2人以上。这是对行政复议机构人数上的要求，而不是行政复议机关。虽然履行行政复议职责是行政复议机关的职责，但是办理行政复议案件的工作具体是由行政复议机构承担的。因此，本条关于行政复议人员数量的规定是针对行政复议机构的，但是，为行政复议机构配备符合要求的行政复议人员却主要是行政复议机关的责任。当前，大量行政争议和矛盾发生在基层，但是基层政府尤其是市县两级政府的行政复议机构力量非常薄弱，解决矛盾的人手、力量不足，致使矛盾层层上移，行政复议的权威和公信力建立不起来，因此，必须重视和加强行政复议的机构人员建设。当前，我国不少地方和部门，尤其是市县政府行政复议机构不健全、人员不足的情况比较严重，对此，中办发[2006]27号文件明确要求，各级行政机关特别是市、级政府要采取有效措施，加强行政复议工作机构和队伍建设，根据办案实际需要抓紧配备、充实和调剂行政复议人员。本条例公布实施后，各级行政机关应当按照法律法规和有关文件的规定，采取有效措施对行政复议人员进行调整、充实或者调剂，以达到法律法规的要求。

二是，2人是对行政复议审理人员的数量上的最基本要求。行政复议机构审理案件，应当有两名以上行政复议人员参加，这是基于行政复议办案规律的要求。虽然目前我国行政复议办案不同于法院办案，没有实行合议制，但是行政复议作为一种“辨是非、判曲直"的行政司法活动，也应当借鉴司法程序的合理之处。由两名以上行政复议人员负责办案，既可以相互讨论、相互配合、共同调查取证，还可以相互监督，相互补台，因此，规定至少2人办案是行政复议调查取证的需要、公正审理的需要，还是克服当前很多地方只是1人办案的现状和不足的需要，有利于保证行政复议办案的公正性，并提高办案质量与效率。还需要注意的是，本条规定的2人是人数上的最低要求，而不是仅仅要求2人就可以。实际工作中，还要根据各地方、各部门的实际情况和案件的数量、复杂程度等，进行人员配备，但至少2人是最起码的要求。随着工作任务的增加，也要相应增加行政复议人员的数量。在本条例征求意见过程中，很多地方和部门要求行政复议人员应当是3人以上的单数，这样才符合行政复议办案的需要，但是，也有部门不同意这样规定。最后，考虑到实践中有些简单的行政复议案件书面审理即可，而且调查取证工作可以由2人进行，因此，本条例最终没有采纳，而仅规定行政复议机构审理案件应当由2人以上参加。

三是，参加行政复议案件审理的人员应当是符合一定条件、取得相应专业资格的人员。在本条例征求意见过程中，不少地方和部门提出，行政复议不同于一般的行政行为，而是一项“辨是非、断曲直、定纷争”的活动，其实质是对行政争议进行居中裁决的准司法行为，行政复议人员不同于一般行政工作人员，具有准法官的性质，应当以职业化、精英化为目标，建立一支高素质、有保障的行政复议队伍。中办发[2006]27号文件也规定要逐步推行行政复议人员资格制度，不断提高行政复议人员的政治素质和业务素质。本条例第一章也对行政复议人员资格制度作了原则规定，条例公布实施后，国务院法制办将会同有关国务院部门制定具体的实施办法。因此，行政复议人员应当是取得专业资格的人员，逐步实行行政复议人员资格制度，并加强行政复议人员培训工作，不断提高行政复议人员的综合素质。

四是，2名以上行政复议人员具体负责审理行政复议案件。行政复议机关受理行政复议申请后，应当及时审理，但是行政首长不可能也没必要具体负责案件的办理，具体工作是由行政复议机构来承担。行政复议审理工作包括发出答复通知书、调查取证、起草行政复议决定等。关于2名以上行政复议人员之间的组织形式可以灵活确定，比如确定其中1人是主承办人，负责对案件的审理，其他人作为辅助承办人，协助主承办人做好各项工作。

此外，除了掌握本条规定的内容外，还需要提及的是行政复议委员会的问题。本条例征求意见过程中，曾规定各级行政复议机关可以组织行政复议委员会，裁决行政复议案件。实行行政复议委员会裁决行政复议案件，有利于提高行政复议的公信力和权威性，但是，由于对行政复议委员会的组织模式、职责定位、行政复议委员会与行政复议机关的关系、与行政复议机构的关系等问题上存在着不同看法，而且行政复议委员会裁决行政复议案件，是否与行政复议法的规定和精神相吻合，也有不同的认识，因此，经过反复权衡，条例删去了关于行政复议委员会的规定。但是，这并不意味着对行政复议委员会模式的否定。从国外的情况看，韩国和我国台湾地区都实行行政复议委员会模式，由包括专家在内的委员组成行政复议委员会，采取合议的方式，通过投票表决来裁决行政复议案件。德国既有行政复议委员会模式，也有类似于我国的上级机关复议模式，从实践效果上看，行政复议委员会模式更有利于克服“官官相护”的认识，行政复议结果也更有公正性，更能赢得当事人的信赖。国外的实践表明，采取行政复议委员会模式，可以保证行政复议案件裁决机构的中立性和专业性，同时通过专门的行政复议机构来做一些与裁决有关的工作，也不失快捷高效的特点，是一种比较理想的行政复议模式。因此，在2006年召开的全国行政复议工作座谈会上，国务委员兼国务院秘书长华建敏在讲话中指出，我国要进行行政复议委员会的试点。实践中，有些地方和部门已经在进行行政复议委员会的试点工作，比如贵州、中国证监会等规定行政复议委员会可以吸收外部专家参与裁决案件，就是一种有益的探索。还有很多地方和部门也正着手进行行政复议委员会的试点工作。考虑到行政复议委员会是行政复议工作机制上的一种创新，虽然有助于适应行政复议案件数量不断增加、难度不断加大的需要，有助于克服用处理一般行政事务的方式办理行政复议案件的做法的一些弊端，提高行政复议案件的质量和效率，但是，关于行政复议委员会模式与现行行政复议体制如何衔接、其正式推行是否会达到预期效果等问题一时还看得不是那么清楚，所以，本条例没有对行政复议委员会的问题作出

统一明确的规定，而是允许各地方、各部门先进行行政复议委员会的试点工作。通过开展试点工作，积累经验，发现问题，不断完善，探索出适合我国国情的行政复议委员会模式，提高行政复议的权威性和公信力，充分发挥行政复议制度的应有作用。虽然组织行政复议委员会的具体模式还在探索，但是增强行政复议的独立性、专业化、权威性，则是行政复议制度的发展方向，也符合世界范围内的行政复议制度发展趋势。有关地方和部门在进行行政复议委员会试点的过程中，应当把握行政复议制度的发展趋势，适当借鉴国外的成功经验，建立适合本地方或本部门的行政复议委员会模式，也为我国将来行政复议制度的完善积累经验。 第三十三条 行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。

【释义】 本条是关于行政复议机构调查核实证据和听证审理的规定，其实质是关于行政复议案件的审理方式的规定。

对于符合受案范围的行政复议案件，行政复议机关受理后，应当依法进行审理。合法、及时地审结复议案件，是行政复议的重要环节。行政复议审理采取何种方式，应当与行政复议本身的特点相符合，行政复议作为一项准司法行为，既要充分体现、符合行政效率原则，也应当在程序上体现公开、公正、参与的特点，应当适当借鉴司法程序中的合理因素，增强行政复议的公正性，提高行政复议的权威。中办发[2006]27号文件也要求，进一步规范行政复议程序，积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要探索建立简易程序加以解决；对重大复杂、群众关注的案件，要通过公开听证、当面核实等多种方式，增强行政复议的透明度和公信力，提高行政复议的质量和效率。

根据行政复议法第二十二条的规定，行政复议原则上实行书面审理，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要的，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。实践证明，对于一些事实清楚、争议不大的行政复议案件，实行书面审理的方式，申请人、被申请人、证人等无须当面对质，行政复议机构通过对各方提交的书面材料进行审查，可以判断具体行政行为是否合法、适当，并作出行政复议决定，这有利于提高行政复议案件的办理效率。但是，随着实践的发展，行政复议案件越来越复杂，有时仅凭书面审理，无法查清案件事实，而且审理程序不透明，容易给申请人以“暗箱操作”、“官官相护"的错觉，不利于行政争议的彻底解决。行政复议的审理方式是行政复议制度的核心环节，是行政复议制度的价值和功能得以实现和发挥的关键。因此，必须创新行政复议的审理方式，借鉴行政争议解决制度的基本程序，提高行政复议办案质量和效率。2004年3月22日国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：“要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。"实践中，黑龙江、海南、云南等地方和海关、国土、环保等部门创新了行政复议审理方式，采取了公开审理、听证等方式审理行政复议案件，实践效果很好，行政复议机关平等对待老百姓和行政机关，有利于增强行政复议的透明度和公正性，提高行政复议的公信力，有利于行政争议的彻底解决，真正提高行政复议办案质量，实现社会效果和法律效果的统一。因此，

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

结合地方和部门行政复议工作的实际经验，适应新形势对行政复议的更高要求，落实党和国家对行政复议工作的要求，本条对行政复议审理方式作了进一步细化的规定，在必要时，行政复议机构可以实地调查核实证据，并且可以采取听证的审理方式。本条规定的含义主要是：

1．关于实地调查核实证据。根据行政复议法和本条例关于行政复议机构职责的规定，调查取证既是行政复议机构拥有的权力，也是应当履行的法定职责。但是，由于行政复议案件的审理，主要是由被申请人进行答辩，如果被申请人提供的证据、依据不充分，行政复议机构完全可以撤销有关的具体行政行为，所以，行政复议机构并不需要对每个行政复议案件都进行调查取证。但是，行政复议案件的审理目的是解决争议、化解矛盾、保障社会的和谐稳定，因此，行政复议机构对行政复议案件也不能简单一撤了之，对于有些案件事实不清的，还有进行调查核实证据的必要，这样才能在事实清楚的基础上，正确作出行政复议决定。同时，通过实地调查核实证据，还可以与行政复议参加人等进行当面沟通，了解情况、听取意见，尊重当事人的参与权，可以克服书面审理的弊端，提高行政复议审理的透明度和公信力。但是，哪些情况下，行政复议机构需要进行调查核实证据呢?本条例将判断权赋予了行政复议机构，只要行政复议机构认为必要，就可以根据实际情况决定是否进行实地调查核实证据。

一般来说，对于有下列情形之一的案件应当采取当面审理的方式：(1)申请人或者被申请人对于案件事实的陈述有争议的；(2)被申请人提供的证据材料之间相互矛盾的；(3)第三人提出新的证据材料，足以推翻被申请人认定的事实的；(4)行政复议机构认为确有必要的其他情形，比如涉及山林、土地等自然资源确权的行政复议案件。

证据是行政复议案件审理的核心，因此，行政复议机构调查核实证据，是确保行政复议审理质量的关键。对此，需要注意两个方面的要求：一是简化程序。在此前提下，可以是面对面地了解情况，比如说，将各方面当事人叫到一起对质。也可以背靠背，即分别进行调查了解。总之，只要能搞清情况，解决问题，越简单越好，越方便当事人越好。调查程序要按照法律规定的原则，即调查要两人以上，保证公正性；调查要有书面记录，保证有效性。二是要符合复议活动的要求，即注意将实清楚、争议不大的行政复议案件，实行书面审理的方式，申请人、被申请人、证人等无须当面对质，行政复议机构通过对各方提交的书面材料进行审查，可以判断具体行政行为是否合法、适当，并作出行政复议决定，这有利于提高行政复议案件的办理效率。但是，随着实践的发展，行政复议案件越来越复杂，有时仅凭书面审理，无法查清案件事实，而且审理程序不透明，容易给申请人以“暗箱操作”、“官官相护”的错觉，不利于行政争议的彻底解决。行政复议的审理方式是行政复议制度的核心环节，是行政复议制度的价值和功能得以实现和发挥的关键。因此，必须创新行政复议的审理方式，借鉴行政争议解决制度的基本程序，提高行政复议办案质量和效率。2004年3月22日国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：“要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。"实践中，黑龙江、海南、云南等地方和海关、国土、环保等部门创新了行政复议审理方式，采取了公开审理、听证等方式审理行政复议案件，实践效果很好，行政复议机关平等对待老百姓和行政机关，有利于增强行政复议的透明度和公正性，提高行政复议的公信力，有利于行政争议的

彻底解决，真正提高行政复议办案质量，实现社会效果和法律效果的统一。因此，结合地方和部门行政复议工作的实际经验，适应新形势对行政复议的更高要求，落实党和国家对行政复议工作的要求，本条对行政复议审理方式作了进一步细化的规定，在必要时，行政复议机构可以实地调查核实证据，并且可以采取听证的审理方式。

本条规定的含义主要是：

1．关于实地调查核实证据。根据行政复议法和本条例关于行政复议机构职责的规定，调查取证既是行政复议机构拥有的权力，也是应当履行的法定职责。但是，由于行政复议案件的审理，主要是由被申请人进行答辩，如果被申请人提供的证据、依据不充分，行政复议机构完全可以撤销有关的具体行政行为，所以，行政复议机构并不需要对每个行政复议案件都进行调查取证。但是，行政复议案件的审理目的是解决争议、化解矛盾、保障社会的和谐稳定，因此，行政复议机构对行政复议案件也不能简单一撤了之，对于有些案件事实不清的，还有进行调查核实证据的必要，这样才能在事实清楚的基础上，正确作出行政复议决定。同时，通过实地调查核实证据，还可以与行政复议参加人等进行当面沟通，了解情况、听取意见，尊重当事人的参与权，可以克服书面审理的弊端，提高行政复议审理的透明度和公信力。但是，哪些情况下，行政复议机构需要进行调查核实证据呢?本条例将判断权赋予了行政复议机构，只要行政复议机构认为必要，就可以根据实际情况决定是否进行实地调查核实证据。

一般来说，对于有下列情形之一的案件应当采取当面审理的方式：(1)申请人或者被申请人对于案件事实的陈述有争议的；(2)被申请人提供的证据材料之间相互矛盾的；(3)第三人提出新的证据材料，足以推翻被申请人认定的事实的；(4)行政复议机构认为确有必要的其他情形，比如涉及山林、土地等自然资源确权的行政复议案件。

证据是行政复议案件审理的核心，因此，行政复议机构调查核实证据，是确保行政复议审理质量的关键。对此，需要注意两个方面的要求：一是简化程序。在此前提下，可以是面对面地了解情况，比如说，将各方面当事人叫到一起对质。也可以背靠背，即分别进行调查了解。总之，只要能搞清情况，解决问题，越简单越好，越方便当事人越好。调查程序要按照法律规定的原则，即调查要两人以上，保证公正性；调查要有书面记录，保证有效性。二是要符合复议活动的要求，即注意将整个调查了解情况的工作始终建立在为了审查被申请人具体行政行为合法性和适当性的基础上，而不是为了支持被申请人执法的基础上，要对事实情况进行全面调查并收集证据，要保持 “居中裁决者"的地位和角色，站在中立、公正的立场上，而不是替代被申请人执法。

2·行政复议听证审理。听证的基本含义是指行政机关作出决定时，要提前通知并听取利益受到影响的当事人的意见，听证最早起源于英美法上的“自然公正”原则，后又经美国联邦宪法的“正当法律程序”原则作了进一步扩展。听证也由最初仅适用于司法领域，发展到适用于执法和立法领域。从程序上看，它可以分为正式听证和非正式听证两种形式。正式听证又称为准司法听证，因为其程序类似于司法审判程序。听证机关事先要制定听证规则，听证参加人要进行宣誓，听

证中可以提出证据、进行辩论和质证，听证机关有权传唤证人作证，听证过程要作正式记录，听证主持人不能与当事人进行单方接触，并且最终的决定只能依据听证记录作出。非正式听证，又称立法性听证，因为这种形式主要适用于立法中。其程序相对没有那么严格、正式，听证规则相对随意，主要目的是听取公众意见，并不涉及具体人的权利义务。听证参加人的意见只对决定的作出起参考作用，最终决定的作出并不受所听取意见的限制。我国最早引人听证制度是1996年1 0月1日正式施行的行政处罚法。此后，价格法、立法法、行政许可法等法律中也规定了具体的听证制度，但是，我国还没有统一的听证规定。行政复议听证，既不同于立法听证，也不同于执法听证，它实际上是与法院审理程序相类似的一种行政复议审理方式，类似于准司法性听证，其目的是为行政复议当事人提供一个质证、辩论的平台，为行政复议机关查清案件事实提供帮助。因此，关于行政复议听证的具体程序不能简单套用目前已有的立法听证或者执法听证的法律规定。实践中，还需要各地方、各部门总结行政复议案件审理的规律，借鉴已有的听证法律法规的规定，甚至国外听证的一些做法和经验，对行政复议听证程序作出具体规定。

关于行政复议听证，各地方、各部门可以结合本地方、本部门的实际情况，制定具体的规定。具体来说，行政复议案件听证审理的具体程序可以参照行政执法听证，但是又不同于一般的行政执法听证，程序上可以更加简化，关键是听取双方当事人的意见，允许当事人对案件所涉及的具体行政行为的事实、证据、依据以及程序进行陈述、举证、质证和辩论，其最终目的是帮助行政复议机关查清事实，以便对案件作出正确的行政复议决定，便于行政争议的彻底解决。关于行政复议听证，一般应当包括以下几个方面的内容：(1)听证的适用范围，即哪些情形下可以适用听证方式审理； (2)听证的原则，包括公开、公平原则；(3)听证参加人，包括听证主持人、当事人及其代理人、其他参与人员(比如证人、翻译人员、勘验人员、鉴定人员等)、书记员，对于听证主持人是否有资格要求、应否有回避条件可以具体规定； (4)听证程序和步骤，一般来说，要事先发通告、事中双方陈述事实、相互质证和辩论、听证主持人询问、各方最后陈述等；(5)听证笔录，要交当事人核对并签字盖章，认定的事实应当作为审理行政复议案件的依据；(6)听证费用的负担，听证不收取费用，但是当事人参加听证的支出应当自行承担。

对于什么案件可以适用听证的方式进行审理，也是行政复议听证的重要问题。本条原则上规定，对于重大、复杂的行政复议案件，可以实行听证审理。所谓重大、复杂案件，一般包括：(1)涉及人数众多或者群体利益的案件；(2)具有涉外因素的案件，如涉及外国人或者港、澳、台的案件；。(3)社会影响较大的案件，如当事人对立情绪激烈、可能影响社会稳定的案件；(4)案件事实和法律关系复杂的案件；等等。

行政复议听证审理方式的启动，可以有两种方式：一是，申请人提出要求；二是，行政复议机构认为必要时。因此，实行听证审理也是申请人的权利，对此，行政复议机关应当通过适当的方式告知申请人。实践中，有些行政复议机构在决定受理行政复议申请后，虽然不再发送书面的受理通知书，但是仍通过书面的方式，将行政复议申请人在行政复议活动中享有的权利和应当承担的义务进行告知，包括要求听证的权利，这样，既可以保障当事人的权利，又有利于提高行政复议的

办案质量，是一种值得提倡的做法。采取行政复议是行政争议当事人之间沟通桥梁的作用，主要通过发挥听证和质证的功能来体现。通过听证，使申请人、被申请人、复议机关三方同时参与行政复议，给对立的双方提供了自由陈述意见、进行辩论反驳的机会，使双方消除隔阂，达成谅解，增强当事人对行政机关的信任，也有利于缓解当事人的对立情绪，同时会使申请人感到行政复议机构不是站在行政机关角度审查申请人的行为是否合法，而是站在公正的立场审查被申请人的行政行为是否合法，从而使申请人更容易接受行政复议决定，降低不服行政复议决定提起诉讼的比率。行政复议案件审查过程的公开，加大了行政复议的透明度，也有利于行政复议机关全面把握案情、准确适用法律，也可以保障行政复议决定的公正，提高行政复议办案质量，确保行政复议的权威性和公正性。

行政复议机关适用听证方式审理行政复议案件时，应当有专门的听证主持人，按照规定的听证程序进行，并对听证过程进行记录。这就对行政复议人员提出了更高的要求，作为听证主持人的行政复议人员，尤其要具备总结争议焦点、归纳双方观点和控制会场的能力。关于听证笔录的效力有两种观点：一是实行案卷排他原则，行政决定的作出必须以听证笔录为唯一依据；二是听证笔录仅仅是听取意见的记录，只是行政决定作出的依据之一，但不是唯一依据。因为我国行政复议实行被申请人举证原则，被申请人应当提交书面的答复和证据、依据材料，证明具体行政行为合法性和适当性。因此，行政复议机关制作的听证笔录仅仅是双方当事人意见的记录，是帮助行政复议机关听取当事人意见，查清事实的一种证据材料，与其他证据方式不存在相互排斥性，应当作为行政复议机关作出行政复议决定的依据之一，但不能是唯一依据。

对于行政复议案件采取何种审理方式，应当综合考虑案件的复杂程度、当事人的参与性、行政复议办案时限等因素。随着行政复议案件的大量增长，对行政复议案件进行分类管理、类别化处理将越来越有必要。比如，对于简单案件，可以适用简易程序审理；对于一般案件，可以适用普通程序审理；对于重大、复杂案件可以适用严格程序，如听证方式审理。对于行政复议案件实行分类管理，分类处理，做到繁简分流，合理分工，有利于提高行政复议的规范化和审理效率。

3．关于行政复议案件审理的简易程序问题。2004年3月22日，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出：“要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要探索建立简易程序解决行政争议。”在本条例征求意见过程中，很多地方和部门认为设立行政复议简易程序很有必要，可以提高行政复议案件的审理效率，方便人民群众，但是，对于如何设立简易程序，尤其是它与书面审理程序有什么区别的问题上难以说明，而且本条主要是从审理方式的角度进行规定，因此，本条例最终删去了有关简易程序的规定。但是，这并不等于排除了简易程序的适用余地。从程序的意义上来讲，行政复议应当具备作为行政救济制度的必备程序，只是与司法制度相比，程序上更简洁、快捷，更适应行政管理的需要。程序简约不是程序越少越好，而是应当具备必要的程序规则，适当借鉴司法程序的合理因素，不等于程序繁琐，过于形式化造成冗长拖沓。

首先，国务院《全面推进依法行政实施纲要》对简易程序作了要求，对于事实清楚、争议不大的行政复议案件，要探索运用简易程序予以解决。中办、国办下发

的“中办发[2006]27号"文件也提出要探索建立简易程序。这是各级行政复议机关探索建立简易程序的法律和政策上的依据。

其次，简易程序主要适用于哪些案件呢?原则上讲是事实清楚、争议不大的案件，实践中，有的地方具体归纳为以下几类案件，包括：(1)对行政警告不服的；(2)对数额较小的罚款不服的，比如交通违章的处罚；(3)请求行政机关履行法定职责，行政机关未依法履行法定职责且事实清楚的；(4)情节简单、无需对事实进行调查，且当事人对事实和适用法律无争议的；(5)实施具体行政行为的主体明显错误的；(6)具体行政行为明显违法的；(7)对已立案的行政复议申请，被申请人认为当初作出具体行政行为有错误，主动提出自行纠正的；(8)事实清楚、涉及金额较小、且行政相对人急需快速对争议进行了断的案件。由于行政机关的管理领域不同，作出的具体行政行为也是千差万别，而且各地方行政执法水平也不平衡，不同部门、不同层级的行政机关执法水平也不一样，因此，在决定哪些案件适用简易程序解决上，不同的行政复议机关可以进行探索，找出适合本领域的规律，并非实行一刀切。最后，如何实行简易程序。实行简易程序解决行政争议，目的是为了提高行政复议案件的效率，方便老百姓。便捷高效是行政复议这一解决行政争议的渠道的优势所在，行政复议程序上不能繁琐，尤其不能照抄照搬司法程序，但是，行政复议制度的生命力在于公正，效率必须以公正为前提，没有质量的效率是不效率。因此，即使实行简易程序，也要保证行政复议案件的办理质量，要遵循程序上的最低要求，尤其是保障申请人的知情权、参与权等，否则，可能不利于保护当事人的权利。实行简易程序的重点是在行政机关内部，要在简化内部审批程序、压缩审理时限上下功夫。我国行政复议审理中面临的过分行政化的倾向，一个普通的行政复议案件也要经过层层审批，不利于提高效率。实行简易程序，可以缩短审查受理的时间，缩短审理的时间，适当赋予审理案件的行政复议人员更大的决定权限，在不违反行政首长负责制原则和在保证审理质量的前提下，尽可能地缩短内部审批程序，提高行政复议案件的审理效率，也有利于降低各方参加行政复议的成本，完满解决行政争议。

第三十四条 行政复议人员向有关组织和人员调查取证时，可以查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员进行询问。调查取证时，行政复议人员不得少于2人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。被调查单位和人员应当配合行政复议人员的工作，不得阻挠或者拒绝。需要现场勘验的，勘验所用时间不计入行政复议审理期限。

【释义】 本条是关于行政复议人员调查取证的规定。

行政复议法第三条规定调查取证是行政复议机构的职责，本条对其作了细化。在本条例征求意见的过程中，很多地方和部门提出，行政复议案件的审理必须“以事实为根据，以法律为准绳"，做到重证据、重事实、重依据、重当事人的参与，这样才能做到审理的公正，赢得当事人的信任；同时，有些行政复议案件可能要经过法院的审查，因此，行政复议机关对行政案件的审理有必要与法院对证据的审查程度相衔接；对于复杂、疑难的重大行政复议案件，单纯书面审查很难查明事实真相，作出正确结论，也需要调查取证，因此，很多地方和部门以及专家都提出应当专章规定行政复议证据，比如调查取证权、证据种类、证据规则、举证责任等问题。但是，也有人提出我国有关行政复议证据的理论研究比较薄弱，有

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

关规定还不成熟，目前还不宜进行专门规定，出于慎重考虑，本条例仅对行政复议人员的调查取证事项作了规定。 ．

对此，我们需要从以下几个方面把握本条的含义：

1．调查取证的人员。行政复议人员可以向有关组织和人员调查取证。调查取证时，行政复议人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。行政复议人员应当是符合本条例规定的取得专职行政复议人员资格证书的人员，并不是普通的行政复议机关工作人员。其调查取证权利是法定的，在调查取证过程中，也有示证的义务。否则，被调查单位和人员可以以调查取证程序不合法为由，予以拒绝。

2．调查取证的方式或者方法。行政复议人员在调查取证过程中，可以查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员进行询问。此外，特殊情况下，行政复议机关可以进行现场勘验。行政复议人员调查取证中，要告知当事人有如实作证的义务，否则要承担法律责任。同时，调查中要注意依法取证，不能采取胁迫或者欺骗的手段取证，要主动出示相关证件，对调查中获得的与调查无关的当事人的秘密要注意保密。查阅、复制、调取、询问和现场勘验是行政复议人员调查取证过程中拥有的法定权力，被调查的单位和人员应当配合，允许行政复议人员查阅、复制和调取有关文件和资料，接受询问的被调查人员应当配合，并有如实陈述的义务，不得阻挠或者拒绝行政复议人员依法行使调查取证的权利，否则，就构成妨碍执行公务的违法行为，需要依法承担法律责任。对于证据可能灭失或者有灭失危险的，行政复议人员可以现行调取，并采取登记保存的方法保存证据。调查取证要制作笔录，对于询问笔录要交当事人核对，并逐页签字或者盖章确认。

3．证据的种类。行政复议人员为了查清案件事实或者对有关证据进行复核，可以对所有属于证据范畴的事实进行调查核实，包括：书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录等。书证，是记载或者表达某些情况并以其内容或者涵义来证明案件事实的文字、符号、图画等材料。物证，是物品的外形、特征、质量等说明待证事实的部分或者全部的物品。视听资料，是用录音录像或者信息压缩等方式记录的证明案件事实的有关材料，比如录音带、录像带、电影胶片、光盘等。当事人陈述，是当事人在被申请人作出具体行政行为时所作的有关案件事实的陈述。鉴定结论，是法律法规认定的鉴定机构运用专业手段，对有关专业性问题进行分析检验和鉴别后作出的结论，如医疗事故责任鉴定、笔迹鉴定等，勘验笔录和现场笔录，前者是被申请人作出具体行政行为时，对能够证明案件事实的现场或者不便于移动的物品进行勘察、检测后形成的图文记录，如山林边界勘验笔录、火灾现场勘验笔录等，后者是被申请人进行当场处罚时，采取行政措施或者送达有关文书所作的记录，如封存违法物品笔录等。

4．调查取证的情形。行政复议法明确规定了被申请人对其所出的具体行政行为负有举证责任，而申请人一方也有提供有关证据材料的权利，这些规定，都为行政复议机关比较简便地查明案件提供了切实的保障。另一方面，行政复议机关进行行政复议，是上级行政机关对下级行政机关是否依法行使行政职权进行监督的活动，它与被申请人在实施行政管理过程中作出具体行政行为的活动有所不同。

行政复议机关的基本任务，是对被申请人已经作出的具体行政行为进行审查，弄清有无违法或者不当之处，以消除申请人的疑问，化解行政争议。从这个特点看，行政复议是一种准司法行为，是对行政机关作出的具体行政行为是否合法适当进行审查并判断的居中裁决活动，行政复议机关应当具有消极性、被动性，不宜采取代替申请人重新调查取证的方法办理行政复议案件，不需要对原具体行政行为所依据的事实进行重新调查，而重点是对已经产生的事实进行重新复查核实，更不能通过调查取证帮助被申请人证明原具体行政行为的合法适当，这是被申请人的举证责任。如果被申请人无法举证，行政复议机关完全可以撤销被申请人的具体行政行为，而不是代替被申请人调查取证。因此，行政复议机关并不是对每个案件都要调查取证。实践中，对以下情形，行政复议机关应当进行调查取证，核实有关证据：(1)涉及国家利益、公共利益或者他人合法利益的事实需要认定的；

(2)涉及依职权追加当事人、中止或者终止行政复议等程序性事项的；(3)申请人或者第三人提供了证据或者依据的线索，但是无法自行收集而申请行政复议机构收集的；(4)当事人应当提供原件或者原物而无法提供的；(5)为了查明事实，确有必要调取其他证据材料的。

5．对调取的证据的使用。证据必须具有关联性、合法性和真实性三个基本特征，这也是证据的可采性标准。关联性是指证据必须与待证的案件事实之间存在着客观联系，并对证明案件事实具有实质性意义。合法性是指证据必须为法律所许可，能够用来证明案件事实，其中包括调查取证的主体合法、证据的形式合法和证据的取得方式合法等方面。真实性是指证据必须是对案件情况的客观真实反映，而不能是主观臆断或者毫无根据的推测。行政复议机关调查取得的证据材料只有符合关联性、合法性和真实性三个特征，才能认定为具有证明能力，可以采纳作为定案的证据。根据被申请人举证的原则和行政行为的作出应当遵循“先取证，后决定”的行政法原则，行政复议机构在行政复议过程中收集的证据，不能作为维持被申请人具体行政行为的证据，否则行政复议机关就丧失了居中裁决者的地位，而与被申请人利益混同，也与行政复议的准司法定位和对申请人的救济功能不符。但是，行政复议机关调查收集的证据可以作为撤销、变更原具体行政行为或者确认具体行政行为违法或者不当的证据。

6．现场勘验。现场勘验是是指为了查明案件的事实，专门的勘验人员对与案件争议有关的现场、物品或物体进行查验、拍照、测量，并将勘验的情况和结果制作笔录的活动。在行政复议过程中，现场勘验是一种专门的调查取证活动，要遵循现场勘验活动的基本规律，行政复议人员进行现场勘验时应当出示证件，并邀请当地基层组织或者当事人所在单位的人员参加。当事人或者其成年家属应当到场，拒不到场的，不影响勘验的进行，但是，应当在勘验笔录中说明情况。行政复议人员制作的勘验笔录，应当记载勘验的时间、地点、勘验人、在场人、勘验的经过和结果，并由勘验人、当事人、在场人签名。勘验现场时绘制的现场图，应当注明绘制的时间、方位、绘制人姓名和身份等。现场勘验活动具有一定的专业性，特殊情况下，行政复议机构也可以委托具有专门知识的人进行现场勘验。现场勘验活动不同于一般的调查取证活动，有时所用时间会比较长。在勘验结果出来之前，行政复议机构无法对行政复议案件进行正常审理，因此，行政复议案件需要现场勘验的，勘验所用时间不计人行政复议审理期限。

第三十五条 行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料提供场所和其他必要条件。

【释义】 本条是关于申请人、第三人行政复议阅卷权保障的规定。

行政复议法第二十三条第二款规定： “申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复，作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。"这是体现行政复议公开、公正、便民原则的重要方面，也是行政复议法赋予申请人、第三人知情权的重要制度。因此必须要保障其实现而不能限制其行使。实践中，行政复议案件具体由行政复议机构承办，但是，很多行政复议机构办公用房紧张，无法为当事人提供专门的案件查阅场所，很多当事人直接到行政复议机构的办公室查阅案件材料。这种做法，由于没有专门的地方供当事人查阅和摘抄有关案件材料，很不便民，而且，容易影响到同一办公场所内其他人员的正常工作，也对行政复议机关办公场所的管理带来一定的麻烦，有时甚至会影响正常的办公秩序。因此，很多地方提出，从方便行政复议当事人和维护机关办公秩序的需要出发，有必要规定由行政复议机关设立专门的场所，供当事人查阅案件有关材料。因此，．本条对行政复议机关保障申请人的阅卷权作了规定。

由于行政复议案卷材料原件不能脱离行政复议机关控制，因此申请人、第三人不能将上述材料带离行政复议机关。因此，为了充分保障申请人、第三人的查阅权，行政复议机关应当按照便民原则要求，应当为申请人提供相应的条件，提供必要的设备、设施，方便当事人查阅案件材料。比如，有的地方建立了专门的的行政复议接待室或者案卷查阅室，由专门的场所供当事人查阅有关案件材料，还有的在案件查阅室内配备相应的监控设备、复印设备和其他便利条件，比如在其中放置印刷好的行政复议法律知识的宣传册、行政复议申请文书格式、申请人行政复议权利告知文书等。这样做，既体现行政复议便民原则，方便申请人、第三人及其代理人查阅、摘抄或者复制有关案件材料，有效行使行政复议权利，又可以通过实施现代化管理，维护行政机关的正常工作秩序，保证办公场所的安全。由于申请人、第三人复印、摘抄行政复议案件有关材料所需的费用，不属于行政复议机关的办公支出，因此，应当由复印人、摘抄人自行承担。

申请人、第三人的行政复议代理人在其受委托的权限内， 与申请人、第三人享有同等的权利。因此，申请人、第三人的行政复议代理人也有权要求查阅案件有关材料，行政复议机关也应当为其提供必要的场所和其他便利条件。

第三十六条 依照行政复议法第十四条的规定申请原级行政复议的案件，由原承办具体行政行为有关事项的部门或者机构提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料

【释义】 本条是关于原级行政复议答复机关的规定。

行政复议法第十四条规定了申请人对省级人民政府或国务院部门的具体行政行为不服的，应当向由省级人民政府或者国务院部门申请行政复议，即“自己复议自己"的原级行政复议。在原级行政复议的情况下，从法律关系主体上看，行政

复议机关和行政复议被申请人是同一个行政机关，因此，有必要在具体的答辩机构和审理机构上实行适当的分离，既可以保证行政复议案件公正审理，也符合我国行政管理的实际。因此，本条对原级行政复议案件的答复机关作了规定。 本条规定的含义主要是：

(一)关于被申请人是国务院部门和省级人民政府的原级行政复议案件的答复机关。对于被申请人是省级人民政府的行政复议案件，根据行政复议法的规定，行政复议机构是各省级人民政府法制机构，实践中是明确的。具体行政行为通常是由省政府的一个或者几个部门承办的，具体承办部门了解有关情况，掌握有关证据材料，因此，由其负责提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，而无需省政府提供答辩，程序上更简化，也更符合我国行政管理的实际，有利于提高行政复议案件的办理效率。对于以国务院部门为被申请人的行政复议案件，有关具体行政行为通常是负责相关事务的业务司局作出的，有关证据材料由其掌握，相应地，也应当由业务司局负责答复，并提供作出具体行政行为的证据、依据和其它有关材料。

(二)本条规定适用的范围是原级行政复议的过程，而如果申请人对原级行政复议决定不服向国务院申请最终裁决的，就不能适用本条规定由原承办具体行政行为的部门或者机构负责答辩，而应当省级人民政府或者国务院部门负责进行答复，当然具体工作可以由法制机构和原具体行政行为的承办部门来做。

(三)原级行政复议案件的审理机构应当是法制机构，不能是原具体承办具体行政行为的机构或者部门。因为法制机构是行政复议法和本条例规定的承担行政复议职责的法定机构，办理行政复议案件是其法定职责，对此，法制机构不应推卸法定职责，其他机构或者部门也不能越权行使法制机构的行政复议权力，因为，法制机构的地位相对中立、超脱，在原级行政复议案件的办理过程中，由法制机构进行审理，原具体行政行为的承办部门或者机构负责答辩，可以实行一定程度上的执法和审理的分离，有利于保证行政复议案件的公正性。

第三十七条 行政复议期间涉及专门事项需要鉴定的，当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定，也可以申请行政复议机构委托鉴定机构进行鉴定。鉴定费用由当事人承担。鉴定所用时间不计入行政复议审理期限。

【释义】 本条是关于行政复议期间鉴定的规定。

行政复议案件的审理应当“以事实为依据，以法律为准绳”，如果当事人之间争议的事实属于专门事项，行政复议机关无法判断真伪的，可以通过鉴定的方式来查明事实。因此，本条对行政复议鉴定作了规定。目前，我国对司法鉴定有专门的法律法规来予以规范，司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。行政复议是一种准司法行为，行政复议鉴定与司法鉴定的性质相同，因此，在行政复议鉴定没有专门的法律法规规定的情况下，可以参照适用司法鉴定的有关规定。

2005年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》，对司法鉴定的种类、司法鉴定人和司法鉴定机构、司法鉴定的原则等作了规定。2005年1 O月29日，司法部公布了经国务院同意制定的《司法鉴定机构登记管理办法》和《司法鉴定人登记管理办法》，对司法鉴定机构和司法鉴定人的登记和管理作了具体规定。根据上述规定，我国司法鉴定主要包括法医类鉴定、物证类鉴定和声像资料类鉴定等类别，我国对从事上述司法鉴定的鉴定人和鉴定机构实行登记管理制度。司法鉴定活动中，实行鉴定人负责制度，鉴定人应当独立进行鉴定，对鉴定意见负责并在鉴定书上签名或者盖章；多人参加的鉴定，对鉴定意见有不同意见的，应当注明。鉴定人应当依照法律规定实行回避。在诉讼中，当事人对鉴定意见有异议的，经人民法院依法通知，鉴定人应当出庭作证。

参照上述关于司法鉴定的规定，在行政复议过程中，对于涉及法医类、物证类、声像资料类等专门事项，当事人可以委托符合法律规定的专门鉴定机构进行鉴定。其中，当事人包括申请人、被申请人和第三人，都有权委托法定的鉴定机构和鉴定人对专门事项进行鉴定，以查明案件事实。具体的鉴定启动方式上，当事人既可以自行委托鉴定机构进行鉴定，也可以申请行政复议机构委托鉴定机构进行鉴定。在行政复议过程中，当事人对鉴定意见有异议的，经行政复议机构依法通知，鉴定人应当出庭作证。因此，鉴定结论作为证据的二种，经过行政复议机构认定，才能作为行政复议案件的审理依据。对于不符合要求的鉴定结论，行政复议机关可以不予采信。

因为鉴定费用通常比较高，完全由行政复议机关承担既不现实，也不合理，因此，条例规定鉴定费用应当由当事人承担，这样在申请人或者第三人申请鉴定的情况下，鉴定费用可能由其承担，但是，这样做并不违反行政复议不收费的原则。因为行政复议法规定：“行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用。”行政复议机关不收受理行政复议申请的费用，但并不意味着需要由当事人自行负担的费用也由行政复议机关承担。

由于鉴定所用时间通常较长，而且鉴定结论影响到行政复议案件的审理，因此，在鉴定期间，行政复议机关无法对行政复议案件进行继续审理，所以，鉴定所用时间不应当计人行政复议机关的审理期限。

第三十八条 申请人在行政复议决定作出前自愿撤

回行政复议申请的，经行政复议机构同意，可以撤回。申请人撤回行政复议申请的，不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是，申请人能够证明撤回行政复议申请违背本人真实意思表示的除外。

【释义】 本条是关于行政复议申请撤回的规定。

行政复议法第二十五条规定：“行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回：撤回行政复议申请的，行政复议终止。”本条对行政复议法的规定作了进一步的补充。

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

申请人申请行政复议后，在行政复议机关作出行政复议决定前，按照法律规定的程序，向行政复议机关要求撤回自己的行政复议申请，也是公民、法人或者其他组织行使行政复议权的一种方式，因此，任何单位和个人都不得妨碍申请人行使这一权利，同时也不能强迫申请人撤回行政复议申请。另一方面，也并不是说只要申请人申请撤回行政复议申请，行政复议机关就必须终结复议案件的审理。在申请撤回行政复议申请时，申请人要向行政复议机关说明理由，行政复议机关则要对申请人的要求和相应的理由进行审查，着重审查是否具备以下几个条件，并根据具体情况决定准予或者不准予撤回行政复议申请：

(一)提出撤回行政复议申请要求的必须是申请行政复议的公民、法人或者其他组织，包括申请人特别授权的委托代理人。行政复议申请人是无民事行为能力或者限制民事行为能力的公民的，撤回行政复议申请的要求由该公民的法定代理人提出。除上述情况外，其他人包括行政复议第三人都无权要求撤回行政复议申请。

(二)提出撤回行政复议申请必须完全出于自愿。撤回行政复议申请，是申请人对其行政复议权的一种处分行为，它意味着申请人无条件放弃了行政复议请求，不再要求行政复议机关对其与被申请人之间的争议作出处理。因此，撤回行政复议申请要坚持自愿原则，不得动员申请人撤回行政复议申请，更不得强迫申请人撤回行政复议申请。即使作为被申请人的行政机关在行政复议期间改变了自己的具体行政行为，申请人是否提出撤回行政复议申请，仍然完全取决于申请人的主观意愿，被申请人无权强迫申请人提出撤回行政复议申请。对于因为受到被申请人或者其他外部力量的逼迫，申请人违背自己的内心意愿撤回行政复议申请，如被申请人的个别执法人员采取报复、恐吓等不正当手段胁迫申请人撤回，行政复议机关一旦查实，不仅不能准许撤回行政复议申请，而且还要对被申请人及其他方面干预他人行政复议申请权的违法行为依法进行查处，并追究有关人员的责任。

(三)提出撤回行政复议申请必须符合法律的规定。申请人行使行政复议权，包括撤回行政复议申请，都不得影响和损害国家、集体和他人的合法权益，也不得规避法律、法规规定的责任或义务。在有些情况下，申请人撤回行政复议申请不是出于某种外部力量的强迫或者干预，而是由于对行政复议制度的误解或者对行政执法机关的不信任，如担心行政复议会“官官相护"，或者害怕将来被申请人会对自己“找茬”，出现“赢一案子，输一辈子”的后果，对这些情况，则不能准许撤回行政复议申请，同时要向申请人耐心宣传我国行政复议制度的规定，打消申请人的疑虑。另外，在有些情况下，申请人撤回行政复议申请，是由于被申请人违背原则与其达成了私下“交易"，改变了本来没有错误的具体行政行为，这样虽然满足了申请人一方面的意愿，但是国家或者第三方的权益受到了侵害，因此，对此也不能准许撤回行政复议申请。

(四)提出撤回行政复议申请的时间必须是在行政复议决定作出以前。申请人申请行政复议的目的，是要求行政复议机关对有关的具体行政行为依法进行审查，并作出行政复议决定。无论行政复议结论是否符合申请人的本来想法，一旦作出了行政复议决定，基于行政复议申请引起的行政复议活动即随之宣告终结，撤回行政复议申请也就失去了意掣。因此，行政复议决定作出后，申请人不能再提出撤回行政复议申请的要求。

(五)申请人提出撤回行政复议申请，必须说明理由，并经过行政复议机关审查，认为同时具备上述四个条件的，应当决定准予撤回申请；认为不具备或者不完全具备上述四个条件的，则不应准予撤回申请。一般认为有下列。不应准予撤回复议申请：(1)申请人撤回申请系受被申请人胁迫或者欺骗的；(2)行政复议案件涉及第三人合法权益处置，第三人不同意撤回行政复议申请的；(3)行政复议机构认为撤回申请可能掩盖原具体行政行为错误或者会对公共利益造成损害的；(4)申请人不能说明撤回申请的理由。一般来说，由于申请行政复议是当事人的权利，申请人有权进行处分，当然也可以放弃，所以，对于申请人撤回行政复议的请求，只要不属于上述不能撤回的四种情形的，都应当允许申请人撤回行政复议申请。 行政复议机关准许申请人撤回行政复议申请的，行政复议活动终结，继续审理已无必要，应当向申请人发出行政复议终止通知书。行政复议机关不准撤回行政复议申请，也应当作出书面决定，并通知申请人。

申请人撤回行政复议申请是对行政复议权利的放弃，事后申请人翻悔，再以同一事实和理由申请行政复议的，如果没有正当理由，行政复议机关可以不予受理。但是，如果申请人撤回行政复议申请是违背本人真实意思表示的，比如受到行政机关的胁迫或者欺骗而撤回的，对于其再次提出的行政复议申请，行政复议机关应当予以受理。

第三十九条 行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外

【释义】 本条是关于被申请人改变原具体行政行为的行政复议处理的规定。 行政复议期间，被申请人可以改变原具体行政行为，此时，行政复议程序如何进行，是不再审理还是继续审理，是实践中很多行政复议机构遇到的问题，因此，本条对如这种情况下行政复议机构如何处理作了规定。

本条规定的含义主要是： ．

一是，行政复议期间被申请人可以改变原具体行政行为，但是，这不影响行政复议案件的审理。行政复议机关应当对原具体行政行为是否合法适当继续进行审理，并依法作出行政复议决定。在行政复议期间，被申请人发现作出的的具体行政行为不合法或者不适当的，有权进行改变，比如，撤销原具体行政行为、变更原具体行政行为或者依法履行法定职责等。被申请人改变原具体行政行为后，从法律上讲，原具体行政行为就不再存在了，但是，．原具体行政行为已经产生了一定的后果，甚至对申请人造成了一定的损失，应该为申请人提供法律救济的机会。比如，行政机关决定对某一企业进行关闭，该企业申请行政复议后，行政机关认为关闭该企业的法律依据并不

充分，于是撤销了原来的决定。但是，行政机关的这个关闭决定已经给企业的正常生产经营造成了损害，企业可以依法申请国家赔偿。在这种情况下，行政复议机关应当对行政机关的关闭决定继续进行审理，并作出确认违法的行政复议决定，还可以责令行政机关赔偿申请人的损失。因此，对于被申请人改变原具体行

政行为的，行政复议机关也应当继续审理。在申请人不撤回行政复议请求、坚持要求行政复议的情况下，这既是对申请人行政复议权利的保护和尊重，在涉及国家赔偿的情况下，还是对申请人合法权益的保护。此外，行政复议机关通过继续审理，还可以发现被申请人行政执法中的问题，提出规范执法的意见和建议，发挥行政复议的层级监督功能，帮助被申请人提高执法水平。由于被申请人已经改变了原具体行政行为，行政复议机关 经审理后，如何作出行政复议决定，要与正常情况下的行政复议审理不同，在被申请人的答辩、行政复议机关审查的程度、行政复议决定的作出形式上都会有所不同。比如，原具体行政行为已经撤销，行政复议机关经审理后发现该行政行为不合法应当撤销，但是行政复议机关也不宜对一个已经撤销的具体行政行为作出撤销的行政复议决定，在这种情况下，作出确认为违法的行政复议决定将更加合适。对于被申请人改变原具体行政行为的其他情形，行政复议机关在进行合法性和合理性审查后，也要考虑到被申请的具体行政行为已经改变的情况，依法作出相应的行政复议决定或者驳回申请人的请求。

二是，被申请人改变原具体行政行为，申请人撤回行政复议申请的，行政复议机关可以终止行政复议，不再进行审理。行政复议期间，被申请人改变原具体行政行为，通常会达到满足申请人要求的后果，有关行政争议和矛盾应当得到解决，因此，被申请人或者行政复议机关可以动员申请人撤回行政复议申请。需要注意的是，对于原具体行政行为确实不合法或者不适当的，必须是被审请人真正纠正错误，并对所造成的后果采取了相应的补救措施，而不能仅仅是简单撤销原具体行政行为，对原具体行政行为造成的不利后果却不予以补救。根据行政复议法和本条例的规定，申请人撤回行政复议申请，经行政复议构准予撤回的，行政复议终止。因为，行政复议是以申请人的申请而启动的一种活动，如果申请人撤回行政复议申请，对行政复议申请权利的放弃，行政复议机关自然无需耗费时间和精力继续进行审理。但是，对于申请人的撤回申请，行政复

议机构经审查不准予撤回的，行政复议机关还应当继续审理，并作出行政复议决定。

此外，根据本条例第四十二条的规定，申请人对行政拘留．或者限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因申请人同一违法行为涉嫌犯罪，该行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施变更为刑事拘留的，行政复议终止。这是行政复议终止的一种特殊情况，因为，在这种情况下，虽然公安机关的行政拘留或者其他限制人身自由的强制措施已经改变，并且被吸收到改变后的刑事拘留措施中去了，而改变后的刑事拘留措施已经不再是具体行政行为的范畴，而是与刑事侦查有关的刑事司法行为，不属于行政复议范围，因此，行政复议机关就不应当继续进行审理，而是应当终止行政复议。

三是，申请人对被申请人改变后的具体行政行为不服，可以依法申请行政复议。因为，被申请人改变原具体行政行为后作出的具体行政行为是一个独立的、新的具体行政行为，申请人不服，可以申请行政复议，符合法定受理条件的，行政复议机关应当依法受理并进行审查处理。如果申请人没有撤回对原具体行政行为的行政复议申请，行政复议机构在进行审查时，根据实际情况，可以对两个行政复议申请在审理程序上进行适当合并，并分别作出行政复议决定。

第四十条 公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和的，行政复议机构应当准许。

【释义】 本条是关于行政复议和解的规定。

行政复议和解是申请人、被申请人在行政复议过程中自愿达成和解，行政复议机关经审查准许后，对行政复议案件不再继续审理。审理行政复议案件是否允许当事人之间和解、能否适用调解的问题一直存有争议。但是，行政复议法没有明文禁止和解制度，和解制度符合国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定的积极探索预防和解决社会矛盾的新路子的要求，更是中办发[2006]27号文件的明确要求；在实践中，不少行政复议机关采取了协调、调解的方法审理案件，促成申请人和被申请人达成和解，大量行政复议案件以申请人撤回行政复议申请而终止；从实践效果看，和解符合我国“和为贵"的文化传统，有利于缓和申请人与行政机关的对立情绪，促使行政争议的柔性解决，注重法律效果与社会效果相结合，达到息诉止纷、稳定社会的良好效果。此外，行政复议和解，有助于行政纠纷的彻底解决，还可以节约行政成本和当事人申请救济的成本，是行政复议解决行政纠纷的一种有效方式。行政复议和解，是适应新形势下行政复议发展实践的需要，是对行政复议审理方式上的创新，是具有中国特色的化解矛盾纠纷的有效途径，对于促进社会和谐有积极作用。同时，现代行政法理论的发展也为行政复议和解提供了新的理论基础。传统行政法理论认为，坚持依法行政的原则，行政权不能自由处分，而和解则意味对权力是可以处分的，所以不承认行政法上的和解。但是，近代以来，随着政府职能的转变，现代行政不再是“夜警国家"时代的消极行政，偏重于对行政权的控制，防止行政权侵害公民权利，而是转变为肩负着保障公民生存权和发展权的福利行政时代，行政机关不仅要消极地防止侵害公民权利，还要积极作为以增加社会福利，行政权力呈现膨胀的趋势，行政裁量的范围大幅度扩张。相应的，传统的单纯强调约束行政权随意性的依法行政理念，也相应地转变为既约束行政权的随意性又维护行政权的机动性的二者之间的平衡的方向转化。表现在法律制度上，就是承认行政领域中的和解，典型代表是德国行政程序法第五十五条规定的和解合同和美国行政程序中的非正式裁决程序或者成为替代性纠纷解决方法。因此，本条规定，对于行政机关行使裁量权作出的具体行政行为引起的行政复议案件，当事人之间可以和解。

掌握本条的含义，应当注意以下几个方面：

一是，可以和解的具体行政行为应当是行政机关行使法律规定的裁量权作出的裁量性具体行政行为。行政复议作为对具体行政行为的一种监督方式，并不是所有的具体行政行为都可以用和解的方式予以解决。依据行政机关是否有裁量权的不同，具体行政行为可以分为羁束性具体行政行为和裁量性具体行政行为，对于羁束性具体行政行为，因为法律有明确规定，需要恪守行政法定原则，合法与违法的界限分明，不存在行政机关自行改变的空间，因此，不能适用和解。但是，对于裁量性具体行政行为，法律赋予了行政机关在合法范围内一定的酌处权，更多体现合理行政的原则，可以根据情况予以调整或者变更，比如对于罚款的幅度、数额等，可以适当变更。行政机关在裁量过程中拥有的酌处权，这是促成和解的

基础。这种酌处权不是放弃行政管理职权，而是在裁量范围内的综合考量和重新审视，不能因为进入行政复议就影响行政机关的行政裁量。而且，行政复议制度是允许并且鼓励行政机关通过改变行政行为获得申请人的认可，促使行政纠纷的彻底解决。应当说，行政复议和解是一种新的审理方式，尽管各行政复议机关在实践操作中有了一些经验积累，但是仍然需要进一步的探索，总结出不同行政领域中可以运用和解处理的案件范围。

二是，和解应当坚持平等、自愿、合法的原则。根据我国宪法的规定，法律面前人人平等。行政机关与申请人在法律地位上是平等的，行政机关不能也不应凌驾于申请人之上，和解是建立在当事人的同意与合意的基础上，行政机关不能强迫、威胁或者欺骗申请人，与之达成和解。相反，行政复议和解应当建立在事实清楚、是非分明、当事人自愿的基础上，达成的和解协议应当不违反法律的禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。行政复议和解必须坚持应有的原则，应当有一定的限制，不能无范围、无原则、无条件的和解，否则，行政复议和解就可能变成“和稀泥"，失去了应有的严肃性和权威性。 三是，和解协议应当在行政复议决定作出前达成。申请人和被申请人应当在行政复议审理期限内达成和解协议，即一般是两个月，特殊情况下可以延长到三个月。这样可以防止有关行政争议久拖不决，不利于保护申请人的合法权益。一旦超过期限，行政复议机关就应当作出行政复议决定，自然就不再有和解的余地。行政复议和解与调解不同，调解是行政复议机构占据主导地位，通过主动调停促使当事人之间纠纷解决，和解主要是当事人之间就纠纷自愿让步，达成合意解决纠纷的活动。和解更加注重双方的沟通和理解，行政复议机构在其中的职责是创造和解的氛围，而非主导双方的和解过程。同时，鉴于行政复议机构要对当事人之间达成的和解协议进行审查，自然，在和解协议达成前，行政复议机构可以提前介人、 “有限作为”，积极为当事人之间的和解创造条件，增进当事人与行政机关之间的相互理解和信任，帮助双方达成和解，促使纠纷彻底解决。

四是，和解应当签订书面和解协议书。作为当事人之间依法达成的协议，和解协议书在当事人双方之间具有法律效力，任何一方都应当执行。对此，行政机关和老百姓都应当诚信行事。任何一方当事人不履行和解协议，作出行政复议终止后，另一方都可以要求对方履行。如果是申请人、第三人不履行，可以参照不履行行政复议决定来处理，由行政机关强制执行或者申请法院强制执行，还可以依法追究有关人员的法律责任；如果是被申请人不履行，也可以参照不履行行政复议决定来处理，由上级行政机关责令履行，情节严重的，要依法追究有关人员的责任。 五是，和解协议应当经过行政复议机构准许。当事人之间达成的和解协议应当符合法律规定或者最起码不能违反法律规定，因此，行政复议机构应当对和解协议进行合法性审查。如果发现和解协议违背自愿平等原则、违反法律规定或者损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，应当不准许和解协议，而是可以要求当事人重新达成和解协议或者依法及时作出行政复议决定。

六是，当事人达成和解协议的，行政复议终止，这是本条例第四十二条的规定。申请人和被申请人之间达成和解协议，意味着申请人和被申请人之间的行政争议已经自行解决，行政复议机关已无继续审理的必要，因此，应当终结行政复

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

议活动。当然，申请人与被申请人和解后，也可能会主动撤回行政复议申请，此时行政复议也相应终止。

第四十一条 行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：

(一)作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的：(二)作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；

(三)作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；

(四)作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；

(五)申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；

(六)案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；

(七_)案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；

(八)其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。

【释义】 本条是关于行政复议中止的规定。

行政复议中止，是行政复议过程中出现法定情形后，行政复议机关暂停有关行政复议案件的审理，待有关影响行政复议案件正常审理的情形消除后，再继续审理行政复议案件。行政复议法仅在第二十六条、第二十七条规定了有权处理机关在审查具体行政行为的依据时，行政复议活动可以中止。在条例征求意见的过程中，许多地方和部门提出，行政复议法关于行政复议中止的情形规定太少，实践中行政复议案件情况复杂，行政复议案件审理期限比较短，有时难以及时结案，因此，需要增加行政复议中止的种类。结合行政复议实践的需要，参照司法的一些做法，在不违背行政复议法精神的前提下，本条列举规定了行政复议中止的七种情形，并对其他需要中止的情形作了兜底规定。

根据本条规定，行政复议中止的八种情形包括：

1．行政复议申请人本人主体资格消灭或者丧失参加行政复议的能力，其他有权申请行政复议的人尚未决定是否参加行政复议的，即本条第一款第一项至第四项所列举的四种情形。行政复议法第十条中规定：“依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。"依据该规

定，行政复议原则上由申请人本人提出，当本人不能申请时，其行政复议权利仍然存在，可以由自然人的近亲属、法定代理人或者法人、其他组织的权利承受人代为提起。因此，申请行政复议的权利主体发生了转移，但是行政复议既然作为一种权利，权利人是可以放弃的，因此，在行政复议权利主体发生转移的情况下，是否行使这一权利需要由行政复议权利受让人来决定，在其尚未决定继续行使行政复议权利之前，基于行政复议的依申请而启动的被动性质，行政复议机关可以中止对行政复议申请的审理，等待权利承受人明确的意思表示。具体来说，自然人死亡的，有权代其申请行政复议的近亲属包括配偶、父母、祖父母、成年子女、兄弟姐妹等；申请人丧失参’加行政复议能力的，应当由其法定代理人即监护人代为参加行政复议；法人或者其他组织的终止，包括法人或者其他组织的消灭或者变更(合并、分立)；作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的，需要根据民法通则和民事诉讼法的规定来予以确定。上述四种情况，均属于申请人本人无法参加行政复议，而相应的行政复议权利承受人又没有明确表示参加，因此，有关行政复议活动需要中止。因为没有确定相应的权利承受人，所以，行政复议活动也需要中止。

2．申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的。不可抗力，是指不能预见、不能避免并且不能克服的客观情况。战争、地震、火灾、水灾、暴风雪等自然灾害或者发生的其他意外事件，都属于不可抗力的范畴。有些情况下，发生重大传 染性疾病，也可能构成不可抗力，比如2003年我国发生的“非典型性肺炎"。但是并不是只要发生不可抗力，就得中止行政复议，而只有因为不可抗力的发生，导致申请人、被申请人无法参加行政复议活动的，行政复议才能中止。遇到不可抗力的对象，既包括申请人，比如致使无法行使行政复议查阅权，也包括被申请人，比如致使无法进行正常的行政复议答辩，甚至还可以包括行政复议机关，比如导致无法进行必须的证据调 查核实活动。

3．案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的。案件涉及法律适用问题，既包括对有关法律规定的具体含义的理解，也包括对所适用法律规范的效力的确认，比如是否有效、是否与上位法相抵触等。根据全国人大常委会第十九次会议于1 98 1年6月10日通过的《关于加强法律解释工作的决议》和《立法法》的有关规定，．凡属于法律条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的，由全国人大常委会作出解释或者补充规定；凡属于法律具体应用问题的，由国务院或者主管部门进行解释。对于行政复议案件涉及的法律适用问题，行政复议机关无权作出处理的，需要送有权机关作出解释以明确其具体含义或者作出确认以明确其法律效力。在有权机关处理期间，行政复议机关无法对行政复议案件作出处理，因此，应当中止行政复议活动。这与行政复议法第二十六条、第二十七条的规定，有权机关在对具体行政行为的依据是否合法进行处理期间，行政复议活动中止的精神是一致的。

4．案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的。实践中，有的行政法律关系比较复杂，某一具体行政行为可能同时涉及到民事、行政甚至刑事责任，当事人可能同时提起诉讼，这些案件之间会发生相互关联，有时行政复议案件需要以其他案件的审理结果为依据，因此，在其他案件审结之前，也就是有权机关作出生效的法律文书之前，行政复议案件所依据的事实具有不确定性，因此，行政复议机关应当中止行政复议。需要注意的是，行政复议案件的

审理结果需要以其他案件的审理结果为依据，但是，在行政案件、民事案件和刑事案件之间并不存在绝对的哪个优先问题，而是以相互之间是否为依据为前提，决定哪个案件先行中止。

5．其他需要中止行政复议的情形。社会生活复杂多变，法律的规定永远跟不上社会生活的变化，实践中，影响行政复议案件正常审理的因素还会有很多，条例不可能做到一一穷尽列举，所以，本条运用了设立兜底条款的立法技术，以便将其他行政复议中止的情形也包括在内。

行政复议中止只是行政复议审理活动的暂时停止，而不是行政复议活动的彻底终结。因此，一旦行政复议中止的原因消除后，行政复议机构应当及时恢复行政复议案件的审理，并及时作出行政复议决定。为了充分保障行政复议申请人、被申请人和第三人参与行政复议的权利，规范行政复议中止活动，行政复议机构无论是中止还是恢复行政复议案件的审理，都应当书面告知当事人。同时，由于行政复议中止是行政复议审理过程中的程序性事项，对当事人的实体权利义务并不产生实际影向，因此，行政复议机构就可以决定行政复议中止，而不必由行政复议机关决定，这样可以减少内部审批程序，提高行政复议效率。

第四十二条 行政复议期间有下列情形之一的，行政复议终止：

(一)申请人要求撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回的。

(二)作为申请人的自然人死亡，没有近亲属或者其近亲属放弃行政复议权利的；

（三）作为申请人的法人或者其它组织终止，其权利义务的承受人放弃行政复议权利的；

(四)申请人与被申请人依照本条例第四十条的规定，经行政复议机构准许达成和解的；

(五)申请人对行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因申请人同一违法行为涉嫌犯罪，该行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施变更为刑事拘留的。

因本条例第四十一条第一款第(一)项、第(二)项、第(三)项规定中止行政复议，满60日行政复议中止的原因仍未消除的，行政复议终止。

【释义】 本条是关于行政复议终止情形的规定。行政复议终止，是行政复议过程中出现法定情形后，行政复议机关不再继续审理有关行政复议案件，从而终结行政复议的活动。对于行政复议终止，行政复议法仅在第二十五条规定了“申请人撤回行政复议申请的，行政复议终止’’这一种情形。在条例征求意见的讨程中许多地方和部门提出，应当根据行政复议的实际，增加行政复议应当终止的情形。实践中行政复议案件情况复杂，有许多应当终止的情形，行政复议机关继续审理已无必要，但是，因为常常因为没有法律依据而不能及时结案，因此，需要增加行政复议终止的种类。根据行政复议实践的需要，参照司法审判的一些做法，

在不违背行政复议法精神的前提下，本条采取明确列举的方法，规定了行政复议终止的八种情形，概括起来，主要是以下几种情形：

(一)申请人要求撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回的。这也是行政复议法第二十五条规定的行政复议终止的情形，但是，因为条例对申请人撤回行政复议申请的情形作了细化和补充，因此，本项也可以看作是对行政复议法第二十五条规定的细化。申请人撤回行政复议申请，表明放弃了行政复议申请权利，基于行政复议以申请人的申请而启动的特点，自然也以申请人的放弃而终止。

(二)申请人本人的行政复议申请资格消灭，没有行政复议申请资格承受人或者其行政复议申请资格的承受人明确表示或者可以依法推定放弃行政复议申请的。根据行政复议法第十条的规定，申请人的行政复议申请资格可以发生转移，由他人继承、代理或者承受行使。如果行政复议申请资格的移转承受人放弃行使行政复议权利的，行政复议活动自然也应当终止。其中，行政复议申请资格的移转承受人放弃行政复议申请权利的方式有两种：一是通过明示的方式，即(1)作为申请人的自然人死亡，没有近亲属或者其近亲属放弃行政复议权利的；(2)作为申请人的法人或者其他组织终止，其权利义务的承受人放弃行政复议权利的；二是推定行政复议申请资格承受人放弃行政复议权利，即：(1)作为申请人的自然人死亡，其近亲属未确定是否参加行政复议，行政复议中止满60日的； (2)作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，未确定法定代理人参加行政复议，行政复议中止满60日的；(3)作为申请人的法人或者其他组织终止，未确定权利义务承受人，行政复议中止满60日的。在这三种情形下，行政复议申请资格的承受人虽然没有明确表示放弃行政复议申请权利，但是其长期不明确表示是否参加行政复议活动表明其并不重视行政复议权利的行使，可能会带来行政秩序的不稳定，因此，本条比照行政复议申请期限的规定，行政复议中止满60日的，行政复议终止，也就是说，一旦超过法定期限，当事人就丧失了申请行政复议的机会。这样做，一方面，可以有效地维护因行政管理而形成的社会秩序的稳定，另一方面，也是为了维护行政复议制度严肃性和权威性。

(三)申请人与被申请人依照本条例第四十条的规定，经行政复议机构准许达成和解的。申请人和被申请人就申请行政复议的具体行政行为依法达成和解，表明双方的行政争议已经得到自行解决，行政复议机关无需在继续进行审理，因此，行政复议活动可以终结。当然，需要注意的是，申请人与被申请人达成的和解，必须是严格按照本条例第四十条的规定依法达成的。

(四)申请人对行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因申请人同一违法行为涉嫌犯罪，该行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施变更为刑事拘留的。具体来说，就是申请人被公安部门或者其他有权机关实施行政拘留或者采取限制人身自由的其他行政强制措施后，因申请人的同一违法行为涉嫌犯罪，而将此前的行政拘留或者限制人身自由的其他行政强制措施变更为刑事拘留的，可以终止行政复议。主要理由：一是，出现这种情况时，行政拘留或者限制人身自由的其他行政强制措施已经被吸收到刑事拘留中，如果刑事拘留措施出现错误，可以通过刑事赔偿程序得到补救，可以不再通过行政复议程序进行救济，不至于造成当事人权利无法救济的问题；二是，变更后的刑事拘留措施不是具体行政行为，而是与刑事侦查有关的刑事司法行为，如果再由行政机关受理

变更之前的行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施，由于有关事实和证据材料都已经相应移转，可能既不利于行政机关进行答辩，也有可能会影响刑事侦查活动造的顺利进行，所以，条例规定这种情况下，可以终止行政复议。

准确理解本款的含义，还需要注意以下几点：一是，如果采取刑事拘留措施前，已经有其他行政执法部门对申请人作出了行政处罚或者其他行政处理(也包括公安部门作出的行政处罚和其他行政处理)，比如，对申请人实施证券市场禁人措施或者吊销企业营业执照等，申请人不服申请行政复议的，不属于本条规定的情况，因为这些行政处罚或者处理不属于行政拘留或者限制人身自由的强制措施，无法被变更后的刑事拘留措施所吸收，所以，有关行政复议活动并不因此而受影响，行政复议机关应当继续审理。二是，行政复议机关终止行政复议，必须是基于有关行政拘留和其他限制人身自由的强制措施能够被变更后的刑事拘留措施吸收而且已经被吸收的前提，如果有关行政拘留或者其他限制人身自由的强制措施不能被刑事拘留措施吸收或者已经无法吸收的，行政复议还不能终止，而是应当继续审理，以防止出现申请人丧失救济渠道、权益得不到保护的不合理情况。三是，实践中，有权实施行政拘留和其他限制人身自由的强制措施的行政机关(主要是公安机关)不能滥用本条规定，而是应当严格依法办事，绝对不能因为采取行政拘留的当事人申请行政复议就将其行政拘留变更为刑事拘留，否则，应当作为打报复申请人的一种违法行为，要依法严肃追究法律责任。

行政复议是以当事人的申请而启动的一种行政救济和层级监督活动，自然也应申请人的放弃而终结。因此，行政复议终止的，行政复议机关无需对具体行政行为是否合法和适当进行实质性审理，也不需要作出行政复议决定，而是要制发行政复议终止通知书，告知有关当事人其行政复议活动已经终结。它与行政复议机关最终作出的行政复议决定相同，都是对行政复议申请作出最终的实体性处理的一种法定形式。由于对行政复议申请作出最终的实体性处理是行政复议机关的法定职责，对外代表的是行政复议权的归属，而行政复议机构仅仅是具体办理行政复议事项的内部机构，因此，不应由其制发行政复议‘终止通知书，而是应当由行政复议机关向当事人制发行政复议终止通知书。

第四十三条 依照行政复议法第二十八条第一款第(一)项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持。

【释义】 本条是关于维持具体行政行为的行政复议决定的规定。

《行政复议法》第二十八条第(一)项规定了维持具体行政行为的行政复议决定，行政复议法实施条例再次规定维持决定，不是对行政复议法的简单重复，而是出于以下几个方面的考虑：从结构上来看，是为了保障“行政复议决定"一章体例的完整；从强调行政复议决定质量来看，是为了突出必须同时具备认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当四个条件行政复议机关才可以作出“维持决定”；从行政复议实践来看，“维持决定"在各类型的行政复议决定中所占比例最大，在实际生活中更应当注意掌握作出该种行政复议决定的要求。根据各省的行政复议案件办理情况，自《行政复议法》实施以来，各省各部门维持原具体行政行为的行政复议决定几乎占全部行政复议决定的半数甚至半数以

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

上。鉴于这一情况，为了准确适用“维持决定"，强化行政机关依法行使职权的功能，保障对具体行政行为的审查质量，既要重视对具体行政行为的合法性审查，又要重视适当性审查；既要重视实体性问题的审查，又要重视程序性问题的审查，努力实现法律效果和社会效果的统一。因此，有必要在行政复议法实施条例中对其作出明确规定。“维持决定”是行政复议机关经过对具体行政行为的审查，认为该具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，从而作出的维持原具体行政行为的决定。是对被申请人、申请人已经形成的行政法律关系的认可，是对被申请人的具体行政行为合法、适当的肯定，维持原具体行政行为的效力，实际上是驳回申请人的请求。被申请人作出具体行政行为时，应当同时具备以下条件，行政复议机关才应当决定维持该具体行政行为： 1·认定事实清楚，证据确凿。具体行政行为的决定与它所。依据的事实有直接的关联性，一个合法有效的具体行政行为应当是依据一定的事实和相应的证据作出的，具体行政行为认定的事实清楚，证据确凿，是维持决定的首要条件。如果在作出具体行政行为时，以不存在的事实作为根据；或者将某一事实认定为另一事实，发生认定事实错误；或者事实证据不充足，则对该类具体行政行为不能维持。事实清楚是指被申请人提供的或青复议机关自己收集掌握的事实，足以证明被申请人作出具体行政行为的前因后果和正当性，而且这些事实符合法律、法规规定的事实要件。如果被申请人作出的具体行政行为没有相应的事实前提，或者有关事实不足以证明具体行政行为存在的正当与合法，那么该具体行政行为就是认定事实不清。的事实指主要事实或基本事实，而不是无关紧要的事实、细技末节的事实。证据确凿是指作出具体行政行为所依据的证据材料真实、可靠，并足以证明该具体行政行为认定事实的存在。具体包含以下两层含义：第一，具体行政行为采纳的每个证据充分、确实。行政机关作出的具体行政行为所采纳的每个证据都必须同时具有合法性、客观性、相关性这三个特征，即每一个证据都不是凭行政机关工作人员主观臆想而得来的，都必须是与本案有关联的，而且是经过法定程序取得的和符合法定的方式。第二，具体行政行为依据的全部证据整体充分、确实。据以定案的证据之间在逻辑上应该没有冲突，所有的证据都应该相互印证，形成一个完整的证据链锁，而且从所有的证据中得出的结论具有同一性。具体行政行为所认定的所有事实都必须有相应的证据予以证明。

2．适用依据正确。适用依据正确是指行政机关作出具体行政行为时正确地适用了有效的法律、行政法规、地方性法规、规章和具有普遍约束力的其他规范性文件。需要注意的是，这里同时强调了适用依据的行为的合法性和依据本身的合法性。适用依据正确具体包含三层含义：一是具体行政行为作出时有规范性文件作为依据；二是这些依据本身是合法有效的；三是具体行政行为适用法律法规及行政规范性文件是正确的，没有适用不该适用的规范，也没有将该适用的规范未予适用，既适用正确的规范性文件，又适用正确文件的正确条款。

3．程序合法。现代国家要求行政机关依法行政，不仅要求行政管理活动在实体上符合法律规定，而且在程序上也应当符合法定程序。所谓法定程序，是指行政机关实施行政行为的过程以及构成这一过程的步骤、顺序、时间与方式。在实践中，存在着严重的重实体、轻程序的倾向，有的甚至把程序是否合法看作无关紧要的事，这种观念应予以纠正。程序合法是指被申请人作出具体行政行为遵守了法律法规规定的方式、形式、手续、顺序和时限的要求。如《行政处罚法》第三

十四条规定：“执法人员当场作出行政处罚的，应当向当事人出示执法身份证件，填写规定格式、编有号码的行政处 罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人”等程序。执法人员当场作出行政处罚的应遵守这些程序，否则就是程序不合法。程序合法具体而言应包括：(1)符合法定的方式，如会议讨论决定、标明执法身份、亮证处罚等。即具体行政行为的作出符合法律规范规定的表现形式。

(2)符合法定形式，如书面形式、证照形式、制作笔录、首长签署等。形式是具体行政行为作出的载体，一般有口头和书面两种形式。法律规定用书面形式的，必须使用书面形式。(3)符合法定手续，如通知、批准、核发、送达等。(4)符合法定步骤和顺序。步骤是行政机关行使行政权力或完成某种行为的必经阶段；顺序是步骤的先后次序。具体行政行为的作出，通常要有一系列的步骤。具体行政行为不得逾越法定步骤，不能任意颠倒顺序，必须严格依照法定程序进行。如治安处罚的步骤是传唤、讯问、取证、裁决等。 (5)符合法定时限。时限是指完成具体行政行为的期限。行政机关必须在法定的时间内完成具体行政行为，而不能置行政相对人的合法权益于不顾，推诿拖拉、不负责任。

4·内容适当。根据受法律拘束程度的不同，具体行政行为可分为羁束行为与自由裁量行为。所谓羁束行为是指行政机关严格依照法律、法规或者规章的明确规定而作出的行为，无法参与主观意志，无自由选择裁量的余地。自由裁量行为是指在法律、法规或者规章规定的原则和范围内有权行使自由裁量的行政行为。为了行政管理的需要，使行政机关能够有效、灵活地处理各种复杂的行政管理事务，应付难以预料的情况，法律、法规赋予行政机关在其管理事项内的自由裁量权，行政机关在自由裁量权范围内作出的具体行政行为是合法有效的。内容适当，针对的是自由裁量的行政行为。凡法律法规或行政规范性文件规定有关行政机关在作出某一行为时，有一定的自由度或可以在一定幅度内裁定的，即为该行政机关享有自由裁量权。自由裁量行为虽说是由行政机关在一定幅度内有选择地作出决定，但绝不意味着行政机关可以绝对自由地行事。首先，享有自由裁量权的行政机关必须依法行使自己的自由裁量权，不能随意放弃不用；其次，自由裁量权要在法定目的范围内行使，再次，自由裁量权的行使要符合法定情节。许多情况下，法律、法规或行政规范性文件对适用某条款规定了若干情节，如果行政机关应该考虑有关情节而未予考虑，或者不应该考虑有关事项却加以考虑了，即不符合法定情节。国家赋予行政机关广泛的自由裁量权是十分必要的，但是自由裁量权又不能滥用，必须防止自由裁量权演化为行政专横，因此要求玲当地行使自由裁量权。由于行政复议是行政系统内部监督的手段，因而能够全面地审查具体行政行为，既包括审查合法性，又包括审查合理性。而在行政诉讼活动中，人民法院原则上只对具体行政行为的合法性予以审查，只对显失公正的行政处罚才有有限的变更权。对具体行政行为是否合理，行政机关更有条件判断。被申请人作出具体行政行为时“内容适当"应当包括以下具体要求：第一，具体行政行为须符合法律的目的。行政主体在行使自由裁量权时，需要符合有关法律、法规的目的，否则即构成违反合理性原则。第二，具体行政行为须具备正当的动机。所谓正当动机，是指作出某一具体行政行为，在最初的出发点和动机诱因上，不得违背社会公平观念或法律精神。如行政主体进行罚款的动机不是为了制裁违法行为，而是为了增加财政收入、改善公务人员的福利待遇，这就是不正当的动机。第三，具体行政行为须考虑相关的因素。一项具体行政行为的作出涉及到多种因素，内容适当的具体行政行为应考虑到相关因素，不应考虑那些与具体行政行为无关的因

素。需要注意的是，行政主体在作出具体行政行为时只有同时具备上述四项要求，而不是只具备其中的一项或者几项，行政复议机关才可以决定维持该具体行政行为。但是，在行政复议实践中，一些行政复议机关怕当被告，或者碍于面子、不想得罪当地的行政部门，因而遇到复议案件就维持，形成了“雏持会"的风气。这种做法损害了行政复议决定的权威性和社会公信力，阻碍了行政复议制度有效地发挥作用，行政复议机关应当严格按照上述四项标准来确定是否应维持原具体行政行为，以纠正这种不依法的盲目维持现象。．

第四十四条 依照行政复议法第二十八条第一款第．(二)项规定，被申请人不履行法定职责的，行政复议机关应当决定其在一定期限内履行法定职责。

【释义】 本条是关于责令被申请人履行法定职责的行政复议决定的规定。 根据《行政复议法》第一条的规定，行政复议法的立法目的包括：防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。据此，行政复议制度集纠正(违法的或者不当的具体行政行为)、救济(保护公民、法人和其他组织的合法权益)以及监督(行政机关依法行使职权)功能为一体，即行政复议不仅是一种通过内部监督保障行政机关依法履行职责的机制，同时也是一种维护人民群众合法权益的重要救济机制。人民群众申请行政复议的最终目的，是为了通过行政复议途径依法解决行政争议，维护自身合法权益，受到侵害的利益能够依法得到救济。《行政复议法》第二十八条第一款第(二)项规定了责令履行的行政复议决定，行政复议法实施条例进一步强调该行政复议决定，在实际生活中有重要意义，因为行政机关是否依法履行法定职责的行为，直接影响行政复议申请人的合法权益能否依法得到保护，对其权益产生影响。复议机关作出责令被申请人履行法定职责的决定是必须以行政机关有法定义务为前提的。法律、法规在赋予行政机关权力的同时也规定责任和义务。被申请人对法律、法规、规章规定由其履行的责任和义务必须履行，如果不履行则构成不作为的违法。复议机关针对此种情况应作出责令被申请人履行其职责的决定。“不履行法定职责"是指被申请人负有法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章规定的职责，有能力履行而明示拒绝履行或不予答复的行为。这种行为是一种不作为的行为，是被申请人主观上不肯履行或者疏于履行法定职责的行为。具体而言，有两种情况：一是对应当履行的法定职责明确表示拒绝履行；二是行政主体对应该履行的法定职责既事实上不履行，又不作不履行的明确表示，而是消极无限期拖延。被申请人拒绝履行法定职责，通常表现为失职行为，如民政部门没有按照规定向申请人发放抚恤金；被申请人拖延履行法定职责，则通常表现为滥用职权的行为，如某些行政机关不按照法律、法规规定的期限履行职责，或者对某些特别紧急的事项不及时办理，造成行政管理相对人权益的损害。行政复议机关作出责令履行的行政复议决定应当具备以下几个条件：第一，不履行法定职责的主体必须是行政主体。根据我国法律规定和行政法的理论，行政主体是指能独立以自己名义对外行使行政职权和承担法律责任的行政机关或者法律、法规授权的组织。对于普通的事业单位或者行政机关的内部科室，则不能认定为不履行法定职责的主体。第二，被申请人是有权作出该具体行政行为的行政主体，即要求作出的具体行政行为在被申请人的职权范围内。也就是说，被申请人依法负有某种法定职责。第三，行政主体有履行法定职责的可能性。虽然行政主体负有法定职责，但是由于客观条件的限制、意外事件以及不可

抗力，导致行政主体由于非主观的原因而不能及时履行法定职责，便不能认定为不履行法定职责。第四，决定履行具有实际意义。行政复议机关作出履行决定还必须有现实意义，即对行政相对人而言，被申请人继续履行职责对其还是有意义的，如申请许可证等行为。在有些情况下，让被申请人继续履行职责已毫无意义，此时便不应作出履行决定。如公民人权受到危害时请求公安机关予以保护，而公安机关没有进行保护，公民的人身权由于没有得到及时保护已经受到伤害的情况下，再决定公安机关继续履行其保护人身权的职责已无意义。此时应作出其它决定，如确认违法决定等。

需要注意的是，有的学者主张责令履行的行政复议决定应适用于申请人依法申请行政机关履行法定职责，而行政机关无正当理由拒绝或者拖延履行的情况，即适用于申请人依申请的行为。应当看到，在通常情况下，履行决定确实需要依申请，但也确有可能出现行政机关从其他渠道得到申请人处于需要本机关履行法定职责的状态的信息而申请人本人并未申请的可能。例如，环保部门监测到申请人的渔塘被上游企业排放的污水污染，但没有采取措施。此时，如果一定要求申请人申请后被拒绝才能提出责令履行的行政复议请求并由复议机关作出责令履行决定，申请人的权益可能难以得到保障，至少会被严重地耽误。因此，我们在提到作出责令履行决定的条件中，就没有提及依申请这一要件。

还需提及的是，在实践中行政复议机关决定被申请人履行法定职责的，应当同时明确被申请人履行该职责的期限，以避免被申请人继续久拖不决、进一步加大对申请人合法权益的损害。同时，有了这个期限，也可以为监督行政复议决定的执行提供便利。

实践中会出现在申请人申请复议之前，行政机关已履行了法定职责而申请人依然申请复议的情况。这种情况下我们倾向于，行政机关已经履行了法定职责，为了节约行政成本，防止公民、法人或者其他组织滥用行政复议申请权，申请人不宜再以此为由申请行政复议，如果申请人坚持申请行政复议，根据行政复议法实施条例第四十八条的规定，行政复议机关应当决定驳回申请人的行政复议申请。实践中还会出现在申请人申请行政复议之后行政复议机关作出复议决定之前，行政机关履行了法定职责的情况。在这种情况下我们倾向于，行政复议机关应积极做好申请人的工作，劝说其撤回行政复议申请，从而终止对行政复议案件的审理。如果经行政复议机关做工作，申请人坚持不撤回行政复议申请的，行政复议机关可以作出确认被申请人具体行政行为违法的行政复议决定，以宣告被申请人存在违法行使职权侵犯申请人合法权益的事实，以便为申请人获得行政赔偿提供条件。

第四十五条 具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第(三)项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。

【释义】 本条是关于撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法的行政复议决定的规定。

《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项规定：具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1．主要事实不清、证据不足的；2．适用依据错误的；3．违反法定程序的；4超越或者滥用职权的；5．具体行政行为明显不当的。(一)决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法的条件。根据上述规定，具体行政行为具备下列五个情形之一的，行政复议机关即可以作出撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的行政复议决定。这五个情形是：

第一，主要事实不清，证据不足。行政机关作出具体行政行为可能涉及诸多事实，其中有主要的事实，也有次要的事实。主要事实是被申请人作出具体行政行为的基本事实，能够充分证明作出的具体行政行为的客观情况，是行政机关适用法律的前提和基础。比如说，某公民甲违反交通规则撞伤人，地点、行人、车辆牌号和被撞伤的事实等是主要事实，至于车的颜色型号等等，就不是基本事实。主要事实不清是指行政机关实施的具体行政行为没有充分了解事实真相，缺乏必要的证据，不足以证明该具体行政行为所认定的事实情况。主要证据是指行政机关赖以作出具体行政行为的基本事实和据以认定该事实存在所必需的证据。主要证据不足具体包括两种情况：一是，证据的数量没有达到充分的要求，即证据只能证明一部分案件事实，而不能证明全部。二是，证据的质量值得怀疑，无法排除其虚假性。也就是说，证据不足要从质和量两个方面把握。

第二，适用依据错误。适用依据错误是指行政机关作出具体行政行为所适用的法律、法规、规章以及其他具有普遍约束力的规范性文件错误。适用依据错误的主要表现形式

第三，没有遵守上述程序，就是违反了法定程序。关于法定程序的确定根据是否包括规范性文件，有不同的认识，从实践中看，我们倾向于包括规范性文件。如，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)规定要健全征地程序，“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。"如果被申请人在征地过程中没有按照上述程序来做，就是违反了法定程序。违反法定程序，会带来以下危害：一是，导致错误决定。遵循法定程序是作出合法、适当具体行政行为的重要保证，违反法定程序，就容易因此作出错误决定。二是，损害相对人权利。法定程序是保证行政机关依法行政的重要因素，具体行政行为违反了法定程序，不仅直接侵犯行政管理相对人合法的程序权利，也经常造成实体权利的损害。三是，相对人心存疑虑。不论由此作出的具体行政行为实体上是否合法，相对人一方都会对其合法性存有疑虑。因此，从严格依法行政的要求出发，只要违反了法定程序，不论是否已经产生损害的事实，都应当对具体行政行为予以撤销。

第四，超越或者滥用职权。超越职权，又称行政越权，是指行政机关及其工作人员超越职务权限的行为，即被申请人超越法律、法规规定的权限，实施了自己的不能实施或者不能独立实施的行为。主要表现为：1．超越层级权限范围。这是指下级行政机关行使了上级行政机关的权限。如土地管理法规定，征用基本农

70中华人民共和国行政复议法实施条例释义_行政复议法实施条例

田、基本农田以外的耕地超过35公顷或者其他土地超过70公顷的，由国务院批准，征用此外的其他土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，如果省级以下的行政机关擅自批准征用土地，就属于超越职权。2．超越职责分工的越权，即部门之间的超越职权，如甲部门行使了法律、法规授予乙部门的职权。任何国家行政机关都有自己特定的职权，应该各负其责、各司其职，而不能相互超越，如果税务机关行使了公安机关的职权，便违反了分工原则。3．超越地域管辖权限的越权，即超越行政机关行使权力的地域范围。根据我国行政管理的体制，中央行政机关在全国范围内行使权力，地方行政机关在各相应的行政区划内行使权力。每个行政机关都有特定的管辖范围，只能对其管辖范围内的人事进行处理。如果河北省人民政府在河南省境内行使了河南人民政府的权力，便是超越职权。再如，行政处罚法规定，行政处罚案件由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，如果某违法行为人户籍所在地的某部门处理了发生在其他地方的行政违法案件便属于超越地域管辖权限的越权。4．行政机关的内设工作机构行使了本机关的职权，如内部科室以自己名义对外作出具体行政行为。5．行政机关超过了一定的时间行使权力。为了保障行政管理的效率，保护公民、法人或其他组织的合法权益，法律、法规往往要求行政机关在一定时间内行使权力，否则便不得行使权力。6．行政机关本身具有某种审批权，但超过了法定限度。如行政机关超越了法律、法规规定的数额进行管理，对违反治安的行为人如果实施拘留应在l天到l 5天的幅度内，超过15天便构成数额的越权。7．超越授权范围，这是指对于法律、法规授权组织而言，超越了法律、法规的授权范围行使了不属于自己的职权。8．超越委托权限范围。在我国，委托行政也大量存在，而且规范委托行政的法律并不健全，因而到底哪些行政机关在什么情况下享有委托权，仍不清楚，但受委托的组织应在委托权限范围内行使职权，否则无效。滥用职权是指行政机关违背法的目的和宗旨，背离基本法理而行使职权，比如：作出具体行政行为时考虑不相关因素、不考虑相关因素、在法定范围、幅度内作显失公正的选择、反复无常等都属于滥用职权。滥用职权实际属于权力的不正当行使，是被申请人形式上在职责范围内作出了具体行政行为，但实际上该具体行政行为本身与赋予其职权的法律、法规管理目的和基本原则相违背，如打着加强管理的幌子乱收费、乱罚款，以罚没收入补充小金库等，即形式上在其职权之内，但行使职权背离法律目的，其内容与法律设定该职权的用意相去甚远。

第五，具体行政行为明显不当。具体行政行为明显不当是指被申请人在行使行政职权过程中，对于可以自由裁量的事项，故意或过失地造成具体行政行为的明显不合理。具体行政行为明显不当有以下几个特点：1．只发生在自由裁量的具体行政行为中，羁束的具体行政行为没有选择行为种类和幅度的余地，因而不存在当与不当的问题，因为羁束行为没有选择行为种类和幅度的余地，只能严格按照法律、法规的规定种类和幅度进行处理。2．具体行政行为明显不当是以合法为前提的，是合法范围内的不当，违法行为不存在当与不当的问题。3．明显不当是显失公正、公平，明显不合理。如处理畸轻畸重，在法律、法规规定的幅度内应该给予3万元的罚款而却给了1000元的罚款，或者应该给予1000元的罚款而却给予3万元的罚款，虽然都在合法幅度范围内，但属明显不当。值得注意的是，明显不当与滥用职权是紧密相连而又有本质不同的两种行为。两者的共同点在于行为均在法定的权限范围内，没有超越职权。滥甩职权是就行政行为的动机

和目的的角度来界定的，即滥用职权是违背法律宗旨的。明显不当是从行为的结果上指明行为的危害性，即侧重于对结果的认定而不侧重推断动机。

(二)决定撤销、变更具体行政行为。从撤销具体行政行为的具体的看，可以分为两种情况：一是全部撤销具体行政行为，二是部分撤销具体行政行为。针对上述不同情况，行政复议机关是决定全部撤销被申请人的具体行政行为，还是部分撤销具体行政行为，要视不同情形而定。如果只包括一种具体行政行为，就要予以撤销，如果包括两种或者两种以上的具体行政行为(如既有罚款又有没收违法所得)，就要看这些具体行政行为是否都应当撤销，如果有的符合维持的条件，有的符合撤销的条件，则可以只撤销应当撤销的那部分行为。除了撤销被申请人的具体行政行为外，行政复议机关还可以直接变更被申请人的具体行政行为。行政复议机关作出变更决定，意味着原具体行政行为不再存在，而代之以行政复议机关作出的新的具体行政行为，因此变更决定也可以视为撤销原具体行政行为和行政复议机关直接对原案件实体问题作出处理两个环节的结合。应当说明的是，行政复议实践中变更决定不宜多用，一是因为行政复议机关要行使变更权，势必要进行大量的调查取证，影响行政复议的效率，也不符合行政复议原则上采取书面审查的办法。二是因为对于案件的实际情况，还是作出原具体行政行为的行政机关更有条件了解清楚，由行政机关根据法定权限和职责对有关情况予以处理，比行政复议机关直接代行政机关作出处理更为妥当。关于变更决定适用的情形，《实施条例》第四十七条作了规定，下文详述。

(三)确认具体行政行为违法。确认具体行政行为违法的行政复议决定主要是针对行政主体的事实行为、不作为行为以及行政主体已撤销违法行为的情况作出的。由于具体情况的复杂性，有的具体行政行为尽管是违法的，但从现实上讲不具有可撤销性，有的具体行政行为已经执行，也不是撤销可以解决的问题；有的行政不作为，因为时过境迁，决定被申请人履行法定职责对申请人已经没有实际意义，申请人也不再要求被申请人履行其职责。这些情况下，行政复议机关就可以作出确认被申请人具体行政行为违法的行政复议决定，以宣告被申请人存在违法行使职权侵犯申请人合法权益的事实，以便为申请人获得行政赔偿提供条件。根据国家赔偿法的规定，公民、法人或者其他组织只有对被确认实施了违法行使职权、侵犯当事人合法权益造成损害的行为的行政机关，才能依法要求给予行政赔偿。因此，确认具体行政行为违法，可以启动行政赔偿程序，实现充分保护公民、法人或者 其他组织合法权益的目的。

行政复议机关决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的同时，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。

第四十六条 被申请人未依照行政复议法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，行政复议机关应当决定撤销该具体行政行为

【释义】 本条是关于被申请人未依法提交答复、证据、依据的法律后果的规定。 根据《行政复议法》第二十三条的规定，被申请人对作出的具体行政行为负有举证责任，应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答

复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关资料。如果被申请人未按照该规定提交答复、证据、依据和其他有关资料，行政复议机关视为该具体行政行为没有证据、依据，应当迳行撤销该具体行政行为。行政复议机关作出的行政复议决定是否合法、正确，依赖于行政复议审查效果的好坏。行政复议机关对具体行政行为进行审查，重点是审查被申请人提供的书面答复和当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。因此，被申请人依法严格履行答辩和举证义务，对于行政复议工作的正常开展关系重大。如果被申请人不严格履行这些法定义务，行政复议机关就可以推定被申请人的具体行政行为缺乏证据和依据，而予以撤销。不仅如此，还要按照行政复议法的有关规定追究被申请人的法律责任。在行政复议过程中，行政复议机关可以查明事实、核实证据，但这不是一般原则，一般情况下，行政复议机关不应主动调查行政机关作出原具体行政行为所依据的事实、证据等内容，而是应由行政机关即被申请人自己提供相应的证据、依据。行政复议法与本条例之所以严格规定了在行政复议过程中，被申请人答复、举证不能的法律后果，是因为：第一，被申请人作出的具体行政行为是单方行为，在行政法律关系中行政机关始终处于主动，被申请人最清楚、最应该知道其具体行政行为是根据什么证据、依据作出的。第二，被申请人作出具体行政行为时，应当清楚地掌握作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关资料。既然已经掌握了前述材料，对被申请人来说自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内提出书面答复，时间应当是充裕的。如果被申请人未能在十日内提出书面答复，则行政复议机关有理由怀疑被申请人在作出具体行政行为时没有证据、依据或者证据、依据不足。第三，行政机关的举证能力比申请人要强，在一些特定情况下，申请人几乎没有举证能力，有的案件需要一定的知识、技术手段、资料乃至于设备才能取得，而这些往往是申请人所不具备的。如是否对环境造成污染，药品管理中伪劣药品的规定等等。行政复议法实施条例这一规定有利于对公民、法人和其他组织权益的保护。当被申请人不能证明其行政行为合法，复议机关即作出有利于申请人的决定，防止行政机关任意轻率地作出行政行为从而损害公民、法人和其他组织的合法权益。第四，行政复议实践中，被申请人故意拖延或者拒不提交书面答复和有关材料的现象大量存在，出现这一现象除了上述缺乏证据、依据的原因之外，还有行政机关工作效率低下的因素。为了切实维护行政相对人的合法权益，提高行政复议效率，有必要对这一现象作出规定。需要指出的是，被申请人因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在法定期限内履行答辩和举证义务的，可以向行政复议机关提出延期答复和举证的书面申请，行政复议机关准许延期答辩和举证的，被申请人应当在正当事由消除后1 O日内履行答辩和举证义务。逾期答复和提供证据的，视为该具体行政行为没有证据、依据，行政复议机关应当决定撤销该具体行政行为。

二 : 中华人民共和国逮捕拘留条例-英汉对照法律英语

中华人民共和国逮捕拘留条例

Regulations of the PRC on Arrest and Detention

第一条 根据中华人民共和国宪法第十八条和第四十七条的规定，了保卫社会主义制度，为维护社会秩序，惩罚犯罪，保护公民的人身自由和住宅不受侵犯，特制定本条例。

Article 1. These Regulations are formulated in accordance with the provisions of Articles 18 and 47 of the Constitution of the People's Republic of China, in order to safeguard the socialist system, maintain public order, punish crimes, uphold citizens' freedom of the person and protect their homes against any violation.

第二条 中华人民共和国公民，非经人民法院决定或者人民检察院批准，不受逮捕。

Article 2. No citizen of the People's Republic of China may be arrested except by decision of a people's court or with the approval of a people's procuratorate.

第三条 主要犯罪事实已经查清，可能判处徒刑以上刑罚的人犯，有逮捕必要的，经人民法院决定或者人民检察院批准，应即逮捕。

Article 3. When it is necessary to arrest an offender the principal facts of whose crime have already been clarified and who could be sentenced to a punishment of not less than imprisonment, he shall be immediately arrested by decision of a people's court or with the approval of a people's procuratorate.

应当逮捕的人犯，患有严重疾病，或者是正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女，可以改用取保候审或者监视居住的办法。

If an offender liable to arrest is gravely ill or is a woman who is pregnant or is breast-feeding her own child, an alternative measure may be adopted to allow the offender to obtain a guarantor pending trial or live at home under surveillance.

第四条 经人民法院决定或者人民检察院批准逮捕的人犯，由公安机关执行逮捕。

Article 4. The arrest of an offender, as decided by a people's court or approved by a people's procuratorate, shall be carried out by a public security organ.

公安机关要求逮捕人犯的时候，由人民检察院批准。

When a public security organ demands the arrest of an offender, it shall obtain the approval of a people's procuratorate.

第五条 公安机关逮捕人犯的时候，必须持有逮捕证，并且向被逮捕人宣布。逮捕后，除有碍侦查或者无法通知的情形外，公安机关、人民检察院或者人民法院应当把逮捕的原因和羁押的处所，在二十四小时以内告知被逮捕人的家属。

Article 5. When a public security organ arrests an offender, it must hold an arrest warrant and announce the arrest to the person to be arrested. Within 24 hours after the arrest, the public security organ, the people's procuratorate or the people's court shall notify the family of the arrested person of the reason for arrest and the place of custody, except where notification would hinder the investigation or there is no way to notify them.

第六条 公安机关对罪该逮捕的现行犯或者重大犯罪嫌疑分子，如果有下列情形之一的，由于情况紧急，可以先行拘留：

Article 6. In any of the following emergency circumstances, a public security organ may first detain a major suspect or an active criminal who, on the basis of his crime, should be arrested:

（一）正在预备犯罪、实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的；

(1) if he is in the process of preparing to commit a crime, is committing a crime or is discovered immediately after committing a crime;

（二）被害人或者在场亲眼看见的人指认他犯罪的；

(2) if he is identified as having committed a crime by the victim or by an eyewitness;

（三）在身边或者住处发现有犯罪证据的；

(3) if he is found to have criminal evidence on his person or at his residence;

（四）犯罪后企图自杀、逃跑或者在逃的；

(4) if after committing a crime, he attempts to commit suicide or to escape or is already a fugitive;

（五）有毁灭、伪造证据或者串供可能的；

(5) if he may possibly destroy or falsify evidence, or collude with others to devise a consistent story;

（六）身份不明有流窜作案重大嫌疑的；

(6) if his identity is unclear and there is strong suspicion that he is a person who goes from place to place committing crimes; or

（七）正在进行打、砸、抢、抄和严重破坏工作、生产、社会秩序的。

(7) if he is engaged in beating, smashing, looting or raiding and is gravely undermining work, production or public order.

第七条 对下列人犯，任何公民都可以立即扭送公安机关、人民检察院或者人民法院处理：

Article 7. Any citizen may forthwith seize the following offenders and deliver them to a public security organ, a people's procuratorate or a people's court for handling:

（一）正在实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的；

(1) a person who is in the process of committing a crime or is discovered immediately after committing a crime;

（二）通缉在案的；

(2) a person who is wanted for arrest;

（三）越狱逃跑的；

(3) a person who has escaped from prison; or

（四）正在被追捕的。

(4) a person who is being pursued for arrest.

第八条 公安机关拘留的人犯，需要逮捕的，应当在拘留后的三天以内，把被拘留人的犯罪事实和证据材料通知本级人民检察院。

Article 8. In cases where a public security organ considers it necessary to arrest an offender whom it has detained, it shall, within three days of detention, give notice to the people's procu［www.61k.com］ratorate at the same level of the facts and evidence related to the crime of the detained person.

在特殊情况下，拘留的时间可以再延长四天。

Under special circumstances, the time of detention may be extended for four more days.

人民检察院应当在接到通知后的三天以内，批准逮捕或者不批准逮捕；

The people's procuratorate shall decide whether or not to approve arrest within three days after receiving the notice.

人民检察院不批准逮捕的，公安机关应当在接到通知后立即释放，并且发给释放证明。

In cases where the people's procuratorate decides not to approve arrest, the public security organ shall, immediately after being notified of the decision, release the detained person and issue him a release certificate.

公安机关或者人民检察院如果没有按照前款规定办理，被拘留的人犯或者他的家属有权要求释放被拘留人，公安机关或者人民检察院应当立即释放。

If the public security organ or the people's procuratorate has not handled a matter in accordance with the provisions of the preceding paragraph, the detained person and his family have the right to demand his release, and the public security organ or the people's procuratorate shall immediately release him.

第九条 执行逮捕、拘留任务的人员，对抗拒逮捕、拘留的人犯，可以采取适当的强制方法，在必要的时候可以使用武器。

Article 9. In dealing with offenders who resist arrest or detention, the personnel carrying out the arrest or detention may take proper coercive measures and may use weapons when necessary.

第十条 公安机关在逮捕、拘留人犯的时候，为了寻找犯罪证物，可以对人犯的身体、物品、住处或者其他有关的地方进行搜查；

Article 10. In order to look for criminal evidence when arresting or detaining an offender, the public security organ may conduct a search of his person, articles and residence and other relevant places.

如果发现其他的人有隐藏人犯或者隐藏犯罪证物的嫌疑，也可以对他的身体、物品、 住处或者其他有关的地方进行搜查。

If it suspects any other person of hiding the offender or concealing criminal evidence, it may also conduct a search of that person, his articles and residence and other relevant places.

在搜查的时候，除紧急情形外，应当有公安机关的搜查证。

Except in emergency situations, the public security organ must have a search warrant during a search.

在搜查的时候，应当有邻居或者其他见证人、被搜查人或者他的家属在场。

During a search, the person being searched or his family members, as well as his neighbours or other witnesses shall be present.

搜查后，应当写出搜查和扣押犯罪证物的记录，并且由邻居或者其他见证人、被搜查人或者他的家属、执行搜查的人员在记录上签名，

After the search, a record shall be made of the circumstances of the search and of any physical evidence of the crime seized. The record shall be signed by the person searched or his family members, by his neighbours or other witnesses, and by the personnel conducting the search.

如果被搜查人或者他的家属在逃，或者拒绝签名，应当在记录上注明。

If the person to be searched or his family members are fugitives or refuse to sign, this shall be noted in the record.

第十一条 人民法院、人民检察院、公安机关对被逮捕、拘留人犯的邮件、电报，认为有扣押必要的时候，可以通知邮电机关加以扣押。

Article 11. When a people's court, a people's procuratorate or a public security organ considers it necessary to seize the mail and telegrams of an arrested or detained offender, they may notify the postal and telecommunications organs to do so.

第十二条 人民法院、人民检察院、公安机关对被逮捕、拘留的人犯，必须在逮捕、拘留后的二十四小时以内进行讯问；

Article 12. The people's court, the people's procuratorate or the public security organ must conduct interrogation of the arrested or detained offender within 24 hours of his arrest or detention.

在发现不应当逮捕、拘留的时候，必须立即释放，并且发给释放证明。

If it is discovered that he should not have been arrested or detained, he must immediately be released and issued a release certificate.

第十三条 人民检察院对违法进行逮捕、拘留和搜查公民的负责人员，应当查究；

Article 13. The people's procuratorate shall investigate and deal with persons responsible for any unlawful arrest, detention or search of a citizen.

如果这种违法行为是出于陷害、报复、贪赃或者其他个人目的，应当追究刑事责任。

Where such unlawful action has been taken for the purpose of frame-up, retaliation, taking bribes or other personal aims, criminal responsibility shall be investigated.

第十四条 公安机关对于违反治安管理规则的公民所采取的行政处罚的拘留，不适用本条例的规定。

Article 14. The provisions of these Regulations are not applicable to detentions executed by the public security organs as administrative sanctions against citizens who have violated the security administration rules.

第十五条 本条例自公布之日施行。一九五四年十二月二十日公布的《中华人民共和国逮捕拘留条例》即行废止。

Article 15. These Regulations shall go into effect on the day of their promulgation. The Regulations on Arrest and Detention of the People's Republic of China promulgated on December 20, 1954 shall be invalidated simultaneously.

三 : 广东省实施《中华人民共和国价格法》办法

广东省人大常委会


广东省实施《中华人民共和国价格法》办法

《广东省实施〈中华人民共和国价格法〉办法》已由广东省第九届人民代表大会常务委员会第十次会议于


1999年5月21日通过，现予公布，自1999年7月1日起施行。

广东省人民代表大会常务委员会

1999年6月15日


（1999年5月21日广东省第九届人民代表大会常务委员会第十次会议通过）

第一章 总则

第一条 为实施《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》），结合本省实际，制定本办法。

第二条 在本省行政区域内发生的商品价格和服务价格行为，适用本办法。

国家行政机关的收费依照国家有关法律，法规和《广东省行政事业性收费管理条例》管理。

第三条 县级以上人民政府的价格主管部门负责本行政区域内的价格工作。县级以上人民政府有关部门在

各自的职责范围内，负责有关价格工作。

第四条 国家行政机关不得违反法律、法规规定，将其职责范围的公务交由其他组织或法人、个人进行有

偿服务收费。

第二章 经营者的价格行为

第五条 国务院和省人民政府批准公布的定价目录以外的商品价格和服务价格，实行市场调节价，由经营

省依法自主制定。

第六条 经营者可按照《价格法》第十一条的规定制定新产品的试销价格，但国家和省规定的特定产品除

外。

第七条 经营者应当按《价格法》第十三条规定实行明码标价，属于政府的定价目录内的商品或服务，条

件允许的，还应标明政府的批准文件或文号。

第八条 经营者不得有《价格法》第十四条所列不正当价格行为，不得使用以下虚假的或者使人误解的价

格手段从事经营活动：

（一）对生产经营成本核算弄虚作假，提高或变相提高商品和服务价格；

（二）使用使人误解的方式标价，误导消费者；

（三）以不真实的价格宣传语言欺骗消费者，以达到销售商品或提供服务目的；

（四）其他价格欺诈行为。

第九条 经营者不得违反法律、法规的规定牟取暴利。经营同一档次、被列入省人民政府或其委托省价格

主管部门确定的制止牟取暴利目录的同种商品或服务项目，在同一地区、同一期间内，其价格水平或差价率或

利润率不得超过价格主管部门测定并公布的市场平均价格、平均差价率、平均利润率的合理幅度。

第十条 中介服务机构对社会提供有偿服务，应当遵循公平、合法和诚实信用的原则制定服务价格。

第十一条 行业组织应当依法规范本行业经营者的价格行为，不得利用行业组织的优势，强制收费或强行

统一价格，损害消费者的利益和经营者的定价权利。

第三章 政府的定价行为

第十二条 制定政府指导价、政府定价以定价目录为依据。定价目录的内容包括：定价权限、定价范围、

审批程序、公布形式。

第十三条 省人民政府价格主管部门应当按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定地方定价

目录，经省人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布。

省人民政府以下各级人民政府不得制定定价目录。

对带有保护、垄断以及公用公益性质的商品和服务价格，应严格限定实行政府指导价和政府定价的范围。

第十四条 在政府指导价和政府定价外收取保证金、抵押金、风险金等费用的，应当纳入地方定价目录管

理。

省人民政府可依据法律、法规规定将涉及公共安全、环境卫生等范围内的指定消费的强制性商品或服务价

格，纳入地方定价目录管理。

中介服务机构依据法律、法规、行政规章规定对社会提供带有行政管理性质的服务价格，由省人民政府纳

入地方定价目录管理。

第十五条 省人民政府价格主管部门和其他有关部门，应当依据本省市场供求状况、国民经济与社会发展

要求以及社会承受能力，按照地方定价目录规定的权限、范围和程序，制定合理的政府指导价、政府定价。属

于其他有关部门制定的，须在公布之日起三十日内报省价格主管部门备案。

第十六条 市（地级以上市，下同）、县（含区、县级市，下同）人民政府可以根据省人民政府的授权以

及本地区市场供求状况、国民经济与社会发展要求、社会承受能力，按照地方定价目录规定的权限、范围，制

定在本地区执行的政府指导价、政府定价，并在公布之日起三十日内抄报上一级人民政府的价格主管部门备案

。

省人民政府的授权在公布的地方定价目录中规定。

第十七条 认为需要调整地方定价目录的，经营者应当向所在地的价格主管部门提出书面申请，市、县人

民政府应当向上一级人民政府价格主管部门提出书面申请，省级有关部门应当向省人民政府价格主管部门提出

书面申请。书面申请应当附上相应的成本核算和其他必要资料。

第十八条 受理调整定价目录申请的价格主管部门应在收到申请之日起三十日内按价格管理权限逐级上报

，由省价格主管部门按《价格法》第十九条的规定处理。

第十九条 《价格法》第二十三条规定应当举行价格听证会的商品和服务项目的具体范围，由省人民政府

制定并公布。价格主管部门在本办法生效后制定或调整省人民政府制定的价格听证目录内的商品和服务项目价

格时必须举行听证会，未举行听证会制定或调整的价格不得执行。

省人民政府制定的价格听证目录以外的商品和服务项目，市、县人民政府认为需要的也可举行价格听证会

。

价格主管部门确定举行价格听证会的商品和服务项目，应当在举行听证会前二十日向社会公布。

第二十条 价格听证会主要论证制定或调整商品或服务价格的必要性、定价原则的科学性，审核据以定价

的经营成本及价格的合理水平，分析定价对社会可能产生的影响。

第二十一条 价格听证会由价格主管部门主持，应当邀请有关部门的代表，经营者和消费者的代表，社会

团体以及行业组织的代表参加。其中经营者代表由行业组织推荐或由价格主管部门确定；消费者代表由消费者

委员会或有关组织推荐。

听证会应当公开进行，邀请新闻单位采访报道。

价格主管部门应当对听证会的意见进行分析，并作为价格决策的依据之一。

第四章 价格调控

第二十二条 地级以上市人民政府可按《价格法》第二十七条规定设立稳定市场价格的价格调节基金，并

应依法规定其征收范围、使用办法、审批程序，报省人民政府备案。

第二十三条 市、县人民政府对重要商品和服务价格显著上涨或者可能显著上涨采取的价格干预措施，应

逐级上报省人民政府审批。紧急情况下可直接上报省人民政府审批。

价格干预措施包括对部分商品或服务价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调

价备案制度等。

第二十四条 市、县人民政府对市场价格总水平出现剧烈波动等异常状态采取临时集中定价限权、部分或

全面冻结价格的紧急措施，应逐级上报省人民政府，紧急情况下可直接上报省人民政府，由省人民政府报国务

院批准后实施。

第二十五条 各级人民政府价格主管部门应当完善价格监测制度，测定本地区重要商品和服务项目的平均

价格、平均差价率和平均利润率，并向社会公布。

价格主管部门应当对关系国计民生的重要商品和有偿服务的价格、成本进行调查监测。

第五章 价格监督检查

第二十六条 各级人民政府价格主管部门应当加强价格监督检查，建立对价格违法行为举报制度，设立投

诉电话、投诉信箱，对群众的举报，应当进行登记和回复。

第二十七条 各级人民政府价格主管部门进行价格监督检查时，被检查者、利害关系人和证明人应当向价

格主管部门如实反映情况，提供有关资料。任何单位或个人不得妨碍和干扰行政执法人员的执法活动。

第二十八条 价格主管部门执行价格监督检查不得少于二人，并应当出示有效执法证件。

第二十九条 执法人员有下列情形之一的，应当自行回避：

（一）是当事人或被检查者的近亲属；

（二）与被检查者有利害关系；

（三）与被检查者有其他关系，可能影响公正执法的。

执法人员是否回避，由执法人员所属的价格主管部门决定。

第三十条 《价格法》第三十七条规定有权对价格行为进行社会监督的组织，不得实施行政处罚。价格主

管部门不得委托有权对价格行为进行社会监督的组织实施行政处罚。

第六章 法律责任

第三十一条 经营者违反《价格法》第三十九条规定，不执行政府指导价、政府定价以及法定的价格干预

措施、紧急措施的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以一

千元以上一万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿。

第三十二条 经营者有《价格法》第十四条所列行为之一或者违反本办法第八条规定，使用虚假的、使人

误解的价格手段从事经营活动的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所

得的，予以警告，可以并处五千元以上一万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机

关吊销营业执照。

第三十三条 经营者违反《价格法》第四十四条规定，拒绝按照规定提供价格监督检查所需资料或者提供

虚假资料的，责令改正，予以警告；逾期不改正的，可以处一千元以上五千元以下罚款。

第三十四条 地方各级人民政府或者有关部门有《价格法》第四十五条规定所列行为，分别由上一级人民

政府或者同级人民政府责令改正，并可通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政

处分。

第三十五条 价格工作人员有《价格法》第四十六条规定所列行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚

未构成犯罪的，由有关部门给予行政处分。

第七章 附则

第三十六条 本办法自1999年7月1日起施行。1982年5月21日广东省第五届人民代表大会常务委员会第十七

次会议批准的《广东省物价管理暂行条例》同时废止。

四 : 中华人民共和国森林法实施条例

国务院


中华人民共和国森林法实施条例



中华人民共和国国务院令
第278号

现发布《中华人民共和国森林法实施条例》，自发布之日起施行。



总理 朱镕基 　　

2000年1月29日



第一章总则


第一条根据《中华人民共和国森林法》（以下简称森林法），制定本条例。
第二条森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生
动物、植物和微生物。
森林，包括乔木林和竹林。
林木，包括树木和竹子。
林地，包括郁闭度0．2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹
地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。
第三条国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度。依法登记的森林、林木和
林地的所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
森林、林木和林地的权属证书式样由国务院林业主管部门规定。
第四条依法使用的国家所有的森林、林木和林地，按照下列规定登记：
（一）使用国务院确定的国家所有的重点林区（以下简称重点林区）的森林、林
木和林地的单位，应当向国务院林业主管部门提出登记申请，由国务院林业主管部门
登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权
；
（二）使用国家所有的跨行政区域的森林、林木和林地的单位和个人，应当向共
同的上一级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该人民政府登记造册，核发证书
，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权；
（三）使用国家所有的其他森林、林木和林地的单位和个人，应当向县级以上地
方人民政府林业主管部门提出登记申请，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证
书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权。
未确定使用权的国家所有的森林、林木和林地，由县级以上人民政府登记造册，
负责保护管理。
第五条集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主
管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登
记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。
使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府
林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林
木和林地使用权。
第六条改变森林、林木和林地所有权、使用权的，应当依法办理变更登记手续。
第七条县级以上人民政府林业主管部门应当建立森林、林木和林地权属管理档案
。
第八条国家重点防护林和特种用途林，由国务院林业主管部门提出意见，报国务
院批准公布；地方重点防护林和特种用途林，由省、自治区、直辖市人民政府林业主
管部门提出意见，报本级人民政府批准公布；其他防护林、用材林、特种用途林以及
经济林、薪炭林，由县级人民政府林业主管部门根据国家关于林种划分的规定和本级
人民政府的部署组织划定，报本级人民政府批准公布。
省、自治区、直辖市行政区域内的重点防护林和特种用途林的面积，不得少于本
行政区域森林总面积的百分之三十。
经批准公布的林种改变为其他林种的，应当报原批准公布机关批准。
第九条依照森林法第八条第一款第（五）项规定提取的资金，必须专门用于营造
坑木、造纸等用材林，不得挪作他用。审计机关和林业主管部门应当加强监督。
第十条国务院林业主管部门向重点林区派驻的森林资源监督机构，应当加强对重
点林区内森林资源保护管理的监督检查。


第二章森林经营管理


第十一条国务院林业主管部门应当定期监测全国森林资源消长和森林生态环境变
化的情况。
重点林区森林资源调查、建立档案和编制森林经营方案等项工作，由国务院林业
主管部门组织实施；其他森林资源调查、建立档案和编制森林经营方案等项工作，由
县级以上地方人民政府林业主管部门组织实施。
第十二条制定林业长远规划，应当遵循下列原则：
（一）保护生态环境和促进经济的可持续发展；
（二）以现有的森林资源为基础；
（三）与土地利用总体规划、水土保持规划、城市规划、村庄和集镇规划相协调
。
第十三条林业长远规划应当包括下列内容：
（一）林业发展目标；
（二）林种比例；
（三）林地保护利用规划；
（四）植树造林规划。
第十四条全国林业长远规划由国务院林业主管部门会同其他有关部门编制，报国
务院批准后施行。
地方各级林业长远规划由县级以上地方人民政府林业主管部门会同其他有关部门
编制，报本级人民政府批准后施行。
下级林业长远规划应当根据上一级林业长远规划编制。
林业长远规划的调整、修改，应当报经原批准机关批准。
第十五条国家依法保护森林、林木和林地经营者的合法权益。任何单位和个人不
得侵占经营者依法所有的林木和使用的林地。
用材林、经济林和薪炭林的经营者，依法享有经营权、收益权和其他合法权益。
防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。
第十六条勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者
征用林地的，必须遵守下列规定：
（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同
意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单
位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征用林地未经林业主
管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。
（二）占用或者征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林
、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的
，由国务院林业主管部门审核；占用或者征用林地面积低于上述规定数量的，由省、
自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征用重点林区的林地的，由国
务院林业主管部门审核。
（三）用地单位需要采伐已经批准占用或者征用的林地上的林木时，应当向林地
所在地的县级以上地方人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门申请林木采伐
许可证。
（四）占用或者征用林地未被批准的，有关林业主管部门应当自接到不予批准通
知之日起7日内将收取的森林植被恢复费如数退还。
第十七条需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。
临时占用林地的期限不得超过两年，并不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑
物；占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件。
第十八条森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设
施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施，
需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。
前款所称直接为林业生产服务的工程设施是指：
（一）培育、生产种子、苗木的设施；
（二）贮存种子、苗木、木材的设施；
（三）集材道、运材道；
（四）林业科研、试验、示范基地；
（五）野生动植物保护、护林、森林病虫害防治、森林防火、木材检疫的设施；


（六）供水、供电、供热、供气、通讯基础设施。


第三章森林保护


第十九条县级以上人民政府林业主管部门应当根据森林病虫害测报中心和测报点
对测报对象的调查和监测情况，定期发布长期、中期、短期森林病虫害预报，并及时
提出防治方案。
森林经营者应当选用良种，营造混交林，实行科学育林，提高防御森林病虫害的
能力。
发生森林病虫害时，有关部门、森林经营者应当采取综合防治措施，及时进行除
治。
发生严重森林病虫害时，当地人民政府应当采取紧急除治措施，防止蔓延，消除
隐患。
第二十条国务院林业主管部门负责确定全国林木种苗检疫对象。省、自治区、直
辖市人民政府林业主管部门根据本地区的需要，可以确定本省、自治区、直辖市的林
木种苗补充检疫对象，报国务院林业主管部门备案。
第二十一条禁止毁林开垦、毁林采种和违反操作技术规程采脂、挖笋、掘根、剥
树皮及过度修枝的毁林行为。
第二十二条25度以上的坡地应当用于植树、种草。25度以上的坡耕地应当按照当
地人民政府制定的规划，逐步退耕，植树和种草。
第二十三条发生森林火灾时，当地人民政府必须立即组织军民扑救；有关部门应
当积极做好扑救火灾物资的供应、运输和通讯、医疗等工作。


第四章植树造林


第二十四条森林法所称森林覆盖率，是指以行政区域为单位森林面积与土地面积
的百分比。森林面积，包括郁闭度0．2以上的乔木林地面积和竹林地面积、国家特别
规定的灌木林地面积、农田林网以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆盖面积。
县级以上地方人民政府应当按照国务院确定的森林覆盖率奋斗目标，确定本行政
区域森林覆盖率的奋斗目标，并组织实施。
第二十五条植树造林应当遵守造林技术规程，实行科学造林，提高林木的成活率
。
县级人民政府对本行政区域内当年造林的情况应当组织检查验收，除国家特别规
定的干旱、半干旱地区外，成活率不足百分之八十五的，不得计入年度造林完成面积
。
第二十六条国家对造林绿化实行部门和单位负责制。
铁路公路两旁、江河两岸、湖泊水库周围，各有关主管单位是造林绿化的责任单
位。工矿区，机关、学校用地，部队营区以及农场、牧场、渔场经营地区，各该单位
是造林绿化的责任单位。
责任单位的造林绿化任务，由所在地的县级人民政府下达责任通知书，予以确认
。
第二十七条国家保护承包造林者依法享有的林木所有权和其他合法权益。未经发
包方和承包方协商一致，不得随意变更或者解除承包造林合同。


第五章森林采伐


第二十八条国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位
，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年森林采伐限额，由省
、自治区、直辖市人民政府林业主管部门汇总、平衡，经本级人民政府审核后，报国
务院批准；其中，重点林区的年森林采伐限额，由国务院林业主管部门审核后，报国
务院批准。
国务院批准的年森林采伐限额，每5年核定一次。
第二十九条采伐森林、林木作为商品销售的，必须纳入国家年度木材生产计划；
但是，农村居民采伐自留山上个人所有的薪炭林和自留地、房前屋后个人所有的零星
林木除外。
第三十条申请林木采伐许可证，除应当提交申请采伐林木的所有权证书或者使用
权证书外，还应当按照下列规定提交其他有关证明文件：
（一）国有林业企业事业单位还应当提交采伐区调查设计文件和上年度采伐更新
验收证明；
（二）其他单位还应当提交包括采伐林木的目的、地点、林种、林况、面积、蓄
积量、方式和更新措施等内容的文件；
（三）个人还应当提交包括采伐林木的地点、面积、树种、株数、蓄积量、更新
时间等内容的文件。
因扑救森林火灾、防洪抢险等紧急情况需要采伐林木的，组织抢险的单位或者部
门应当自紧急情况结束之日起30日内，将采伐林木的情况报告当地县级以上人民政府
林业主管部门。
第三十一条有下列情形之一的，不得核发林木采伐许可证：
（一）防护林和特种用途林进行非抚育或者非更新性质的采伐的，或者采伐封山
育林期、封山育林区内的林木的；
（二）上年度采伐后未完成更新造林任务的；
（三）上年度发生重大滥伐案件、森林火灾或者大面积严重森林病虫害，未采取
预防和改进措施的。
林木采伐许可证的式样由国务院林业主管部门规定，由省、自治区、直辖市人民
政府林业主管部门印制。
第三十二条除森林法已有明确规定的外，林木采伐许可证按照下列规定权限核发
：
（一）县属国有林场，由所在地的县级人民政府林业主管部门核发；
（二）省、自治区、直辖市和设区的市、自治州所属的国有林业企业事业单位、
其他国有企业事业单位，由所在地的省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门核发
；
（三）重点林区的国有林业企业事业单位，由国务院林业主管部门核发。
第三十三条利用外资营造的用材林达到一定规模需要采伐的，应当在国务院批准
的年森林采伐限额内，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门批准，实行采伐
限额单列。
第三十四条在林区经营（含加工）木材，必须经县级以上人民政府林业主管部门
批准。
木材收购单位和个人不得收购没有林木采伐许可证或者其他合法来源证明的木材
。
前款所称木材，是指原木、锯材、竹材、木片和省、自治区、直辖市规定的其他
木材。
第三十五条从林区运出非国家统一调拨的木材，必须持有县级以上人民政府林业
主管部门核发的木材运输证。
重点林区的木材运输证，由国务院林业主管部门核发；其他木材运输证，由县级
以上地方人民政府林业主管部门核发。
木材运输证自木材起运点到终点全程有效，必须随货同行。没有木材运输证的，
承运单位和个人不得承运。
木材运输证的式样由国务院林业主管部门规定。
第三十六条申请木材运输证，应当提交下列证明文件：
（一）林木采伐许可证或者其他合法来源证明；
（二）检疫证明；
（三）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定的其他文件。
符合前款条件的，受理木材运输证申请的县级以上人民政府林业主管部门应当自
接到申请之日起3日内发给木材运输证。
依法发放的木材运输证所准运的木材运输总量，不得超过当地年度木材生产计划
规定可以运出销售的木材总量。
第三十七条经省、自治区、直辖市人民政府批准在林区设立的木材检查站，负责
检查木材运输；无证运输木材的，木材检查站应当予以制止，可以暂扣无证运输的木
材，并立即报请县级以上人民政府林业主管部门依法处理。


第六章法律责任


第三十八条盗伐森林或者其他林木，以立木材积计算不足0．5立方米或者幼树不
足20株的，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种盗伐株数10倍的树木，没收盗
伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值3倍至5倍的罚款。
盗伐森林或者其他林木，以立木材积计算0．5立方米以上或者幼树20株以上的，
由县级以上人民政府林业主管部门责令补种盗伐株数10倍的树木，没收盗伐的林木或
者变卖所得，并处盗伐林木价值5倍至10倍的罚款。
第三十九条滥伐森林或者其他林木，以立木材积计算不足2立方米或者幼树不足
50株的，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐
林木价值2倍至3倍的罚款。
滥伐森林或者其他林木，以立木材积计算2立方米以上或者幼树50株以上的，由
县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价值3倍
至5倍的罚款。
超过木材生产计划采伐森林或者其他林木的，依照前两款规定处罚。
第四十条违反本条例规定，未经批准，擅自在林区经营（含加工）木材的，由县
级以上人民政府林业主管部门没收非法经营的木材和违法所得，并处违法所得2倍以
下的罚款。
第四十一条违反本条例规定，毁林采种或者违反操作技术规程采脂、挖笋、掘根
、剥树皮及过度修枝，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失，由县级以上人民
政府林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数1倍至3倍的树木，可以处毁坏林
木价值1倍至5倍的罚款；拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由县级以上
人民政府林业主管部门组织代为补种，所需费用由违法者支付。
违反森林法和本条例规定，擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，依照森
林法第四十四条的规定予以处罚；对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有
森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状
，可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款。
第四十二条有下列情形之一的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期完成
造林任务；逾期未完成的，可以处应完成而未完成造林任务所需费用2倍以下的罚款
；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分：
（一）连续两年未完成更新造林任务的；
（二）当年更新造林面积未达到应更新造林面积50％的；
（三）除国家特别规定的干旱、半干旱地区外，更新造林当年成活率未达到85％
的；
（四）植树造林责任单位未按照所在地县级人民政府的要求按时完成造林任务的
。
第四十三条未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的
，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平
方米10元至30元的罚款。
临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。
第四十四条无木材运输证运输木材的，由县级以上人民政府林业主管部门没收非
法运输的木材，对货主可以并处非法运输木材价款30％以下的罚款。
运输的木材数量超出木材运输证所准运的运输数量的，由县级以上人民政府林业
主管部门没收超出部分的木材；运输的木材树种、材种、规格与木材运输证规定不符
又无正当理由的，没收其不相符部分的木材。
使用伪造、涂改的木材运输证运输木材的，由县级以上人民政府林业主管部门没
收非法运输的木材，并处没收木材价款10％至50％的罚款。
承运无木材运输证的木材的，由县级以上人民政府林业主管部门没收运费，并处
运费1倍至3倍的罚款。
第四十五条擅自移动或者毁坏林业服务标志的，由县级以上人民政府林业主管部
门责令限期恢复原状；逾期不恢复原状的，由县级以上人民政府林业主管部门代为恢
复，所需费用由违法者支付。
第四十六条违反本条例规定，未经批准，擅自将防护林和特种用途林改变为其他
林种的，由县级以上人民政府林业主管部门收回经营者所获取的森林生态效益补偿，
并处所获取森林生态效益补偿3倍以下的罚款。
第七章附则
第四十七条本条例中县级以上地方人民政府林业主管部门职责权限的划分，由国
务院林业主管部门具体规定。
第四十八条本条例自发布之日起施行。1986年4月28日国务院批准、1986年5月1
0日林业部发布的《中华人民共和国森林法实施细则》同时废止。

五 : 中华人民共和国商检法实施条例

第十九条除法律、行政法规另有规定外，法定检验的进口商品经检验，涉及人身财产安全、健康、环境保护项目不合格的，由出入境检验检疫机构责令当事人销毁，或者出具退货处理通知单并书面告知海关，海关凭退货处理通知单办理退运手续;其他项目不合格的，可以在出入境检验检疫机构的监督下进行技术处理，经重新检验合格的，方可销售或者使用。当事人申请出入境检验检疫机构出证的，出入境检验检疫机构应当及时出证。

出入境检验检疫机构对检验不合格的进口成套设备及其材料，签发不准安装使用通知书。经技术处理，并经出入境检验检疫机构重新检验合格的，方可安装使用。

第二十条法定检验以外的进口商品，经出入境检验检疫机构抽查检验不合格的，依照本条例第十九条的规定处理。

实行验证管理的进口商品，经出入境检验检疫机构验证不合格的，参照本条例第十九条的规定处理或者移交有关部门处理。

法定检验以外的进口商品的收货人，发现进口商品质量不合格或者残损、短缺，申请出证的，出入境检验检疫机构或者其他检验机构应当在检验后及时出证。

第二十一条对属于法定检验范围内的关系国计民生、价值较高、技术复杂的以及其他重要的进口商品和大型成套设备，应当按照对外贸易合同约定监造、装运前检验或者监装。收货人保留到货后最终检验和索赔的权利。

出入境检验检疫机构可以根据需要派出检验人员参加或者组织实施监造、装运前检验或者监装。

第二十二条国家对进口可用作原料的固体废物的国外供货商、国内收货人实行注册登记制度，国外供货商、国内收货人在签订对外贸易合同前，应当取得国家质检总局或者出入境检验检疫机构的注册登记。国家对进口可用作原料的固体废物实行装运前检验制度，进口时，收货人应当提供出入境检验检疫机构或者经国家质检总局指定的检验机构出具的装运前检验证书。

国家允许进口的旧机电产品的收货人在签订对外贸易合同前，应当向国家质检总局或者出入境检验检疫机构办理备案手续。对价值较高，涉及人身财产安全、健康、环境保护项目的高风险进口旧机电产品，应当依照国家有关规定实施装运前检验，进口时，收货人应当提供出入境检验检疫机构或者经国家质检总局指定的检验机构出具的装运前检验证书。

进口可用作原料的固体废物、国家允许进口的旧机电产品到货后，由出入境检验检疫机构依法实施检验。

第二十三条进口机动车辆到货后，收货人凭出入境检验检疫机构签发的进口机动车辆检验证单以及有关部门签发的其他单证向车辆管理机关申领行车牌证。在使用过程中发现有涉及人身财产安全的质量缺陷的，出入境检验检疫机构应当及时作出相应处理。

第三章 出口商品的检验

第二十四条法定检验的出口商品的发货人应当在国家质检总局统一规定的地点和期限内，持合同等必要的凭证和相关批准文件向出入境检验检疫机构报检。法定检验的出口商品未经检验或者经检验不合格的，不准出口。

出口商品应当在商品的生产地检验。国家质检总局可以根据便利对外贸易和进出口商品检验工作的需要，指定在其他地点检验。

出口实行验证管理的商品，发货人应当向出入境检验检疫机构申请验证。出入境检验检疫机构按照国家质检总局的规定实施验证。

第二十五条在商品生产地检验的出口商品需要在口岸换证出口的，由商品生产地的出入境检验检疫机构按照规定签发检验换证凭单。发货人应当在规定的期限内持检验换证凭单和必要的凭证，向口岸出入境检验检疫机构申请查验。经查验合格的，由口岸出入境检验检疫机构签发货物通关单。

第二十六条法定检验的出口商品、实行验证管理的出口商品，海关凭出入境检验检疫机构签发的货物通关单办理海关通关手续。

第二十七条法定检验的出口商品经出入境检验检疫机构检验或者经口岸出入境检验检疫机构查验不合格的，可以在出入境检验检疫机构的监督下进行技术处理，经重新检验合格的，方准出口;不能进行技术处理或者技术处理后重新检验仍不合格的，不准出口。

第二十八条法定检验以外的出口商品，经出入境检验检疫机构抽查检验不合格的，依照本条例第二十七条的规定处理。

实行验证管理的出口商品，经出入境检验检疫机构验证不合格的，参照本条例第二十七条的规定处理或者移交有关部门处理。

第二十九条出口危险货物包装容器的生产企业，应当向出入境检验检疫机构申请包装容器的性能鉴定。包装容器经出入境检验检疫机构鉴定合格并取得性能鉴定证书的，方可用于包装危险货物。

出口危险货物的生产企业，应当向出入境检验检疫机构申请危险货物包装容器的使用鉴定。使用未经鉴定或者经鉴定不合格的包装容器的危险货物，不准出口。

第三十条对装运出口的易腐烂变质食品、冷冻品的集装箱、船舱、飞机、车辆等运载工具，承运人、装箱单位或者其代理人应当在装运前向出入境检验检疫机构申请清洁、卫生、冷藏、密固等适载检验。未经检验或者经检验不合格的，不准装运。

第四章 监督管理

第三十一条出入境检验检疫机构根据便利对外贸易的需要，可以对列入目录的出口商品进行出厂前的质量监督管理和检验，对其中涉及人身财产安全、健康的重要出口商品实施出口商品注册登记管理。实施出口商品注册登记管理的出口商品，必须获得注册登记，方可出口。

出入境检验检疫机构进行出厂前的质量监督管理和检验的内容，包括对生产企业的质量保证工作进行监督检查，对出口商品进行出厂前的检验。

第三十二条国家对进出口食品生产企业实施卫生注册登记管理。获得卫生注册登记的出口食品生产企业，方可生产、加工、储存出口食品。获得卫生注册登记的进出口食品生产企业生产的食品，方可进口或者出口。

实施卫生注册登记管理的进口食品生产企业，应当按照规定向国家质检总局申请卫生注册登记。

实施卫生注册登记管理的出口食品生产企业，应当按照规定向出入境检验检疫机构申请卫生注册登记。

出口食品生产企业需要在国外卫生注册的，依照本条第三款规定进行卫生注册登记后，由国家质检总局统一对外办理。

第三十三条国家对进出口化妆品生产企业实施卫生注册登记管理。具体办法由国家质检总局商国务院卫生主管部门制定。

本文标题：中华人民共和国审计法实施条例-70中华人民共和国行政复议法实施条例释义
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