一 : 演讲稿--密切联系群众

    斯大林格勒（现伏尔加格勒）是一座英雄的城市。1942—1943年，苏联红军在这里与占据巨大优势的德国法西斯展开了长达200天的大血战！最终，苏联红军取得胜利，彻底扭转了卫国战争初期的不利局面。苏联红军打胜了这一战靠的是什么？靠两个方面，一是与群众在一起，与群众同生死，共患难；二是精神因素，是爱国主义和共产主义的坚定信念！
　　　　与群众在一起，我们就有了无穷无尽的力量。群众是我们的胜利之源，立国之本。共产党员任何时候应该站在人民当中，想人民之所想，急人民之所急。共产党员应该做到从群众中来，到群众中去。共产党员如果脱离了群众，就脱离了自己的力量的源泉。脱离了群众的共产党员，已经成为高高在上的达官贵人、官僚，听不到正确的声音，看不到正确的方向，只会迷失于官场与舞会之中，失去党性，丧失人格，最终走向腐败与监狱。可以说，脱离群众是腐败的开始，也是腐败的必然表现。
　　　　对于我们这些学生党员来说，脱离群众是一件十分可悲的事。脱离了群众，我们就看不到自身的错误，听不到同学们的建议和意见，失去同学们的支持，最终只能成为空想主义者。同时，脱离群众，会使我们滋长一些不好的思想，如“我是党员，高普通人一等”这类错误、官僚的思想。如果一名学生党员滋生出这些错误的思想，那将来必定无法全心全意为人民服务。
　　　　那么，我们应当怎样做才能不脱离群众呢？那就是到群众中去，到同学们身边去，和同学们多聊聊，了解他们的学习、生活情况，了解他们的各种想法和意见。同时，也让同学们知道，我们这些学生党员就在他们的身边，与他们一同学习、共同进步。 “一枝独秀不是春，百花齐放春满园，”我们不仅要让自己先进，还要帮助身边的同学，使他们也一起追求先进，追求真理。当做到以上几点时，我们还要注意，一切从群众的立场出发去考虑问题。只有做到这些，那才是真正做到了与群众在一起，和人民群众同呼吸，共命运！
　　　　在精神上，人必须要有信仰，没有坚定信仰的人，他的大脑是死的。没有坚定的信仰，人就没有属于自己的人生观，价值观，就会像是墙头草，风吹两边倒！历史上这种人不在少数，但他们都没有好的下场。拥有正确而坚定的信仰，这个人就拥有了强大的精神力量，决策果断而气势博大，直觉敏锐而可靠，意志坚定而顽强！斯大林格勒之所以屡攻不克，坚如磐石，战无不胜，正是由于苏联红军战士们的爱国主义和对共产主义的坚强信念！
　　 　对于我们的学生党员而言，坚定的信仰至关重要。它给予我们为人民服务时不竭的力量，使我们不断提高，不断进步！它是我们的“核电站”，“增压柴油机”，是我们飞速前进的催化剂！
　　　　那么，我们又该如何去做呢？
　　　　一，加强政治学习，提高理论水平，进一步坚定共产主义信仰。有人不解为什么我们必须加强政治学习，认为那是形式主义，是走过场而已。其实不然，任何时候，我们都必须给自己充电，不断使自己更加充实。加强政治学习，可以不断提高我们的思维能力与理论水平，使自己对共产主义有更加深刻的了解，使自己能够更加是非分明，不会犯一些愚蠢的错误。同时，加强政治学习可以使自己对中国共产党、对共产主义由朴素、感性的认识升华为深刻、理性的认识，使自己的信仰更为坚定。
　　　　二，理论联系实际，在实践中坚定自己的信仰。实践，可以使人的思想接受检验，取其精华、去其糟粕。实践，可以让我们正确地认识到自己思想上、意识上的不足之处，并认真改正；实践，有助于把认识由感性阶段升华到理性阶段。
　　　　综上所述，每一个学生党员都应当好好反省一下自己，今天是否脱离群众了？自己的信仰是否坚定？这是我们首先需要解决的问题！

　　

二 : 群众工作（一）《密切联系群众，调研》

【乡村！乡村！】干部下乡，落伍了吧

作者： 卢敦基

只有让人沉下去，呆上一段时间，干部跟群众才会有感情，才能帮他们办事

近年来，浙江省在实施农村指导员制度，即各机关事业单位每年派送干部到贫困农村指导工作。听参与设计该制度的党校老师说，初衷是为密切干部与群众的血肉联系。人是有感情的，一天两天跑跑看看绝对培养不出感情。只有让人沉下去，呆上一段时间，干部跟群众才会有感情，才能帮他们办事。话说得有理，我愿以我的亲历来诠释一下。

那是将近二十年前的事了。家乡（浙江永康）有位姓应的亲戚打来电话，说患了白血病，要来省城求医。我就送他去了杭州一家大医院。大概过了一周，我去看他。他说入院后做了一番检查，医生们对结果有不同看法，就没人管了。我发愁：这可怎么办？他说：“给郑树写封信。”

郑树是当时浙江省人大常委会副主任、浙江医科大学校长。这家医院恰好是浙江医科大学的附属医院。她能过问此事，当然是最得力的。但是，凭什么人家要理你这个小老百姓呢？他说：“'四清’时她在我家住过。”此话一出，疑惑顿时冰释。我也当过几年干部，知道建国三十多年来基本的工作方法之一，就是组织工作组下乡，与农民同吃同住同劳动，吃了饭还要交粮票钞票。郑树当时去永康搞过“四清”，完全可以想象。于是他说意思我执笔，写好之后，我就去了浙江医科大学校长办公室，请秘书转交。

过了三四天（当时还没有手机哩），我再次去了医院。看他一脸喜色。原来我送信后的一两天，郑树校长便来到了病房。见病人在睡觉，她到护士站先察看病历，还给小护士呵斥了一顿，直到医生闻声赶来才算平息。了解病人情况之后，她指示医生采取方案，按可能性较大的情形对症下药。过一段时间，他竟然治愈出院。最可欣喜的是，今天他仍然健在！

如果由此推出联系群众的老方法应该坚持，却不是我写这篇文章的本意。相反，我认为老方法应该大幅度地改正，如果不是全部改正的话。老方法唯一可取的是：给领导干部一个感性认识。许多实际情况，非实地考察不能取得实际的体验。如果脱离这种体验决策，有时会弄到非常可笑的境地。但是，随着时代的变迁，旧的调研方法已暴露出了许多根本问题：

一、人民群众的内涵已经发生重大变化，中国大陆城镇人口已经超过农村，农村的青壮年也都已流向城镇。如何深入了解城镇居民状况，原先的农村工作队模式已完全失效。

二、原来农村中贫富较均匀，工作队员进村进户确实能了解到一些真实情况。尽管原先当地干部也会筛选，肯定不能让上面来的干部住到最穷的人家里。可现在农村两极分化严重，谁能真正代表农民已说不清楚。何况，当上面的大领导选定入户对象时，基层可以通过各种措施如送电视机、送被褥等等将该户焕然一新，汇报情况也容易统一口径，给干部了解现实带来很多遮蔽。

三、原先的基层干部有蹲村包干的任务，常年在村里转悠。现在的乡镇干部多住城里，到了下班时光，归途浩浩荡荡。

四、随着农民对政府、社会情况的逐渐了解，他们知道还是找镇长、县长管用，对没有实权的下乡干部决不会啰嗦。

所以，目前的干部下乡，其实质经常是下乡干部的所属单位为其下乡地点支援项目或经费，除此以外，甚少联系可言。由此看来，老的调研基本上不再适合时代需要。盲目搬用过去的成功经验，无异于刻舟求剑。

（作者为浙江省社科院研究员）

重唱“群众”这首歌 多个地方党委成立群众工作部

作者： 南方周末记者 苏岭 实习生 贺文婷 刘星

“一个群众工作部能化解一点，但大面积的问题得通过大范围的改革去解决。加强与群众联系也不是通过一个部门就能解决，党委和政府所有部门和每个人都得去联系才行。”

“群众之歌”高八度

在建党90周年红歌声沸之际2011年6月15日下午，海南省设立全国第一个省级群众工作部——海南省委群众工作部。“此外，还在10个信访工作量大的市县，建立群众工作统揽信访工作试点。”海南省信访局网络信访处处长林伟告诉南方周末记者。

一周后，6月22日，云南省委群众工作领导小组开了第一次会议，计划在省、州、县三级成立群众工作局，同时在乡镇（街道）成立群众工作室，村级设立群众工作联络员，在各类企事业单位设立群众工作室。云南信访局办公室杨主任说：“省委领导很重视此次改革，省委群众工作小组将会有一个专门的办公室设在群众工作局。”

两省将此前由河南创新的“群众工作统揽信访工作”拔高到省级层面，而且拔高了群众工作的领导级别：海南省委常委、政法委书记肖若海，担任省群众工作部部长，云南省委群众工作领导小组组长为云南省委副书记李纪恒。

由于海南是大特区，其省委群众工作部并未报中央编制办，而是“先摸着石头过河”，搞先行试点。群工部和信访局合署办公，两块牌子，一套人马，群工部在信访局内设了办公室、群工处、来访接待处等5个处。

海南省委群工部的职责，包括研究部署和指导推动群众工作，反映社情民意，协调涉及群众切身利益政策的制定，纠正损害群众利益的行为，化解人民内部矛盾，处理信访工作等。

林伟认为，群众工作部最明显的体现就是权威性的扩大：“有了这种权威，领导在协调群众利益上更有效了。”除了帮助解决群众的问题，在有大政策出台时，群工部也能够进行调研和社会风险评估，了解群众对将出台政策是否满意。

不过，由于刚成立，海南省委群众工作部在处理群众问题时，目前的职能暂时限于原来信访局的“收—发”模式。林伟觉得，未来发展方向可能将是拥有处置权和监督权。

云南方面，由于群众工作局的建立还在运作之中，局长副局长尚没有任命，南方周末记者未获得更多信息。杨主任表示，相比以前的信访局，群众工作局的作用“肯定更宏观”。

在中央强调社会管理创新的大背景下，各地大兴“群众工作部”，已成为一种政治现象。2009年1月，河南全省18个省辖市，58个县市区全部挂牌成立了党委群众工作部，其信访局的接待中心名曰“群众之家”。其后，山东、湖南、贵州、辽宁等地也都设立类似机构。全国已有14个省份的60个市（地）、640个县（市、区）开展了用群众工作统揽信访工作试点。

重拾起党的“法宝”

原本，1949年新中国成立后，政府工作除少量属内部事务，皆与群众相关。但诸多政府部门形成相对封闭的内部系统，最终与群众直接打交道的专属机构，仅为信访部门一个。

据中国社会科学院史学博士吴超介绍，信访制度是新中国成立后出现的，信访是中共在治国理政中创造的当代术语。国外，没有与信访直接对应的词语。国家信访局网站在2005年《信访条例》（英文版）中把“信访”译为“letters and visits”。

1957年，《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》颁布实施，形成了现行信访制度的基本格局。“文革”后，由于平反和落实政策的影响，群众热衷于通过信访来反映个人诉求，信访部门慢慢具备了群众工作的部分职责——了解群众的诉求、疏通群众的情绪、向上转达群众的意愿。

之后，中国在经济高速发展中，随着国企转制、劳动聘用、拆迁和土地征用等，批量化“生产”访民，群众来信来访数量急剧上升，集体上访、越级上访不断增多。2003年，随着收容遣送制度的废除，出现了“信访洪峰”。

中央党校教授、党建教研部主任王长江说：“社会变化太快，人们有很多的利益诉求和冲突，但是过去的体制并没有提供一个很好的解决机制。我们没有把人民利益放在第一位，从体制上来说，我们更多的是代替人民当家作主，而不是代表人民。”

但由于信访工作“秘书接转”的性质，导致官僚体制中碰壁的普通民众，通过信访又被推回官僚体制中。做信访工作29年的河南信访干部齐云涛对南方周末记者说：“信访工作转转、批批，增加了群众诉求成本。我遇到的刁民很少，干部不作为让老百姓受了很多苦。”“在当前社会转型、矛盾多发的形势下，信访问题已不是某一个部门的工作，而是关系全局、牵涉各方的工作，仅仅依靠信访部门自身，根本不可能解决所有信访问题。整合现有的各种资源，构建大信访工作格局已成共识。”吴超说。

仅为权宜之计

群众路线是中国共产党的“三大法宝”之一。今天，中共重拾这一法宝。不过在中国纪检监察学院副院长李永忠看来，通过扩大信访部门的权限，提高它的规格来缓解矛盾、解决问题，表明了党在当前形势下加强与群众联系的决心。但这只是权宜之计。

“群众的改革需求越来越大，而一些干部的改革动力越来越小，便出现干部压制群众的局面。一个群众工作部能化解一点，但大面积的问题得通过大范围的改革去解决。加强与群众联系也不是通过一个部门就能解决，党委和政府所有部门和每个人都得去联系才行。”

由于“中国的改革路径从来都是突破在地方、规范在中央”，李永忠认为地方党委政府应该拿出类似当年小岗村18户农民搞包产到户的勇气和决心，来进行政治体制改革的尝试。“改革开放搞了32年，至今只有经济特区，党执政62年了，都没有一个政治体制改革特区。设立一个政治体制改革的特区，比当年设立经济体制改革特区更为重要和紧迫。”李永忠说。

吴超则认为，“'群众工作部’的设立，实际上是把信访工作与党的群众工作、政府的社会管理工作有机地融为一体。群众工作部的设立是对现有信访组织及其功能进行的整合，增强信访机构的职能，提高其协调解决信访问题的能力，这是当前中国信访制度改革的现实选择。”

知名学者于建嵘认为，群众工作部换汤不换药，还是信访的老套路，实际权力运行机制没有任何改变——老百姓发现问题，反映问题，接着依靠领导批示去协调解决问题。

“这是一种非法治化的解决思路。很多人说信访是司法的补充，我觉得信访对司法的危害很大。它不是通过法律手段去解决问题，而是依靠领导、行政批示、部门协调去解决问题，实际上是对法治的伤害。现在改成这个群众工作部，让信访制度更加正规化，更加强大，这是对司法的莫大伤害。信访制度的破局，只能依靠法治，彻底消灭信访制度。”他说。

对于群众工作部的效果，王长江认为还需观察：“我觉得还是要理顺老百姓和公共权力掌握者之间的关系，你掌权就必须向权力的主人负责，如果做不到，那密切联系群众可能只是个愿望，单靠改革一个部门，我不乐观。”

驻村干部不知村支书家

那天上午，我们到乡上了解，该乡李姓村民反映土地被孙某某（其姐夫是县领导）强行抢占建房，李某还遭殴打一事。据说，乡、村领导一直袒护孙某某，迟迟不出面主持公道。乡主要领导见我们这些县直机关干部到来，当即叫来分管领导和驻该村一年多的乡干部吴某某了解情况。随后应我们要求，又安排熟悉该村情况的乡干部吴某某，给我们带路前往该村再度调查核实。

车至该村地界，吴某某除早些电话给村支书联系外，还几次按下车窗玻璃向过往行人打听或主动下车走到路旁田地里向干农活的村民询问去村支书家的路线，令我们一行不同部门的几位同志疑惑不已——驻村一年多的乡干部，咋还找不着村支书的家？

好不容易见到村支书，并找到写信人，经我们分头调查村社干部和周围群众的情况看，李某上书反映的情况基本属实。核实情况的任务顺利完成，本该高兴高兴，可我们在“打道回府”的路上却怎么也高兴不起来。

【公民巡视】公共说理与言论自由

作者： 徐贲

自治的公民需要听取各种意见，以避免由于偏听偏信而做出不利于公共利益的决定

民主离不开公共说理，公共说理必须是自由的言论。这个法则不是神法，也不是自然法，而是由人自己订立的，是人类政治智慧的产物。公共说理的原则一旦确立，自由言论也就必然地从它推导而出。

民主需要自由、理性的公共说理，因为所有参与其中的人们必须要能表达自己的看法和观点。政治人物需要向选民陈述，告诉选民自己是谁、有什么政见。选民需要向政治人物提问，与他们交流，表达自己的想法，对政策表示支持或反对。参与政治活动的人们需要集合成独立的团体，因此需要结社的自由，需要集会和示威的自由。他们组织、结社、集会，是为了争取更多的人来加入他们。没有言论自由，所有这一切都是做不到的。

民主权利就是公民经常参与公共事务和政府决策过程的权利。在这个过程中，自由言论起着刘易斯·布兰迪斯（Louis D. Brandeis，1916-1939年任美国最高法院法官）所说的三个关键作用：第一，让公众知晓政府的政策运作（新闻自由因此成为言论自由的重要部分）；第二，向政府传达人民的意愿（以投票和表决来传递这一意愿）；第三，允许人们思考和讨论政府的政策和官员的作为。自由言论因此成为监督和防止权力腐败，保持权力透明的关键环节。

对公共说理来说，自由言论的重要除了有民主自治的政治层面，另一个层面就是寻求“真实的知识”（即真理或成熟的知识）。哲人们常说，真理越辩越明，就是把自由的言论当作通往真实的唯一途径。康德、约翰·密尔、罗尔斯都表达过这样的见解。真实的知识对于民主政治是非常重要的。美国教育家米克尔约翰（Alexander Meiklejohn）把民主自治与追求真理结合在一起，他在《表达自由的法律限制》（1946）中提出，“决定公共问题的公民们，如果对信息、对别人的看法、疑虑、反驳或批评无所知晓，那么他们对于公共利益的考虑便会片面，计划也不会周全。”

寻求真实的知识能对民主的质量起到重要的优化作用，是优质的民主所必不可少的，关键便在于言论自由。同样，捍卫言论自由也是因为它是这样一种价值。自由的言论可能帮助我们通往真理，但并不一定就能以此为目的。说理提出的“看法”无论具有如何充分的理由，都只是一种具有“或然性”而不是绝对确定性的真理。然而，就算自由言论提出的不是真理，言论自由仍然是人类必须珍贵的价值。只有当被保护的东西有价值时，保护才有价值。保护言论自由，那是因为自由的言论本身就是一件有价值的东西。

公共说理需要一个民主的公共空间，它是由宪政法治来提供制度保障的，公共说理无法在公民缺乏自由言论的情况下存在。宪政法治大多对言论自由予以明确的规定，将言论自由当作对个人和社会都有益的公民权利。言论自由有利于促进民主和追求真理这两个好生活的基本目标，它们同样是公共说理的目标。就民主与言论的关系而言，民主比追求真理更为直接和重要。追求真理与其他目标（如人自我实现、监督权力腐败、学术创新、社会安定等等）虽然也有利于民主，但都不能代替或等同于民主本身。

（作者为加州圣玛利学院教授）

新形势下群众工作面临的问题和对策

——旬阳县群众工作的调查作者：何 强 包 力

胡锦涛总书记在“七一”讲话中强调，要高度重视并切实做好新形势下群众工作，坚持问政于民、问需于民、问计于民，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，依法保障人民群众经济、政治、文化、社会等各项权益。当前，随着经济发展的变化、思想观念深刻变化、利益关系纵横交错，社会中的各种新情况、新问题、新矛盾不断涌现，群众工作对象更加多样化，群众工作内容更加丰富，群众工作环境更加复杂，群众工作面临了新挑战。为创新社会管理，进一步了解和掌握我县群众工作的新情况、新问题，旬阳县政协组建专门调研组，深入到城关、蜀河、吕河三镇和农工部、信访局等部门进行实地走访，通过召开不同层面座谈会，对新形势下群众工作进行了深入地调查研究。

一、新形势下群众工作呈现的特点：

随着经济体制发生深刻变革、民主制度的不断发展，广大人民群众的观念也发生着变化，各种思想互相影响，群众工作呈现出不同的表现形式和许多新特点，主要表现在：

1、利益多元化。随着县域经济的不断发展和城镇化建设步伐的加快，人们的利益需求也从普通化的物质利益向生存利益、精神利益、民主权利转变，涵盖了经济、政治、文化和社会的各个方面，从单一化趋向多样化、从普遍化趋向差异化。特别是近年来，因征地拆迁、社会保障、涉法涉诉、分配不公等引发的社会矛盾和群众诉求日益增多，化解矛盾纠纷的压力明显增大。

2、矛盾复杂化。群众反映的热点、难点问题大多是历史问题与现实问题相互渗透、相互交织，经济利益诉求与政治利益诉求相互交织，合理要求与不合法方式相互交织，多数人的合理诉求与极少数人的无理取闹相互交织，一些信访群众不能正确地理解党的方针政策和改革措施，盲目地追求利益最大化，比较普遍地存在着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的不良心态，而且群众诉求内容相互之间的政策关联性增强，涉及不同地区、不同部门、不同领域，复杂程度增加，处置难度加大，稍有不慎就会使小问题变成大问题，个别问题、局部问题变成影响全局的问题。

3、原因多样化。矛盾形成的原因表现在很多方面，既有决策失误、处置方式失当、政府公信力缺失、利益诉求渠道不畅等原因造成，也有社会心态失衡、认识偏差所造成。在新时期群众工作中，群众的利益诉求机制正逐步得到完善，但仍然存在的利益诉求渠道狭窄乃至缺失的问题，群众强烈的利益诉求与现实之间存在一定的差距。加之，社会转型时期，一些群众不能够全局、理性地看问题，一旦自身利益受到影响，便产生心理失衡，引发怨气和不满，有些诉求于情于理于法都无法解决，但少数人常常拉开得不到满足誓不罢休的架势，形成不稳定的社会心态。

二、新形势下群众工作面临的问题：

群众工作千头万绪，广大基层党员干部要准确掌握群众工作因形势发展而发生的新变化、新挑战，因势利导，提前把党的群众工作做实、做细、做深、做好。当前，群众工作面临的问题主要是：

1、干部服务群众工作能力不够强。做好群众工作关键是要掌握群众所思、所想和所需。新形势下群众工作出现了许多新问题、新矛盾，群众对物质、文化、精神的需求也在不断增加。群众的这些新需求、新变化，给我们的工作方法提出了新的要求。原先那种单纯依靠行政手段、搞强迫命令的老作法再也行不通了。一些干部难以适应迅速发生的变化，把不准群众的思想脉搏，看不准群众诉求的核心问题，导致群众工作滞后，方法简单，针对性不强，使一些本来可以妥善处理的矛盾激化，增加了社会对立情绪。还有部分干部不愿潜下心来为群众办实事、解难题，遇到困难能推则推，怕担责任，矛盾上缴。

2、群众文化道德水平不够高。我县从2008年7月开始启动新型农民教育工作，取得了明显成效。但随着市场经济的发展，改革开放的深入，在部分群众的思想中出现了一些消极的倾向。一是只管个人，不顾集体和国家。如在重点项目建设上，要求超标准补偿，不给钱就挡工，不给钱就上访，不给钱就闹事。二是只要民主，不讲法制。不学法，不懂法，邈视法律，知法犯法。有一些群众为了达到自己的诉求目的，不拿起法律的武器来维权，该走司法程序的不走，动不动就上访、集体访、越级访，甚至闹、打、砸。三是只讲权利，不尽义务。少数群众只享受国家的补贴、补助和优惠政策，不尽一点义务，“端起碗吃肉，放下筷子骂娘”。四是只求温饱，不谋发展。有的小富既安，缺乏创业精神；有的甘愿受穷，有等、靠、要思想；有的没有技术和资金，缺乏致富能力；有的好吃懒做，不走正道;还有的出现仇富、仇官的扭曲心理。

3、群众工作机制还不够健全。群众工作是一项系统工程，涉及面广，面临方方面面的问题和矛盾。当前，群众工作存在着网络不够健全、工作机制不够完善、运作不够规范等问题，全县建立一批便民服务中心和信访接待室，但服务的规范化、制度化还需要进一步的提高，硬件建设仍需加强。尽管我县近来年扎实推进领导干部下访、约访、接访工作，积极组织开展创建信访“三无”县和“五无”乡镇、部门活动，但全县信访总量居高不下，据统计，2008年信访共受理群众来信来访总量为2663件次，其中来访1873人次；2009年为3551件次，其中来访2601人次；2010年为3795件次，其中来访2682人次。全县信访总量仍在高位运行。

三、加强和改进新形势下群众工作的几点建议：

1、提高工作能力，真诚服务群众。做好新时期群众工作，提高干部做群众工作的能力非常重要。一是努力提高深入群众的能力。通过深入基层，真正了解群众呼声，真实掌握基层实情，群众工作才有目的。二是努力提高组织群众的能力。尊重群众，把人民群众的意愿、要求和利益作为想问题、作决策、办事情的出发点和落脚点，从而有效地组织群众，这样才能扎扎实实做好群众工作。三是努力提高和群众沟通的能力。新时期群众工作矛盾的新特点，要求干部既要敢于、善于做群众工作，而且对群众过激的言辞和行为，还要讲韧性、有气度，具备良好的心态。面对突发事件，不能头脑发热，盲目冲撞，要理性思维，冷静处置，耐心细致地做工作，旗帜鲜明地向群众讲清道理，争取绝大多数群众的理解和支持。四是努力提高服务群众的能力。要牢固树立全心全意为人民服务的根本宗旨和真心实意对人民负责的精神，做到心里装着群众，一切为了群众。五是努力提高化解矛盾的能力。提高及时化解矛盾的能力，必须从源头抓起，关心群众的生产生活问题，切实维护群众切身利益。

2、加强教育引导，解决实际问题。要适应群众工作的新情况、新形势，不断创新思想政治教育活动载体，宣传党的路线方针政策、国家法律法规、重大工作部署，提高群众思想觉悟和文化道德水平，使群众自觉履行法律法规及道德行为规范，引导群众依法反映合理诉求，自觉维护社会稳定大局。继续并长期开展好新型农民教育、读书活动、政策咨询、文明创建等活动，宣传党的路线、方针、政策，法律法规，重大工作部署。要充分运用广播电视、短信、网络等载体开展宣教，做到宣教广覆盖，深宣传。要大力开展文化体育活动，以村民自乐班、电影放映队、镇文化服务站为载体，在丰富群众文化生活的过程中抓好教育引导。要积极发挥各种协会等民间组织的作用，为群众提供贴近的、亲切的服务。同时，要把解决思想问题同解决实际问题结合起来，把教育引导与提供服务结合起来，两者相互配合、相互促进。要突出从群众反映最强烈、最关心、最现实的问题入手，想群众之所想、急群众之所急，办群众之所盼，直面群众反映最强烈的问题，提出切实可行的办法解决问题，增强群众的认同感和信任感。要特别关注社会弱势群众的生产生活，要在帮民致富上下功夫，要因地制宜地帮助群众选择致富渠道，宜工则工、宜商则商、宜农则农。要帮助群众解决好就业、医疗、教育、社保等方面遇到的困难，让群众感受到实实在在的、看得见的利益。要抓民生项目建设，认真抓好水、电、路等基础设施项目，文化、卫生及旅游等社会事业项目。要抓服务效能提高，进一步简化办事程序、提高办事效率，端正服务态度、推行便民措施，为群众提供更便捷、更全面、更人性化、更高质量的服务。

3、加强工作领导，健全工作机制。要把做好新时期群众工作摆上突出位置，切实抓紧抓好，建立健全各种机制。一是建立健全群众合理诉求的表达机制。要充分发挥人大、政协、政法机关的作用，逐步畅通群众反映意见的渠道。充分发挥工青妇等人民团体联系群众的桥梁纽带作用，经常了解基层情况和群众建议。引导上访群众以理性合法的形式反映诉求，及时解决群众提出的问题，维护群众的民主权利。建立完善政务网站、警务、便民服务热线，通过调研、座谈、咨询、听证等有效方式，及时听取群众的意见、建议和批评。要建立集中民意和民智的长效机制，逐步建立完善一套针对性、操作性强的群众联系沟通协调体系，保障广大群众话有处说、怨有处诉、难有处解、事有处办。二是建立健全矛盾排查调处机制。群众反映的意见和要求，及对群众中产生的矛盾和纠纷，必须高度重视，及时研究，努力化解。要不断创新大接访、大排查、大调解工作机制，坚持人民调解、司法调解、行政调节相结合，不断创新矛盾化解机制，尽力把各类矛盾解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态。三建立健全群体性事件应急机制。要正确处理群体性事件，认真分析各类群体性事件产生的原因特别是深层次原因，努力从源头上减少事件的发生。居安思危，未雨绸缪，完善应急预案，一旦发生群体性事件，主要负责人要亲临现场，靠前指挥，尽快平息事态。坚持以民主的方法、说服教育的方法对待群众，化解冲突，解决问题。逐步把处理群体性事件纳入法制化规范化的轨道，靠科学的体制和机制化解矛盾、维护稳定，为改革和发展创造良好环境，把广大人民群众的利益实现好维护好发展好。

刘云山：为了谁 依靠谁 我是谁

—— 关于贯彻党的群众路线的几点思考 作者：刘云山胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的重要讲话中指出，来自人民、植根人民、服务人民是我们党永远立于不败之地的根本，必须牢固树立马克思主义群众观点、自觉贯彻党的群众路线，始终保持同人民群众的血肉联系。宣传思想文化工作承担着宣传群众、动员群众、服务群众的庄严使命，本质上就是群众工作。要认真学习贯彻胡锦涛总书记“七一”重要讲话精神，始终坚持人民至上的价值观、人民是真正英雄的唯物史观、立党为公执政为民的执政观，在指导思想上进一步树立群众观点、强化群众立场，在工作内容上进一步反映群众愿望、满足群众需求，在思想作风上进一步增进群众感情、拉近同群众的距离，回答解决好“为了谁”、“依靠谁”、“我是谁”的问题，使我们的工作获得最广泛最可靠最牢固的群众基础和力量源泉。

一、为了谁——一切为了群众、真心服务群众，引导动员群众为实现自己的利益而奋斗

任何一个政党都有自己的方向目标和价值追求，为谁立命、为谁谋利始终是一个根本性、方向性问题。我们党从诞生之日起，就把实现人民解放和幸福鲜明地写在自己的旗帜上，融入到全部的奋斗实践中。正是因为这样，我们党才赢得了人民群众的拥护支持，凝聚起巨大的前进力量。宣传思想文化工作作为党的事业的重要组成部分，在“为了谁”的问题上，必然同党的性质、宗旨相一致、相适应。早在革命战争年代，毛泽东同志就明确提出“为什么人”的问题是一个根本的问题、原则的问题，强调我们要建设的文化是民族的、科学的、大众的文化，文艺要与群众相结合、为最广大的人民大众服务，宣传教育工作就是要让群众知道自己的利益、自己的任务。这实际上都鲜明回答了宣传思想文化工作“为了谁”的问题。现在，世情、国情、党情发生了深刻变化，宣传思想文化工作的内容、形式、任务发生了很大变化，但无论怎么变，为人民服务这个方向不能变，代表最广大人民根本利益这个原则不能变。

解决好“为了谁”的问题，关键是站稳群众立场，坚持与群众站在一起，同群众坐在一条板凳上。群众立场体现了马克思主义的唯物史观，体现了对群众历史地位和作用的深刻认识，体现了对社会发展规律的科学把握，体现了对保持党的先进性的坚定追求。只有真正领悟了群众立场的真谛，才会自觉自愿、发自内心地服务群众。宣传思想文化工作站稳群众立场，就要始终牢记人民利益高于一切，以对群众高度负责的态度去宣传群众，以对群众的满腔热情去服务群众。

1．宣传引导群众、动员激励群众。党对人民群众的领导作用，就是正确地给人民群众指出前进方向，发动人民群众自己动手，争取和创造自己的幸福生活。宣传思想文化工作为了群众，首要的是通过行之有效的宣传动员，引导群众知晓自身利益所在，并为之而奋斗。现在，我们党正领导人民在建设中国特色社会主义的正确道路上致力于推动科学发展、促进社会和谐，致力于全面建设小康社会，这是顺应人民群众愿望、符合人民群众利益的历史选择，也是实现民生幸福、让人民群众过上美好生活的伟大实践。要说群众利益，这是最大的利益；要说为了群众，引导人们坚定不移地走中国特色社会主义道路，坚持中国特色社会主义理论体系，坚持中国特色社会主义制度，才是真正代表了人民根本利益。要紧紧围绕党和国家的中心任务和工作大局，坚持不懈地宣传党的理论和路线方针政策，宣传科学发展的主题和加快转变经济发展方式的主线，讲清楚党的方针政策同人民群众利益的内在联系，讲清楚经济社会发展同改善人民群众生活的密切关系，引导人们正确认识眼前利益与长远利益、个人利益与集体利益、局部利益与整体利益，聚精会神搞建设、一心一意谋发展。要紧紧围绕我国发展的宏伟蓝图，紧密结合各地经济社会发展和干部群众生产生活实际，以社会主义核心价值体系建设为根本，坚持用马克思主义中国化最新成果武装全党教育人民，广泛深入开展形势政策宣传教育，激励广大群众投身改革建设实践，为创造美好未来而努力。

2．反映人民群众心声、为人民群众谋利。党的宗旨决定着宣传思想文化工作替人民说话办事的价值取向，无论是宣传党的主张还是反映群众的意愿，最终都是为了实现好、维护好、发展好人民群众的利益。必须面向基层、服务群众，关注群众需求，维护群众权益，说群众想说的话、办群众欢迎的事，把工作做到群众心坎上，进一步解决好服务大众还是服务小众、服务多数人还是服务少数人的问题。要坚持把体现党的主张与反映人民心声统一起来，把坚持正确导向与通达社情民意统一起来，时刻牢记宣传思想文化工作的性质所在，把群众呼声作为第一信号，强化大众视野、百姓视角，直面问题、聚焦热点，更好地架起党和政府联系人民群众的桥梁。要聚焦广大群众，为人民放歌抒情，多宣传人民群众的生产生活，多表现平凡人物的精神世界，把更多的镜头版面对准普通百姓，充分展示群众“身边的感动”、大力唱响“劳动者之歌”。要敏锐感知群众冷暖，关注群众诉求，主动设置议题，加大对民生问题的宣传力度，加大对热点难点问题的阐释力度，反映群众心声、回应群众关切，让宣传思想文化工作更好地服务人民群众。

3．满足群众精神需求、不断改善文化民生。宣传思想文化工作的基本任务，就是提供健康向上的文化产品和文化服务，满足人们的精神文化需求，促进人的全面发展。随着物质生活的逐步改善，人民群众的精神文化需求更加迫切、更加旺盛。文化越来越成为改善民生不可或缺的内容，成为生活质量的一个显著标志。要着眼于满足人们多样化、多层次、多方面的文化需求，坚持眼睛向下、重心下移，推动文化产品、文化设施、文化服务向基层倾斜、向农村倾斜、向普通百姓倾斜，让文化改革发展成果更好地惠及人民群众。对那些已被实践证明、深受群众欢迎的利民举措，如文化惠民工程，公共博物馆、纪念馆、文化馆、图书馆、美术馆免费开放，公共文化服务体系建设等，要进一步加大力度，往深里做、往实里做。社会主义文化是人民大众的文化，不是精英文化、贵族文化，必须全心全意而不是半心半意地服务人民大众，给谁看、给谁演、给谁读，在思想上必须十分清楚、十分明确。要树立以人民为中心、以普通大众为对象的创作导向，降低文化消费门槛，多生产群众买得起、用得上的文化产品，多提供普通群众喜欢的文化服务。要加强对文化产品创作生产的引导，把握好方向、把握好导向，把服务群众同引导群众结合起来，把满足需求与提高文明素养结合起来，更好地发挥文化引导社会、教育人民、推动发展的功能。

二、依靠谁——从群众中来、到群众中去，把群众的伟大实践作为工作的动力源泉

成就伟大事业须有伟大力量。如果搞不清楚“依靠谁”，就找不到依靠的力量，再美好的社会理想也只能成为空想。历史唯物主义认为，人民群众是人类社会发展的决定性力量。只有人民群众，才是历史的真正创造者，才是真正的英雄。我们党来自群众，始终以人民为靠山。回顾历史，每当党的事业面临重大挑战，每当中国的前途命运面临向何处去的重大关头，总是用人民群众的力量推动历史车轮前进。充分相信群众、紧紧依靠群众、紧密团结群众，这是党的事业成功的根本保证。对宣传思想文化工作来说，无论是作为观念形态的思想理论、价值体系、道德规范，还是作为艺术形式的音乐舞蹈、书法绘画、诗词歌赋，无不源自人民群众的实践创造。可以说，宣传思想文化工作根基在群众、智慧在群众、力量在群众。

解决好“依靠谁”的问题，关键是在思想上牢固确立人民群众的主体地位，在工作中坚持从群众中来、到群众中去的根本方法。人民群众既是物质财富的创造者，也是精神财富的创造者。凡属正确的决策必然是将群众的意见集中起来、化为系统的意见，再回到群众中去、使之成为群众的行动。面对层出不穷的新情况新问题，必须充分发挥群众的主体作用，激发群众创造，集中群众智慧，使宣传思想文化工作始终保持旺盛的生机活力。

1．尊重群众首创精神，充分调动人民群众在文化建设中的积极性创造性。尊重人民群众的首创精神，最大限度地激发人们的创造热情，我们的工作就能获得最广泛的支持，就有强大的生命力。随着我国经济社会的发展进步，全党全社会的文化自觉程度日益提高，广大群众对文化建设的热情空前高涨。能不能更加广泛地动员人民群众参与文化创造，已成为宣传思想文化事业成败的关键所在。要适应社会生活的新变化，进一步完善政策、拓展渠道、丰富载体，充分挖掘运用各方面的文化资源，畅通人们投身文化建设的途径，使群众真正成为文化繁荣发展的主角，使文化成为广大群众共建共享的文化。群众自己的创造、自己的演绎最鲜活、最生动，也最容易得到广泛的认同。要积极鼓励群众的创新创造，支持群众自我教育、自办文化，开展多层次、多形式的群众性文化活动。要大力营造良好社会氛围，千方百计保护好、发挥好群众参与文化建设的热情，进一步解放文化生产力，让全社会的文化创造活力竞相迸发、充分涌流。

2．汲取群众智慧营养，从人民群众实践中获取宣传思想文化工作的不竭动力。生活最深刻，群众最智慧。群众处在实践第一线，对事物的观察、对情况的了解更细致、更透彻、更深刻。推动宣传思想文化工作向前发展，必须把人民群众的实践创造作为源头活水，从群众中汲取智慧，不断开阔工作视野、完善工作思路。谋划工作、制定规划、出台政策，都要尽可能地扩大听取群众意见建议的范围，都要发扬民主、集思广益，问政于民、问需于民、问计于民。“闭门造车”、“唱独角戏”，就难以作出科学决策，更难以在群众中得到落实。要深深植根于群众的实践土壤，深入到群众中获取“第一手材料”，从老百姓朴素的话语中提炼闪光的思想，从民间鲜活的艺术中萃取创造的元素，从基层的生动实践中探寻打开工作思路的钥匙，推动宣传思想文化工作不断推陈出新、有所突破。

3．坚持由群众评判，把人民群众满意作为检验宣传思想文化工作的第一标准。标准体现工作导向，反映价值取向。以什么为标准、用什么来衡量，实质上是一个对谁负责、让谁满意的问题。我们党是代表最广大人民利益的政党，一切工作的成败得失必然要由人民群众来检验。群众意见是一把最好的尺子，最能衡量我们工作的长短优劣。无论是制定政策、出台规范，还是评选评比、考核表彰，都要注重群众评价，增加群众的话语权、评判权，不能关起门来搞自我评价、自我认可。坚持群众标准、由群众来评判，不能走过场，必须具有约束力，群众赞成什么就鼓励什么，群众期盼什么就做好什么，群众反对的就坚决纠正。要经常看一看我们的工作是不是按照群众的要求在展开，看一看有哪些措施和办法还需要改进，让群众真满意、而不是“被满意”，使宣传思想文化工作始终体现群众意愿，经得起实践、人民和历史的检验。

三、我是谁——视群众为亲人、把群众当主人，始终摆正同人民群众的关系

明确“为了谁”、搞清“依靠谁”，归根到底还是要解决好“我是谁”。这个问题对于每个党员干部来说非常重要。只有弄清“我是谁”，才能更好地认清自己、定位自己；只有把人民放在心中最高位置，把智慧的增长和本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中，坚持立身不忘做人之本、为政不移公仆之心、用权不谋一己之私，才能更好地改造自己、提升自己。

解决好“我是谁”的问题，关键是摆正同人民群众的关系。我们党与人民群众长期同甘共苦、患难与共，对党群关系有着极为深刻的认识，有许多形象生动的比喻：像舟和水、鱼和水，像公仆和主人、学生和老师等等，这些都强调的是群众的地位和作用，告诫我们要牢记自己的位置和身份。摆正同人民群众的关系，是宣传思想文化队伍建设的一个重要内容，是宣传思想文化干部素质的一个基本要求，也是改进思想作风、工作作风的一个重要着力点。要把实践当成最好的课堂、把群众当成最好的老师，深入实际、深入基层、深入群众，锻炼品质、净化心灵、改进作风，不断增强做好宣传思想文化工作的本领。

1．群众是我们的根我们的本，必须情系群众、保持同群众的血肉联系。我们都来自人民，群众是我们成长进步的所依所靠。与群众心相连、情相系，保持同群众的血肉联系，是党的性质和宗旨的体现，是一种自然而然的要求。江泽民同志指出:“我们党有许多优势，根本的一条就是同人民群众保持血肉联系。”党执政之后，环境、条件大大改善，这为我们联系群众提供了便利，同时也容易在作风上发生变化。现在有的人把与群众的“鱼水关系”变成了“蛙水关系”，需要时跳进去，不需要时就跳出来。为什么交通发达了，通信先进了，有的人与群众的距离却远了、沟通却少了，说到底是对群众的感情淡漠了。宣传思想文化工作者面对的是广大群众，做的是交流思想、沟通心灵的工作，尤其需要增进群众感情、树立大众情怀，走近群众、融入群众，同群众面对面、心贴心。只有深入群众，了解普通百姓的生活条件、生存状态，感受群众的喜怒哀乐、酸甜苦辣，才能对群众有真感情，才会自觉自愿地服务群众。要把深入基层、走进群众作为宣传思想文化工作的一种理念、一种常态，多到基层一线，切身体验基层工作的实际，体会百姓生活的喜忧，把握群众的思想脉搏，在拉近同群众的距离中找准宣传教育的切入点结合点。要同群众交朋友，多交普通群众、困难群众，了解他们盼在何处、难在何处，了解他们的内心世界，同群众融在一起、打成一片，真正成为群众的贴心人。

2．群众是我们的衣食父母精神父母，必须感恩群众、以实际行动回报群众。感恩，是中华民族的传统美德。现实生活中我们常常讲感恩，对于党员干部来说，最需要感恩人民群众。因为是人民群众养育了我们的党、成就了我们党的伟大事业，是人民群众给了我们干事创业的舞台、施展才华的天地。离开了人民群众，没有人民群众的支持和付出，就没有了依托、没有了支撑，就会一无所有、一事无成。作为党的宣传干部，要把感恩群众作为政治要求、基本修养，常怀感恩之心，无论生活在何地、工作在什么岗位，为群众服务永远是我们的分内职责。只有把群众放在心上，群众才会把我们放在心上；只有把群众当亲人，群众才会把我们当亲人。要保持赤诚之心、赤子之心，把群众放在心中最高的位置，像对父母那样善待他们、像对亲人一样为他们服务。倡导什么、反映什么都要充分考虑广大群众的切身感受，创作什么、提供什么都要充分考虑群众的实际需要。群众期盼的、欢迎的，就要全力以赴做好，把感恩群众体现到宣传思想文化工作基调导向的把握上、文化产品服务的安排上，把感恩之心转化为利民、惠民的实际行动。

3．群众是事业成败的决定力量，必须敬畏群众、坚守共产党人的承诺。古人说，“天下之事，成于惧而败于忽”，“官有所畏，业有所成”。邓小平同志曾经讲过，共产党员谨小慎微不好，胆子太大也不好，要怕党、怕人民群众。古今中外，一些政权更迭、政党兴衰，也一再告诫我们，群众的力量最强大，对群众心怀敬畏，才能获得支持拥护、站得牢立得住，如果忽略了群众，就会被群众所抛弃。要经常用群众这面镜子照照自己，匡正自己的人生追求，校验自己的责任态度，衡量自己的职业精神，做到自重、自省、自警、自励。胡锦涛总书记在“七一”重要讲话中提出新形势下我们党面临着“四大考验”、“四大危险”，是对全体党员干部的警示警醒，也是对宣传思想文化战线的警示警醒。宣传思想文化工作者要有强烈的忧患意识和责任意识，坚守对人民群众的庄严承诺，时刻牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，以对党和人民高度负责的态度做好本职工作。要坚持用中国特色社会主义理论体系武装头脑，深入贯彻落实科学发展观，坚决贯彻党的路线方针政策，坚定理想信念、加强党性锻炼、遵守党的纪律，在提高思想政治素养上下功夫，在增进对人民群众的感情上下功夫，在了解基本国情上下功夫，在务实干事上下功夫，讲党性、重品行、作表率，弘扬职业精神、恪守职业道德、树立良好形象，不负党的重托，不负人民厚望。

“为了谁”、“依靠谁”、“我是谁”，是新形势下贯彻群众路线需要深入研究回答的重大课题。弄清“为了谁”，才能找准前进的目标方向；弄清“依靠谁”，才能找到工作的力量源泉；弄清“我是谁”，才能把握自己的正确定位。要不断深化认识、深化实践，把党的群众路线贯彻到宣传思想文化工作的各个方面，为推进党的建设新的伟大工程和中国特色社会主义伟大事业作出积极贡献。

（本文系时任中共中央政治局委员、中央书记处书记、中宣部部长刘云山同志2011年7月6日在全国文明办主任培训班上的讲话，发表时有删节。）

做群众工作面临的问题

我国正处于经济发展的黄金期，也处于社会矛盾的凸显期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，以及市场化、工业化、城镇化给当前做群众工作带来了许多新问题和新挑战。主要表现在：

一是农村社会变革的问题。改革开放三十多年，广大农村发生了天翻地覆的变化，道路平坦了、房屋宽敞了、农民富裕了，与此同时也出现了一些给管理带来的新问题，如城镇化出现了“三资”（有知识的、有资产的、有资色的）进城来，“五鬼”（老鬼、小鬼、丑鬼、酒鬼、懒鬼）闹农村现象。《特别关注》上有这样一段话：我们追溯历史，发现没有哪个时代，农村人像今天这样遗弃乡村。城市化势不可挡，农村的枯竭似乎是不可避免的。是的，今天的中国农村，正处在它有史以来最为困惑的时候。大批农民进城务工经商，这种人户分离给做农村工作、群众工作增添了新的内容，增加了新的难度。

二是政府职能转变的问题。农业税取消前，乡镇政府的主要职能是管理。乡村干部被称为“要钱、要粮、要命”的干部。其工作实质更多的是进村入户完成上级交给的计划生育、财政税收、统筹上缴等硬性工作指标，广大群众也只是成为被动的管理对象。而现在党中央采取城市支持农村，工业反哺农业，对农民实行“多予、少取、放活”的政策，乡镇政府的职能也从管理型转变为服务型，乡镇的职权不断弱化，职责不断扩大，服务政府、责任政府、效能政府、廉洁政府的要求也越来越高。同时，广大农民群众盼服务、盼发展、盼致富、盼公平的心情比以往任何时候都更为强烈，他们不再是一个被管理的对象，已经成为被服务的主体。

三是群众观念变化的问题。经济的发展，物质的丰富，随之而生的是利益的多元化、思想的多样化。我国在改革开放30年进程中，一步步实现了温饱、翻两番、总体小康等一项项具体物化目标，人们逐步过上富裕殷实的生活，伴之而来的社会治安的问题（有些地方仍然是交通基本靠走，通讯基本靠吼，治安基本靠狗），通货膨胀的问题（有人戏言：收入未必是61阅读络等载体，或适当印制有关政策法规的宣传单张，发到各家各户，实现宣教全覆盖。大力开展文化体育活动，在丰富群众文化生活的过程中抓好教育引导。积极发挥人民调解、农村经济合作社等民间组织的作用，为群众提供贴近的、亲切的服务。

再次，要改善领导方法和工作方法。我在大义乡工作期间一位老支书曾说过，基层干部的威信来自三方面：农村知识、心理素质和群众基础。什么是农村知识？我认为其中最重要的一条就是适合农村的工作方法。一要加强宣传和舆论引导。贯彻上级政策、办一件事之前，要反反复复地宣传，让村民都理解、明白、支持这件事。二要注意把规矩立下来，对事不对人。“无规矩不成方圆。”做什么事先把规矩定下来，别人就无话可说了。三要学会说服而不是压服。做思想政治工作需要平等的交流，不能简单化，更不能靠所谓的“官威”去压制。否则，很难使群众心悦诚服，甚至可能激化矛盾。当然，对极少熟心术不正的人，也不能迁就，一定要以正压邪，这点乡党委政府是很明确的，只要有利于大多数人的利益，我们就支持基层干部大胆开展工作。

什么是心理素质？新时期人民内部矛盾呈现了群体性、过激性行为增多的特点，要求年轻干部不仅敢于、善于做群众工作，而且对群众过激的言辞和行为，还要讲韧性、有气度，具备良好的心态。一要学会控制情绪。群众性突发事件，来得突然，情况复杂，往往局面一时难以控制，这对年轻干部是一种考验和历练。面对突发事件，不能头脑发热，盲目冲撞，要理性思维，冷静处置，耐心细致地做工作，旗帜鲜明地向群众讲清道理，争取绝大多数群众的理解和支持。二要学会换位思考。一些群众上访告状，是因为他们在生产生活中确实遇到了一些困难和问题，急需政府给予帮助解决，在诉求表达上表现了过激行为。这就要求年轻干部要学会换位思考，设身处地地为群众着想，理解他们的苦衷，理解他们的过激言行，最大限度地照顾群众的合法权益，真心实意为他们排忧解难。三要学会体谅包容。由于看待问题的角度不同，一些群众可能对我们的措施不理解、不支持，对此不必动怒，更不能动粗，而应该以“海纳百川”的胸怀和度量来对待，动之以情，晓之以理，用真诚消弭矛盾，用宽容感化群众。

此外，是群众基础。我们常讲，群众在我们心里的分量有多重，我们在群众心里的分量就有多重。群众对我们的干部越信任，一些矛盾和问题就越容易解决。我们的基层干部要得到群众的信任，决不是靠权力，而是要靠工作能力、工作业绩和人格魅力，靠做群众工作的方法和本领，临时抱佛脚是不管用的。

概括来说，我们的乡镇干部要深入研究新形势下群众工作的新情况、新特点，善于掌握“一把钥匙开一把锁”的工作方法，因地、因时、因事、因人而异地开展工作，以情感人，寓情于理，依法办事，广大群众在生产生活中遇到的各种问题就能很好地得到解决，群众工作就会由难变易、由被动变主动。

我的岗位如何做好群众工作

本人参加社区工作已10年，在实际的工作开展中，我慢慢得出一些工作经验，要想做好群众工作，首先必须要心系群众、服务于民。只有在这个大的前提下开展工作，才能够在自己的工作岗位上做好群众的工作。

我在社区的岗位是社区委员，目前具体开展负责社区精神文明创建工作、党风廉政建设工作、社区宣传工作、老龄和卫生工作。社区有重大决议时，我身为班子成员有参加两委会议的资格。在决议重大问题时，我心中总是抱着一颗服务群众的心，在任何事情上的决定，首先以人民群众的利益为中心。只要是有利于居民群众的意见我就会提出来，只要是能为居民群众谋福利的好事情，我就会持之以恒的做下去。只有把居民群众当成自己的亲人，才能真正的做好群众工作。

一、加强理论学习

社区虽是居民自治组织，实际上却承担了大量重要的行政职能，一切工作最终都要沉到社区，由社区来贯彻落实，社区工作做得好，党的各项方针、政策就能得到及时宣传、贯彻，党和政府对人民的关心也能得到及时体现。作为一名社区工作人员，如果平时不读书、不看报，思想观念跟不上形势发展，就很难把群众工作落实到位。因此，我将自觉加强理论学习，积极投身到“创建学习型社区，争当学习型员工”的活动中去，通过认真学习领会党的十七届五中全会精神和“三个代表”的精神，不断提高理论素养和政策水平，为开展好群众工作打牢理论基础。

二、加强实践锻炼，提高业务能力

作为一名社区工作人员，如果不熟悉本职业务，是很难胜任本职工作的，就更替不上结合自己的工作实际为群众服务了。我认为，提高业务能力主要是要练好“三会”基本功，即“会做、会写、会讲。”首先要会做。为开展好群众工作，就要坚持在工作实践中总结经验、锻炼提高，努力成为本职岗位的行家里手。只有这样，才能在和群众的交流中阐明我们工作的本质意义和面对群众的咨询能够详细阐述。其次要学会写。对自己所开展的活动进行概括和总结，把经验性和规律性的东西写出来，形成信息上报并存档。这样一方面可以提高写作能力，另一方面可以宣扬社区工作，展示社区风采，推进社区建设。第三要学会讲。社区工作人员的知识结构不同，社会阅历程度不同，如果说起话来不能晓之以理，动之以情，有的讲话重点不突出，语言不简练，不能很好的把党的政策、法规讲给居民群众讲明白，让居民感到缺乏信任感和亲切感。为此，我坚持利用周、月工作例会、工作座谈会等场合，汇报自己负责的工作哪些完成了、哪些没完成、没完成的原因以及下步的工作计划，通过在实践中锻炼口才，提高会讲的能力，在工作实践中不断提高与群众打交道的沟通能力。

三、加强工作作风，提高服务水平

随着社区居民文化素质的不断提高，我们需要进一步提升服务水平。一是加强宣传。通过组织各种活动和喜闻乐见的群众性活动，通过社区的宣传阵地，加强学习型网站的建设，为群众提供信息服务，拓宽社区居民掌握社区工作动态的第一手资料的渠道。二是积极为群众办实事解难事。胡锦涛总书记指出，群众利益无小事，凡涉及群众切身利益和实际困难的事情，再小也要竭尽全力去办。做好群众工作，要和居民建立起深厚的感情，没有一个"情"字，做好群众工作是不可能的。为此，本人自觉做到“三心”。即“热心、知心、决心”。热心，就是要做到热情接待群众来访，认真倾听群众诉求，积极维护群众合法权益，让社区居民有归属感。知心，就是要做到“脑勤、手勤、腿勤、眼勤、口勤”，多到社区居民家中走一走，通过访贫问苦，真实了解群众需要什么，有哪些实际困难，从而提高做群众工作的针对性。决心，就是要做到把群众的事当做自己的事，把群众的困难当作自己的困难，以强烈的事业心责任感，尽其所能为群众办实事解难事，始终不渝地把党和政府的关怀送到居民的心坎上，当好居民的贴心人。比如春节前夕，我积极参加社区开展的“送温暖、献爱心”活动，协同社区其他工作人员为困难群众捐款，对辖区内特困户、空巢老人等进行慰问，送去米、面等生活用品，受到群众称赞。

社区工作是党和政府联系人民群众的"桥梁"和"纽带"，做好新时期的社区群众工作显得尤为重要。我认为要从强化理论武装、增强业务能力，提高服务水平等三个方面，着力提高社区工作人员综合素质，为推动群众工作的建设做出应有贡献。

乡镇做好群众工作经验典型材料

**镇是全省经济十强镇，也是县城关镇，面积**平方公里，下辖**个村，人口**万。近年来，随着城市建设的全面铺开，城区面积由原来的*平方公里迅速扩大到**平方公里，增加了近3倍。城市扩张的同时，不可避免地遇到了许多土地征收、房屋拆迁、环境保护、重点工程建设施工环境、村企矛盾等问题，群众工作呈现全面性、复杂性、趋利性、多领域性、群体性、紧迫性等特点，出现了不少新情况、新问题。做好新时期下群众工作显得特别重要。对此，镇党委、政府高度重视，坚持从源头、基层、基础抓起，大胆探索、注重创新、强化举措、狠抓落实，群众工作取得了明显成效，一大批群众最关心、最直接、最现实的利益问题得到了妥善解决，党群、干群关系得到有效改善，连续多年信访总量持续下降，并没有出现一起到省到市越级访、集体访，全镇呈现政通人和、风清气正、快速发展的良好形势。

该镇做好群众工作的核心在于以下六个方面。

一、做好群众工作，根在以人为本

该镇始终将“以人为本”作为群众工作的核心理念和群众工作根本要求，并坚持做到“三有”。

一是有位。牢固树立群众利益至上、群众利益无小事、尊重群众的选择和首创精神、优先尽力解决群众实际困难的观点。始终把群众工作纳入全镇经济社会发展大局之中，列入议事日程，摆上重要位置，每两周召开一次机关干部会，每月召开一次党政联席会，认真研判群众工作形势，对一些倾向性、苗头性问题，不等不靠，不推不拖，超前谋划，及早解决。不断加大对群众工作的投入，镇财政支出注重向基层倾斜、向公益事业倾斜、向弱势群体倾斜。

二是有心。明确要求全镇党员干部做群众工作要有责任心、有热心、有耐心、有诚心，换位思考，将心比心，戒浮、戒躁、戒蛮、戒虚，真正把群众当亲友，真情实义、真情关心、真情帮助、真情解困，使他们政治上受尊重、权益上有保障、经济上得实惠。

三是有为。讲究工作方法，注重工作效果，实现“五个转变”，领导方法上，实现由行政命令向教育引导转变，更加注重用民主协商的办法解决群众的问题；管理上，实现由简单管理向综合服务转变，更加注重搞好服务工作，建设服务型、阳光型政府；工作重心上，实现由群众上访向干部下访转变，变被动为主动，改进党群、干群关系；工作方法上，实现由“堵”向“疏”转变，更加注重用合理引导和科学分析的办法来处理复杂问题；工作力量上，由少数部门努力向各部门齐抓共管转变，更加注重动员社会的力量，形成全员、全方位做好群众工作的格局。

二、做好群众工作，成在加快发展

发展是做好群众工作的现实基础，做好群众工作是加快发展的重要保障。该镇坚持“发展三大经济”，“推进三大建设”。

发展三大经济，即发展新型工业经济，发展现代都市经济，发展品牌农业经济。抓住**城市带转移产业示范区建设的契机，充分打好省油脂产业集群镇和省优秀旅游乡镇品牌，加大招商引资、项目建设和企业扶持力度。进一步优化发展环境，不断提高全民创业意识，积极培育多种创业主体，完善创业政策，最大限度地释放全民创业热情，迸发社会创业能量。财政收入由十一五初期的0.67亿增加到十一五末2.3亿，年均增长36%以上，2009年，农民人均纯收入6537元。

推进三大建设，即推进**新区建设，推进开发区建设，推进新农村建设。注重统筹城乡，逐步实现城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化。加大省级文明县城创建力度，在硬化、亮化、绿化、美化上下功夫，着力打造共享“创业成功”、“环境优美”、“精神富足”、“充满爱心”的**明珠、山水园林城市，努力改善群众的生产生活环境。

三、做好群众工作，重在惠民利民

做好群众工作的出发点和落脚点，就是要使群众共享、快享、享好经济社会发展的成果，得到更多的实惠。坚持做到“三个为先”：

民权为先。在事关经济社会发展全局的重大项目、重要事项、重大问题决策时，通过走访、调查、公示、听证等多种形式广泛征求群众意见，充分考虑、切实保障群众利益，做到有明显社会稳定风险的办法不出台、利益关系严重失衡的项目不立项、劳命伤财的活动不开展，真正做到站稳群众立场，维护群众利益，科学民主依法决策。近两年，通过评估、撤销和暂缓实施的事项有15个。

民利为先。坚持利益驱动，让利于民。在S105线、沿江高速、**建设、开发区建设等重点工程征地中，土地补偿款按标准、足额打卡发放到农户。在**整村拆迁中，制定优惠政策，采取货币补偿、产权交换、“一户一宅”三种方式，群众可自由选择，给予拆迁房最大利益。农民安置房建设是最好地块、最佳户型、最优质量、最快速度，让群众在城市发展中先得益、多得益、快得益，高高兴兴拆迁，舒舒服服安居。近两年，我镇征地数千亩，拆迁20多万平方米，未发生一起强征、强拆恶性事件。

民爱为先。率先在全县实现每个行政村建一所高标准卫生室，改善农民医疗保健条件。投入80多万元，新建一座300平方米的镇文化站，在4个村建立农民书屋，努力丰富群众文化生活水平。撤并8所农村小学，整合教育资源，提高农村小学教学质量。做好返乡农民工和富余劳动力技术培训、就业推荐和维权工作。全力做好社会保障工作，投入200多万元新建一座占地20亩，建筑面积2000多平方米的高标准敬老院，农村五保老人集中供养率达60%。全镇城乡共有4718人享受低保，已有1650人开始领取失地农民养老保险，133人享受计划生育奖扶政策，1341名中小型水库移民享受直补资金，658户享受廉租房补贴，353户二级及二级以上重度残疾人享受困难补贴。全镇有71544人参加农村新型合作医疗，参合率达100%，连续四年全县第一名。新建“村村通”道路90多公里，对全镇5个5000亩以上圩口、10个中小病险水库除险加固，18个村进行电气化改造。深入开展农村垃圾集中处理等环境综合整治活动。关闭2个轮窑厂、1个非煤矿山，做好节能减排工作。积极开展争创文明卫生村镇、优美生态村镇活动。

四、做好群众工作，贵在健全机制

群众工作不能时冷时热，时紧时松，不能想当然，有随意性，应该在建章立制、制度化、规范化上下功夫。重点建立“三大机制”：

建立调处机制。建立“有场说事，亲情接访；有章理事，机制处访；有钱办事，投入息访；有效处事，科学消访；有人管事，合力化访”以及社情民意、重要信息日报告、周分析、月排查制度和集体会商、包案负责、带案下访等制度。引导基层党组织和党员带头参与社会建设、加强社会管理，主动排查隐患、调解纠纷、了解民意、化解民怨。不断完善群众工作载体、畅通联系群众渠道，让群众理有处讲、怨有处诉、难事有处反映、问题不处解决，实现由堵到疏、由被动等访到主动下访、由信访上行到基层化解的根本性转变。今年以来，调解矛盾纠纷300多件，参与党员2000多人。

建立服务机制。建立镇为民服务全程代理服务大厅和村为民服务代理室，变“群众跑”为“干部跑”，变“多次办”为“一次办”，变“拖着办”为“及时办”，变“随意办”为“规范办”，解决群众办事难问题。同时开展党员帮困捐献、扶贫助学活动。

建立沟通机制。建立村务、党务、政务公开制度，规范“三资”管理，实行阳光村务，增强群众的知情权、参予权、表达权、监督权。建立党员干部联系点制度、包片连线制度，倡导“一线工作法”，领导在一线指挥，工作在一线落实，问题在一线解决，作风在一线转变，加强与群众沟通，及时掌握社情民意，切实帮助群众解难事、办好事、做实事。

五、做好群众工作，力在依法按章

做好群众工作必须坚持多措并举，综合施治，在做到广泛宣传、充分协商、深入疏导、利益最大化的基础上，还要坚持依法按章处理，不断提高群众工作的针对性和实效性。做到“三重”：

重法律。在涉及到群众切身利益的退耕还林承包权纠纷、山林权确定、医患纠纷、安全生产事故处理等问题时，引导群众依法有序理性诉求，通过法律渠道维护合法权益，坚决制止以上访取利、以闹取利、以人多取利。对涉黑、涉恶等重大刑事案件以及干扰重点工程建设等违法行为坚决打击，毫不手软，确保打击极个别、震慑极少数、教育一大片的效果。

重政策。严格执行惠农、惠民补贴、农民负担、“一事一议”等奖补政策，采取定期督查、每年审计一次，村、社区干部作出书面承诺，签订责任状等多种措施，确保各项政策落实到位。坚决制止贪占、截留、挪用上级下拨的各种补贴、资金，做到不越轨、不碰“线”、不打折扣。对违规违纪现象坚持查处，严肃处理，绝不允许侵占农民利益的事情发生。近几年，先后处理了8名违规违纪干部。

重乡规民约。做好人民调解工作，制定并执行好村规民约，提高群众自我教育、自我管理、自我服务的能力。在宅基地调整、土地征地款分配等，既严格按照上级政策，又尊重乡规民约；既维护大多数人的利益，又考虑到少数人的利益，确保社会大局和谐稳定。

六、做好群众工作，责在党员干部。

做好群众工作，是基层党组织和广大党员干部义不容辞的责任，只有切实把老百姓的“关注点”作为党员干部的“着力点”，把老百姓的“所急所盼”作为党员干部的“所干所办”，才能真正把富民的目标落实到每一项发展举措上，把惠民的要求落实到每一个工作环节上，把安民责任落实到每一处矛盾化解上。着力提高党员干部“三力”：

提高战斗力。加强党员干部群众工作知识的教育培训，打造学习型党组织和学习型党员干部，提高做好群众工作的能力和本领。选优配强村、社区班子，打造一支敢做群众工作、会做群众工作、善做群众工作、能做成群众工作的干部队伍。将群众工作纳入到村、社区目标岗位责任制，作为干部使用的重要依据，严格督查、严格考核、严格奖惩，激发党员干部做好群众工作的热情。面对矛盾不退让，面对问题不回避，面对压力不躲闪，能打硬仗，迎难而上。

提高亲和力。按照“本职+中心，定性+定量，问责+问效”的要求，组织镇村干部到征地、拆迁、控制违章建设、施工环境治理等一线工作，与群众面对面、实打实、心连心、“零距离”做工作。精心组织开展“两问两整治”活动，加强机关效能建设，完善考勤、结对帮扶、信访信息员等制度，提高干部在群众中的亲和力。

提高公信力，加强廉政建设，从严控制非生产性开支，严肃财经纪律，加大违纪问责力度，树立良好形象。在全镇干部中开展“六个一”主题活动，即谋划工作一盘棋、工作热情一团火、干事创业一头61阅读络。省司法厅与省国资委、省中小企业局联合下发了《关于进一步加强企业人民调解工作的意见》，在国有企业和民营规模企业建立了4300多个调解组织。在大型建筑工地、流动人口集中聚居区、集贸市场、车站、码头等特殊地域建立调解组织近1800余个。聚焦当前社会的热点、难点问题，建立了1900多个医患、物业管理、环境治理、消费维权、省际边界、劳动争议、等新型人民调解组织。广安、达州成立市、县（区、市）调委会，调处了一批跨区域的重大矛盾纠纷。甘孜州成立寺庙调委会24个，专门调解因寺庙扩建、农民耕种等引发的僧俗纠纷。基本做到了哪里有人民群众，哪里就有人民调解组织；哪里有矛盾纠纷，哪里就有人民调解员，较好的满足了人民群众化解矛盾纠纷的需要，使人民调解成为普通百姓表达和解决利益诉求的重要选择。

认真落实省委、省政府“坚持‘大调解’保‘大和谐’、促‘大发展’”的战略部署，紧紧围绕党委政府的中心工作，积极融入“大调解”工作体系，不断健全人民调解、行政调解、司法调解的联动联调机制。2010年4月，省司法厅作出“化积案、消老案、攻难案”（简称“三案”）的重要部署，全力构建系统维稳防控工程，不断增强司法行政机关化解重大疑难纠纷的能力。截止2010年12月底，全省共有91万人次司法行政干部和人民调解员参与攻坚活动，共梳理“三案”件数13956件，涉及87335人；调解涉命纠纷1224件，涉残纠纷1448件，积压3年以上案件2316件，调解成功9309件，成功率66.7%。“三案”攻坚活动得到了省委常委、政法委书记王怀臣同志的高度评价：“司法厅在推进‘大调解’工作中动作快，力度大，全力开展‘三案’攻坚，抓住了重点和关键，这样坚持不懈的抓下去，矛盾凸显的现象一定会改变。”省司法厅与省院联合印发了《关于加强司法调解与人民调解衔接工作的指导意见》和《关于加强司法调解与人民调解衔接配合工作的实施细则》，建立了申请支付令和诉前告知、诉中委托人民调解等制度，规范了司法确认人民调解协议的程序，强化了人民调解的法律效力。省司法厅与省检察院印发了《关于建立刑事和解与人民调解联动机制指导意见（试行）》，对刑事和解案件委托人民调解的原则、条件、程序、时限、备案等作了规定。加强了与交警、房管、卫生、教育、工商局等行政部门的联系协作，建立了交通事故、劳动争议、物业管理、医疗、院校等人民调解委员会，促进了人民调解与行政调解的有机衔接。如遂宁市司法局会同卫生部门建立了医疗纠纷调解中心，三年时间成功调解医患纠纷140件，成功率达96%，减少赔付金额2900万元。各级司法行政机关积极指导乡镇（街道）人民调解委员会在公安派出所、人民法院（庭）、信访等解决集散纠纷较多的单位设立了人民调解室共计1910个，实现了人民调解与行政调解、司法调解的直接对接。据不完全统计，2010年人民调解委员会派驻公安派出所人民调解室化解纠纷1.84万件。基层司法所、人民调解委员会还在党委政府的统一领导下，加强与农业、国土、电力、派出所、法庭等部门的协作，对重大矛盾和群体性纠纷实行联动联控联调，直接融入“大调解”体系，实现了调解资源的直接有效整合。同时，爱加强了与团省委、省工商联、省总工会、省妇联等群（社）团组织的联系协作，印发了相关衔接文件，在这些领域引入了人民调解化解社会矛盾机制，增加了人民群众表达利益诉求的渠道。

立足社会管理创新，积极探索建立调解新机制。全省181个县（市、区）全部建立“以奖代补”机制，2010年奖补金额达1231万元；大力推行“三三调解制”；巴中、达州、阿坝等地建立了流动调解制度，定期深入乡村进行矛盾纠纷巡回排查调解，对老弱病残、交通不便的当事人实行“上门调解”，极大的方便了群众，使大量的矛盾纠纷在基层得到化解。针对重大节日和社会敏感时期矛盾纠纷易发多发的特点和规律，积极探索建立矛盾纠纷预测、预报、预案、预防、预警的“五预”防范机制，健全和完善矛盾纠纷定期排查、分级调处、重大事件预警、突发事件应急处置、信息反馈等工作制度，集中时间、集中力量开展矛盾纠纷大梳理、大排查、大调处活动。2009年6—9月，建国六十周年前夕，全省司法行政系统运用矛盾纠纷预防、排查和化解机制，开展了主题为“保稳定、促和谐、化矛盾、迎国庆”的“春风化雨”百日行动，共排查矛盾纠纷4万余件，调解16.2万件，同比增加近4万件，约占全年调处总数的37%，收到了良好的社会效益。雅安市在64个乡镇试点建立了矛盾纠纷动态管理机制，为党委政府的决策提供了基础性材料。

3．发挥法律服务、法律援助专业优势参与化解矛盾纠纷

充分发挥律师、公证、司法鉴定、基层法律服务行业的职能优势和专业特长，搭建平台引导和鼓励法律服务工作者积极参与大调解和服务矛盾纠纷化解工作，有效预防和化解各种矛盾纠纷，维护了社会稳定。全省共有2001名律师受聘担任各级各类特邀调解员，16名资深律师被省高级人民法院聘为特邀调解员。引导法律服务工作者积极参与涉法涉诉信访工作，在处理各类涉法信访案件中当好党委政府的参谋助手，畅通群众诉求渠道，提高群众诉求效果，切实维护信访群众的合法权益。省司法厅与省人民检察院共同会签了《关于律师参与办理涉检信访疑难案件的办法（试行）》。2010年，全省3100名律师参与党委政府涉法信访工作，办理案件6000余件，60家律师事务所、100名律师分别被评为涉法信访群众工作先进集体和先进个人。

4.监所教育改造矫正水平全面提升

监狱劳教场所是社会风险的积聚地，各类矛盾纠纷复杂而尖锐，是化解矛盾纠纷的主战场。全省监狱、劳教系统立足构建科学的监管改造矫治体系，深入贯彻“首要标准”，提升教育改造矫治工作水平，做好特殊人群的管理，切实维护监所安全稳定，为加强社会建设、创新社会管理、维护社会稳定做出了突出贡献。

全省监狱系统立足于构建平安监狱，通过深化监管安全联动机制、安全生产联合治理机制、公共卫生联动机制建设，全力保障监狱安全稳定，有效推进社会管理。积极推进公正文明执法，通过强化刑罚执行联动机制、罪犯安帮对接机制、罪犯合法权益保障机制建设，大力提升监狱民警公正文明执法水平，促进实现社会公平正义。积极开展狱务公开，提高监管执法工作透明度，实现和保障群众对监狱工作的知情权。积极构建社会帮教局面，推进行刑社会化，先后开展“监狱开放日”、“千名服刑人员社会帮教日”、“社会责任——百名囚徒吐心声”等活动，为群众参与监狱教育改造工作搭建平台，丰富监狱教育改造罪犯的方式方法，广泛听取群众对监狱工作的意见和建议，实现社会群众对监狱工作的参与权。积极推进警示教育工作，强化预防犯罪职能的发挥，提升群众学法用法、遵纪守法意识。多管齐下开展对罪犯的教育改造，加大技能培训力度，促进罪犯刑释后顺利回归。

劳教系统连续五年实现“四无”。深入推进强制隔离戒毒工作，在全系统统一了强制隔离戒毒模式，探索总结出“常青藤生命复原戒毒模式”等，戒毒人员出所后复吸率逐步降低。我省劳教系统在全国率先实行艾滋病集中管理，大堰劳教所探索完善了“蓝莲花家园”艾滋病集中管理模式，被司法部劳教局确定为全国培训基地和创建窗口示范单位，有效地维护了场所安全稳定，发挥了劳教场所在全社会艾滋病防控工作中的特殊作用。

5.安置帮教、社区矫正工作稳步推进

全面建立健全刑释解教人员出监、出所评估制度，建立监所与各级安置帮教组织对服刑在教人员基本信息核查机制，完善了安置帮教的无缝衔接机制。2010年全省刑释解教人员衔接率平均为92%、帮教率为93%，安置率为78%，重新违法犯罪率仅0.3%，低于司法部控制指标。全面推进向服刑在教人员家属寄送《服刑在教人员年度改造情况告知书》和离监（所）探亲工作常态化机制。建立健全刑释解教人员社会保障和救助体系，针对刑释解教人员的就医、就学、就业、救济、社保、养老等难点问题，采取有效措施，妥善解决了部分人员回归社会后的各种困难。加强对服刑在教人员未成年子女的关心和帮扶工作。抓好刑释解教人员过渡性安置基地（企业）、社会帮教志愿者协会、就业技能培训基地三项基础建设，重点做好“三无”人员、“老、病、残、少”人员的协调安置工作。

构建多层面的社区矫正组织体系。形成了党委政府统一领导，司法行政具体实施，相关部门密切配合，乡镇（街道）司法所承担日常工作，社区基层组织和社区群众积极参与的试点工作格局。初步建立了以司法所工作人员、派出所民警为主体的社区矫正执法队伍和由法律专家、心理学专家、离退休人员、教师、高校学生、社区管理服务人员等社会力量参与的志愿者队伍。加强社区矫正制度化建设，先后制定了《四川省开展社区矫正试点工作方案》、《四川省开展社区矫正试点工作实施意见》，全省社区矫正工作制度体系基本形成。目前，社区矫正工作已在全省21个市州、144个县（市、区）、3652个乡镇（街道）全面开展，2010年重新犯罪率仅0.2%。

（二）法律服务保障民生成效显著

律师、公证、司法鉴定、基层法律服务、法律援助工作直接面向群众、服务群众，是司法行政机关开展群众工作的重要组成部分。近年来，全省司法行政机关加强管理，积极组织引导律师、公证、司法鉴定、基层法律服务行业提升法律服务水平，大力开展法律援助工作，运用法律手段改善民生、维护民生、保障民生、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定，成效显著。

1.服务经济社会发展

各级司法行政机关加强对法律服务行业的管理服务，构建以维护公平正义为价值追求的公共法律服务工作体系。紧紧围绕科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，努力服务加强和改善宏观调控，搭建律师融入党委政府大局的工作平台，推进“政府购买法律服务”的理念，通过政府购买法律服务来提高公共管理和宏观调控的专业水平。围绕我省基础设施建设大会战开展专项法律服务工作，鼓励和引导广大法律服务工作者积极介入、全程跟踪，随时提供决策建议，解答相关法律咨询，努力服务保增长调结构。进一步健全法律服务推荐机制、企业法律风险防范机制，努力为各类市场主体依法经营、规避市场风险、改善经营环境和开展自主创新、实现产业结构优化升级提供有效的法律服务。开展“法律服务进村入户”活动，积极推动律师、公证、司法鉴定向农村延伸，在县、乡设立司法鉴定便民咨询点、接案点，贴近群众，服务强农惠农，为农民增收、农业产业化经营、农村基础设施建设、农村综合改革等提供法律帮助。清理行政审批项目，实行“两集中、两到位”，提高行政许可效率，方便行政相对人。

2.法律援助维护群众权益

有效发挥法律援助在党委、政府主导的维护群众权益机制中的作用。2006年以来，全省共办理法律援助案件161570件，受援人数达227918人，接待法律援助咨询1391308人次，为困难群众挽回损失或取得利益近18亿元。5年间，全省办案量增长86%，平均年递增20％。成功办理了“山东寿光6.10事件8位川籍农民维权案”、“芦山县张洪昌工伤案”、“贵州1·29 特大交通事故川籍死者家属民事赔偿案”、“ 126位川籍农民工赴俄罗斯务工涉外劳务纠纷案“、“吴秀琼信访案”等一大批有重大社会影响的、典型的法律援助案件，取得了良好的社会和经济效果，得到各级党委政府的充分肯定、受援群众的高度赞扬和社会的广泛认可。始终把农民工等弱势群体的法律援助工作作为重中之重，维护社会公平。提出了农民工法律援助“应援尽援”的工作方针和“农民工走向哪援助服务跟到哪”的工作目标。建立和完善了省、市、县、乡镇（街道）四级农民工法律援助服务网络体系，并把服务网络延伸到省外，在省外川籍农民工输入地建站41个。探索和形成了与建设、劳动保障、国土、信访等部门调处联动工作机制和信息沟通机制，形成追讨欠薪工作合力，组建了省、市、县三级“农民工法律援助服务团”。连续三年组织开展岁末年初“法律援助为农民工讨薪”专项行动。与广东、海南等9个省（区）省级法援中心共同签订了《省际农民工法律援助合作协议》，各市级、县级法律援助机构同全国部分同级城市法律援助机构签订了《城际间法律援助合作协议》，建立省际（城际）间法律援助异地合作机制。

3. 组织法律服务工作者参与社会公益活动、履行社会责任

引导法律服务人员关注民生、关注社会热点、焦点问题，积极维护社会公众尤其是社会弱势群体利益。组织全省律师深入开展“法律六进”、“律师奉献进千村工程”、建立“草原牧区流动法律服务援助站”等活动，有效地促进了法律服务人员服务群众、服务社会。组织法律服务机构和人员积极参与抗震救灾，全省律师共投入志愿者3500人次，出动车辆1100多台次，转运伤员、救灾物资，捐款、捐物；办理涉灾公证8万件，减免公证收费1500多万元。省司法厅组织律师代省政府起草了抗震救灾工作相关文件，成都市司法局组织律师参与政府灾后重建立法工作，德阳、绵阳、广元、成都等地律师参与政府工作组，对特定受灾家庭入户走访，疏缓群众情绪，配合政府做好救灾善后工作。利用春节、消费者权益保护日、全国助残日、12·4法制宣传日，组织法律服务人员深入基层，为群众开展各种形式的法律宣传咨询服务。

二、新形势下司法行政机关开展群众工作面临的形势和任务

2011年是“十二五”规划的第一年，党中央对做好今年工作作出全面部署，着眼于实现经济平稳较快发展，强调要更加注重改善民生、保持社会和谐稳定。当前，我国经济社会发展中，短期问题和长期问题交织，结构性问题和体制性问题并存，国内问题和国际问题互联，仍处于人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期。

为人民服务是党的根本宗旨，群众路线是党的基本工作路线。从本质上看，党的群众工作就是党的政治工作，是研究和解决党与人民群众关系的工作。能否做好这一工作始终关系到国家革命、建设、改革事业的兴衰成败和我们党的生死存亡。在新的形势下，司法行政机关加强和改进群众工作，要继续坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，从政治和全局的高度，准确把握面临的新形势和新任务，坚持以人为本，从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，更加自觉主动地做好各项工作，更好地发挥职能作用。

（一）深入推进社会矛盾化解，要求司法行政机关有效预防化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定

社会和谐稳定是改革发展的前提和保障。进入新世纪新阶段，我国经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，给我国发展进步带来巨大活力的同时，也带来了一些影响社会和谐稳定的矛盾和问题。监狱押犯和劳教收容、强制隔离戒毒人员总量持续上升，罪犯劳教人员构成日趋复杂，监所安全稳定和教育改造面临的压力日益增大，对管理、教育、矫治工作提出了新的更高的要求。随着经济社会快速发展和经济加快转型升级，可能引发大量新的矛盾，产生新的不稳定因素，司法行政工作化解矛盾纠纷、维护社会稳定的任务十分繁重。要求司法行政机关在工作中要引导广大群众正确认识改革发展中利益关系的变化，多做解疑释惑、理顺情绪、平衡心理、化解矛盾的工作，促进形成依法有序表达诉求、及时有效解决问题的社会环境，切实维护社会和谐稳定。

（二）保持经济平稳较快发展，要求司法行政机关切实维护群众合法权益，推动落实保障民生政策

目前，我国经济平稳较快发展，社会大局保持稳定，有效应对国际金融危机的严重冲击，在全球率先实现经济形势总体回升向好。但同时也要看到我国经济回升的基础还不牢固，经济运行中的新老矛盾和问题相互交织，保持经济平稳较快发展、推动经济发展方式转变和经济结构调整难度进一步增大。加快经济发展方式转变，保持经济平稳较快发展，必须高度关注民生，坚持围绕改善民生谋发展。司法行政机关必须着眼于维护群众合法权益、促进解决民生问题，推动党和国家有关保障和改善民生政策的落实，有效运用法律赋予的职能和手段，促进解决就医、就业、就学等与民生密切相关领域的问题，更好地维护群众的合法权益，充分调动群众在推进改革发展稳定中的积极性、主动性、创造性，共同推动实现经济社会新发展。

（三）深入推进社会管理创新，要求司法行政机关创新工作体制机制，提高社会管理服务水平

随着社会主义市场经济的不断发展，生产力水平有了极大提高，但社会事业建设与经济发展还存在不协调的问题，特别是社会管理还存在不少薄弱环节，管理难度不断加大，迫切需要我们在构建社会主义和谐社会的历史进程中把加强和改进社会管理置于更加突出的位置。要切实转变工作理念，创新群众工作体制机制，健全工作网络，夯实基层基础；创新群众工作的方式方法，变治理为服务，变被动为主动，变堵防为疏导，充分发挥司法行政工作柔性司法、和谐司法、服务群众的特点。

（四）深入推进公正廉洁执法要求司法行政机关切实转变工作作风，保障社会公平正义

公正廉洁执法，维护社会公平正义，是政法工作的生命线，也是推进群众工作的出发点和落脚点。随着经济社会持续快速发展、民主法治进程加快推进,人民群众对社会公平正义的要求越来越高,利益诉求和权益保障的双重愿望越来越迫切, 渴望司法机关公正廉洁执法。这就要求广大司法行政系统党员干部特别是领导干部必须要按照“为民、开拓、务实、清廉”的要求，切实转变工作作风，践行公正廉洁文明的执法执业理念，用心想事、用心谋事、用心干事，多为群众办好事、办实事；坚持到最困难的地方去，到群众意见多的地方去，到矛盾问题集中的地方去，主动察民情、解民难、保民安；坚持不断探寻突出问题进行调查研究。律师、公证、司法鉴定、基层法律服务、法律援助工作人员在提供法律服务过程中，必须独立、客观、公正地提供服务，依法履行职责，注重提高办案质量，努力实现个案公正，保护当事人平等地享受法律保护，使他们真正感觉到公平正义就在身边，从而更好地保障司法公正，促进实现社会公平正义，体现社会主义司法制度的优越性，维护社会安定和谐。

（五）牢固树立群众观念，培育适应新时期群众工作要求的司法行政队伍

做好群众工作，不仅仅是方式方法的问题，更是观念的问题，只有牢固树立群众观念，才能在工作中充分体现群众利益，符合群众意愿。全省司法行政系统高度重视党员干部和法律服务队伍的思想政治建设，坚持以人为本，紧紧围绕全心全意为人民服务的宗旨，牢固树立群众观念，培育适应新时期群众工作要求的司法行政队伍，努力做到为民所想、便民利民，时刻把群众的冷暖挂在心头。在全系统组织开展创先争优活动，强化宗旨观念、责任意识，进一步巩固立警为公、执法为民的思想作风。在法律服务行业认真开展群众观点再教育，切实解决群众感情问题，真正在思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众、生活上关心群众。把执法执业活动变成服务群众的过程，引导群众依法理性表达利益诉求，维护群众合法权益。坚持紧紧依靠广大基层干部做好基层基础工作，在政治上关心他们的成长进步，在工作上创造必要条件，在生活上帮助解决具体困难。抓好基层干部的选拔调配和培养教育，增强他们的群众意识和做好群众工作的本领，建设一支乐于做群众工作、善于做群众工作、有奉献精神、年富力强的高素质群众工作队伍。

三、工作中存在的不足和问题

对照新形势下司法行政机关开展群众工作面临的形势和任务，我们的工作还存在着不容忽视的不足和问题，既有认识问题，也有实践问题；既有体制机制问题，也有方式方法问题。

（一）对群众工作的思想认识还不完全到位

认识到位，思想重视，是做好工作的前提。一些单位和部门的司法行政干警甚至个别领导干部对做好群众工作的重要性认识不够，存在偏重业务工作、忽视群众工作的情况。在开展群众工作时，投入的时间和精力不够，没有把群众工作摆上应有的位置，深入群众不够、联系群众不多，掌握群众心理不足，不了解群众愿望，不能深入触及矛盾，不会化解矛盾。部分法律服务从业人员也存在认为群众工作是政治工作、与自己的业务工作关系不大的错误认识。

（二）能力素质还不完全适应新形势下的工作要求

一些司法行政党员干部甚至个别领导干部安于现状，对当前群众的新变化不熟悉，对群众工作的特点规律不了解，仍然沿袭传统思路和经验，造成“老办法不管用、新办法不会用、硬办法不敢用”的情况，不能有效地解决群众的困难和问题，素质和能力需要进一步提升。随着法治社会建设进程深化，司法行政机关要做好新时期群众工作，必须以法律法规为依托，依法执法执业，但就目前司法行政队伍的整体状况看，对法律法规的掌握还不丰富，依法开展群众工作的能力还有所欠缺。

（三）经费、人力、硬件保障不足，基础条件较差

司法行政工作量多面宽，而目前国家财政还不能全额保障，经费、人力、硬件设施不足，尤其是基层基础薄弱，在很大程度上制约了群众工作的有效开展。例如人民调解工作，2010年全省市、县二级司法行政机关共落实人民调解工作指导经费1169万元，平均每个市县仅5.7万元；全省人民调解工作“以奖代补”补贴标准平均约为29.3元/件，与人民调解员付出的时间、精力严重不成比例，难以有效调动调解员的工作积极性。我省现有司法所4656多个，而政法专项编制仅3200余人，平均一个所还不到一人，工作开展十分困难，很多时候都显得力不从心。再看法律援助工作，我省作为人口大省、农业大省，符合法律援助条件的人群规模庞大，全省受援人群共计3240.3万人，占全省总人口的36.7％。据司法部统计测算的按人口2-3‰法律援助需求量标准，我省每年援助需求量为约为8万件；2010年全省办理法律援助案件41874件，，还有50％的法律援助需求受限于服务能力、财力和人力资源有限而没有得到满足。全省大部分县区法律援助中心没有业务用房，法律援助机构设备齐全的占4％，主要设备配置齐全的占24％，基本设置配置齐全的占72％，均低于全国平均数。

（四）工作体制机制需进一步创新完善

计划经济时代遗留下来的行政化、指令性倾向需要进一步转变，要大力构建服务型机关。司法行政机关开展群众工作的方式方法陈旧，相关体制机制不健全，甚至存在随意性、时紧时松、就急应景等问题。司法行政工作信息化、规范化和制度化建设有待于进一步加强，联系和服务群众的载体不多。强制隔离戒毒、社区矫正等工作还处于起步阶段，需要稳步推进、大胆创新工作的方式方法，尽快健全完善工作的体制机制。司法行政机关与政府其他部门的协调配合不够，还未真正形成做好群众工作的整体合力。对内对外宣传工作有待加强，公众对司法行政机关职能和便民惠民措施的知晓率不高。

四、加强和改进群众工作的对策建议

（一）加强基层基础建设

一要大力加强经费保障工作。司法行政系统“十二五”规划要重点围绕监狱劳教、强制隔离戒毒、社区矫正、安置帮教、基层基础建设、信息化建设等工作确定一批重点项目，纳入经济社会发展规划，使之成为约束性指标。各级司法行政机关要争取党委政府和有关部门支持，科学确定办案（业务）成本，加大办案经费保障力度。加大监狱劳教戒毒工作经费保障力度，在抓好现行标准落实的基础上，充分考虑职能调整、政策性增支、物价上涨等因素，及时调整实际执行标准。二要大力加强司法业务用房建设。积极争取党委政府和有关部门的支持，确保司法业务用房建设纳入各级政府投资计划，推动司法行政业务用房建设上批量。三要大力加强司法所规范化建设。在司法所硬件设施建设基本完成的基础上，推进司法所机构正规化、干部队伍专业化、基础设施标准化、所务管理制度化、业务工作效能化建设，全面提升司法所工作水平。四要不断推进“三项建设”。加快完成监狱资产处置工作，统筹用好资产处置资金，强力推进灾后重建、布局调整、就地改扩建。力争将全省监狱64个建设项目分别纳入全国和全省“十二五”经济和社会发展建设总体规划。五要继续深化监狱体制机制改革。完成监狱企业集团公司、分公司领导班子搭建，完善各项规范管理制度，进一步推进监企分开，纯化监狱刑罚执行职能。

（二）加强班子队伍建设、党风廉政建设

一是深入开展创先争优活动，从思想深处解决为什么入党、为什么奋斗、为谁掌权、为谁执法、为谁服务的问题，提高为民服务的思想意识。杜绝执法态度粗暴、工作方式简单和“门难进、脸难看、事难办”以及“有法不依、执法不公、执法不严”的情况和现象。切实抓好法律服务行业创先争优活动，加强教育引导，使广大律师、公证员、司法鉴定人和基层法律服务工作者进一步认识加强和改进群众工作的重要性，明确社会主义法律工作者的职责使命，增强社会责任感。大力开展法律服务满意度测评，对服务对象、司法机关、社会公众开展随机问卷调查和走访，听取群众意见，提高服务质量。二是强化领导干部的教育、管理和监督，积极推进学习型领导班子建设，深入开展创“四好班子”活动，提高领导班子和领导干部的思想政治素质，提高领导班子的凝聚力和战斗力。严格落实党风廉政建设责任制，不断深化反腐败惩防体系建设，把从严管理干部要求落到实处。三是全面落实干部人事制度改革各项任务，提高选人用人质量，继续改善队伍结构。加大从基层一线选拔干部工作力度。探索试行资格认证和持证上岗制度。进一步落实从优待警政策，从政治上关心干警，精神上鼓舞干警，工作上爱护干警，生活上体恤干警，引导好、保护好、发挥好广大干警的积极性，保证队伍稳定。四是加强业务培训，以能力建设为核心，增强联系和服务群众的本领。提高司法行政干警和法律服务人员业务素质，改进工作方法，提高工作效率，增强与群众沟通的能力、了解群众疾苦和掌握群众心理的能力、疏导群众情绪和化解群众内部矛盾纠纷的能力。五是适时表彰、推出先进典型，发挥激励机制作用，充分调动各级司法行政机关和法律服务行业参与和做好群众工作的积极性。

（三）整合司法行政职能，建立健全矛盾纠纷预防、化解机制

认真研究社会生活的新变化和群众工作的新特点，大力整合人民调解员、律师、公证、司法鉴定、法律援助和基层法律服务队伍，进一步完善大调解工作体系，理顺群众情绪、化解群众怨气，引导群众以理性、合法的形式表达利益诉求，妥善处理利益纠纷，防止矛盾激化。认真总结普法依法治理工作经验，探索工作规律，广泛听取社会各界的意见建议，立足我省实际，制定科学合理的“六五”普法规划。坚持普治结合、以治为主的原则，将依法治理和“六五”普法有机结合，以构建和谐社会为主线，以目标考核为抓手，构建一套切合实际、行之有效的四川法治指数指标体系。突出普法依法治理的实效性，紧紧扣住党委政府中心工作，紧紧围绕改善民生，满足人民群众新期待、新要求，立足于解决实际问题，实现国家对社会的有效治理，把普法工作落到实处。

（四）把服务群众贯穿于执法执业活动全过程

认真开展一次群众观点再教育，切实解决群众感情问题，真正在思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众、生活上关心群众。要把执法执业活动变成服务群众的过程，引导群众依法理性表达利益诉求，维护群众合法权益。开展执法和执业满意度测评，自觉接受群众监督，通过开门评议、回访信访当事人等形式，对服务对象、司法机关、社会公众开展随机问卷调查和走访，针对群众反映的执法、执业中存在的问题，开展自查自纠，进一步提高公证廉洁执法、执业水平。

（注：此文章为报四川省委政法委调研报告。）

四川省人民调解工作的完善和发展

四川省司法厅课题组

（2011年4月)

前言

人民调解组织作为一项具有中国特色的解决民间纠纷的群众性自治组织，自产生以来，以其快捷、方便、公正、合理的优势化解了大量的民间纠纷。为了充分发挥人民调解的传统优势，缓解法院和行政部门的案件压力，近年来司法行政部门大力推动在现行法律框架下建立的“大调解”工作模式。那么在“大调解”的背景下，四川省人民调解工作的现实运行状况呈现出怎样的态势，人民调解的队伍建设上取得哪些成绩，人民调解有哪些工作机制的创新，人民调解在社会管理创新中发挥了怎样的作用，人民调解在“大调解”机制中的基础性作用是如何体现的，未来四川省的人民调解工作如何在《人民调解法》的指引下契合四川的实践进行准确的定位？这些都是我们在理论上和实践中必须思考和考查的关键问题。带着这些问题，我们于2011年初对四川省部分市、县人民调解制度的现状做了一项实地调查，本研究报告写作的素材便主要源于此次调查。自课题被批准立项以来，我们深感此课题的重要和肩负的责任之重大，又鉴于本课题研究任务重、时间紧，我们在调查地点上选择了突出重点，兼顾其他的策略。课题组把重点放在成都、泸州、内江、资阳、广安等几个比较典型的城市与乡村的实地走访调查上。

为了更好地实现本课题的愿景，我们将调研的目标主要集中在四川省人民调解工作的运行现状和存在问题，人民调解与行政调解、司法调解的衔接，人民调解中正式与非正式规范的互动，人民调解的运作策略与保障机制等方面。参与本次调查的有人员既有具体从事人民调解指导工作的省、市、县司法行政人员，也有大学教授和学生。最后，在西南民族大学法学院副教授何真同志的主笔下完成了一份7万余字的《四川省人民调解工作的完善和发展》的研究报告。

本研究报告大致包括以下内容：导论；第一章：四川省人民调解工作的现状及存在的问题；第二章：四川省人民调解制度与行政调解、司法调解的衔接与策略选择；第三章：四川省人民调解制度运行中正式与非正式规范的交错与汇通；第四章：四川省人民调解工作的运作策略与保障机制。第五章：四川省人民调解工作的合理定位与对策建议。

随着“大调解”机制的迅速建立，人民调解的建构发生了很大的变化，取得了巨大的成绩，同时也出现了一些新情况和新问题，回应社会的现实需求给我们提出了理论方向，这也成为了本课题的追求。但是，智识不逮和时间有限等诸多因素的约束必然在研究报告中留下遗憾，我们只能带着这些遗憾在各界及同仁的批评与帮助中继续前进。

导论

一、问题的提出

人民调解制度是一项中国特色社会主义法律制度，是指在人民调解委员会的主持下，通过说服教育的方式，劝解双方当事人互谅互让，从而消除纠争的一种非诉讼解决方式，它是对我国民间调解制度的继承和发展。中华民族几千年的历史表明，“调解”作为纠纷解决的一种方式，在社会矛盾纠纷调解工作体系中具有基础作用。中国文化中自古就有中庸、儒家讲究和而不同，这种价值取向及思维定势，使人遇到纠纷或争端，自然而然地寻求调和而非争讼。另外，人民调解与法律诉讼相比，在纠纷解决方面更经济实惠、更快捷，更方便。由于人民调解具有扎根基层、分布广泛、方便快捷、不伤感情等特点，在解决纠纷中具有独特的、其他纠纷解决方式不可替代的作用，因此，其在实践中往往成为解决纠纷的首选方式，被称为化解矛盾纠纷的“第一道防线”，被国际社会誉为“东方经验”、“东方之花”。这些因素都使得我们必须重视人民调解制度的适用。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，对构建社会主义和谐社会做出了全面部署，其中对人民调解工作提出了明确要求。2007年《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》提出当前和今后一个时期人民调解工作总的要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持围绕中心、服务大局，以人为本、服务群众，以化解矛盾纠纷为主线，进一步发挥人民调解化解矛盾纠纷的功能、预防矛盾纠纷的功能和法制宣传教育的功能，进一步加强人民调解组织和队伍建设，进一步加强人民调解工作法制化、规范化建设，积极推进人民调解工作创新，不断完善中国特色人民调解制度，积极化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，为构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会做出新的贡献。全国人大常委会于2010年8月28日审议通过了《中华人民共和国调解法》，第一次将我国人民调解制度上升到“法律”的层面，标志着人民调解制度完全彻底地成为我国法律制度的一个组成部分。这部新通过的法律在总结我国民间调解经验的基础上，以国家立法的形式对人民调解的性质、任务和原则，调解组织形式和调解员选任，调解的程序、效力等许多问题作了规定。

近年，处在社会转型期的中国由于社会利益格局的调整和社会规制方式的不完善、规制能力的不足, 社会矛盾比较突出,纠纷发生比较广泛,尤其是非常规的、群体性的纠纷的发生，呈普遍增长趋势。于是，有效化解矛盾平息纠纷,构建和谐社会,成为重大的社会治理课题。而充分利用社会资源,解决纠纷,构建和谐社会也成为党和政府尤其是各级司法行政部门的重要任务。在党和政府的推动下，我国在全国范围进行了对人民调解的改革和推广，即在现行法律的框架下建立“大调解”的模式。“大调解”借助行政部门、司法机关的力量，对人民调解机制的再利用，发挥人民调解在解决基层社会矛盾纠纷上的优势，远远突破了传统人民调解的范畴。建立“大调解”机制，就是为了适应转型期纠纷解决的要求，通过充分调动各方面资源，建立不同纠纷解决方式的对接、联动与协调，提高通过调解解决纠纷的能力，以利于实现社会的和谐。随着“大调解”格局的建立，行政部门、司法机关对人民调解的依赖性显著增强，现实中的人民调解越来越成为国家与社会共同参与的纠纷解决机制中的第三领域。

因此，在从国家与社会的互动中去理解和把握人民调解制度的现实运行和未来走向就成为我们在理论上和实践中必须思考和考查的关键问题。如何理解人民调解制度的相对自治独立性，与建构它的基础性空间是国家推进型的这样一对矛盾？如何借助人民调解的平台，深化正式与非正式规范规范之间的交流与融合，使国家和社会作为互动体系有了空间上的可能性？如何在人民调解这个纠纷解决领域中，国家与社会联合进行更具协商性而非命令性的新型纠纷解决关系？如何以人民调解为基础，其他各类非诉讼调解为补充，并通过人民调解、行政调解、司法调解的合作与衔接，使国家司法制度不断完善？如何通过专业化、社会化、规范化、科学化的改革，提高人民调解组织的公信力？如何发展和创新人民调解组织形式，拓展工作领域，探索人民调解工作方式的多样性？因此，深入四川的法治环境对人民调解制度进行跟踪调查，以获得国家与社会互动中人民调解工作的真实、客观、有效的经验研究资料，由此发现真正影响和困扰人民调解的效力、保障、效率等方面的问题，并提出切实可行的改进方案是本次课题研究应当努力的方向。

二、本课题国内外研究现状

由于人民调解是一项具有“东方经验”的纠纷解决机制，所以，不仅国内学者对之有较为系统的研究，而且许多外国学者也较早地对我国人民调解进行过研究，其中部分研究成果还具有较大的开拓性。国外研究比较注重人民调解自身的理论建构，以动态和功能的视角把握现代社会对人民调解的需求。有学者对人民调解进行不同的功能定位，同向的调解主要作为补救审判能力不足的辅助体系来回应对审判式处理的期待，而异向的调解则在整个社会的纠纷解决机制中作为一种独特的解纷方式存在[1]（棚濑孝雄，1992）。有学者认为人民调解在价值取向上存在着显著差别，形式性或中立性的人民调解强调第三方严守中立，不对当事人纠纷做出评价或判断，旨在为当事人提供一种对话的渠道，促进和解；而指导性的人民调解则能够为当事人提供最接近判决的法律意见（Edwaid F.Sherman,1997）。有学者提出人民调解是接近司法／正义的运动，不仅仅意味着一系列的制度改革的尝试，也与在社会范围内，对法进行系列理性的决定性发展相对应[2]（莫诺﹒卡佩莱蒂，2000）。有学者认为人民调解的出现反映了公共领域与私人领域相互融合的趋势[3]（哈贝马斯，1999）。有学者认为人民调解是反对国家权力以及司法职业对纠纷解决的垄断，希望发展一种与审判不同的纠纷解决机制，并以调解的非权力化解决为其追求的首要目标（早川吉尚，2005）。虽然国外学者对我国人民调解进行了诸多论述，并在知识增量和方法创新上作出了重要贡献，但他们只是将“中国”作为研究的对象，不可能具有“中国”的主体性意识，就使得他们在对人民调解的研究方面，更多的是为了解释和验证西方经验，难以解决人民调解在中国遭遇到的现实问题，更不可能提出具有中国特色，既兼顾传统、又直视社会转型、并面向世界的人民调解法制化的具体政策建议。

相比之下，按照现有文献所呈现出来的发展脉络，纠纷解决的文化解释、社会功能解释及权力技术分析是目前分析和理解我国人民调解的三种不同的分析方法。第一，传统文化解释的理论分析方法。这类分析方法是以中国传统法律文化的方法与命题为体系背景，强调人民调解不仅仅是解决纠纷的方式，而且还体现了一种关于社会秩序的安排甚至宇宙秩序的安排，体现了一种特殊的文化价值趋向，即传统儒家文化追求自然秩序和谐的理想。利用文化解释的方法研究中国的人民调解机制，学者们一般认为人民调解与传统的民间调解虽然有许多区别，但始终强调二者之间在文化上的连续性，并且认为这种连续性主要是指人民调解与传统中国社会无讼的法律文化理念是一致的[4]（瞿同祖，1947；黄宗智，1998；俞荣根，1998；梁治平，1991）。第二，功能解释的理论分析方法。这类研究是从人民调解独特的功能出发来进行分析，认为不能够简单地把人民调解看作是传统法律文化的延续，而是要分析人民调解在中国各个不同历史时期发挥怎样特殊的功能，并且此功能是传统民间调解所不具备的。功能需求决定了各个时期人民调解在当时的广泛运用，而不是因为中国传统民间调解的文化渊源自然而然地产生了新的人民调解方式。因为人民调解能够较好地体现共产党在当时的相关政治主张，使国家正式权力融入到基层社会，因此，人民调解的政治功能在当时要超出其能够维持社会秩序的纠纷解决的社会功能。[5]（宋明，2006；刘岩，2005；刘艳芳，2005；韩波，2002；高昌礼，2000；肖扬，1995）第三，权力技术的理论分析方法。有学者认为，尽管文化解释和功能解释的分析方法对于理解人民调解提供了有力的说明，但这两种分析方法都无法从具体的场景和微观的角度来把握人民调解中情、理、法等各种权力技术的运用及相互关系。因此，权力技术分析方法把中国的人民调解作为一种普遍性的法律实践加以处理，把具体的纠纷解决过程放入一个特定的时代背景中去，把调解看作是一个独特性的“历史事件”，用一种“关系/事件”的分析方法将围绕事件和构成事件的一系列权力关系结合起来，将特定的调解事件置于权力关系的场景之中，对调解过程中的权力技术和策略的运用进行细致分析[6]（苏力，2000；强世功，2001；何兵，2003；季卫东，1999；张卫平，2000；陈志新，2005；范愉，2003）。

现有文献对中国人民调解的研究采用的方法和分析的侧重点虽然有所不同，但都为后续研究提供了较高的起步平台。首先，现有研究已经形成了比较系统的研究方法，文化与功能的解释已经成为目前对中国人民调解问题进行研究所普遍采用的研究方法。其次，现有研究已经建立较为系统的理论体系，已经初步形成从法文化学到法社会学、从对表象的感知到对基础理论的探究较为系统的体系，为进一步分析和研究人民调解问题以及开辟法学理论研究在该领域的最新应用奠定了基础。但是，现有研究还存在诸多不足和缺陷，总结起来主要包括：一是现有文献缺乏在从传统社会到现代社会转变的历程对人民调解进行连续性的考察及论证。二是现有文献对人民调解问题的研究大都只是从单一视角去分析其功能、文化或者其权力技术的变化，不能从多学科角度对其进行系统和全面的研究。三是现有文献没有对人民调解角色定位问题进行研究，更没有将人民调解在各个不同历史时期的角色定位分别进行细致的研究。四是现有文献没有对人民调解在中国法律现代化过程中所解决的中国特殊问题进行探讨，因此，就会忽视人民调解在中国纠纷解决机制中的特殊作用，而与其他调解方式并无明显的区别。五是对人民调解法制化及其运行的法律支持的研究不足，缺乏从具体法律制度及其改革的角度对人民调解制度进行探讨，没有提出人民调解法制化的具体路径和政策建议。

所以笔者以“四川省人民调解工作的完善与发展”为题，把社会转型作为约束条件，将研究的焦点汇聚在四川省的人民调解制度的具体实践，观察人民调解与行政调解、司法调解的衔接与合作中出现的问题与症结，破解人民调解中的国家、社会、个人的利益结构的变化，进而分析人民调解在国家权力向基层社会组织的渗透和基层社会组织向国家司法的延伸的这样一种互动中获得的独特地位，目标是正确地把握和合理地建构现代社会中的由国家与社会共同参与的人民调解机制。

三、本课题的研究目的与研究意义

（一）本课题的主要研究目的

1、通过对四川省的人民调解工作运行的实地调研，从微观的角度考查人民调解的组织结构、内部管理机制的运作、功能发挥状况、拥有经济资源的情况等，力求发现人民调解工作所面临的各种问题与障碍。

2、对泸州、内江、广安、资阳等地的人民调解委员会、司法局、司法所、街道办事处、居（村）民委员会、交警大队、工商局、法院、检察院等展开实地调研，通过从社会整合的视角对人民调解组织与政府、社会沟通的途径与强度的实证分析，力求从宏观与微观两个层面探讨三大调解的在程序上、制度上和效力上的有效衔接。

3、对人民调解中国家与社会纠纷解决权的关系进行语境化地考察，论述人民调解作为消解矛盾的缓冲地带以实现国家与社会的良性互动的真实状态，提出人民调解应被定位为作为国家权力与民间社会纠纷解决的“第三领域”。

4、以中国社会转型时期所面临的社会条件及社会问题为起点，对人民调解制度的适用途径、组织模式、合作机制进行细致和深入的探讨，合理地建构社会转型中的由国家与社会共同参与的人民调解，使人民调解既能支撑国家权力和法律在基层社会的运转，也能使基层社会通过人民调解了解和回应国家的治理。

（二）本课题的研究意义

调查证明，人民调解具有很强的生命力，但同时也面临着现实的困境。那么如何扬长避短，发挥人民调解制度的积极作用就是无法回避的现实问题，只有在总结调解经验及教训，挖掘有生命力的调解运作策略并大力进行推广，在理论上探讨新的调解制度建构，才能使这朵“东方之花”永开不败。

四、本课题的研究方法与内容安排

（一）研究方法

主要采用实地调研、数据抽样、问卷调查和个案追踪等方法力求通过对“三大调解”进行实地调查和个案分析，观察社会转型时期人民调解出现的一些新情况，新问题和新特征，并由此做出解释，进而为新时期的人民调解制度建设提供理论支持和具体建议。

（二）研究思路与主要内容

为了强化人民调解理论和实践的有效结合，在实地调研基础上完善四川人民调解工作，本课题通过对四川省人民调解运行的调查论证，从微观的角度考察人民调解的组织结构、内部管理机制的运作、功能的发挥状况、拥有社会资源等情况的现状，分析出现的各种现实问题及其成因；并且以个案阐述的方式探讨“三大调解”在程序、制度和效力上的有效衔接与策略选择；在考察基础上运用数据分析的研究方法，获知纠纷解决中法律与政策、道德、习惯和情理之间的相互借重与相互依赖的情况；然后拟归纳出“情、理、法”杂糅策略、社会网络联合策略、资源整合策略、地方性策略和沟通性策略等的制度运作策略，讨论其可行性；最后根据以上的分析论证，试图提出具有可操作性的，对完善四川省人民调解工作有意义的具体对策与建议。

五、本课题的重点与创新点

（一）本课题研究的重点与难点

1、对四川人民调解运行现状及其存在的问题展开实地调查。

2、理性对待当前人民调解的相对自治性、独立性，与建构它的基础性空间是国家推进型的这样一对矛盾。

3、通过对四川省的人民调解组织与政府、社会沟通的途径与强度的实证分析，找到人民调解与行政调解、司法调解之间的“质同形异”的关联，探讨“三大调解”在程序、制度和效力方面的有效衔接与策略选择。

4、提出人民调解制度应被定位为作为国家权力与民间社会纠纷解决的“第三领域”，并尝试提出具有中国特色的，既兼顾传统、又直视社会转型、并面向世界的人民调解法制化的具体政策建议。

（二）本课题的创新点

1、尝试进行实地调研、个案剖析、数据分析、结构-功能分析等多种研究方法上的有机结合。

2、对四川省的人民调解的国家与社会的双重身份进行语境化的论证。

3、借助人民调解的平台，深化正式与非正式规范规范之间的交流与融合。

4、把握社会转型期的人民调解中国家、社会、个人的利益结构的变化。



第一章 四川省人民调解工作的运行现状及存在的问题

人民调解工作是社会矛盾解决机制中不可或缺的重要手段，特别是在四川省推出“大调解”工作体系之后，四川省的人民调解工作再次受到党政、机关的高度重视，受到社会组织和个人的密切关注，快速向前发展。但在给四川省人民调解工作带来发展机遇的同时，也带来一些现实问题。我们应从理性的角度来看待人民调解，以科学为指引确立人民调解工作的发展方向。

一、四川省人民调解工作面临的社会背景

（一）从纠纷解决体制看

按照诉讼制度在纠纷解决体系中的相位和功能，当代中国纠纷解决史可分为前诉讼时代、诉讼时代、后诉讼时代三个阶段。“前诉讼时代”推行“强调解，弱诉讼”，“诉讼时代”推行“强诉讼，弱调解”，“后诉讼时代”推行多元化的纠纷解决途径。近几年，全国各地法院受理案件激增，标志着我国已进入诉讼时代。调解纠纷数量，从纵向看，较上世纪八九十年代有明显下降；从横向看，与人民法院一审民事案件受案数基本持平或略低。2010年，四川省共排查矛盾纠纷15万件，调解矛盾纠纷43.76万件，调解成功42.29万件，成功率96.64%；防止民转刑5568件，防止民间纠纷引发自杀1452件，制止群体性械斗3543件。这说明，在“强诉讼，弱调解”的诉讼时代，我国的人民调解仍是社会的稳压器，仍是化解社会矛盾纠纷的重要手段之一。随着诉讼时代的到来，审判资源与诉讼需求之间的矛盾加大，一方面是社会诉讼案件与日俱增，呈“井喷”之势，另一方面是法院人力资源严重不足，案件严重积压；司法权力的滥用与人们对司法公正之期望的矛盾加剧，一方面是人们地诉讼公平、公正、公开解决纠纷的朴素要求，另一方面却是权力寻租导演的一幕幕司法腐败的闹剧；加之，高昂的诉讼成本，这些使骨子里仍有“厌诉”思维的群众，更愿亲近于成本低、效率高、方便省时的人民调解。另外，诉讼有限的承载能力不能化解日益增加的社会矛盾纠纷，负荷过重必然损害诉讼的正当性根基——程序正义，进而损害司法的公信力。因此，从纠纷解决资源的供求规律看，诉讼时代向后诉讼时代的过渡具有其内在必然性。而后诉讼时代是一个民事纠纷可以被多种方式合理解决的时代，调解作为一种解决纠纷的重要方式,历经数千年，从未退出过历史舞台。因此，可以说，在中国，人民调解在过去、现在甚至将来，都是社会纠纷解决体制中不可或缺的重要手段。

（二）从市场经济社会看

市场经济社会是一个法治社会，同时也是一个自治社会，这种自治体现在社会与国家的相对分离，社会是人们追求物质财富、精神财富和私人利益的领域，人们在一定范围内能够自我管理、自我教育、自我服务。人民调解作为一种群众自治性解决纠纷的制度，属于社会自治的范畴，符合市场经济社会实现自治的要求。

（三）从社会管理成本看

化解矛盾纠纷、维护社会稳定，是各级党委、政府的一项重要工作。而维护社会稳定，需要一定的成本支出。反过来，良好的治安环境，稳定的社会秩序，能促进经济的快速发展。因此，各地均花大量人力、物力、财力治理社会，维护稳定。由于人民调解是群众自治的一种形式，其设立、运行，无需国家投入，或者说国家投入甚少，但在现实生活中却发挥着化解社会矛盾纠纷“第一道防线”的作用，这为国家节约了大量社会管理成本。以四川省一个120余万人口的县为例（如四川省富顺县），人民调解每年平均成功调解10000件左右的矛盾纠纷，以一个法官每年审判300件计算，如若这10000件调解成功的纠纷通过诉讼渠道来解决，该县法院仅法官就还需增加30多名，加之相应人员、办公设施配备及运行，其经费已远远超过该县对人民调解20余万元的投入。也就是说，人民调解这一群众自治形式，在化解矛盾纠纷，维护社会稳定方面却起到了与某些完整的国家治理机构同等的作用，在社会治理方面有着“低投入，高产出”的效能。因此，得到各级党委、政府的认同和重视，得到群众的支持和参与。

（四）从文化根基看

人民调解强调在化解矛盾纠纷的同时，解除宿怨，杜绝新仇，促使当事人和气，促进社会和谐，这正符合中国固有的“和”文化理念。正如在调研过程中，一位司法行政干部所说：“诉讼是西医，它的强制性就相当于西医的一“切”了事，医治的是社会的标；人民调解是中医，对社会实现标本兼治。”在这个强调民生、民权的社会，人民调解的“柔性”正符合现代“以人为本”的社会治理精神。

上述前两项，可以说是人民调解工作的外部动力，客观的外部因素为人民调解的存在、发展提供了条件；后两项则是人民调解的内部动力，人民调解以其自身的功能和特性，赢得了党政、社会的认同、支持和参与。也即，人民调解以其内在因素，获得更多的外部动力，外部动力促使内部动力机制更强，两者相得益彰，是人民调解蓬勃发展的生命源泉。

二、当前四川省人民调解工作的现状

（一）调解组织建设方面

截至2010年，全省共有人民调解组织6.4万个。一是传统调解组织。经过调研发现，当前，四川省各地村民委员会、居民委员会均建立了相应的人民调解委员会。这类传统型调委会遍布四川省内各地，为基层自治提供了保障，将人民群众日常生产、生活中发生的矛盾、摩擦，消灭在基层，化解在萌芽状态，为新农村建设、城镇化建设做出了贡献。同时规模较大的企事业单位根据自身情况设立了企事业单位调委会，主要化解劳资纠纷、职工与职工之间的纠纷。这类调委会为和谐企业文化建设、企业经济发展创造了良好的环境。二是新型调解组织。首先是乡镇、街道人民调解委员会的普遍建立。自2002年，司法部发布《人民调解工作若干规定》以来，乡镇（街道）调委会得到推广。目前，四川各地乡镇（街道）调委会全部建立，且在整个人民调解工作中发挥着举足轻重的作用；其次是专业性、行业性、区域性调委会如雨后春笋般涌现。为适应当前矛盾纠纷专业性、行业性和跨区域等特性，四川很多地方，建立了专业性、行业性和跨区域性调委会。如2007年7月，德阳市交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会建立后，全省相继在市（州）交警支队、县（区、市）交警大队建立了近200个这类调解会；2009年8月，省司法厅总结推广宜宾、达州、泸州等市建立省际行政接边地区人民调解联调联动经验，举办了川、滇、黔、渝、陕、甘、青、藏八省（市、区）人民调解边界联调协作会议，签署了省际边界人民调解协作协议，建立了300余个省际行政接边地区联合人民调解组织，维护了省际行政接边地区的社会稳定；广安市在人民调解工作中创立“广安模式”，推行市、县人民调解委员会联合会及市、县人民调解委员会，整合了调解资源，提升了调处跨区域重大矛盾纠纷的能力；遂宁市在全省首建医疗纠纷人民调解委员会之后，各地在借鉴的基础上，从实际出发，创立了符合实情的运作模式各异的医疗纠纷调委会，在推进和谐医患关系的建设中起到了重要作用；甘孜州结合藏区实际，成立了寺庙人民调解委员会，专门调解因寺庙扩建、农民耕种等引发的僧俗纠纷。目前，全省建立物业、医疗、院校、劳动争议、交通、消费维权、寺庙等新型人民调解委员会近2000个。三是调解组织的延伸。为延伸人民调解委员会的触角，方便人民群众解决纠纷，很多调委会下设几个调解室（调解室包括以专业性、行业性命名的调解室，以调解能手、法律专家个人名字命名的调解室，派驻法院、信访、公安派出所人民调解室），建立巡回调解制度，人民调解员上门调解；有条件的调委会，利用交通车辆设立流动调解室。有些地方结合实际，创立适合调解的其他形式，如，达县在村、社区设立的“民调中心户”，资阳在村、社区建立的“说事室”等。这些调解机构的建立，不仅前移了人民调解工作的阵地，而且将人民调解的方便、及时、快捷等优势发挥得淋漓尽致。

（二）调解队伍建设方面

目前，四川省共有人民调解员42.98万名。其队伍构成以兼职为主，专职为辅。兼职人民调解员主要指，村（社区）居民委员会成员、乡镇、街道行政、事业部门工作人员及县（市、区）行政、事业部门工作人员兼职人民调解工作，约占全省人民调解员总数的97%。专职人民调解员是指主要从事人民调解工作的人员，约占全省人民调解员总数的3%。从目前来看，专职人民调解员主要分布在专业性、行业性、区域性和企事业单位的调委会中。在各方面条件（党政领导重视度、经济条件、宣传力度、群众参与度）都比较成熟的部分地区，一些乡镇、街道和村、社区调委会也配备了1—2名专职调解员，这为人民调解员职业化提供了借鉴和思考。从人民调解员分布情况来看，村、社区人民调解员约占90%，其他人民调解员约占10%。为早发现、早预防矛盾纠纷，各村、社区调委会一般都设有人民调解工作信息员和联络员，第一时间预防、发现、化解矛盾纠纷。为整合调解资源，实现资源共享，四川省部分市、县建立了调解人才库。将文化程度高、法律水平高、群众威望高、调解成功率高的调解员吸纳进调解人才库中，重点调处跨区域、跨专业、跨部门、跨单位的重大疑难纠纷，提高了人民调解对重大矛盾的处置力度。这也说明，在目前人民调解的主要功能还是化解人民群众日常生产、生活中的小矛盾、小纠纷，防止矛盾激化、升级演变，发挥着社会稳定“第一道防线”的作用。随着调解组织和调解队伍专业性、行业性的建设，人民调解化解重大、疑难、复杂纠纷的能力得以提高，更适应新时期社会对调解提高的新要求，新任务。

（三）调解经费保障方面

人民调解经费包括司法行政机关指导人民调解工作经费，人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费。经过调研统计，目前，四川各地司法行政机关指导人民调解工作的经费均已落实，只是数额多寡不一。从走访的几个市、县（市、区）的调委会来看，不少调委会的补助经费未能落实。根据统计数据，全省目前约有58%的人民调解委员会没有补助经费，即使落实了补助经费的调委会，其经费也很少且来源不稳定。村、社区调委会大约300-500元/年；乡镇、街道约为500-2000千元/年，没有落实补助经费的调委会主要集中在矛盾纠纷多发的村和社区。但各类调委会的办公场所基本上得到解决，如村、社区调委会设在村（居）民委员会内，乡镇、街道调委会办公场所主要设在司法所内，企事业单位调解一般设在企事业单位内，专业性、行业性调委会办公场所一般由专业、行业相关单位提供办公场所，如交通事故调委会一般设在交警队。对于人民调解员补贴经费，各地采取的形式、幅度、范围各不相同，同一市（州）辖区内的各县（市、区）差异也较大。首先，补贴形式不同。专职调解员以工资形式计报酬，工资由“基本补贴+个案补贴”组成。基本补贴即由县（市、区）财政或相关职能部门每月定额支付的报酬部分，个案补贴即由县（市、区）政府或相关职能部门对人民调解员调解成功的单个纠纷进行发放。个案补贴标准由县（市、区）根据当地经济水平、调解纠纷数量、纠纷疑难程度、调解维稳功能等因素进行综合考量，予以确立。由于村居调委会调解员和乡镇、街道调委会调解员调解纠纷的难易程度不同，所以个案补贴的标准也不一样。多数地区，村居调委会调解员调解纠纷为5-30元/件，乡镇、街道调委会调解员调解纠纷为30—100元/件；少数经济发达的地区个案补贴可以达到2000元。2010年，全省共发放人民调解员个案补贴1231万元，平均每件纠纷补贴约为29.3元/件。兼职调解员一般没有“基本补贴”，只以“个案补贴”形式给予一定报酬。其次，补贴承担主体不同。村、社区、、乡镇、街道调委会调解员的“个案补贴”经费一般由县（市、区）财政承担，部分地区由县（市、区）财政和乡镇、街道财政共同承担。企事业调委会调解员补贴一般由企事业单位承担。专业性、行业性、区域性调委会调解员补贴，由县（市、区）财政、相关职能部门或社会组织承担。如资阳市的医疗纠纷调委会调解员的补贴由医疗协会承担。当然，前述承担方式，并不是单一的，有些地区采取的是复合式承担主体，这充分体现了人民调解工作得到了党政、社会组织、个人的共同支持。最后，补贴范围不同。在调研中我们发现，即使同一县（市、区）辖区范围内，不是每个人民调解委员会的调解员都能获得个案补贴。由于受地方财政等因素影响，部分地方对辖区内所有人民调解员进行补贴，有些地方则只对村、社区、乡镇、街道调委会的调解员进行补贴。一般来说，各地财政对企事业调委会和专业性、行业性、区域性调委会中的兼职调解员没有给予补贴。从总体来看，各地虽做法不一，但人民调解经费保障机制已基本启动，保障额度逐年提高，特别是对专职调解员工资待遇的解决，以及在经费保障中引入社会资金的创新做法（资阳市医疗纠纷调委会，以医疗协会中单位成员的会费解决专职人民调解员的工资待遇问题），为全省人民调解工作下一步工作的发展和完善，提供了很好的借鉴。

（四）调解制度建设方面

四川省人民调解工作经过多年发展，在制度建设方面，取得了一定成效。业务制度上，各地从矛盾纠纷的预防、排查、调查、调解、监督履行等方面，建立了相应的矛盾纠纷排查制度、人民调解程序规则、公开调解制度、人民调解回访制度、重大矛盾纠纷讨论制度、“三三调解制”等。人员管理上，各地实行调委会和调解员备案制度，调解员补贴管理办法、调解员工作纪律，以及配套的考核评估机制等。这些制度可能不尽完善，但能使人民调解工作在现行法律框架下良好运行，在实践中一步步走向规范。

三、人民调解工作面临的现实问题

（一）调解经费保障尚待加强

人民调解经费保障不力，是调研中各调委会反应最多最强烈的问题。首先，相关法律法规，对经费保障都只做倡导性、引导性规定，这给各基层政府很多的自由裁量权，这就导致以党政领导个人认识来决定人民调解经费多寡的现象。其次，人民调解带给社会的是隐性的政治、经济、意识形态的收益，而并非直接的经济利益，这导致在这个高度强调GDP、急功近利的社会，对人民调解工作的忽视和边缘化。从上述调解经费保障中可见，各地采取形式不一、标准不一、幅度不一、范围不一、承担主体不一，这么多的“不一”，正反映了当前人民调解工作经费管理的无序、混乱、随意。在调研中也发现，各调委会基本上没有办公经费，特别是村、社区调委会。另外，各地个案补贴只针对调解成功且卷宗归档的纠纷进行补贴，但村、社区调委会因为办公经费缺乏和兼职调解员任务重、事情多、文化程度低等因素，这类调委会无力按县（市、区）司法行政机关规定的标准制作卷宗档案，这就使村、社区调解员的个案补贴因无调解纠纷档案而落空。这使人民调解工作成为真正的“免费”工作，对当事人免费，对社会治理者、管理者免费，调解工作所有的成本、风险全部转嫁给人民调解员个人，这既不符合投入与收益原理，也显示出社会的不公，会造成人民调解员队伍的萎缩，障碍人民调解工作的进一步发展。

（二）调解队伍结构尚待优化

一是整体素质不高。四川本是一个劳务输出大省，随着近几年民生问题的改善，外出农民工的务工条件、待遇得到改善，相当一部分五十岁以下，甚至五十多岁的农村中青年人外出打工，全省8700万人口中，每年约有2300万人次外出务工，常年留在农村的基本都是年龄偏大、文化程度低的老、弱、病、残人员以及妇女儿童。因此，从这些人中所选举、聘任的人民调解员存在着“三低一高”现象（即文化程度低、法律知识低、调解技能低、年龄高），这部分人仅凭传统的说教方式来化解纠纷，且知识更新难，难以适用当前法治社会人们渴求运用法律客观、公平、合理地解决纠纷的需求。二是兼职为主、专职为辅的构成不能满足社会的需求。目前，全省97%的人民调解员为兼职人员，人民调解工作成为其第一职业之后的附属工作，有此人员兼任几个调委会的主任或委员，大大分散了他们的精力，难以把人民调解工作做细做精，难以发挥人民调解的宣传、教育等功能。另外，人民调解员的兼职身份，使人民调解与行政调解的界限趋于模糊，弱化了人民调解的社会作用，降低了人民调解的社会公信力。这样的队伍结构使人民调解工作不能完全担当起当前社会矛盾纠纷解决机制中的重要角色和发挥在“大调解”工作体系中的基础性作用，也与学者提倡的主导作用和在后诉讼时代的角色定位不相吻合，不利于人民调解的长远发展。

（三）调解协议的公信力有待提高

随着社会关系的复杂化，民间纠纷所涉及到的利益群体已从简单的双方演变成三方，甚至多方。经过国家“一五”到“五五”普法的宣传、教育，人们的法律意识普遍提高，在市场经济的影响下目前的社会就是一个权利高涨的时代，自然人和社会组织都注重强调自身权利，更愿意以具有公信力形式来确认自身的权利和义务，这对人民调解工作提出了更高的要求，也使调解协议的履行增加了难度。如交通事故纠纷，事故双方当事人对事故责任认定无异议，对赔偿金额达成了协议，但因为交通事故涉及到保险公司理赔的问题，当事人以调解协议向保险公司要求赔偿时，保险公司却对调解协议的效力提出异议，不愿按此理赔，使得调解工作失去了意义。这种现象在医疗纠纷、保证关系中也时常发生。笔者认为，这归根到底是由于人民调解公信力不高造成的。人民调解由于调解队伍、方式、规则、效力等因素的影响，难以得到社会的普遍认同。因此，欲使人民调解达成的协议，得到当事人的履行，得到第三方利害关系人的认可，人民调解的规范化建设、队伍建设、调解手段等方面亟待改善，只有这样才能突破人民调解在传统民事纠纷领域的作用，走向更为广阔的天地。

（四）调解手段的创新性有待提升

在多年的调解工作中，调解员用心总结了很多方法，如“面对面”、“背靠背”、“七心”、“四步走”、“五满意”等，都对传统调解手段做了很好的总结，增强了我国调解文化的内涵。但这些方法手段均是软性的，更多的是一个调解员的工作态度。纵观所有有关调解的简报、信息，更多的是强调结果，弱化了过程，很少见到有关调解手段的创新举措，这也说明了，当前人民调解工作存在的又一软肋——调解手段。在调研过程中，我们发现，目前的调解工作，大多数都是通过传统的说教、劝解、搓合（也即“胁之以威、晓之以理、动之以情”）等手段，促成双方当事人达成协议，而促成调解协议的更多的是依靠调解员的人格魅力、多年工作形成的威信。并且，调解员为了息事宁人，有时会运用个人影响促使一方当事人做出较大让步，以满足另一方当事人的“线下利益”（即背后隐含的利益和诉求），在调解中模糊了“线上利益”（即明确的诉求）和“线下利益”的界限。但随着熟人社会向陌生人社会的转变，人们法制意识的增强，仅凭调解员的人格魅力、威信和简单的说教来化解日益复杂多变的社会矛盾是不现实、不理智的，那样只会缩减人民调解在社会矛盾化解体系中地位和作用。因此，创新人民调解手段，如何运用情、理、法相结合的方法，在法律的框架下恰当地化解矛盾，提高人民调解的作用，拓展人民调解领域，促进法治建设的发展，是人民调解工作当前又一重要课题。

（五）法院指导与司法审查没有落到实处

基层人民法院应当指导人民调解委员会的工作，并纠正人民调解委员会违反法律规定的调解。同时由于基层人民法院的工作任务较重，根本不能将法院指导和司法审查日常化、制度化、规范化。在现行制度下，行政指导与司法指导处于并列地位，增强了司法审查的难度，加之人民调解不是诉讼的必经程序，与诉讼并无衔接，人民法院在一般情况下，不会主动审查人民调解委员会主持达成的调解协议。而有些法院和法官认为指导人民调解与法院审判职责无关，是额外负担的狭隘思想仍然存在，由此导致指导工作重形式，走过场；有少数法院在指导工作中“越俎代庖”，直接介入人民调解组织独立的调解活动，就个案提出具体的实体处理意见，在与人民调解的衔接互动中，忽视法院作为审判机关，与其他解纷机构的本质区别，将审判权与行政权、群众自治权等权力混同，影响审判权独立和完整行使，损害司法权威，客观上也影响了人民调解独特优势的充分发挥。

第二章 四川省人民调解工作的运作策略与保障机制

近年来，四川省在全面构建“大调解”工作体系过程中，突出人民调解的基础性作用，在将人民调解制度进一步法制化和规范化的同时，强调“调解优先”原则，快速延伸调解网络，着力提高队伍素质，不断创新工作机制，努力加强规范化建设，全面深化人民调解。通过对人民调解工作的精心运作与强化保障，在推动人民调解工作、有效化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定等方面发挥了重要作用，并积累了宝贵的资源和经验。

一、四川省人民调解工作的运作策略

（一）社会网络联合策略

新形势下，婚姻、家庭等传统纠纷所占比重仍然较大，但征地撤迁、环境治理、旧城改造、医患关系、劳动争议、用工合同等新型矛盾数量和比例均呈上升趋势。以前，在这些领域发生矛盾纠纷多数只能依靠行政或法律手段解决，既占用了大量的国家资源，处理效果也不尽如人意，有些矛盾纠纷反而升级扩大，长期得不到妥善解决，成为历史遗留问题。四川省全面构建“大调解”工作体系后，省委、省政府在《关于构建“大调解”工作体系，有效化解社会矛盾纠纷的意见》中明确要求：“建立健全纵向覆盖省、市（州）、县（市、区）、乡镇、街道、村（社区）五级，横向渗透各区域、各行业以及社会管理各方面的调解组织。机关、学校、企事业单位、灾区群众安置点、社区服务点以及区域性组织、行业性组织，特别是人员比较集中和与人民群众生产、生活联系密切的单位和机构，都要建立调解组织。”在全省各级司法行政机关和“人民调解指导中心”的指导下，四川省建立了全方位覆盖的人民调解组织网路体系。目前，四川省共有各类人民调解委员会6.4万个。其中乡镇村居调解组织全部建立，计5.79万个；企事业单位人民调解委员会4000多个，其他区域性、行业性、专业性人民调解委员会1900余个。

1、建立纵向到底，横向到边的人民调解工作网络

《四川省人民调解条例》规定：“乡镇、街道、村民委员会、社区居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位、区域性组织和其他社会组织根据需要设立人民调解委员会。”纵向方面，在全面建立省、市、县、乡、村、组六级人民调解工作网络的基础上，在村民小组、城市小区、院落楼栋等建立了调解小组。2009年底，全省广泛开展了“个人调解工作室”命名活动，进一步丰富了大调解工作体系内涵，深化了大调解工作格局。此外，四川各地还在农民集中安置点、大型商场、车站码头等人口密集的地方设立人民调解室，在公安派出所、人民法院（庭）、信访等矛盾纠纷较多的单位派驻人民调解室共计1910个。如资阳市依托基层人民调解委员会，在全市2900多个村、社区全部建立了“说事室”，进一步提高了人民调解工作网络在基层社会的覆盖面。横向方面，与滇、黔、渝、陕、甘、青、藏七省（市、区）合作，建立了300多个省际行政接边地区联合人民调解组织；全省各市（州）、县（市、区）建立了接边联防联调协作机制，签署联防联调协议书，确定了在各接边地区成立矛盾纠纷联防联调工作领导小组和矛盾纠纷联防联调委员会。全省基本形成了“上下一条线、左右连成片”的调解网络体系。

2、建立完善各区域、各行业以及社会管理各方面的调解组织

一是行业性人民调解组织。各类社会组织、行业协会不断出现，在行业自治的要求下，建立行业性人民调解委员会的必要性愈加凸显。目前四川省比较成型的行业性组织有工商联人民调解委员会和各地水果、生猪、茶叶等生产营销协会建立的人民调解委员会。行业人民调解委员会以其熟悉行业情况、具有专业知识等优势，在化解内部矛盾纠纷上具有更高的权威和效率。以四川省在各级工商联建立的人民调解委员会为例，各级工商联人民调解委员会负责本行政区域内发生的各类涉企矛盾纠纷的调解工作，各非公有制企业和工商联各行业商会根据需要设立人民调解委员会，工商联人民调解委员会与非公有制企业和工商联各行业商会在工作上实现了密切合作、资源共享、优势互补。

二是区域性人民调解组织。“5.12”汶川大地震后，四川各地新建了许多灾区群众安置点，这些安置点基本打破了原有的行政区划，原有的调解组织或无法正常运转，或不能满足特定情况下矛盾纠纷调解的需要。地震灾区以集中安置点为单位，建立了2198个区域性人民调解委员会（站），在安置点干部群众中推选出人民群众信任的调委会成员担任调解员，及时排查化解了大量的矛盾纠纷，推进了灾后重建工作顺利进行。这一模式为特殊情况下矛盾纠纷“大调解”工作的开展提供了重要的参考和借鉴范例。此外，四川省还在行政接边地区、流动人口聚居区、集贸市场等矛盾纠纷易发、多发的区域建立了近500个人民调解委员会。

三是专业性人民调解组织。随着矛盾纠纷的日益复杂化、多样化，许多专业性较强的矛盾纠纷对于一般调解组织和调解员来说，因其专业知识的限制，难以实现真正意义上的定分止争，专业性调解组织的建立弥补了这一不足。四川省各地结合实际，已在医患、劳资、环保、道交等领域进行了调解组织专业化的尝试。以道路交通事故人民调解委员会为例，把卫生、民政、保险、法院、司法行政等部门的相关专业人员作为委员，选聘律师、法官、退休交警的任调解员，从财产保全、医疗费用垫付、无偿法律援助、民政救助等方面多管齐下，在缓解对立情绪、化解纠纷上起到了事半功倍的效果。

四是其他社会力量参与的志愿服务调解。四川省主要依托共青团、妇联、工会等群团组织，围绕维护妇女儿童、青少年、劳动者的合法权益，开展矛盾纠纷调解工作。在各级群团组织建立人民调解委员会，聘请法官、律师、退休老干部等以志愿者的身份担任调解员，化解了大量矛盾纠纷。如广安市华蓥市聘请了300名老教师、老干部、老工人担任人民调解员，穿梭在大街小巷、活跃在田间地头，预防和化解了不少矛盾纠纷。

（二）资源整合策略

加强新形势下人民调解工作，是构建社会主义和谐社会的客观要求，是预防和化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定的有效途径，在当前四川省着力构建的“大调解”工作体系中具有重要的基础性作用。人民调解在主动适应新时期社会矛盾纠纷发展变化的新趋势，在做好婚姻家庭、相邻关系、损害赔偿等常见性、多发性矛盾纠纷调解工作的同时，积极在征地拆迁、教育医疗、道路交通、劳动争议、物业管理、环境保护等领域开展人民调解工作，扩大人民调解覆盖面。但随着社会的发展，矛盾纠纷日趋复杂，为妥善处理一些重大、复杂、面广的新型矛盾和群体性矛盾，四川省从整合资源，形成合力，实现信息共享、优势互补的角度，充分发挥党委政府的政治优势，广泛组织动员各部门、各行业的力量，有效整合各种社会资源，积极构建多元化的矛盾纠纷“大调解”机制。

1、强化调解组织建设。建立健全纵向覆盖省、市（州）、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）、村民小组六级，横向渗透各区域、各行业及社会管理各个方面的调解组织网络。机关、学校、企事业单位、地震灾区群众安置点、社区服务点以及区域性组织、行业性组织、特别是人员比较集中和人民群众生产、生活联系紧密的单位和机构，都建立调解组织。

2、加强调解队伍建设。加大人民调解员备案制度建设，调整巩固专（兼）职人民调解员，选聘在群众中有威望、为人正派、办事公道的人员担任人民调解员，吸纳热心人民调解工作，具备一定专业知识的人大代表、政协委员及退休干部、法官、检察官、律师、教师担任人民调解志愿者，优化调解员队伍的整体水平。建立起了一支党政主导，扎根群众、覆盖基层和各行各业的专职调解员、兼职调解员、协助调解员、特邀调解员、调解自愿者和调解联络员队伍。建立调解员信息库，做到资源共享、人员共用。

3、突出调解整体联动。围绕人民调解、行政调解和司法调解，建立健全协调联动机制、信息沟通机制和效力衔接机制，充分运用调解手段化解矛盾纠纷，建立健全决策咨询、公开听证、领导接访、联合接访制度，从源头上化解矛盾纠纷，实现调解机制的“无缝”对接、调解平台的衔接联动和调解资源的互通共享。一是建立调解机制的“无缝”对接。四川省高级人民法院与省政府法制办、省司法厅分别联合制定了衔接联动的指导意见，四川省人民检察院与省司法厅制定了建立刑事和解与人民调解联动机制指导意见，各地也制定了“三大”调解相互衔接联动的工作意见，确保各类调解组织各司其职、优势互补、无缝对接、整体联动。各地各部门在实际的工作中，积极探索创新，广泛开展衔接联动工作；二是完善调解平台的衔接联动。四川省在探索“大调解”衔接联动机制实践中，各级矛盾纠纷“大调解”工作领导小组及“大调解”协调中心充分发挥统筹协调作用，建立完善联系会议制度，搭建“大调解”牵头单位，承办部门和工作联络员对接平台，构筑起上下联动、横向互动、社会参与的立体式“大调解”工作体系；三是实现调解资源的互通共享。四川省各级矛盾纠纷“大调解”中心均设立各类调解组织和调解员网络库，建立调解信息共用平台，有效整合各类调解资源，实现了各类调解网络共建，资源共享、人员共用、信息互通。

4、规范调解运行机制。一是联合排查矛盾纠纷，四川省各类调解组织在大调解协调中心的组织下，滚动排查辖区内或职权范围内的社会矛盾纠纷，重点排查重点地区、重点领域、重点行业、重点群体的社会矛盾，及时分析研判，实行层级管理，做到抓早、抓小、抓苗头。二是联动开展调解工作，广泛采取分级调解、分类调解、邀请调解、委托调解、指定调解、联合调解等多种调解方式，协调一致开展工作，形成化解矛盾纠纷的合力，有效化解社会矛盾纠纷。三是依法确保协议履行，通过建立联席会议、诉讼引导、诉前告知、诉中委托协调督办等制度，实现人民调解、行政调解、司法调解在程序、制度、效力方面的衔接，对调解组织依法主持达成的调解协议，人民法院依法确认法律效力，并依法督促协议履行。四是协调配合规范运作，全省各级运用综合手段大力推行人民调解工作“四个一”运作方式，即：一个窗口服务群众、一个平台受理反馈、一个流程调解到底、一个机制考核监督。一个窗口服务群众，即依托调委会这个窗口受理各类矛盾纠纷，建立统一工作台帐，做好受理、分流、处理、结案、归档等工作；一个平台受理反馈，即依靠司法所这个平台，对重大疑难纠纷和在开展人民调解工作中发现的重大社情民意及时向大调解协调中心反馈，在大调解协调中心的指导下开展好矛盾纠纷化解工作；一个流程调解到底，即各人民调解组织对受理的矛盾纠纷，属于人民调解范畴且能当场调解结案的，要当场调解结案，不能当场调解结案的，要按照“三三调解制”的规定进行调解。一个机制考核监督，即按照“大调解”工作体系的考核要求，把人民调解工作作为综治、维稳工作考评的重要内容，并纳入镇党委、政府的统一考核监督。

（三）地方性策略

人民调解作为“大调解”工作体系的重要组成部分，只有坚持在党委、政府的主导下，整合各类调解资源和力量，才能充分发挥人民调解的基础性作用，真正有效化解社会矛盾。当前，四川省各级司法行政机关抓住省委、省政府构建“大调解”工作格局的新机遇，转变工作理念，创新工作方式，完善工作机制，积极主动融入“大调解”体系，在党委、政府统一领导下，整合资源，发挥优势，全面拓展和深化人民调解工作，加强人民调解与行政调解、司法调解的衔接配合，狠抓基层基础建设工作，搭建有效载体，参与协调指导人民调解组织开展矛盾纠纷排查调处工作，促进了人民调解工作扎实推进。

1、夯实基础，完善组织体系建设。省、市（州）、县（市、区）司法行政部门分别成立由“一把手“任组长，分管领导任副组长，相关处室（科）负责人为成员的人民调解工作领导小组，办公室设在负责基层基础的处室（科），负责本地、本系统人民调解工作的组织、推动、指导和管理工作。乡镇（街道）、村（社区）、行业协会以及其他组织均建立了人民调解委员会。在司法行政机关、乡镇（街道）人民政府（办事处）和村（社区）委会指导下，遵循”调防结合、以防为主“的方针和依法自愿的原则，调解矛盾纠纷，并通过调解活动宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法、弘扬社会公德，促进社会和谐。根据四川省建立“大调解”工作体系的要求，分级负责，省、市、县司法行政机关均建立并完善“人民调解指导中心”，重点开展制定工作规划、组织建设、队伍建设、业务指导、负责与行政调解、司法调解以及其他社会矛盾纠纷调解解决组织间的协调、督导考核、参与重大纠纷的调解和协调相关单位开展调解等工作。在乡镇（街道）司法所设立人民调解工作室，具体负责相应的社会矛盾纠纷化解，并配合有关部门参与纠纷处理。

2、创新机制，增强人民调解活力。机制创新是推动人民调解工作不断发展的源泉和动力。为适应经济社会的深刻变化，四川省各地在人民调解机制创新方面进行了积极探索，并在全省得到全面推广。

（1）建立“三三调解制”。所谓“三三调解制”，就是调解小组受理纠纷后，必须调解三次，不成功才能移送村（社区）人民调解委员会；村（社区）人民调解委员会继续调解三次，不成功后方能移送乡镇（街道）人民调解委员会；乡镇（街道）人民调解委员会再调解三次，如果仍然不成功再告诉纠纷当事人依法选择其他解决渠道。“三三调解制”是防止调解人员推诿塞责、减少矛盾纠纷上交的有效办法，有利于强化基层调解委员会的责任和促进调解人员自身能力和工作指导的衔接，是责、权、利的统一，确保了大量的矛盾纠纷在基层得到化解。

（2）建立考核考评机制。将人民调解工作作为综治、维稳工作考评的重要内容、纳入当地党委、政府目标管理。司法行政系统内部建立了人民调解委员会设置、工作、制度、经费以及矛盾纠纷排查、调解、成功率等考核指标体系，实行省、市、县、乡纵向考核制度，年终进行排名评比。对工作落实差、经费保障差、规范化建设差、信息报送差的单位，给予通报，限期整改。

（3）建立“以奖代补”机制。“以奖代补”就是对调解成功的矛盾纠纷按照纠纷大小、难易程度、协议书制作水平等因素，以奖励的形式给予调解人员一定的补助，也就是通常所说的“个案补贴”。人民调解员经济上得实惠，事业上的舞台，调动了工作主动性、积极性和创造性，增强了成就感、责任感，改变了“干与不干一个样、干好干差一个样、干多干少一个样”的“吃大锅饭”现象，最突出的就是人民调解员从过去的“等纠纷上门”变为现在的“上门调纠纷”，使大量的矛盾纠纷在基层得到化解。目前，全省181个县（市、区）全部建立了“以奖代补”机制。

（4）建立巡回调解和公开调解制度。针对山区和草原交通不便、地广人稀的实际，巴中市、达州市、泸州市、甘孜州、阿坝州等地制定了人民调解委员会巡回调解制度和工作章程、调解程序，组织人民调解员定期深入偏远地区开展法制宣传和矛盾纠纷预防、排查和调处工作，极大地方便了纠纷当事人，深受人民群众赞誉。对一些有重大影响和典型教育意义的矛盾纠纷，在征得当事人同意的情况下进行公开调解，积极邀请当地村民代表旁听并参与评议，达到了“调解一案，教育一片”的目的，提高了广大人民群众的法律水平，巩固了普法成果。

（5）建立调解人才遴选制度。成都、广安、达州、甘孜等地按照法律水平高、文化程度高、群众威望高、调解成功率高的“四高”标准遴选出一批优秀人员调解员，建立了集区域性、综合性、行业性、专业性于一体的人民调解员专家库，以期增强对矛盾纠纷的预防和处置能力。目前，省司法厅建立省级调解人才库的方案已经制定；其他市、县、乡司法行政部门建立调解人才库的工作正在紧张进行。

（6）积极探索建立专职人民调解员队伍制度。基于矛盾纠纷类型多样、内容复杂、调处难度大的特点，对人民调解员的素质能力要求明显提高。因此，建立一支专业化职业化人民调解员队伍显得愈加重要。如成都市司法局积极探索，在认真总结郫县建立专职人民调解员制度的基础上，出台了专业人民调解员管理办法，对专职人民调解员的设立要求、上岗条件、工作职责、管理考核等作了明确规定，为全省各地建立专职人民调解员制度作出了有益探索。

3、加强基础建设，提高管理人民调解工作能力。一是紧紧抓住中央“两所一庭”建设机遇，积极争取地方各级政府配套资金，加强司法所的规范化建设，做到有场地办事、有条件办事。二是积极争取政策支持，解决人员、编制问题。省委组织部、省委政法委、省司法厅、省财政厅、省人事厅和省编委六个单位联合制发了《关于加强司法助理员队伍建设的意见》，对选任乡镇（街道）干部充实司法助理员队伍作了规定，重点解决了边远少地区司法所人员问题，做到有人员办事、有经费办事。三是大力加强司法助理员培训，组织全省司法助理员开展“素质大培训、技能大练兵、作风大转变”主题活动；对新招录的司法助理员进行集中培训，提高了司法助理员管理指导人民调解工作的能力和水平。

（四）沟通性策略

如何最大限度地优化人民调解组织之间的结构关系，整合各种调解资源，最大限度地发挥人民调解的整体功能，是四川省人民调解工作中积极探索的重要课题。四川省在这一环节，着力于人民调解工作、组织、人员的衔接配合，畅通信息渠道，强化沟通协调，在人民调解工作中实现了互联互动、职能互补，有效地排查和化解各类矛盾纠纷。

1、上下联动，畅通信息渠道。一是强化业务指导，夯实人民调解基础。在各级司法行政机关的组织和指导下，全省各地人民调解委员会普遍建立了纠纷登记、排查、反馈、调处、督办、回访、归档等规范工作制度和列会学习制度。加强了调委会工作任务、原则、程序、纪律和当事人权利与义务等上墙明示规范化工作，并完善纠纷审查、调解前准备、权利义务告知、公平公正调解、依法达成协议、督促协议履行等工作流程，强化调解文书的规范使用。二是强化信息报送，滚动排查矛盾纠纷。各人民调解组织采取定期与不定期相结合的方式，按照横向到边、纵向到底、不留死角、不留隐患的原则，全面排查辖区内的矛盾纠纷，做到情况明、底数清，并认真做好有关信息的收集、反馈和上报工作，确保了上下各级互通信息，全面掌握矛盾纠纷动向。三是坚持层级管理，研判调处矛盾纠纷。按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则。对排查出的矛盾纠纷，明确调解主体和调解责任，逐级调解，强化了基层调解组织责任和促进调解人员自身能力和工作指导的衔接，确保小纠纷不出村（社区）、大纠纷不出乡镇（街道）、重大疑难纠纷不出县（市、区），矛盾纠纷不上交。

2、分工合作，建立联动机制。以四川省委、省政府《关于构建“大调解”工作体系有效化解社会矛盾纠纷的意见》及省委办公厅《深化矛盾纠纷“大调解”工作体系建设议事纪要》等文件为纲，四川省各级人民法院、检察院、司法行政机关分别联合制定了关于司法调解与人民调解、刑事和解与人民调解衔接联动的指导意见，确保了各类调解组织各司其职、优势互补、无缝对接、整体联动。司法行政机关和人民调解组织积极发挥职能作用，强化了与各相关部门的信息沟通和协作。一是建立人民调解与行政调解的衔接、联动机制。全省各地司法行政机关积极与同级法制办进行协商，逐步建立了人民调解与行政调解的衔接联动机制。在当地法制部门的统一规划下，与相关行政部门制定行政调解纠纷过程中人民调解与之互动的相关规程。同时，依托行政部门，在一些适合建立人民调解组织的行政单位派驻人民调解室，在行业协会中建立人民调解委员会，制定出适合行业特点的调委会规章，选拔正直、热心公益的专业人才担任专业性、行业性调委会的人民调解员。当前，各地建立起来的消费者协会人民调解委员会、交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会、医疗纠纷调解委员会等调委会的工作机制运行良好。二是完善人民调解与司法调解的衔接、联动机制。根据《中华人民共和国人民调解法》和省高院与省司法厅联合印发的《关于加强司法调解与人民调解衔接工作的指导意见》，各级司法行政机关与人民法院进一步加强和完善了人民调解与诉讼程序的衔接配合、建立依法确认人民调解协议法律效力的机制，人民调解与司法调解的衔接联动机制，人民法院指导人民调解业务和人员培训方面的机制。三是结合基层实际，将人民调解直接融入“大调解”工作体系。乡镇（街道）司法所、人民调解委员会在党委政府的统一领导和安排下，与综治、维稳、农业、国土、电力、派出所、法庭等部门或单位一起，对重大矛盾和群体性纠纷实行联动联控联调，展示了实质上的“大调解”。

（五）四川省人民调解工作的运作策略之典型——丰禾经验

邻水县丰禾镇创造了基层人民调解丰禾经验：建立“1+N”组织，突显“两维护”价值，完善“三连调”机制，培育“四合一”队伍，大力开展矛盾纠纷化解，切实创建“无治安案件、无矛盾纠纷、无上访人员”的“三无社（组）”，实现了矛盾纠纷零上交、零聚集、零激化，促进了经济社会的统筹协调发展。

1.“1 + N”的调解组织，零距离贴近群众感情。在全镇村、社（组）建立了以社（组）长为首，团结组织本地有较高威信且认真负责的若干名群众骨干为调解员和劝调员的基层人民调解组织。根据社员群众居住区域和场镇居民商居环境，在村、社实行山湾联防、院坝联防，在居民小组实行店铺联防和楼院联防，分别推举联防小组长。建立人民调解信息库，以社（组）为单位，详尽采集全社（组）人口总量及构成、道路交通、产业发展、矛盾纠纷隐患等情况以及社（组）长和联防小组长基本情况、全社（组）群众简易的住址平面图及联防示意图。镇人民调解委员会对数据进行微机处理和实时更新维护，保证真实准确。矛盾纠纷发生时，根据信息库的资料，及时进行情势研判评估并优化调配力量，确保有力稳控和高效化解。人民调解员全部来源于基层，产生于群众，以基层社会特别是基层农村浓郁的乡亲乡情和朴素的民俗民风为基础（此亦可视为非正式的法律规范），群众十分信任并乐于亲近。“1+N”的“大调解”组织成为与镇党委政府与人民群众的连心桥，社（组）长、联防小组长、调解员和劝调员充分利用群众对其基于亲缘、人缘、地缘上的理解和认同，紧贴群众生产生活诉求，及时畅达群众的产业发展意愿，密切镇党委政府和群众之间的沟通和感情，最大程度的赢得群众的信任、拥护和支持，充分保证全镇上下同心、合力发展。

2.“两维护”的调解理念，不偏倚确保发展方向。新时期人民调解应兼融政治、法治和自治的意蕴。一方面要敏锐回应党和国家提出的建立社会主义和谐社会的战略部署和依法治国建设社会主义法治国家的各项要求，更要最大程度的实现好维护好最广大人民群众的合法利益。因此在人民调解工作的发展中始终坚持以维护社会和谐稳定和维护群众合法权益为根本的价值取向。在人民调解的制度创新设计和矛盾纠纷的具体实践实务中，正确反映社会的整体利益和群众的个人诉求，不偏废一方，不独重一方，在政策法律框架和公序良俗认可的范围内化解矛盾纠纷，坚决抵制极个别群众一味个人利益至上违法缠诉缠访或极端方式索取非法之利，严肃追究侵害群众合法权益的行为。

3.“三连调”的调解机制，多渠道化解矛盾纠纷。在全镇推行“三连调”的矛盾纠纷化解机制。矛盾纠纷发生时，所在的联防小组和劝调员迅速反应，立即进行关心询问、了解事由、劝解疏导工作，并报告村（居）民调解小组。村（居）民调解小组根据信息库资料，优选组织对纠纷双方当事人有话语权和影响力的调解员，在15日内择机至少调解三次，尽可能排忧解难、定纷止争；调解不了的疑难纠纷，由村（居）人民调解委员会组织相关调解员会诊研究纠纷症结、征询相关法律政策，选择合适的调解手段，在20日内择机调解，力求案结事了、化怨和好；如三次不能成功的，由镇人民调解委员会根据人民调解信息库的资料全面研判、形成预案并周密组织镇属相关调解人员、或请县调解专家联合调解。广大调解人员在矛盾化解实践中，逐渐形成了各具特色和个性的调解风格及调解方法，得到了群众的肯定和好评，群众对调解实践中的传达出的法律精神和国家施政理念及社会建设导向形成善意而朴实的接纳，逐渐形成“有矛盾找调解”的利益诉求方式，越级上访、反复缠访、非法上访等现象大幅减少，邻里关系、干群关系更加和谐（实则是对法律及属非正式规范规范承载的伦理道德、风俗人情的一致认同和遵行）。镇党委政府还在全镇轮流抽派村社干部进入镇大调解中心开展实践学习，培训了调解工作的业务、技能、方法，促进了调解经验的交流、整合、提升，整体提高全镇防范、应对和化解矛盾纠纷能力。

4.“四合一”的调解队伍，全方位服务社会和谐。广大调解员、劝调员和联防小组长充分履行矛盾纠纷调解员、法律政策宣讲员、综治维稳信息员、社情民意调查员的职责，尽心竭力为及经济社会发展服务。镇域经济社会发展各项部署借助“1+N”的组织网络进行思想动员和宣传发动。广大调解员作为群众的明白人和代言人，与群众联系亲密、感情亲近、沟通亲信，主动与业主联系、走访、交流、座谈，收集提供市场信息和政策动向，帮助出主意，主动跟进服务，及时把业主有关想法和需求向镇党委政府反应，形成“人人关心产业发展、人人服务产业发展”的良好产业发展环境，不断吸引产业项目和产业投资，造就强劲的发展势头。四合一的调解队伍，易于整合国家社会管理的资源，大大节约管理运行成本，同时把人民调解赖以运行的依据包括法律与具有非正式规范性质的民间社会规范有意识的统一在以社会主义核心价值观为基础的社会规范体系中，大力弘扬基层社会优良的传统和习俗，强化法律和符合法律精神的非正式规范规范的教化功用，有序引导国家主导实施的社会管理与社会民众的社会自治良性互动。

二、四川省人民调解制度的保障机制

（一）立法保障

在新形势下，党和国家对人民调解工作提出了更高的要求。通过立法加强人民调解工作，对于及时预防和化解社会矛盾纠纷，服务人民群众，维护社会稳定，促进经济社会发展，对于全面落实依法治国基本方略、建设社会主义法治国家、对于加强人民调解工作的法律地位，提高人人民调解工作的公信力和影响力，都具有十分重要的意义。为此，四川省十届人大五次会议主席团将制定四川省人民调解工作地方性法规列入省人大内务司法委员会审议办理的代表议案。2007年省人大内务司法委员会开展了对四川省人民调解工作现状的调研，2008年，省人大常委会正式把制定人民调解工作地方性法规列入年度立法计划。

2008年11月，四川省第一部人民调解地方性法规——《四川省人民调解条例》（以下简称《条例》）正式出台，为推动四川省人民调解工作步入法制化、规范化轨道，进一步发挥好维护社会稳定“第一道防线”的作用提供了强有力的法律支撑和保障，也为2010年8月28日正式通过的《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）提供了重要参考。《条例》和四川省委、省政府《意见》以及四川省司法厅《关于充分发挥人民调解在“大调解”中的基础作用，进一步推进人民调解工作的意见》，连同各市（州）制定的具体实施意见，共同构成了全省人民调解的政策体系。

该体系巩固了人民调解的群众性、民间性、自治性的性质和特征，坚持人民调解时人民群众自我教育，自我管理，自我服务的制度规定；进一步完善了人民调解的组织形式，为一些特定区域设立的新型人民调解组织预留的制度空间；明确了人民调解员的任职条件、选任方式、行为规范和保障措施，体现了人民调解的灵活性和便利性，要求在充分尊重当事人权利的基础上，采用多种方式帮助当事人达成协议，避免人民调解程序司法化倾向。同时，该体系确认了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接机制，规定基层人民法院、公安机关对适宜于通过人民调解方式解决的纠纷，应当告知当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利；明确了人民调解协议的效力和司法确认制度，对经人民调解委员会调解达成协议后，双方当事人认为有必要的，可以自协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认；人民法院确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，双方当事人可以向人民法院申请强制执行，这一规定已被写入《人民调解法》。另外，该体系还加强了对人民调解工作的指导和保障，明确规定了司法行政机关对人民调解工作的指导管理体制；明确规定了基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导，规定县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。

（二）人员保障

人民调解员队伍建设事关人民调解事业的兴衰成败。人民调解员直接面对纠纷当事人，其法律政策水平、素质能力高低、调解技巧等直接影响到矛盾纠纷调处的成效。四川省在如何壮大人民调解员队伍，提高人民调解员的综合素质和业务能力等方面作了积极的探索。

1、依法选配人民调解员。《四川省人民调解条例》明确了人民调解员的选配标准：公道正派、品行良好、群众公认、热心公益事业；具有一定的法律知识和政策水平；熟悉当地社情民意，善于做群众工作。选配途径主要由各级人民调解委员会聘任，任期由设立人民调解委员会的单位和组织决定。

2、加强培训，提高素质。各级司法行政机关采取以集中培训为主，以经验交流、旁听审判、参观考察为辅，着力加强对人民调解员的政治理论、常用法律和业务技能的培训，全面提高人民调解员的综合素质。一是加强岗位培训，包括对新招聘的人民调解员的任职培训和对晋升职务等级的人民调解员的职业等级晋升培训，确保新招聘人员初步具备开展人民调解工作的业务素质，让拟晋升对象具备与专业等级匹配的业务知识，形成不同类型、不同等级调解员的培训梯度。二是坚持年度培训，按照“分级负责”的原则，各级司法行政机每年对在岗人民调解员进行知识更新和技能强化训练。三是强化业务指导，定期派员深入各级人民调解委员会，进行面对面指导，沟通信息，解决问题。编写指导人民调解工作的材料，定期发给各级人民调解组织和调解员，作为学习和书面培训教材。

3、注重队伍建设管理。基于当前矛盾纠纷类型多样，内容复杂、调处难度大的特点，四川省在优化队伍结构，提高调解成功率上下功夫，着力加强队伍建设。一是加强人民调解员队伍专业化、职业化建设，对人民调解员业务实行等级评定制度。四川省一些地区出台了《人民调解员等级评定暂行办法》，对人民调解员等级评定条件、程序和结果作出了详细规定。评定对象主要包括通过调解员岗前培训、取得上岗资格的各级人民调解委员会委员、专职人民调解员。评定等级共分为四个等级：首席人民调解员、一级人民调解员、二级人民调解员、三级人民调解员。二是分级建立调解人才库。试点推广，成都、广安、达州、甘孜等地按照法律水平高、文化程度高、群众威望高、调解成功率高的“四高”标准，积极筹建集区域性、综合性、行业性、专业性于一体的人民调解专家库，增强对重大矛盾纠纷的预防和处置能力。目前，省司法厅正着手建立省级调解人才库，同时要求市、县两级司法行政机关抓紧时间建立，有条件的乡镇（街道）应适时建立。三是优化调解员队伍结构。注重吸收文化程度高、有一定法律知识、热心公益事业的人士，尤其是退休政法干警进入人民调解员队伍；积极聘请记者、律师、公证员、基层法律服务工作者、机关干部等担任特邀人民调解员；积极邀请老干部、老工人、老教师、老党员担任人民调解员，不断优化人民调解员结构。

（三）经费保障

为调动人民调解员的积极性和人民调解工作的深入开展，不断改善人民调解工作条件，四川省建立了公共财政支出为主的经费保障机制。一是各级认真落实财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》（财行【2007】179号）精神和《人民调解法》、《四川省人民调解条例》的规定，将司法行政部门指导人民调解工作经费、人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费列入同级财政预算，并根据经济社会发展和财政收入增加逐年予以提高。目前，全省21个市（州）、181个县级司法局全部落实了人民调解工作指导经费，指导经费同比明显增加；2.66万个人民调解委员会补助经费得到落实；人民调解补贴经费基本落实，多数地区补贴标准有所提高。二是各地按照化解矛盾纠纷的难易程度，实施个案调解“以奖代补”（个案补贴）政策，全省各地原则上按照一般纠纷、疑难纠纷、重大复杂纠纷分别落实奖励标准，最低的每件30元，最高的达每件2000元。个案补贴一般每季度进行一次核算，直接发放到调解员手中。

第三章 人民调解与行政调解、法院调解的衔接与策略选择

化解矛盾纠纷、维护社会稳定是政法部门在构建和谐社会中的重要职能，面对新时期日益增多，并呈现出复杂化、尖锐化和群体化特点的人民内部矛盾，传统、单一、各自为政的纠纷解决机制已经不能适应形势发展的需要，应当建立多元化、多渠道、协同作战的纠纷解决机制。2009年，四川省构建人民调解、行政调解、司法调解联动的“大调解”工作体系。省政府办、省高级人民法院、省司法厅分别下发了《关于加强行政调解工作的意见》、《关于积极发挥司法调解主导作用，全面推进构建“大调解”工作体系的意见》、《关于充分发挥人民调解在“大调解”中基础性作用，进一步推进人民调解工作的意见》。一些地方制定出台了《关于加强人民调解、行政调解、司法调解工作对接的实施办法》，创新推出人民调解、行政调解、司法调解的衔接实务。但是，对于如何更加合理地运行这些制度，更好地使三者的功能得到有效整合发挥，需要进一步提高对三大调解整体功能及相互衔接的认识，需要在理论和实践层面进一步加强研究和衔接指导，需要在运行中进一步细化。

一、三大调解的功能优势、不足及互补性

（一）司法调解的功能优势及不足

司法调解，[7]是指司法机关依据国家法律法规，采取调解这种柔性方式，引导当事人平等、自愿、自主解决纠纷，从根本上化解矛盾，实现案结事了，促进社会和谐。[8]司法调解的功能优势是：主持调解的法官具有专业的法律知识和良好的职业道德；调解程序的规范性；当事人对司法调解的认同度高，履行义务自觉度强，更能有效减少当事人的讼累和司法成本；司法调解对被告人、被害人和公共利益的平衡保护有其独特的价值。同时司法调解也存在以下不足：一是现行民诉法中规定司法调解要遵循“查明事实，分清是非”的原则，混淆了判决与调解的界限，不利于办案效率的提高和诉讼成本的减少。二是调审结合的模式往往使同一审判人员兼作调解法官和裁判法官,法官为了提高办案效率,规避诉讼风险，在审理案件时往往会忽视调解的“自愿”原则，利用自己的特殊身份进行调解劝说，容易导致以压促调、以判促调、久调不决，从而损害当事人的合法权益。三是少数当事人恶意串通，为逃避他人债务、损害社会公共利益和国家利益，而通过司法调解的方式转移财产、规避法律责任的案件，调解法官不易识别判断，容易导致司法资源的浪费或损害当事人合法权益的发生。四是司法调解中自愿原则在贯彻中易走样：刑事被告人面临责任承担，内心真实意愿不易得到表达，可能违心接受不合理的调解内容；原告人则为了尽快得到经济上的赔偿，可能违心地放弃追究被告人的刑事责任。

（二）人民调解的功能优势及不足

人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。[9]人民调解的功能优势是：有专门的组织形式和程序规定；在调解形式和运用手段上更为灵活多样；有“厌诉”心理和“惧诉”心理的群体会选择人民调解；有司法行政部门、基层人民政府和基层人民法院作指导；人民调解不收取费用。人民调解存在的不足是：一是人民调解具有较大的随意性；二是人民调解员的法津政策水平较低，适用法律能力弱，文化素质不高，难以适应社会变化发展的需要和难以充分体现公正公平的目的；三是人民调解的结果在效力上缺少强有力的公信力、权威性、确定性和强制性等。

（三）行政调解的功能优势与不足

行政调解，是国家行政机关根据法律、法规、规章、政策的规定，在法定职权范围内，以当事人双方自愿为基础，由行政机关主持，通过对争议双方的说服与劝导，促使双方当事人互让互谅、平等协商，以解决与行政管理机关的争议而达成和解协议的活动。[10]行政调解的功能优势是：行政机关调处矛盾纠纷符合我国国情与传统习惯；行政调解具有专业性和综合性；行政机关调处矛盾纠纷具有便捷性。行政调解的不足是：行政机关在调处矛盾纠纷时缺乏相对的独立性和公正性；行政机关调处矛盾纠纷的程序随意性较大；行政调解结果没有明确的法律效力，影响了行政调解的权威性、确定性和强制性。

（四）三大调解的共性及互补性

三大调解都是多元化纠纷解决机制的重要组成部分。随着社会转型的深入，各类社会主体之间的关系以及他们相互之间的利益和冲突日益多元化。同时，各种冲突的性质、形式和激烈程度不同，使得社会主体对纠纷解决方式的需求也呈多元化趋势。在法治社会，建立以审判为核心，发展包括人民调解、仲裁、行政机关纠纷处理、信访和群众工作等在内的多种纠纷解决机制是发展的趋势。其中，三大调解以其程序规范、社会公信力强、效果好等优点，越来越被重视和大力推广，成为多元化纠纷解决机制中的重要组成部分。三大调解在功能作用上存在良性互动和互补关系。相比较而言，司法调解虽然更具权威性和强制力，但其规则要求高，成本大，自愿原则有时贯彻不到位等，而人民调解具有更大的灵活性，更贴近群众的生活，成本低，能够通过及早介入，有效控制纠纷，因此，也就能够有效地对处于诉讼程序的司法调解进行补偏救弊。人民调解与司法调解在功能作用上的互动和互补，为两者之间的衔接奠定了基础。同时，人民调解与行政调解或行政调解与司法调解均可以借助衔接这个平台进行有效转化，成为化解矛盾纠纷的有效方式。针对我国三大调解功能优势及所存在的不足，只有对其进行相应的制度优化及资源整合，才能进一步发挥其功能优势，实现功能互补，资源共享，达到有机衔接。经验证明，在解决纠纷中，人民调解的许多内在价值是司法调解、行政调解所不具备的，即使在诉讼审判和行政调解正常运作的前提下，人民调解也能发挥其特有的优势，尽最大可能把矛盾解决在萌芽状态，解决在基层，起到了优于诉讼程序和行政介入的作用。

二、人民调解与司法调解的对接

（一）人民调解与诉讼制度衔接的具体路径

1．拓宽人民调解范围

2009年1月1日起施行的《四川省人民调解条例》第二条规定“本条例所称矛盾纠纷，是指发生在公民、法人和其他社会组织之间的民事争议。”从调解对事的范围看，调解的范围界定为民事争议，涵盖了人民调解对象的全部外延，排除了涉及国家权力、不适用人民调解的社会矛盾纠纷。从调解对人的范围看，从传统的“公民与公民之间、公民与法人及其他社会组织之间”扩大到“公民、法人、其他社会组织之间”。2009年10月四川省高级人民法院、四川省司法厅《关于加强司法调解与人民调解衔接工作的指导意见》和2010年9月四川省高级人民法院、四川省司法厅《关于加强司法调解与人民调解衔接配合工作的实施细则》中规定，人民法院可以将民事案件、刑事附带民事案件的民事部分和刑事自诉案件委托人民调解组织进行调解。上述规定和尝试在一定程度上反映了我省人民法院和人民调解组织对委托人民调解的探索。

2．加强法院引导程序，分流部分诉讼案件

当事人选择诉讼解决纠纷虽然是基于其自主权利，但是在部分诉讼中不排除这种选择的盲目性。因此，通过在更多的基层人民法院设立诉调对接中心，通过一定程序聘请具有比较丰富法律知识和调解能力的调解员，如退休法官或其他退休法律工作者。对前来起诉的当事人，在立案审查时如果认为该纠纷适宜调解解决的，则对当事人进行说明和劝导，在征得当事人同意的前提下，将案件交由诉调对接中心、人民调解组织或行政机关、行业组织等先行调解。这样，通过立案阶段的引导程序，实现诉讼与人民调解的衔接，分流部分案件，减轻法院诉讼压力，也有利于发挥调解作用，以较小的投入，快捷有效化解纠纷。

3．加强对人民调解的指导，提升人民调解的工作成效

基层人民调解组织相对来说更贴近普通老百姓的生活，因此，对基层的纠纷有着更直接和丰富的了解，这对法院审理案件来说也是宝贵的财富。法院要善于把握基层纠纷的类型、特点，得出规律性的认识，加强对人民调解的指导，不断提高调解员队伍的法律素养和专业技能。法院可以建立定期联席会议机制、情况相互通报机制、人员交流机制、利用现代化工具建立信息共享网络等，实现信息共享，有效促进人民调解与诉讼调解的制度衔接。基层法院可通过设在法院的诉调对接中心或指导小组、指导办公室的形式，负责对人民调解工作的业务指导，指定相关业务庭或人民法院审判经验丰富的审判人员负责对人民调解员的指导，包括对人民调解委员会在规范运行机制、工作程序、工作制度、调解方式及文书制作等方面提出建议，同时接受人民调解员在调解过程中遇到的有关法律问题的咨询等。

4．建立质量反馈机制，完善目标管理考核

一方面，对涉及人民调解协议的案件审理终结后，应将生效的裁判文书寄送原承办的人民调解委员会，就审理中发现的问题提出建议。同时，定期对人民调解与诉讼调解相衔接的程序问题、实际效果、存在问题等进行分析，就运作质量进行反馈，总结经验，不断改进，促使人民调解工作质量的提高和两者的有效衔接。另一方面，法院在设置目标管理考核指标时，可将引导人民调解案件的数量、对人民调解工作指导的工作量等，纳入法官审判质量效率考核制度，落实激励机制，充分调动力量实现人民调解与诉讼调解的有机结合。

（二）人民调解与司法诉讼效力衔接的方式

效力衔接是“诉调对接”机制及诉讼调解、人民调解衔接制度运作的核心环节。如何提升人民调解协议效力，巩固调解成果，需要在纠纷解决实践中不断摸索前行。在司法实践中，各地积极探索人民调解协议与法院出具具有强制执行力的法律文书之间的效力衔接途径，寻求灵活、简易的“诉调对接”程序装置。其主要形式有：

1．申请支付令

对于单纯以金钱给付为内容的人民调解协议，如果负有给付义务的一方当事人不履行该协议时，无对等给付义务的另一方当事人可依据人民调解协议，直接向法院申请支付令，要求强制对方当事人履行金钱给付义务。法院比照督促程序对此类申请予以审查和执行。如果被申请人仅仅是对清偿能力、方式、期限有异议的，不影响该支付令的效力。《四川省人民调解条例》第三十二条规定“以金钱、有价证券为给付内容的调解协议，一方当事人不履行的，另一方当事人可以向人民法院申请支付令。”四川省高级人民法院、四川省司法厅《关于加强司法调解与人民调解衔接工作的指导意见》和《关于加强司法调解与人民调解衔接配合工作的实施细则》中规定，对于具有合同效力和给付内容的人民调解协议，债权人可以依法向有管辖权的基层人民法院申请支付令。人民法院经审查符合法定条件的，应当予以支持，并及时发出支付令。这种效力衔接途径是对民事诉讼法督促程序的有效利用，但也面临着使用范围狭窄以及支付令本身效力不稳定的缺陷。

2．申请出具民事调解书

2004年《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》对人民法院的民事调解做了详细的规定：第一条“人民法院对受理的第一审、第二审和再审民事案件，可以在答辩期满后裁判作出前进行调解。在征得当事人各方同意后，人民法院可以在答辩期满前进行调解。第三条“根据民事诉讼法第八十七条的规定，人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。经各方当事人同意，人民法院可以委托前款规定的单位或者个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认。”第十三条“根据民事诉讼法第九十条第一款第（四）项规定，当事人各方同意在调解协议上签名或者盖章后生效，经人民法院审查确认后，应当记入笔录或者将协议附卷，并由当事人、审判人员、书记员签名或者盖章后即具有法律效力。当事人请求制作调解书的，人民法院应当制作调解书送交当事人。当事人拒收调解书的，不影响调解协议的效力。一方不履行调解协议的，另一方可以持调解书向人民法院申请执行。”据此，对于诉中的人民调解，当事人有三种选择对调解达成一致的结果进行意思表示：第一，达成调解协议，调解协议在当事人各方同意并签名或者盖章后生效。第二，经人民法院对调解协议审查确认后，并记入笔录或者将协议附卷，且由当事人、审判人员、书记员签名或者盖章后即具有法律效力。此时，调解协议经过司法确认，具有法律效力。第三，由当事人直接向人民法院请求根据调解协议制作调解书，调解书直接具有强制执行力。

3．申请司法确认

《人民调解法》第三十三条：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”即经当事人申请，通过司法确认程序，法院审查认为调解协议合法有效的，出具人民调解协议确认书并赋予其强制执行力。

（三）“诉调对接”的程序构建

解决人民调解协议效力的问题，关键在于如何通过程序保障，即构建人民调解协议的司法确认制度，以更好地实现效力层面的“诉调对接”。

1．司法确认内容界定

一是审查标准。一种为实体标准，即审核确认人民调解协议的生效要件，包括当事人具有完全民事行为能力，调解协议书反映当事人的真实意思表示，调解协议的内容不违反法律强制性规定、公共秩序和善良风俗，调解协议以书面形式订立。另一种为程序标准，即人民调解协议的达成需符合一定的程序要求，包括当事人或者代理人是否合格，人民调解委员会是否依法设立，调解员是否具有任职资格，有无应当回避的情形等。二是确认的范围和重点。对一方当事人提出异议的人民调解协议，法院审查范围如何界定，是全面审查还是就当事人异议部分审查？笔者认为为使司法核准程序更加高效快捷，审查范围应当以当事人提出异议部分为主，对异议部分进行实质审查，即在查明事实真相的基础上做出判断，对于其他部分仍按照审查标准进行形式审查。审查重点，即关于法院对调解协议效力不予确认的情形，可以参照《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第十二条“调解协议具有下列情形之一的，人民法院不予确认：（1）侵害国家利益、社会公共利益的；（2）侵害案外人利益的；（3）违背当事人真实意思的；（4）违反法律、行政法规禁止性规定的”。

2．司法确认程序设计

一是设置司法机关确认人民调解协议的专门程序。为延续人民调解节约成本和高效便捷的价值优势，同时考虑到充分保护当事人的合法权益，创设与诉讼程序不同的司法机关确认人民调解协议的专门程序势在必行。这种专门程序可以比照民事诉讼法的特别程序设立。司法确认因当事人申请而启动，法院受理后原则上采用独任制，经确认合法有效的，或者属可变更、可撤销，但当事人明确表示放弃变更、撤销权的，人民法院依法予以确认，并赋予调解协议以执行力；调解协议属人民法院不予确认情形的，或属可变更、可撤销的，当事人提出变更、撤销的，人民法院不予确认。当事人可选择由原调解组织重新调解或者直接进入诉讼程序。人民调解协议司法确认程序实行一审终审制，当事人不得提起上诉。当事人提出申诉或人民检察院提出抗诉的，经审查，原确认确有错误的，法院依法撤销原调解书或确认书。司法确认程序的审限可以考虑设置为10天，不收取费用。此外，对于不予确认的调解协议，法院应当及时向该人民调解委员会通报，并反馈给其上级司法行政机关，以便于总结经验予以改进，实现对人民调解的非常规性指导。二是法院审查确认的方式。关于法院审查确认的方式，可以有两种设计：一种是法院通知双方当事人到场，法官通过询问双方当事人的方式进行审查。另一种是法院仅根据提出申请一方提交的已达成的调解协议进行审查，不通知双方当事人到场接受询问。笔者认为可以以“书面审查为主，询问式为辅”的方式。在双方当事人均无异议的场合，关于调解书是否合法的审查，是对调解结果合法性的审查，而调解结果的重要内容都记载在调解协议书中，因而法院只须通过对调解书内容进行书面审查即可。而在一方当事人有异议的场合或者对调解书是否反映当事人真实意思的审查，涉及调解过程中调解组织是否存在强制调解，当事人对调解协议内容是否存在重大误解等情形，如果不传唤当事人到场，难以进行有效性的审查。因此，传唤当事人到法院接受询问作为辅助审查方式还是有必要的。当事人到法院后，审核法官可以通过向当事人发问，对异议部分做出判断，了解调解协议是否是当事人自愿达成，对涉及当事人重大利益的调解协议的内容，当事人是否存在着重大误解等。[11]三是配套程序设置。人民调解协议司法确认程序中，对调解协议是否侵害案外人利益的审核存在明显的困难，由于法院在审查时无从知晓会涉及哪些案外人的利益，也就不可能通知案外人到场对调解协议陈述意见。该问题可以参考执行救济程序——建立第三人异议之诉予以解决，即案外人对调解协议标的可提出书面异议，法院进行审查，理由成立的，对调解协议不予确认；理由不成立的裁定驳回，案外人可另行提起诉讼。这种方式就案外人合法权益的保护来说，比较切合实际，同时也具有操作性。

三、司法调解与行政调解的对接

（一）人民法院与行政机关调解的对接

随着社会形势的发展，人民法院和行政机关都充分认识到调解应当成为解决各种社会矛盾纠纷的主要手段和方法。面对社会利益关系日趋复杂、矛盾纠纷日益多样的现状，建立一个功能互补、程序衔接、能够满足社会主体多种需求的多元化纠纷解决机制十分重要，在构建社会主义和谐社会中意义重大。工作中，应注重整合资源，实现优势互补，自觉地把强化调解对接工作摆上重要议事日程，使行政调解和诉讼程序间的工作联系、沟通、协调、配合逐步得到加强。

1．建立联席会议协调机制

根据实际情况，因地制宜的建立司法、行政联席会议等形式的沟通协调制度，可由法院、公安、司法行政和相关行政部门及工会、共青团、妇联等组织参加，制定调解工作规划，定期召开会议，互相通报社会矛盾纠纷的调处情况及现状，共同研究重大、疑难纠纷的处理方案，分析存在的问题和困难，明确相关部门的职责和分工。联席会议制度的建立，对构建和完善行政调解和诉讼程序衔接的长效机制可以起到积极的作用。

2．建立调解分流委托机制

人民法院再审查当事人起诉时，注意根据纠纷性质、请求目的及当事人情绪等因素，将案件分流到不同的调解渠道进行处理，对适合由行政调解等途径先行处理的，积极引导当事人选择行政调解，在此情形下，法院有选择地委托与当事人关联比较密切的基层组织或与当事人有特定关系的公安、工商等行政部门进行调解。另外，法院还可以进行邀请调解，即针对涉及群体利益、敏感性强、社会关注程度大的纠纷，邀请政府和相关部门协助调解。通过在立案环节对不同种类的纠纷进行分流，将纠纷引入更合适的渠道予以解决，往往能收到成本低、案结事了、当事人重归于好的良好效果。

3．建立联合调解协调机制

在调处纠纷数量比较多的行政机关和部门，人民法院可以通过派驻合议庭或设立专门法庭的方式，依托基层政府、交警、消协等组织，联合就地处理纠纷，加强诉讼与行政调解的对接，积极支持行政机关有效开展调解工作，提高行政调解的公信力，促进矛盾纠纷的及时化解。譬如，在资阳，人民法院与交警部门联合，设立交通事故法庭，开展法律咨询、诉前调解，对调解不成的，就地立案、就地审理。

4．建立司法确认形成机制

积极探索行政调解协议与法院裁判文书的对接，确保行政调解协议的权威性和可执行性，提高行政调解的实际效力。实践中可根据当事人的申请，将司法审查前移，在合法、资源的原则下，对达成的行政调解协议通过简易、便捷的审理程序，用民事调解书的形式予以确认，从而实现行政调解协议的强制执行力。当事人根据达成的行政调解协议向法院起诉的，只要协议的内容不违反法律的强制性规定，法院在审理中应避免随意改变或抛开协议内容重新进行实体审理。

（二）行政调解协议的司法审查与确认

1．司法审查

一是审查行政调解的自愿性。自愿是调解的前提，它包括当事人参加调解的自愿及调解过程中权益妥协的自愿。行政调解与其他绝大部分行政活动的区别之一就是其不具有强制性，行政机关在调解中只能是组织者、中间人，不能在当事人拒绝接受调解时强制进行调解，也不能对当事人施加任何压力，行政机关在调解活动中只能进行疏导教育、劝解协调，最终决定的作出取决于当事人的真实意思表示，是当事人自觉处分自己实体权利的结果。总之，在行政调解的过程中，不能片面地宣传规范和强制，而轻视当事人之间的交涉和合意，否则就会与以契约原理为核心，以程序正义为基干的现代法治背道而驰，重回中国古代社会强制命令的法律模式。调解程序的启动须经各方当事人同意，充分尊重当事人的意思自治，如果行政机关仅凭一方请求而没有征得另一方当事人的同意就贸然进行调解，则这种调解违反当事人意志，对其效力，人民法院不予认可。二是审查行政调解内容上的合法性。行政调解除了程序合法以外，更重要的是调解内容要符合法律规定。行政调解协议的达成意味着当事人对于自己权利的处分。在一般情况下，只要这种处分不损害国家、社会公共利益及第三人的合法权利，不损害基本的公序良俗，形式上也就是不违反法律的强制性规定，就不应予以限制，人民法院应予以确认其法律效力。在司法审查时，一般情形下可直接审查行政调解协议本身的合法性，不需要审查当事人争议的基础事实部分，否则行政调解协议亦就失去了存在的意义，导致对民事争议重复审查，既浪费司法资源，又对行政调解协议的权威性造成损害。但是，在行政调解协议内容具有存在违法情形嫌疑时，应当结合当事人争议的基础事实和证据材料进行综合判断，否则无法就调解协议进行全面、详细的判断甄别。

2．司法确认

第一，依法确认效力。对经行政调解达成协议一方当事人反悔向人民法院起诉的，做到及时受理，经审查，行政调解协议内容确系当事人真实自愿的意思表示，不违背法律法规的禁止性规定，不顿害国家、集体、第三人及社会利益，且不具有无效、可撤销或变更法定事由的，即依法确认行政调解协议的法律效力。第二，及时促进履行。未履行的具有给付金钱内容的行政调解协议，根据当事人的申请，依法向承担给付义务一方发出支付令，督促履行；对当事人申请执行经由公证机关赋予强制力的调解协议，法院依法予以执行，切实维护行政调解协议的权威。第三，加强沟通协调。人民法院对那些经审理行政调解协议被判决变更、撤销或者被确认无效的，结案后，及时将裁判文书寄送给纠纷的原调解组织，并向其说明调解协议书被变更、撤销或确认无效的原因，及时沟通，以此强化行政调解工作的成效和规范化建设，提高行政调解的成功率和调解协议的自动履行率，使行政调解组织的社会公信力不断增强。

四、人民调解与行政调解的对接

当前，随着行政法理论的发展，行政调解职能的发挥受到有限政府、服务政府、依法行政、人权保障等观念的制约。但由于相应的导入机制不够健全完善，在一定程度上仍然依靠“领导批示”，使得一些行政管理部门在解决矛盾纠纷问题时容易陷入“人治“的僵局，甚至产生当事人的对抗行为。于是就非常需要借助人民调解这个平台，来缓解相应的社会压力，这往往取决于人民调解工作决策者的观念和态度，并在具体操作中对现行关于人民调解与行政调解衔接的意见和办法进行认真和有效的落实。

（一）人民调解与治安行政调解的衔接

1．工作实践

近年来，我省各地积极探索实践“警民联调”工作模式，推动人民调解与治安行政调解衔接。一是组织机构衔接。区县公安局、乡镇（街道）派出所、村（社区）警务室分别派员担任区县人民调解工作领导小组成员和乡镇（街道）、村（社区）调委会委员。二是制度机制衔接。制定《群体性事件应急处置预案》、《社会矛盾纠纷排查调处工作管理办法》等规范性文件，对公安部门参与矛盾纠纷调处，以及在调处矛盾纠纷中使用警力等方面，做出了明确规定。三是运行机制衔接。区县司法行政部门与区县公安部门按层级分别建立对应的日常联系制度，信息共享、互通情报，联合开展专题调研活动，在调处指挥部或排查调处工作领导小组的统一组织指挥下实施联合行动。对因琐事纠葛、邻里纠纷引发的伤害案件，公安人员在现场制止事态的进一步激化，开展调查、取证工作，其后确定矛盾性质。如果必须给予有关当事人相应处罚，但受害方表示愿意放弃追究对方当事人的治安乃至刑事责任、且双方表示愿意接受调委会调解的，委托乡镇（街道）、村（社区）人民调解委员会进行调解。对于调处成功的案件，由乡镇（街道）、村（社区）调委会出具调解协议书，公安民警协助调委会通过回访制度，监督协议的履行，并把履行完毕的调解协议书送一份给公安部门留档备案。

2．案例评析

2008年7月27日，广元市元坝区卫子镇新荣村五社唐某饲养的鸡啄了张某家的菜，张某找到唐某理论，因双方言词不当，发生纷争。随后张某儿媳苟某和张某的家属吴某在与唐某理论和规劝的过程中，均与唐某发生纷争并致身体损伤。事发后，双方均向当地公安机关报案，公安机关对现场进行了勘测，并对事情发生的真实情况进行了全面调查，为化解纠纷，公安机关对双方当事人作了多次调解，但因唐某拒不配合，也拒不承担在此事件中的民事赔偿责任，最终未能达成协议。2008年9月，公安机关根据《治安管理处罚法》对唐某作出了拘留10日、罚款200元的行政处罚决定，唐某不服，提起复议。区法制局深入现场和双方当事人家中，对唐某行为进行了劝解和教育，但唐某态度依旧未改，毫无配合调解之诚意。区法制局根据其复议的事实及请求，结合案件的真实情况，作出了维持公安行政处罚的决定。因双方未能化解恩怨。唐某不履行赔偿责任，情急之下，吴某一纸诉状提交法院，要求唐某履行赔付义务，并承担名誉上和精神上的损失（计人民币5000元），同时承担本案的诉讼费用。卫子司法所了解到吴某的诉求后，对纠纷事实向公安机关进行了了解，并查阅了全案的卷宗材料，对当事人双方所提观点及要求进行分析与梳理后，认为本案调解结案很有希望。2009年8月5日，卫子司法所与卫子法庭合作，通知双方到场先行调解。结合该案的实际情况，考虑到双方系邻居关系，以前两家关系尚好，调解人员通过摆事实、讲道理、析法律，以理动人、以情感人、以法服人，分析双方在此事件中的利弊关系，终于使唐某认识到自身的不足，愿意就此事进行调解，最后双方达成了调解协议：由唐某支付1000元给吴某了结该事，吴某放弃其他诉讼请求。吴某说：“我们两家是近邻，今后还得相互团结，遇事相互通气”，唐某说：“今天通过调解，此时就算了结，希望我们双方和好如初”。

现代社会，许多人感到压力越来越大，一时冲动的不理智行为，往往酿成矛盾纠纷，尤其是发生人身攻击的现象有所增加。对情节轻微的人身伤害赔偿和财产损失，治安行政调解的好处在于可以依法对当事人的违法行为做出行政处罚，但如果当事人不愿接受调解或调解不成，除了对当事人的违法行为给予行政处罚外，民事部分只能指导当事人向法院起诉；如果当事人行为不够治安处罚，确有民事争议存在，而又不愿调解或调解不成的，公安机关也无能为力；如果当事人接受调解达成协议，事后反悔不履行协议，由于《治安调解协议书》不具有民事合同的法律效力，只能指导当事人向法院起诉，重新启动诉讼程序。与治安行政调解相比，人民调解不具解决纠纷问题的“硬手段”，但人民调解的好处恰恰在其解决纠纷问题的柔和力、亲和力，在广泛奉行“和为贵”的处世哲学文化背景下，多数人更愿意选择人民调解作为解决问题的方式。人民调解的好处还在于达成调解协议的法律效力，如果当事人不履行协议，法院只需对人民调解协议进行审查与认可，而不需重新对原纠纷进行再审。因此，实行人民调解与公安机关治安行政调解的有效衔接，对健全完善大调解工作格局，减轻公安机关处理大量矛盾纠纷和法院收案的压力，营造和谐的人际关系，维护社会和谐稳定，非常重要和必要。

3．实践启示

一是公安机关应建立完善“接警后审查不够治安处罚的民间纠纷”，引导当事人选择人民调解的程序制度。对当事人发生争执报案，寻求公安机关帮助的，接警人员审查认为不够治安处罚的民间纠纷，应主动向其宣传人民调解工作特点、优势，告知或建议当事人可由人民调解组织调解。当事人接受建议的，公安机关接警人员应与所在乡镇（街道）或村（社区）、单位人民调解委员会取得联系，将纠纷交由乡镇（街道）、村（社区）或单位人民调解委员会进行调解。据了解，有些民警在接处治安调解案件时，偏重于行政处罚，民事赔偿纠纷调处方法比较简单，如果当事人不能接受调解结果，往往直接指引当事人到法院提出诉求，连带增大了法院收案压力。二是切实发挥兼任乡镇（街道）、村（社区）人民调解委员会委员的民警在调处治安案件的特殊身份作用。目前，乡镇（街道）派出所、村（社区）警务室都有民警担任调委会委员，这并非是个虚衔，在接处治安案件时，可以起到特殊的职能作用。如果从实施调解开始，身兼调委会委员的民警以人民调解作为主体，向当事人申明自己以所在乡镇（街道）、村（社区）人民调解委员会委员的身份，依照人民调解的内容程序进行调解，接受所在人民调解委员会的审查，所制作的人民调解协议书经加盖人民调解委员会印章后生效，通过人的角色转换实现治安行政调解向人民调解的转换。从这点出发，有必要组织兼任人民调解员的民警进行人民调解业务学习培训，增强人民调解工作责任意识，提高人民调解技能水平。三是推行司法所与派出所“所所对接”工作机制。在派出所设立乡镇（街道）人民调解委员会所属的人民调解室，与司法所人员建立固定规范的运作制度，协同接处符合人民调解界定级别的治安案件。四是司法行政部门进一步加强调处机动队建设，健全和规范值班、值勤制度，实施“110”与“12348”联动，从端口上实现治安行政调解与人民调解的衔接。

（二）人民调解与信访行政调解的衔接

1．工作实践

我省各地从2008年开展党政领导干部大接访活动，每个接访日安排一名党政领导干部到信访局接待群众来访。司法局采取积极措施跟进信访工作：一是建立跟班工作制度。每个接访日安排一名局领导、一名司法所长和一名司法所干部跟班工作，提供法律服务保障。二是建立无间隙联络和信访调解案件现时移送制度。向信访局增派一名常驻人员协助工作，并专向对大调解中心负责；大调解中心同时指定专人与之联络，处理信访协调事务和有关调处案件。三是落实24小时机关值班、分队值勤制度，随时待命。四是实行包案办理制度。局领导、机关职能科室以及各司法所和部分律师，参加党政班子领导下乡镇（街道）、村（社区）开展公众接访日活动，定点、定人，包案办理信访件。

近年来，我省各地在实现人民调解与信访行政调解紧密衔接的工作上，主要建立落实了四项制度机制：一是人员选派制度，由司法局派出常驻信访局协助工作人员。二是信访案件移送制度，对有可能通过人民调解解决的信访案件，或需人民调解参与行政协调解决的信访案件，统一移送司法局办理，或分流跟踪督办。三是信息共享制度，互通工作情况报告。四是乡镇（街道）综治中心设立司法、信访等服务窗口，接待处理来访群众反映的问题，实行“三会”制度，即：通过听证会，听取群众意见；召开协调会，商讨解决问题的措施；召开调处会，协作调解，在允许的范围内，由乡镇（街道）调委会出具人民调解协议书。

2．案例评析

2008年10月27日上午10时许，姚某某在遂宁市蓬安某某冶金有限公司上班时被大锤两端喷发的铁屑溅至左颈部近胸骨抦处，造成左颈总动脉破裂出血，该公司将其送到川北医学院附属医院治疗。2008年12月7日姚某某出院后在众亲属的陪同下来到该公司，要求公司给予一次性赔偿。经协商双方签定了一次性赔偿协议书，姚某某领取补偿金后却了解到，自己这种情况属于工伤可申请进行伤残鉴定，与公司签定的赔偿协议明显有失公平，可以申请撤销。他顿感吃了亏，遂找到该公司要求重新协商，被该公司以双方已签订协议为由拒绝。眼看再次协商无望的姚某某及亲属开始围堵公司大门，并扬言还要到省政府上访。

蓬安县司法局相如司法所在纠纷排查活动中了解到这个情况后，在做好安抚伤者情绪的同时，及时向县司法局和大调解中心汇报，成立了由县大调解中心牵头，县司法局、县法制办、县经济局、相如镇政府、工业园区公安执勤室、团结村委会、助民法律服务所、相如镇信访办多个部门参与的联合调解小组，并组织召开了双方当事人的情况介绍会。针对相关案情，小组成员展开了研究和讨论，并查阅了相关的法律法规，最后，得出结论：姚某某与某某冶金有限公司所签订的协议显失公平，属合同法中可撤销范畴，姚某某与该公司系劳务用工关系，其受伤无可置疑的应属因工工伤，应适用《劳动合同法》和《工伤保险条例》的规定，对其伤残进行赔偿。

调解小组兵分两路，由助民法律服务所、工业园区执勤室、信访办等单位成员为姚某某提供法律援助，找姚某某的工友采写调查笔录，收集相关证据协助姚某某进行伤残鉴定等；另一路由县司法局、县法制办、团结村委会等单位成员做某某冶金有限公司的工作，并指出该公司的相关责任，如果调解不成，案子起诉到法院，依据事实和现有的证据，该公司不可能胜诉，并将承担败诉所有的后果和费用。尔后又指出：农民工属于弱势群体，从企业人性化管理、增强企业员工凝聚力、同情弱者的角度对公司老板进行思想疏导，调解员们合情合理的开导和劝解，终于打动了公司负责人。

2009年8月31日下午，在联合调解小组的主持下，姚某某和冶金有限公司再次进行磋商，依据姚某某的伤残鉴定结论（陆级伤残），双方达成赔偿协议：该公司向姚某某支付一次性伤残补助金、一次性工伤医疗补助金、工伤医疗期工资、一次性伤残就业补助金、解除劳动关系经济补偿金、护理费、出院后医疗费、交通费、鉴定费、一次性困难帮助费等共计161720元。一场闹着要越级上访的工伤赔偿案件，经过联合调解小组认真细致的工作得到了化解。[12]

这是一起典型的人民调解与行政调解联动联调成功案例。首先，人民调解充分发挥了贴近群众，开展法制宣传教育、深入排查预防矛盾纠纷、提供法律服务和法律援助解决矛盾纠纷等功能优势，及时掌握、报送预警信息，先期做好疏导稳控工作，为解决矛盾纠纷问题赢得先机，把握主动。其次，人民调解与信访等行政调解，在情报预警、信息共享、联合行动、调处效力等环节上衔接紧密，相互取长补短，合力解决问题，充分显示出联动联调大调解工作机制的功效。最后，司法行政部门积极送法服务，协助姚某某调查取证，进行伤残鉴定；对公司老板给予法律指引和帮助，采取说情说理与说法相结合的问题处置方式，与行政调解主要依靠政策、经济等“硬”手段的处置方式相比，更显人性关怀，更容易被群众所接受。一些群众说，到信访部门诉求泄愤，到劳动部门讨要说法，到司法（行政）部门消除疑虑，真实反映出群众对人民调解比较信赖。

3．实践启示

一是通过党政领导干部大接访平台开展矛盾纠纷排查调处，虽然在时机上略显被动，但仍不失为一种快捷高效的方式，是确保矛盾纠纷调处不出本辖区最后一道关口。二是司法行政部门全程、全方位参与大接访工作，听民声、化民怨、解民难，为党委政府分忧，促进解决民生疑难问题，将人民调解与信访行政调解衔接关口前移，将司法行政职能优势进一步向党委政府的关注和社会的需求延伸，以实际行动赢得了党委政府的信任和人民群众的信赖。三是人民调解与行政调解衔接双利双赢。一方面，行政调解可以借助人民调解平台发挥应有作用，使其在解决矛盾问题时方式更加灵活、结果更容易被接受，调解的结果还可以通过人民调解协议书的形式固定下来，赋予行政调解结果以法律效力。另一方面，人民调解对当事人在没有任何正当理由的情况下，拒不履行已达成的协议或者达成协议后又反悔的，依据《人民调解若干规定》：“对经督促仍不履行人民调解协议的，应当告知当事人可以请求基层人民政府处理，也可以就调解协议的履行、变更、撤销向人民法院起诉”之规定，可以请求基层人民政府处理与行政管理有关的事项，增强人民调解协议执行效力。四是参照乡镇（街道）综治中心的功能作用，区县级也应建设“三大调解”日常衔接的运作平台，最大限度地整合运用调处资源，提高调处工作时效。目前，我省有的区县司法局正在积极推动司法、信访“法律服务综合大厅”建设，“大厅”拟建在区县信访办，厅内初步计划设立信访、调解、法律援助、“12348”热线等服务窗口。时机和条件成熟时也可扩容、升级大厅的功能，实现人民调解与行政调解衔接日常化、规范化和科学化。五是在人民调解中运用法律援助手段是解决矛盾纠纷难题的较好选择。自我省2008年推行司法所与律师事务所“所所结对”工作机制以来，律师为社会服务走上了更宽广的领域，大量参与矛盾纠纷调处工作，为维护社会稳定做出了积极贡献。在成功调处的一批大案要案中，驻所律师、指派律师积极参与，充分发挥法律熟、接处案件经验丰富、居于中间人角色群众信赖等特点优势，紧紧抓住当事人的心理，开展法制疏导，加快了纠纷调处进程。总结一系列法律援助调处案件，凡是运用法律援助手段、引援律师参与调处的纠纷案件，终能解决矛盾纠纷问题。按照实践法则，推行人民调解与法律援助互助链接，是解决矛盾纠纷尤其是复杂疑难纠纷的好办法，也是司法行政部门责无旁贷的“家内事”。当前尤其要着重解决好“所所结对”运行机制中律师的利益问题，应可考虑基层法律服务所居于司法所与律师事务所中间接合部的有利位置，建好、管好、用好法律服务所，通过法律服务所协作平台，将处在两边政治与经济价值取向追求不尽相同的司法所和律师事务所结合在一起，将司法行政系统处在基层一线的主要法律服务资源进一步整合壮大，形成“三所一体”法律服务共同体，以更强的实力，在更高的层次和更广的领域上，为建设和谐社会提供更周全、更高效的法律服务。

（三）人民调解与多个部门、领域、行业的衔接

1、区域性、行业性、专业性人民调解组织

新形势下，婚姻、家庭等传统纠纷所占比重仍然较大，但征地拆迁、环境治理、旧城改造、医患关系、劳动争议、用工合同等新型矛盾数量和比例均呈上升趋势。以前，在这些领域发生的矛盾纠纷多数只能依靠行政或者法律手段解决，既占用了大量的国家资源，处理效果也不尽如人意，有些矛盾纠纷反而升级扩大，长期得不到妥善解决，成为历史遗留问题。我省全面构建“大调解”工作体系后，全省区域性、行业性、专业性人民调解组织建设力度明显加大，各级人民调解组织把握形势，聚焦难点，加强与交警、劳动、房管、卫生、工商、教育等行政部门的联系协作，建立了交通事故、劳动争议、物业管理、医疗纠纷、消费维权、校园纠纷等人民调解委员会，促进了人民调解与行政调解的有机衔接。德阳市总结推广了在交警部门建立交通事故损害赔偿纠纷人民调解组织的经验，在市（州）交警支队、县（市、区）交警大队建立了187个该类人民调解组织；宜宾市率先在省际行政接边地区全部建立了人民调解委员会；遂宁市率先在全省成立了医疗纠纷人民调解委员会；达州市7个县（市、区）在教育、卫生、国土等领域全部建立了人民调解委员会；甘孜州结合藏区实际，成立了54个寺庙人民调解委员会；广安市成立了市、县人民调解联合会及人民调解委员会，保证了区域性、行业性、专业性人民调解委员会的自治性、群众性和合法性。目前，全省已建立交通事故、医患纠纷、劳动争议、消费维权、物业管理、院校、工业园区等新型人民调解委员会1923个。

2、行业性专业调解组织建设的典范——资阳模式

在众多区域性、行业性、专业性人民调解组织中，目前发展得最为成熟的是资阳市探索构建的资源共享、协调配合的交通事故处理“3+3”模式和医患纠纷处置“3+2+1”模式。

资阳市交通事故处理“3+3”（公安、司法、法院+保险、卫生、民政）模式:2008年5月，资阳市4个县（市、区）全部设立交通事故人民调解委员会，每个交调委聘任2—3名专职人民调解员，负责交通事故损害赔偿纠纷调解工作。截止2010年底，共受理道路交通事故纠纷2921件、调解率100%，调解成功2762件、成功率94.6%，履行2685件、履行率97.2%，总赔偿金额达3923.9万余元，所调解的事故纠纷无一起激化，也无一起上访、投诉。该模式的特点：一是人民调解与公安交通事故处理对接机制。值班交警接警后，及时先期处警，按照《交通事故处理程序规定》的相关要求做好现场勘查、调查取证等工作。对于符合道路交通事故人民调解范围的交通事故民事损害赔偿部分，移送至交调委调解。经调解，事故双方达成一致协议的，由交调委出具《人民调解协议书》。调解不成的，由交调委填写《调解不成告知书》，返回至交管部门。二是“调保结合”机制。制定了《资阳市交强险财产损失“互碰自赔”及“资阳市道路交通事故快速处理办法”实施细则》，同时与市保险行业协会多次商议，形成了《关于道路交通事故案件处理“三方联动”机制+保险协作的会议纪要》，协调保险公司明确调解协议在保险理赔环节的法律效力，特别是认可对交强险中的精神抚慰金数额的调解结果。同时，在人身伤残案件中，由保险公司和交调委共同委托有资质的伤残鉴定机构进行伤残鉴定，对鉴定结果保险公司予以认可。三是“诉调对接”机制。交调委对经调解不成的，或虽达成协议，有一方或双方当事人反悔、不及时履行协议的纠纷，积极引导当事人通过司法程序，合法有效解决问题，避免因调解不成加重冲突，导致矛盾激化。人民法院对受理的交通事故类民事纠纷，可以委托交调委进行调解。对调解达成的协议，人民法院可以根据当事人的申请，出具调解书，增强调解协议执行力。四是交通事故伤员救治机制和交通事故善后处置联动机制。印发了《关于建立交通事故伤员救治机制的实施意见》，与卫生部门建立健全现场抢救、垫付抢救费用、医治标准等一系列工作制度，实现交通事故处理与医疗救治的有效对接，确保交通事故伤者救治“绿色通道”的协调联动、高效运转。印发了《关于建立交通事故善后处置联动机制的实施意见》，与民政部门实现了事故处理与尸体处理、善后处置的有效对接。五是人民调解与法律援助、公证联动机制。对符合法律援助条件的当事人，积极引导和建议当事人向法律援助中心申请法律援助。同时，实行公证与人民调解的无缝对接。由当事人自愿向公证处提出申请，经公证处审查符合规定的，依法赋予调解协议具有强制执行力，并出具公证文书，有效提高了人民调解协议的权威性和强制执行力。

资阳市医患纠纷处置“3+2+1”（卫生、公安、司法+法院、保险+新闻媒体）模式：2009年3月，资阳市在雁江区开展医患纠纷人民调解工作试点，并取得较好效果。2009年10月起，新的模式在全市推广，4个县（市、区）全部成立医患纠纷人民调解委员会。截止2010年底，4个医调委共受理医患纠纷198件，调解成功达成协议154件，有效化解过激对立情绪并引导进入诉讼等渠道解决纠纷44件，实际赔付金额484.492万元，约占患方请求额的21.4%，成功平息因医疗纠纷引起的群体性事件苗头31起，“医闹”、“闹丧”等现象大幅减少，“平安医院”创建达标率在90%以上。该模式的主要做法：一是以党委政府为主导，把医患纠纷调处纳入党委政府群众工作大局；二是以司法行政为主管，为医患纠纷调解工作提供组织和政策支持；三是以专业化人民调解为主体，确保调处医患纠纷的公正性、合法性；四是以社团化运作为支撑，为医患纠纷调解构建崭新平台；五是以部门参与为保障，全面优化医患纠纷化解外部环境。其中以社团化运作为支撑，是资阳市医患纠纷调解的一大特色。即：各县（市、区）卫生局组织成立医患纠纷处理协会，依托医患纠纷处理协会，设立医患纠纷人民调解委员会。医患纠纷处理协会由卫生局主管，民政部门进行登记管理，其人事管理、财务收支、考核奖惩等按照新型社会组织的运作机制管理运作，独立承担民事责任。医患纠纷处理协会依靠灵活多样的运作模式，为医患纠纷人民调解委员会提供专业技术、医疗人才、物质经费等综合保障。医患纠纷人民调解委员会属于人民调解组织范畴，按照人民调解机制运作，其机构设立、人员选聘、工作制度等由《人民调解法》、《四川省人民调解条例》明文规定，贯彻依法、自愿、不干涉诉权和调解不收费原则，使医患纠纷调解活动具有合法性，并且赋予医患双方调解协议以公信力，有效提升了医患纠纷调解的政治效果、社会效果和法律效果。通过强化人民调解的功能和特色，构建起了以协会的资源集聚能力为支撑，以人民调解的民间性、合法性为保障，以独立于医患双方的中立性为特色，以维护社会和谐稳定为目标的医患纠纷调处化解新机制。

五、三大调解对接的典范——广安模式

“广安模式”是指在广安市党委、市政府的统一领导、市政法委牵头协调与市司法局具体推动和运作下，以市县人民调解委员会联合会为龙头，市、县、乡镇、村居、组五级人民调解委员会为基础，以专业性、行业性调解组织为补充的，主体广泛、网络多维、范围广泛、手段综合的，行政调解、法院调解、人民调解“三位一体”的多元化纠纷解决机制。其被全国人大内司委、司法部誉为“广安模式”，也得到了中央政法委、最高人民检察院领导的肯定和嘉许。据介绍，自2008年9月市县级调解委创建以来，全市各级调解组织共调解民间纠纷15163件，成功率达97%，防止民间纠纷转化为刑事案件47起86人，防止群体性上访36件340人，为维护社会和谐稳定、保障地方经济发展做出了不可或缺的贡献。[13]

1．成立了市县级人民调解委员会联合会

市县级人民调解委员会联合会的成立是“广安”模式的创举，人民调解委员会联合会（以下简称联合会）不是基层人民调解委员会的扩大升级版，而是为了应对社会转型期出现的复杂疑难、积怨较深、影响面大的社会纠纷，而成立的以群众性自治组织。就其性质而言，人民调解委员会联合会是半官方、半自治的社会团体。人民调解委员会联合会的“官方性”体现为三点：其一，联合会是针对特定时期的特定纠纷而成立的，获得了广安市党委、政府的积极引导和大力扶持，这无疑给联合会注入了“官方”的血液。其二，“引导团体会员和个人会员自觉维护当地社会政治稳定”的职责，也意味着联合会担负着协助政府管理的责任，这也表明联合会具有一定的“官方”色彩。其三，联合会必须接受民政局和司法局的监督管理与业务指导，无疑也给联合会带来了“官方”的气息。但另一方面，联合会又是非政府非营利性的社会团体，具有自治性，体现为三点：首先，联合会的会员是人民调解委员会和人民调解员，并没有政党组织和国家行政机关。其次，联合会拥有独立的财产权。最后，联合会具有独立的业务范围，以自己的名义展开活动，虽然民政部门和司法部门对其进行监督管理与业务指导，但并不能越俎代庖，也无权对其发布命令。

2．纵向建立了五级架构调解体系

首先由具有群众性自治组织性质的各乡镇（街道）、村（居）、其他人民调解委员会和全体人民调解员自发组织形成市县二级人民调解委员会联合会，再在联合会的基础上分别产生市县人民调解委员会，从而纵向性的形成了市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（居）、村民小组五级人民调解网络。五级架构的调解体系突破了原有的三级架构调解体系，使得人民调解不再局限于地域性的邻里纠纷、家庭纠纷，能够应对跨乡镇（街道）、跨县（市、区）的纠纷，同时在处理跨乡镇（街道）、跨县（市、区）的纠纷时，也能得到乡镇（街道）、村（居）和其他人民调解委员会的协助，从而在整个区域内形成联动联调格局。

3．横向建立了专业性、专门性人民调解委员会

专业性、专门性人民调解委员会具有专业知识和技能，能克服一般人民调解组织的不足，也能保有其便捷、经济的优势，成为了“广安模式”的特点之一。“目前，全市共建立企事业、行政接边地区、交通、卫生、集贸市场、物业、消协等行业性、区域性、专业性调委会127个，其中全市建立了交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会7个；华蓥建立了医疗纠纷专业人民调解委员会；邻水建立了平安校园建设人民调解委员会和医患纠纷人民调解委员会；武胜建立了消费者权益行业调解委员会和启明星电力公司企业调解委员会，广安市与重庆合作建立了省际接边地区人民调解委员会。另外，由律师主持、具有营利性的广安市经济调解中心也正在积极筹备建设中。”[14]

4．建立了人民调解员专家库

专家库成员由各地各单位推荐人民调解员人选后，由市县人民调解委员会联合会聘任。聘任的条件是公道正派、品行良好、群众公认等，一般从热心公益、善于做群众工作、具有一定法律知识及其他专业知识、政策水平的人员中选聘。目前，广安市已在市县建成了人民调解员专家库。专家库成员涵盖了政府各职能部门、工青妇社会团体、国家大中型企业等各相关单位，由市县人民调解委员会联合会实行动态管理，当有重大纠纷发生时，由联合会在专家库中抽调不同的专家组成临时的调解委员会，对纠纷进行调处。

5．人民调解、法院调解、行政调解“三位一体”的大调解工作格局初见端倪

为了实现调解的社会效益最大化，各部门、各组织的协调与互动成为了调解工作中不可或缺的重要方式，并以多种调解手段的综合、配套使用为行动策略。具言之，“广安模式”主要做了以下几方面的工作。第一，强调法院的积极参与和核心地位。法院不仅积极指导人民调解，同时也开始促进人民调解、行政调解、法院调解联结为一种多元化系统。其具体措施为市中院与市司法局分别成立诉调对接领导小组，每季度召开一次联席会议。市中院与市司法局衔接、县法院与县司法局衔接、人民法庭与乡（镇）司法所衔接，人民法院与法庭设立“人民调解室”，并实行移送调解、函告调解、委托调解等工作制度，对具有民事合同性质的人民调解协议和行政调解协议确认其法律效力，聘请有威望、经验丰富的人民调解员为民事诉讼特邀调解员，协助案件的调解，人民调解委员会聘请资深法官担任民事调解指导员。在人民调解与行政调解的衔接中，针对广安地区的纠纷集中在治安、交通、信访等领域，主要做好人民调解与公安行政调解、信访行政调解、交通行政调解、土地行政调解、劳动行政调解等的衔接。在人民调解与法院调解的衔接中，主要做好工作机构、人员、具体工作制度的衔接，在程序上进行接应，承认具有合同效力的调解协议，但必须尊重当事人的选择，不能将调解强制化。

第四章 四川省人民调解运行中正式与非正式规范的交错及汇通

人民调解引入社会力量解决民间纠纷，是社会自治的一个重要体现。除了国家自上而下颁行的正式法律之外，从民间日常生活中自生自发的道德、习惯和情理等社会规范都在民间纠纷的解决过程中发挥作用。它们代表着社会大众对特定权利义务关系的分配正义观念和社会正义观念。它们与国家的正式法律一起，共同对社会秩序进行界定和维护，是事实上的“法秩序”的重要组成部分。而在具体的解决过程中，它们都能对纠纷当事人之间的权利义务划分和利益分配提供依据和标准，影响着纠纷解决的结果。社会对民间纠纷消解亦是法律与各种非正式规范发挥规范作用的结果。

本部分将以四川省广安市的人民调解实践为基础，综合法学与社会学视角，论述法律与非正式规范在人民调解中的作用和意义，并通过对个案的深度剖析，来展现四川省人民调解制度在纠纷解决的过程中，法律与政策、道德、习惯和情理之间的相互借重与相互依赖的情况，提倡以国家与社会的互动作为构筑人民调解制度的理论和现实的根基，在纠纷解决中，重视对非正式规范的合理、适当的运用，充分发挥社会规范的秩序维护功能，提升社会自治能力。

一、法律背景下的人民调解

在中国数千年的传统社会中，调解一直是官府、宗族、家族、行会及各种民间社团组织处理民商事纠纷的主要手段，它有着深厚的文化传统基础，至今仍深刻地影响着基层社会的纠纷解决实践，乃至司法实践。人民调解因其深厚的历史渊源及文化积淀，在社会治理中扮演着重要的作用，被外国学者誉为“东方经验”。

但在上个世纪80年代改革开放以来，全面建设民主法治国家称为新时期的伟大目标。深感人治社会之害的国人对法制建设寄予厚望，对法律与司法的期待和推崇达到空前的高度，公民通过诉讼途径维权的意识和意愿大大增强。同时，传统的人民调解因不同程度存在调解人员素质不高、不分是非黑白“和稀泥”、调解手法简单粗糙、以强力强权强迫当事人接受调解或调解协议等种种不规范而被置于法治的对立面加以否弃。然而，这种法律中心主义下的对法治、法律及司法的过高期待遭遇了现实的沉重打击。由于法治初建，法律制度的不完善，司法人员素质的不足，民间法治观念淡薄，过去人治传统的行动逻辑和行政权独大干预司法以及法律制度和司法制度本身固有的局限等种种原因使得司法机关在纠纷解决方面差强人意，远不能到达人们期望的状态。

20世纪60年代以来，西方国家针对法治发展过程中的纠纷解决机制一元化的种种弊端，倡导大力发展诉讼外纠纷解决机制，鼓励和创建各种诉讼外的纠纷解决机制，调动社会力量解决纠纷。这一浪潮使西方学者将欣赏的目光投向中国传统社会中运作良好的人民调解，同时亦启发我们重新思考如何衔接传统，激活人民调解制度，应对当前社会转型期的矛盾复杂多发的状况。由此，人民调解重新获得国家、司法实务界及法学家的重视。

在反思人民调解从前遭到否定的种种弊端下，人民调解必须是“法律背景下的调解”的观念被广泛传播和接受。人民调解的合法性、规范性建设被提上日程。作为社会自治主要手段的人民调解如何贯彻国家正式法律的精神和要求，融合国家法律与民间社会规范的冲突矛盾，实现低成本、快速、灵活、合法合理地和平解决纠纷成为调解制度完善的重点。在四川省人民调解工作中，我们坚持以下几项标准：

（一）法治理念确立人民调解工作基本原则

随着社会的进步，正式法律彰显了国家所确认的现代文明理念和社会公平正义准则。现代法治当中的基本理念为人民调解工作确立了基本原则。比如，现代法治所提倡的基本人权理念在调解工作中的体现就最为突出。目前农村外嫁女在集体土地征地补偿当中的份额归属问题就是基层纠纷解决工作中的一大难题，就有的“嫁出去的女，泼出去的水”的观念尽管符合相当一部分群众的想法，是很有市场的农村习惯，但出于保障外嫁女基本生存权利的原则，四川的人民调解组织在处理这类纠纷中灵活的综合各种现实条件酌情处理，而不简单依照僵化的标准否定外嫁女获得征地补偿的权利。

又如，在人民调解工作中，尽管工作环节和程序具有极大的灵活性，但现代法治原则中的程序正义观念仍然提供了工作指导。比如，人民调解组织也灵活援用程序正义中的中立原则、当事人平等原则，坚持公平、公道的立场，主动回避与自己有利害关系的纠纷，平等对待当事人；为当事人保守商业秘密、个人隐私等等。

再如，现代法治原则中的权力制约原则、私权自治原则也充分地体现在人民调解过程当中。人民调解组织中常会有行使国家行政权的国家工作人员担任调解员，这些人员在调解工作中应当充分尊重当事人的意思自治，而不能以权压人、权大于法，强迫当事人接受调解或接受调解协议。

（二）法律精神确定人民调解行为主体边界

人民调解所解决的民间纠纷所涉及的是私权领域，充分尊重当事人的意思自治。因而，人民调解适用“法无禁止即自由”的原则。为了促使当事人之间和平合理地解决纠纷，使冲突的处理依据和处理结果能够得到地方群众的认同，人民调解员所运用的说服、疏导的程序、方法，以及所适用的规则均具有极大的灵活性。但这种自由系建立在行为主体谨慎行使权利的基础上。具体而言，人民调解工作的合法性要求细化为以下几点：

第一，人民调解组织要在法律授权的范围内受理纠纷。比如，追究严重刑事犯罪是国家的专有权力，不可通过人民调解使犯罪人规避国家追诉，避免以地方陋习侵犯人权的现象发生。

第二，人民调解法律中的禁止性规范是国家所设定的最低行为规范要求，它划定了人民调解中各个行为主体的边界。法律规范根据其内容，可以分为授权性规范、义务性规范和禁止性规范，前者指法律授权当事人可以为某种行为；中者指法律规定当事人应该为某种行为，后者指法律禁止当事人不得从事某种行为。在民商事私权领域，授权性规范和大多数义务性规范都可以通过当事人之间的自由协商加以变通。但禁止性规范设定了人民调解中各个行为主体的行为边界，一旦超越，就进入了公权力干预的领域。比如，纠纷当事人不得通过调解协议合谋损害他人、集体或国家的利益；不论是人民调解员还是纠纷当事人，不得使用暴力或其他对他人的人身、财产进行攻击等等。

第三，国家司法行政及司法机关对人民调解工作提供指导，并进行监督，对人民调解中存在的违法行为予以制约。

（三）法律规范确保人民调解协议履约效力

人民调解工作中的一个核心就是为当事人提供合理的和解协议方案，其内容实质上是当事人之间的利益分配问题。随着民间纠纷的复杂化、专业化发展趋势，依据何种标准分配利益是人民调解工作的难题，也是关键所在。国家正式法律无疑在这方面给予了最为权威的技术指引。当事人在调解协议的达成过程中，法律标准是一个必不可少的重要参照物。调解协议的最终达成亦是对围绕法律标准的妥协或修正。法律所提供的利益分配标准避免人民调解协议出现严重不合理的现象，对于一些复杂纠纷的处理有权威的指导作用。

因此，我们要求人民调解员给当事人进行教育、劝导过程中，有相关法律规定的，必须向当事人说明，以法律规定为参照，结合当事人具体情况变通适用，这也使得国家正式法律得以传播和贯彻，得以渗透基层群众日常生活的重要方面。正式法律的效力并不仅仅体现在庄严的法庭，也不可能毫无折扣地贯彻，在一个良性运作的法治社会中，法律的效力更体现为一种行为指引，成为影响社会主体进行行为选择的重要参照。

二、人民调解中的非正式规范

（一）非正式规范的界定

法律尽管是人民调解中最重要的原则和依据，但法律之外的其他社会规范在人民调解中亦扮演着重要的角色。在这里，我们称这些与国家机关颁布施行于全国的正式法律相对，在民间社会中自然形成并长期得到遵从的原则和规则为非正式规范。它与正式法律一样，具有界定和划分行为主体之间的权利义务的功能，为人们的日常生活、市场交易、社会交往提供行为规范或指引。在特定地域相对固定的人群中具有较为广泛的合法性基础，获得社区内较高程度的认同，因而具有较高的权威和较强的有效性。非正式规范所涵盖的内涵相当丰富，所指涉的规则、原则、规范范围广阔，难以清晰划定其边界。在此，基于课题研究的关注重点，我们列举以下非正式规范类型以便后文探讨：

1. 习惯，包括地方传统风俗习惯、民族习惯等，因此具有突出的地方性特点。尽管这些历史上沉淀积累下来的惯例性的规则、仪式、操作可能没有形成文字，也未被现行法律所确认和吸收，但它具有相当程度上的普遍性或共通性，得到特定地域人群的尊重和认同，具有深厚的社会基础。

2．公序良俗。公序，指公共秩序，是指国家社会的存在及其发展所必需的一般秩序；良俗，指好的风俗习惯，是指国家社会的存在及其发展所必需的一般道德。公序良俗指民事主体的行为应当遵守公共秩序，符合当地风俗习惯，不得违反国家的公共秩序和社会的一般道德。尊重公序良俗已被确认为我国民法的基本原则，但是在具体的民事纠纷处理过程中，“公序良俗”，确是模糊的，需要调解员结合当地的具体情况根据经验加以判断。

3．道德。道德是一种社会意识形态，是人们共同生活及其行为的准则和规范。道德与公序良俗类似，但一般更着眼于个人层面，而公序良俗主要以社会公共秩序为导向。我国的传统法律文化一贯注重“德行教化”的作用，并以此造就了中华法系偏重伦理性的法律精神，纠纷解决过程中的道德标准有良好的思想基础。

4.情理。在中国文化中，情理也是一种值得重视的特殊的不成文行为规则，依照学者的解释，“情”指涉感情、性情、人情世故等含义，强调人际交往中的情感因素；“理”就是广义上的事理，相较于法律而言，情理更强调人伦之理。[15]情理作为一种社会控制形式，其主要内容是人们在长期的社会生活交往中基于互惠的利益对等关系。

5．自治性规范，[16]主要指乡规民约以及行业惯例、规则和标准等。它们调整共同体的成员（个人）与共同体之间的关系，以及个人、社会公众与某一共同体之间的特定关系。其中较重要的部分是通过约定对习惯加以确认，或基于习惯对共同体内部的权利义务及资源进行分配。这部分规范与法律的关系实质上反映着基层社会自治与国家集权之间的关系。在社会治理和纠纷解决实践中，其作用取决于国家对社会和基层自治的态度，也取决于公众的认同，这些其正当性普遍面临着挑战。

6．其它社会规范，包括在社会发展和实践中不断形成的新的惯例、情理、国际商事惯例等。

7.政策。政策是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。[17]政策对指导我国宏观社会经济发展、弥补立法缺失、纠正立法适当或过度的形式理性化而有碍个案公正等方面具有举足轻重的作用。法官和人民调解组织对政策的理解和把握都影响着纠纷解决实践。相较于正式法律而言，政策具有宏观指导性、纲领性、时效性和灵活性的特征，规范效果是原则性的而非为具体行为选择提供详细的指引，其在实践中的运用更加灵活多变，因个案情况而有所不同。

（二）非正式规范的地位

非正式规范与正式法律在制定主体、执行机关、效力的普遍性和强制性、稳定性、规范性等方面存在着巨大的差异，具体包括:第一，正式法律是经国家立法机关制定或确认，经国家强制力量保障实施的权利义务规范；而非正式规范则是小范围社会地域内的居民在长期社会生活中认可和遵从的历史传统、风俗、习惯、道德、道义情理或团体制定的规约而共同认可的规则；第二，正式法律具有确定的内容和形式，其修改具有严格的程序，具有普遍性和稳定性。而非正式规范不具有确定的形式，易于变动，仅在小范围社区内存在或有效；第三，正式法律依托于国家权力，由国家机关保障其实施。而非正式规范则没有强有力的执行机关，其实施依赖于认可改规范的人们内心的自我约束或社区或团体内部非正式的制裁机制。非正式规范产生于特定地域相对固定的人群，建立在一种与国家权力不同的共同体或公共社会的视角之上，代表着特定地域、团体、群体或社区的价值取向、正义观念及是非准则，与正式法律共同构成确认、调整、维护及再生产社会秩序的社会机制。

（三）人民调解与非正式规范的适用

非正式规范制度的运作及其与正式法律制度的相互关联一直是法社会学和法人类学的经典论题。西方法社会学对于非正式制度及社会规范的研究和关注已成传统、流派。在法律多元的框架下，[18]非正式规范作为事实的“法秩序”的重要组成部分，被称为“活法”（Living Law）或“行动中的法” （Law in Action）。在唐纳德·布莱克看来，法律是且仅仅只是庞大的社会控制体系中的一小部分，并提出“法律的量与其他社会控制的量成反比”的命题。[19]罗伯特·C·埃里克森观察了“无需法律的秩序”，他认为非正式的社会规范得以形成和被遵守的原因在于使关系紧密的群体成员相互之间的日常事务中获取的总体福利得以最大化。[20]埃里克·A·波斯纳在《法律与社会规范》中将法律之外的社会规范称为“合作的非法律机制”，展示了法律之外的各种非正式规范如何在日常生活中如何形成和应用，微观层面的秩序如何在社会主体的行为互动中生成、维持和再生产。[21]上述理论针对将国家和正式法律视为主要的秩序制定者和维持者的法律中心主义观念，揭示了非正式规范规范在确立和维持社会秩序中的作用。非正式规则的生成、维系、更新和再生产正是是社会自治的突出表现。

良好的社会治理通过国家通过自上而下的立法、司法、执法与民间社会自治的有机结合与良性互动来实现。在纠纷解决领域，体现为司法制度与其他诉讼外纠纷解决机制的有机衔接，共同发挥作用。非正式规范与法律之间存在着复杂的关系，也会在国家司法尤其是基层法院司法活动中发挥作用。在我国民间自治机制发达，历来具有法律多元的传统，国家法与民间法有机共存。而在现代社会，这种传统仍在延续，并且非正式规范仍在深刻地影响着立法和司法实践。比如，国家会将某些成熟的具有群众基础且与现代法治理念不相违背的非正式规范规则吸收确认为正式法律；在风俗习惯有地方民族特殊性的地区，允许地方立法对法律加以变通适用；现阶段，法官在司法过程中对地方性的习惯、习俗等采取一种现实主义的态度，通过自由裁量、适用经验法则和法律是原则性规定、对法律进行灵活变通的解释来吸纳非正式规范规则的影响；在无法律规则时,司法机关可以在个案中适用习惯；鼓励当事人通过调解协商解决纠纷等。

但我国的法律与习惯及其他社会规范存在较大的距离，司法的正规化、职业化发展是大势所趋。由于非正式规范只存在与地方社区的集体意识当中，多表现为行为互动中达成的模糊共识，缺乏普遍性、内容相对不稳定而易于变化、标准多元性不易确定、效力的不确定性，以及缺乏权威的规则发现者和订立者等原因，司法的内在规律和发展趋势决定法院和司法诉讼不可能长久地停留在非正式状态下、谋求与地方习惯的妥协。司法诉讼领域的规则适用中，法律与非正式规范的界分和差别将更加清晰，而后的适用范围和效力将逐步被消减。非正式规范依其本质将依托于社会自治。[22]

因此，就具体的纠纷解决机制而言，非正式规范更为突出地体现在人民调解这一诉讼外的群众自治性的纠纷解决机制当中。首先，人民调解组织是居于国家与个人之间与地方社区具有亲密关系并对地方的非正式规范有深刻体验和理解的社会团体，能够代表对私人之间的纠纷进行居中干预的权威社会立场，对于地方性的非正式规范具有很强的阐释力和执行力。虽然与社区保持一定距离的职业法官无权发现和宣示非正式规范，却可以通过人民调解组织所体现的社会标准展现出来。其次，人民调解组织调处纠纷的手段是教育、劝导，非正式规范的效力便在调解组织的社会力量中得以发挥，在说服劝导的理由中显示出来。再次，人民调解工作的进行，没有刚性的程序规则和实体规则，对于多元化的“法”的灵活选择和转化提供了很大的空间。最后，人民调解对纠纷的解决的关键在于促使当事人以其自由意志达成协议，充分调动当事人自己对所依据的规范的认同和理解。非正式规范的效力在其中获得肯认，其作用在当事人之间的讨价还价和妥协当中得以显现。

三、人民调解中法律与非正式规范的交错和汇通

（一）交互并用化解矛盾纠纷—基于调解个案的分析

在前文中，我们综合法学与社会学的视角，对人民调解工作中的法律与非正式规范进行了理论探讨，现在，我们将以四川省广安市的人民调解组织有效化解的一起社会影响极大的纠纷为例，观察人民调解中法律与非正式规范的交错和汇通。

[案例] 2008年6月29日晚，武胜县沿口镇15岁的初中毕业女生陈琦与其他三位学生晚饭后到广安区北辰湖公园游玩，相继穿越公园中宽4.1米的绿化带到人工湖洗脚戏水，陈琦不慎跌入水中，溺水身亡。

7月1日，陈光辉在亲属陪同下一行8人赴广安区北辰湖公园建设管理单位广安区规划和建设局，以北辰湖公园未按规定规划建设，安全防护措施不到位为由，要求予以经济赔偿，因双方意见悬殊，处理未果。

7月2日，同情陈光辉不幸遭遇的昔日战友、亲属30余人自发相约，陪同陈光辉来到广安区规划和建设局“讨说法”，要求给予支付陈琦死亡赔偿金等费用共计15万元，由于广安区规划和建设局与死者方就责任划分在认识上存在严重分歧，且双方拟定的赔偿数额差距大，虽经广安区委区政府和武胜县委县政府反复做双方当事人工作，仍未达成一致意见，这让极度悲愤的陈光辉情绪更加激动，扬言如不妥善处理，将召集广安范围内200多名战友，采取过急行为，制造意想不到的惊天事端。7月3日清早，情绪激动的陈光辉及其亲属和昔日战友30余人，又分乘四辆车，浩浩荡荡奔赴广安区，再次聚集广安区规划和建设局，坚决要求赔偿，聚集人员个个情绪激动，此时围观群众上百人，且越聚越多，一场重大的群体性事件一触即发。

鉴于此案件跨广安区、武胜县两区县，且涉军、涉诉、涉法，矛盾纠纷复杂，处置难度较大，广安市委余仪副书记当机立断，指示由市司法局牵头，临时组建市人民调解委员会，紧急召集市、县（市、区）调解专家，其中包括具有丰富调解经验的广安市司法局党组成员、纪检组长李庆贵同志及其他4名具有较高法律水平、熟悉群众工作、有丰富调解工作经验的同志，并指派武胜县法律援助中心律师为陈光辉提供法律援助。调委会很快在广安区北辰派出所设立调解庭，召集事件双方当事人及代理人进行调解。

由于双方分歧较大，各执己见，相互指责，拒不相让，采用何种标准确定赔偿金额是本案调解的一大难点。调解工作多次限入僵局。经过耐心劝导，待当事人情绪冷静时，调解小组向双方当事人明确了相关法律规定，确定双方当事人的责任归属：

其一，根据《民法通则》及相关司法解释，死者陈琦15岁，虽是限制民事行为能力人，但其年龄特征已能让她认识到到水体戏水可能带来的严重后果，正因为陈琦到湖边戏水这一积极行为，造成了其溺水身亡这一严重后果。其父陈光辉对未成年人陈琦监护不到位，因此，陈光辉对陈琦的死亡应负主要责任。

其二，根据《公园管理条例》和《公园建设规范》，北辰湖公园建设管理单位广安区规划和建设局，对公共游乐场所建设管理理应充分保证游人的生命安全，应按规定设置安全防护栏，但却用宽4.1米的绿化带作为防护设施，公园设施建设未到达法律规定的标准，对陈琦的死亡也负有责任。另外，当陈琦与攀某践踏绿化带且到湖边玩水时，公园管理人员没有尽到制止的管理义务，因此北辰湖公园管理方在安全设施建设和管理中的不作为行为，对造成陈琦死亡负有一定的法律责任，应承担本纠纷的次要责任。

第三，根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第17条规定：死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算。但六十周岁以上的，年龄每增加一岁减少一年；七十五周岁以上的，按五年计算。陈琦案发在2008年6月，应适用上一年度即2007年度的赔偿标准。根据四川省高级人民法院从国家统计局四川调查总队和四川省统计局取得了四川省2007年度有关统计数据，[23]作为城镇居民的陈琦，死亡赔偿金额应为11098（元）×20（年）=221960元。

死者陈琦的父亲陈光辉身患残疾，在连续两年中经历丧父、丧妻，今又闻悉丧女噩耗，悲惨的家庭遭遇令人同情，因此，调解小组劝说广安市规划局和建设区一方承担次要比例的死亡赔偿金、并支付丧葬费及交通费；另外，从人道关怀给予陈光辉0.5万元的困难抚慰。最终，陈琦案赔偿金额构成为：死亡赔偿金11098×20×0.3＝66588，丧葬费（交通费）等13412，困难抚慰（或称经济帮助）5000，共计85000。

我们可以观察到，在人民调解所搭建的利益分配谈判场所中，正式法律所确立的标准成为陈琦案死亡赔偿金额计算的基础标准，同时，出于情理的考量，对退役残疾军人接连遭遇亲人亡故的打击，基于人道主义的同情情感也被引入到纠纷解决过程当中，围绕法律所确立的标准进行微调。此外，调解组织也指出陈光辉聚集战友，抬尸向对方当事人施压，干扰公共秩序的行为影响了社会的和谐稳定，是不妥当的，道德教育劝导的规则便在这里得以显现。

梅里（Sally E. Merry）在关于新英格兰地区的一个基层法院的经典研究中区分了法律运作过程中的三种主要话语形式：（1）法律话语（legal discourse），即强调权力观念与法律概念的话语形式；（2）道德话语（morral discourse）,即强调家庭与社会关系中的责任和义务的话语形式；（3）治疗话语（therapeutic discourse）,即强调个体疾病或性格弱点以及针对这些弱点的帮助和支持的话语形式。[24]她的研究展现了法律与非正式规范在日常生活之间的微观互动关系，人们的法律意识正是在这些话语形式的交替使用中逐渐形成，同时，纠纷处理结果尽管可能与依法进行司法裁判的结果不同，但法律真实地在其中扮演了重要角色，它通过日常社会生活中的互动行为在具体情境中被建构。同时，梅里的研究也体现出在纠纷解决中法律与非正式规范的并存、交错和汇通。它们通过不同的话语形式表现出来。在本案的调解过程中，关于死亡赔偿金这一争议焦点，法律话语提供了金额设定的基准，包括对具体赔偿金额的计算，也包括对当事人之间主次责任的分配。此外，对陈光辉遭遇的同情和社会道德考量以道德话语为载体，介入了纠纷解决过程，灵活地对法律标准做出更合乎人情的修正。调解组织所建议的人道主义援助方案，即5千元抚慰金，称为一种对陈光辉道德情理上治疗，这种道德情理上的恩惠也得到了陈光辉的回应，他感激调解员对他生活遭遇的深切理解和帮助，感谢他们热忱细致的工作。因此，一开始情绪激动的他最终自愿接受了调解员建议的协议方案，这是一种情理上的互惠。道德、情理不仅在纠纷解决的实体问题上发挥了作用，也在调解过程中影响着当事人对调解工作本身的态度。

我们通过上述案例管窥法律与非正式规范在调解过程中的综合运用。非正式规范在人民调解所搭建的纠纷利益分配空间中，以当事人之间和代表社会力量的调解人员之间的对话、交流为载体得以展现，以法律为基础，共同构建符合社区民众正义观念和道德观念的秩序。这种秩序不可能通过自上而下的法律制定和实施来实现，它内在于社区民众的内心意愿。因此，人民调解机制是综合、融通多元化的秩序标准的空间。在这里，“实现正义”（Access to Justice）从单一依赖司法与诉讼实现法律正义，走向了法律与正是法律交汇融通，追求多元化正义。在这里，社会自治意味着自由与自主，既不是对国家法无条件的绝对遵从，也并不意味着与国家的对抗，它的价值在于综合社会与国家的秩序标准，实现政府治理与社会自治的有效结合。

（二）相互通融创新社会管理—基于基层经验的剖析

法律作为调整社会生活的最高行为规范，经过严格的立法程序和国家意志的审查，与现实生活中具体行为或矛盾纠纷的调适总会有或多或少的差距，非正式的法律（包括政策）必须融汇法律精神并以之为内核作出及时的补充和完善，通过畅通的途径进行与国家和社会的对话，形成良性互动，从而实现国家治理与社会自治的和谐融合。每一例纠纷的成功调解，几乎都离不开调解人员有意识或无意识的综合运用法律与非正式规范手段，广安调解专家郭太平的“十心法”可见一斑。它充分表明调解人员需要以情理为切入，以法理为核心，兼以道理和俗理、伦理为互动，平衡纠纷当事人的利益诉求，最终达成协议，实现和谐，修复或并创建良好的社会秩序。全省大张旗鼓的表彰宣传一大批的“十佳人民调解员”和调解专家，充分激发调解人员的责任心和自豪感，促进调解经验的相互借鉴、整合、优化和提升。在全省农村院落、城镇社区大力打造调解文化大院、调解文化一条街，在广播电视报刊互联网等媒体开辟人民调解宣传栏目，创作调解文艺作品，编撰调解技术指引，营造浓厚的调解文化氛围，使调解意识深入人心。随着经济社会的不断发展、普法教育的深入推进，社会民众的法律意识在觉醒，现代法治理念与传统价值观念及行为规范交互震荡，四川省人民调解工作正是敏锐把握历史使命和发展空间，各地创新的以法律精神引导和强化社会主义核心价值观及其相应的非正式规范规范，疏导社会情绪，创造社会和谐。

以广安市为例，全市创新建立了人民调解委员会联合会，并以此为平台建立人民调解专家库和行业性、专业性、区域性及其他社会团体的人民调解组织，实现了调解组织的社会化架构，调解人员的差异化发展，调解机制的多元化融通，构建了“以市、县（市、区）人民调解委员会联合会为龙头，市、县（市、区）人民调解委员会为主导，乡镇、村（居）人民调解委员会为基础，专业性和行业性调解委员会为补充的市、县、乡、村、组、劝调员六级网络体系，实现多种纠纷解决机制有效衔接、良性互动，和平解决纠纷”的人民调解模式。[25]“广安模式”的核心是以人民调解委员会联合会的平台，保障人民调解的社会性与自治性，统筹人民调解组织网络，提升人民调解纠纷解决能力，发展跨区域跨行业的调解组织。人民调解委员会联合会和人民调解的组织网络构成了“广安模式”的基本内容，在化解各类社会矛盾纠纷特别是涉法、涉诉、涉命、涉众纠纷成效明显，较好的实现了社会管理中的国家治理与社会自治的良性互动和亲密融合，为新时期社会管理创新创造了鲜活的经验。

（三）更互共进助推法治建设—基于社会价值的评析

四川人民调解工作的完善和发展至始至终清醒的以法治的精神加以推进。人民调解制度作为一项重要的法律制度，在法治建设中充分发挥道德潜移默化的作用，以弥补法制社会里诉讼所固有的缺陷和弱点。通过人民调解实践，对优良传统的风俗习惯以及新兴的社会现象、行业规范等非正式规范规范进行社会主义提升和重构，对不合时宜的陈规陋习进行批判和否定，树立社会主义新风尚，最终实现德治与法治的有机结合,加快推进法治建设。

1.坚持调解就是执法，增强法治意识。结合社会稳定新形势和矛盾纠纷化解工作实践，全省各地建立了行业性、区域性、专业性人民调解委员会，创立个人调解室；建立人民调解专家库，推行首席调解员制度；加强人民调解与其他纠纷解决机制的衔接互动，实现多元化的纠纷解决机制互融共通。搭建了人民调解与行政调解、司法调解有效对接的平台，积极融入矛盾纠纷“大调解”格局。全省近43万名人民调解员，充盈全省社会各域，充分发挥人民调解的群众基础和自治功能，始终遵循法律精神并在法律框架内，灵活运用法律政策和各种内蕴法律精神及公序良俗的非正式规范规范，大力化解各类矛盾纠纷，使法律在社会生活中得到普遍尊崇和广泛执行，不断夯实和提高全社会的法律素质及法治意识。

2.坚持调解就是普法，创新法制宣传。广大调解专家、首席调解员、调解员和劝调员充分发挥遍布城乡各业、法律意识较强、群众信任度高的优势，切实履行好法律政策宣讲员、矛盾纠纷化解员、综治维稳信息员、社情民意调查员的职责，以“大调解”推动“大普法”，全省各地普遍要求在化解矛盾纠纷中做到“事前讲法、事中析法、事后明法”，用群众身边事普身边法，开展交互式的法制宣传教育，做到调解一件纠纷，宣传一部法律，教育一方群众。“五五”普法以来，以全国司法行政系统一级英模汤群芳、全国优秀人民调解员”和“四川省劳动模范”郭太平等为代表的广大调解员，深入群众，扎根基层，仅2010年就调解涉及招商引资、土地承包、土地征用、补偿安置、基础设施建设、社会保障等各类纠纷16万件，着力加强了民生诉求的法律宣传，极大地提高了普法实效。

3.坚持调解就是用法，推进法治进程。全省人民调解制度的完善和发展，始终坚持了群众性和自治性原则，始终秉承了公正性、公益性的特点，调解专家库集中了一大批权威的且德才兼备的法律人士和行业专家，保证了调解的法律政策水准，受到了群众的信任和欢迎，当事人对调解协议的认同度和履约率较高。调解协议是双方当事人基于对纠纷的和解与对法律的认同相统一的结果，协议的履行就是相关法律及在法律框架内的道德、情理、习惯等非正式规范规范的适用。在通过人民调解员不断地理清纠纷事实，不断地宣传法律政策，不断地传扬以社会主义核心价值观为底蕴民间传统和新兴规则，加深当事群众对法律的深刻认识和深入理解，对当事人及周围群众的生产生活起到导向、引领和规范。每一件矛盾纠纷的成功调处，就是一次生动的法治实践，坚持依法化解社会矛盾纠纷，就是不断推进全社会的法治进程。“五五”普法期间，全省近9000万人次接受了不同形式、不同程度的普法宣传教育，法制适龄受教育面达90%，农村法律知识普及率达90％以上，城镇居民法律知识普及率达95％以上；行政审批事项减少至9项，现场办结率为100%，群众对政务服务满意率达100%；公正司法进一步提升，28个村被司法部、民政部命名为“全国民主法治示范村”,和谐稳定的民主法治氛围日趋浓郁。

第五章四川省人民调解工作的合理定位与对策建议

人民调解在中国是一种有着良好的组织基础和社会基础的纠纷解决机制, 在几千年的社会变迁中,人民调解一直被视为社会治理的有效方式和中国社会调整的基本标志。一种制度得以长期且普遍的坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性，并因此首先应得到后来者或外来者的尊重和理解。[26]然而随着中国社会制度的变革,古老的调解制度也面临着重构，以适应新时期建设的需要。

一、准确定位人民调解工作性质

关于人民调解委员会的定位，《宪法》规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”《民事诉讼法》规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。”《人民调解法》规定：“人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。”据此，人民调解委员会被认为是群众性自治组织，是通过当事人的合意来解决纠纷，具有一定的自治性。同时，人民调解制度作为一项国家的正式法律制度，国家法律法规通过对人民调解的原则、程序和效力等多方面进行具体规定,促使这种属于民间领域的调解更多地处于官方正式权力的影响和控制之下。由官方正式权力以众多成文法的形式严格规范下的人民调解,已经深入而全面地反映了官方正式权力的意志与愿望，[27]表现出对国家权力的依托。因此，可以把人民调解制度定位为作为国家权力与民间社会纠纷解决的“第三领域”。人民调解作为第三领域在社会制度的变革时期起到了解决某些边缘领域国家权力的真空所造成的矛盾和冲突。其兼具的国家与社会双重身份可以更好地实现国家与社会的良性互动。人民调解运用的调解形式和手段灵活多样，既可以采用法律法规解决矛盾，也能通过吸收非正式规范规范迅速解决纠纷。。而这种优势能够深化正式与非正式规范规范之间的交流与融合,打破二者之间的封闭性,为国家正式的法律、法规与政策提供参照、评价与反馈,并使国家和社会作为互动体系有了空间上的可能性。[28] 在此基础上应运而生国家与社会联合进行更具协商性而非命令性的新型纠纷解决关系。或者说,人民调解制度作为第三领域借重法律而又超越法律并达成了法律不能及的成果。事实上，中国国家治理体现了一种“分割治理”的原则,国家关心的是如何分割治理,如何在分割治理中获得最大的效果,而将具体的治理任务逐步交给社会。理性的法律主体的形塑过程,是法律技术转换的过程,也是现代国家的治理策略的转型过程。[29]因此，国家应该明确纠纷权的划分，赋予人民调解制度更多的法律效力，在保持人民调解制度相对独立性的同时，加强国家对人民调解制度的推进与扶持，实现国家与社会纠纷解决权的良性互动。

人民调解工作，经过几十年的发展，其自治型纠纷解决机制的性质已有所改变，其组织结构范围从原来建立在自治性组织上的村委会和居委会调解扩展到具有行政的乡镇甚至区县级调解，且这一做法已得到国家法律的确认，《人民调解法》规定：“乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要要可以参照本法有关规定设立人民委员会，调解民间纠纷。”现实中，各地乡镇、街道基本上都建立了人民调解委员会，很多地区已建立了大量行业性、专业性、区域性人民调解委员会，而这种专业性、行业性、区域性人民调解委员会除专职调解员外，基本上都是由公安、法院、司法行政、民政、妇联等行政、事业单位的工作人员兼职，且这类调委会在调解纠纷过程中，会运用大量行政手段。而且这种更具行政性质的人民调解，在化解矛盾纠纷上更有力，人民群众也更易接受。这是因为我国目前并不是真正意思上的市民社会，人们在计划经济时代形成对国家的依附性并未得到完全改变，缺乏真正的自治性。另外，从人民调解的职能看，人民调解组织在承担矛盾纠纷调解的同时，还承担着法制宣传、排查预防矛盾纠纷等社会治理工作以及协助国家司法机关的审判活动等职能。可以说人民调解委员会既是一种群众性自治组织，同时又是一支由政府所掌控的力量，是延伸到民间生活中的国家政治资源。[30]所以，就目前来讲，我们很难将人民调解定位于真正的群众自治活动，也不能等同于国家行政行为，这造成学术界和社会对人民调解定性的争议。对此，笔者认为，对于转型期的人民调解工作，我们不能采取非此即彼的观点。人民调解应是处于公力救济与私力救济之间的社会型救济，是国家与社会共同参与的纠纷解决机制，是作为国家权力与民间社会纠纷解决的第三领域。从历史和现实来看，人民调解不可能完全独立于国家而运行，人民调解制度要想得到进一步的完善与发展，不但不能排斥国家权力的介入，还需要国家的扶持和引导，在坚持自身群众自治性的同时，又要坚持人民调解的官办属性，实现两者的统一。但在具体操作上，应该做到以下几点：一是政府不能过多干预人民调解的具体工作，不能把纠纷处理情况作为调解工作绩效的惟一标准。二是明确人民调解和政府的行政工作各自的权责范围，不能相互推诿、混淆界限。三是政府应加大对人民调解的扶持力度，引导人民调解的法制化道路。目前，我们更应关注，国家与社会在纠纷解决第三领域中如何在制度框架内进行合作、互动，确保国家在纠纷解决第三领域中发挥影响力的合法性，使国家在这种纠纷解决机制中的权力逐渐纳入到法理型统治的结构中。唯有这样，人民调解在纠纷解决机制中才能得到新的、长远的发展。

二、深入理解《人民调解法》，促进人民调解规范化建设

1、关于对“人民调解协议的效力和司法确认制度”的理解

2010年通过的《人民调解法》明确了人民调解协议的效力和司法确认制度，其第33条规定:“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”这是近年来人民调解工作的一项重要制度创新，是运用司法机制对人民调解给予支持的重要保障性措施。即双方当事人认为有必要的，可以自协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认，经法院确认合法有效的调解协议，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。

人民调解协议的司法确认原则较好地克服人民调解协议的效力局限，为了将《人民调解法》中关于人民调解协议司法确认程序的规定进一步具体化和明确化，2011年3月21日通过了《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，该规定对民事调解协议司法确认中人民法院管辖权的确定、当事人申请司法确认的形式要件、人民法院受理和审查的形式要件和实质要件、人民法院司法确认书的作出和强制执行、申请人民法院撤销确认决定的时效、人民法院司法确认的费用等问题作出了详细的规定。该规定规范了经人民调解委员会调解达成的的司法确认程序，进一步建立健全了诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。

诉前司法确认机制，可以使人民法院通过对人民调解组织主持调解并使当事人自愿达成的协议进行司法审查，整体作出确认或不确认，有效指导人民调解工作。如人民法院对人民调解协议作出不予确认时必须说明其理由，并在送达当事人时一并送达人民调解组织，从实质上对人民调解工作进行指导，不断提高人民调解组织运用法律有效化解矛盾纠纷的能力，以保证人民调解协议的合法有效，树立人民调解组织的公信力和调解员的威信。这是人民法院对人民调解工作强有力的支持，也是重要的司法救济和司法保障手段，对于节约司法资源、维护人民调解的公信力、提高司法效率、有效维护当事人的合法权益具有重要意义。最终从制度上建立健全我国诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。

2、关于对司法行政机关对人民调解工作指导的理解

《人民调解法》对司法行政机关指导人民调解工作规定得更为具体、明确，该法第五条规定：国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作；第十条　县级人民政府司法行政部门应当对本行政区域内人民调解委员会的设立情况进行统计，并且将人民调解委员会以及人员组成和调整情况及时通报所在地基层人民法院。第十四条规定，县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。这些规定为司法行政机关依法履行对人民调解工作的指导职责提出了明确的要求和强有力的保障。

各级司法行政机关应按照《人民调解法》的相关规定认真履行职责，加大指导管理力度。司法行政机关在制定目标责任制百分考核方案中，应将人民调解内容作为重要目标列入其中，对其分解细化，提出明确、具体的标准和要求，起到引导、督促和激励的作用。根据新形势发展的需要，建设全省人民调解工作信息化系统，将矛盾纠纷排查调处、管理指导和组织指挥等工作程序，通过网络传递，实施规范管理，实现工作部署、统计信息、预警预报、排查登记、调处流转和州、县、乡镇、街道三级联动，着力打造信息联网、部门联手，上下联动、条块联合的信息网络化管理新平台。各级司法行政机关应要求人民调解员开展工作时必须遵循平等自愿、合法合理、不限制当事人诉讼权利三项基本原则以及工作程序、工作纪律。要求各类调解组织基本达到工作场所、标牌、印章、调解文书、统计台帐的“五有”和组织、制度、工作、报酬“四落实”的标准，并逐步实现调委会标牌、印章、人民调解标识、程序、制度、文书“六统一”。各级司法行政机关应指导人民调解委员会建立健全学习、例会、统计、排查、信息反馈、回访记录、档案管理等各项工作制度，将全国统一的人民调解工作标识、人民调解各项工作制度、纪律、纠纷双方当事人权利、义务、调委会人员名单、调解受理范围和调解流程、调解场所秩序等内容制成统一牌匾，挂在调解场所，接受群众监督，有效提高了调解的社会公信力。

3、对人民调解委员会工作的经费支持和保障的理解

人民调解委员会调解民间纠纷不收取任何费用，这是人民调解工作一直坚持的重要原则，也是人民调解工作的一大特色。但是，人民调解委员会正常开展工作，需要必要的经费支持和保障。这次《人民调解法》第六条：“国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。”第十二条：“村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。”第十六条：“人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴；因从事调解工作致伤致残，生活发生困难的，当地人民政府应当提供必要的医疗、生活救助；在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员，其配偶、子女按照国家规定享受抚恤和优待。”《人民调解法》关于财政支持和保障以及优待抚恤方面的规定，是对广大人民调解员的关心和厚爱，是对人民调解工作的有力支持和保障，对更好地开展人民调解工作是一个巨大的推动。

但是，人民调解委员会的工作经费和人民调解员的必要的工作经费由村委会、居委会提供，在一些经济困难地区难以落实，这在一定程度上影响了人民调解工作的巩固与拓展。同时，对《人民调解法》中作为法律语言的“必要的支持”、“必要的工作经费”应该如何理解？这个必要性由谁来决定？这也是非常值得我们思考的问题。

4、对人民调解的方便性和灵活性的理解

人民调解作为一项群众自治活动,应充分体现方便、灵活、不拘形式的特点,尽量避免形式化、程序化。对此，人民调解法作了许多相关规定。

《人民调解法》第十七条：“当事人可以向人民调解委员会申请调解；人民调解委员会也可以主动调解。当事人一方明确拒绝调解的，不得调解。” 第十七条规定的是人民调解的启动方式。人民调解不像诉讼那样具有严格的管辖，但应当遵循与当事人有密切联系的原则、就近原则和有利于纠纷解决的原则。同时人民调解组织主动介入民间纠纷的调解，是人民调解组织发挥作用的有效途径和方法，也是人民调解有别于其他纠纷解决机制的一大特色和优势，能够抓住化解矛盾纠纷的最佳时机，使矛盾纠纷解决在萌芽状态。同时也应注意，当事人拒绝调解，需要以明示的方式表达出来，当事人对人民调解工作不满意或者不配合，但没有明示拒绝调解的，不属于拒绝调解。

第二十条：“人民调解员根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，可以邀请当事人的亲属、邻里、同事等参与调解，也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解。”但是否邀请当事人的亲属、邻里、同事和具有专门知识、特定经验的人员或者社会组织人员等参与调解，应当根据调解纠纷的需要来判断，而不是每个纠纷的调解都必须邀请上述人员参与调解。邀请有关人员参与调解，应当征得当事人的同意。这里的“征得当事人的同意”包括当事人明确表示赞同，也包括当事人没有表示反对。

第二十一条：“人民调解员调解民间纠纷，应当坚持原则，明法析理，主持公道。调解民间纠纷，应当及时、就地进行，防止矛盾激化。”正确调解好民间纠纷，很重要的一点就是要及时准确地掌握纠纷事件的真相，掌握纠纷当事人的心理。在查明案情，分清是非的基础上，结合当事人心理活动等具体情况，注意调解方法，不回避矛盾，以事实为根据，以法律为准绳，避免矛盾激化。“明法析理”的“法”是一个广义的概念，既包括与民间纠纷有关的法律，如婚姻法、继承法、物权法、合同法、侵权责任法，还包括相关的行政法规、地方性法规等。虽然《人民调解法》未规定人民调解委员会调解民间纠纷相关程序的期限，但调解民间纠纷也应当尽可能快速、高效率地进行，及时处理和解决当事人之间的争议。人民调解员应当对民间纠纷高度重视并及时调处，不能久拖不决。

第二十二条：“人民调解员根据纠纷的不同情况，可以采取多种方式调解民间纠纷，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。”针对纠纷的不同情况采取灵活的方式，有利于调解工作的顺利进行。对相对简单的纠纷，人民调解员可以帮助当事人进行分析，提供参考意见和方案，促进当事人达成调解；对相对复杂、矛盾尖锐的纠纷，人民调解员在调解纠纷过程中，发现纠纷有可能激化的，应当采取有针对性的预防措施；对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷，应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告；人民调解员在调解纠纷过程中，发现纠纷不属于人民调解范围或者调解不成的，应当终止调解，并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以依法通过仲裁或者行政、司法途径维护自己的权利。当事人达成调解协议应当是双方自愿的，调解协议的内容反映双方当事人的意愿。调解内容涉及双方当事人具体权利义务的，人民调解员应当尊重当事人按照自己的意愿进行处理。人民调解员的调解方案和意见不能强加于人，否则即使达成了调解协议，也可能得不到履行，达不到定分止争的目的。

5、对人民调解与其他纠纷解决方式之间衔接机制的理解

人民调解是解决社会矛盾的重要方法，但它不是唯一的方法，除了人民调解之外，我们国家还有行政、司法等多种纠纷解决方式。这次《人民调解法》制定过程中，充分总结了几种解决方式之间互相衔接、互相配合、发挥各自优势化解社会矛盾的经验，在充分贯彻调解优先原则的基础上，对它们的相互衔接进行了程序性规定。

《人民调解法》第十八条：“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。”需要注意的是适宜通过人民调解方式解决的纠纷，主要是公民之间、公民与法人或者其他组织之间发生的涉及人身、财产权益的民事纠纷，且这些纠纷涉及的权利义务关系都是当事人能够自行处分的。从近些年的人民调解工作实践来看，人民调解委员会调解的案件类型主要包括：邻里纠纷、婚姻家庭纠纷、损害赔偿纠纷、土地承包纠纷、房屋宅基地纠纷、合同纠纷、劳动纠纷等。基层人民法院或者公安机关在了解纠纷的基本情况后，认为适宜人民调解的，应该尽快告知当事人可以向人民调解委员会申请调解。告之当事人申请调解的时间是其受理案件前，通常是在当事人起诉时或者申请公安机关处理纠纷时。但是否向人民调解委员会申请调解，仍由当事人自主决定。

第二十六条：“人民调解员调解纠纷，调解不成的，应当终止调解，并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。”调解不成的情形主要包括：一是纠纷不属于人民调解的范围；二是由于当事人拒绝调解、提前终止调解或者当事人未能就调解协议达成一致。对于人民调解员在调解纠纷过程中，发现纠纷不属于人民调解范围或者调解不成的，终止调解。人民调解员可以根据案情，根据调解的主体不同，并依据有关法律、法规的规定，告诉当事人可以通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

三、 在“大调解”工作体系构建中确保人民调解的自主性和多元化

1、明确大调解的背景、性质和对象

“大调解”是在2002年后理论界和司法政策上出现了重视调解的运动后，在实践中逐渐兴起并渐次凝固的一种纠纷解决机制。“是指在党委、政府的统一领导下，由政法综合治理部门牵头协调、司法行政部门业务指导、调解中心具体运作、职能部门共同参与，整合各种调解资源，对社会矛盾纠纷的协调处理。其目的是将人民调解、行政调解、司法调解等其他各种调解资源整合在一起,把纠纷化解在基层。”[31]大调解是社会纠纷综合解决的一种尝试，其出现是社会转型的必然。改革开放使中国由一个分化程度较低、分化速度缓慢、具有较强同质性的社会，正在走向分化性社会，体制、阶层、身份、利益等的分化，使得当今的社会纠纷不再局限于民间纠纷，而是由政府和市场混合衍生的征地补偿、拆迁安置、企业改制、行业整治等纠纷，具有复杂性、群体性、综合性和敏感性等特点。如果不对这些纠纷所论争的利益进行平衡，所涉及的群体进行关注，所引发的冲突进行疏导，极易引发群众上访，甚至带来群体性事件，给地方的社会稳定带来不利影响。这些新型的社会纠纷，所涉及的已不是单纯的法律问题，这些纠纷的争论焦点往往在法律之外，用法律判决进行平权型的契约性整合难以应对复杂多变、利益纵横、冲突交错的社会矛盾。同时，行政性整合在社会转型的中国仍有强大的生命力，先赋性整合仍然有相当的发挥空间，将先赋性整合、行政性整合与契约性整合结合起来，在个案中群策群力，重新进行利益分配和权利义务的配置，并以社会稳定为利益平衡点，以纠纷解决为权利义务的落脚点。因此，“大调解”本质上是受社会转型制约的、获得意识形态支持的，以行政力量组合社会资源，通过给利益相关方搭建一个情绪宣泄、利益表达的平台，来对冲突凸显、矛盾激化、利益纷扰的社会纠纷进行疏通和平息。所以，“大调解”针对的并非是普通的民间纠纷，而是可能发生和已经发生的，情绪对立、矛盾激化的社会纠纷。因此，“大调解”也具有边界，其作用的领域只能是特殊纠纷，尤其是当“大调解”被各地推崇备至，已经日益具有运动化趋势的时候，更应该明确不能把“大调解”泛化。

2、避免将司法调解、行政调解、人民调解同质化

“大调解”格局尽管是近年来逐渐发展起来的，但其中的许多调解组织以及具有相关和类似功能的领导和管理机构早已存在，将这些资源进行一定的整合，成为构建“大调解”格局的重要课题。但是，“大调解”格局的构建与多元化纠纷解决机制的建立应是一致的，尤其要避免将司法调解、行政调解和人民调解同质化和形式趋同化，毕竟三者仍然存在质的差别。司法调解以司法审判权的介入和审查为特征，行政调解重在以行政职权对调解进行引导，是不同性质的两种公权力对私权利的处分和让与，人民调解重在以民间力量促进调解的达成，是此私权利对彼私权利的安排与处置。因此应对不同的调解程序设计有差别的评价标准和激励机制，对各类的调解员制定不同的资格准入条件，体现出多元化的价值目标和取向。

3、力求人民调解模式的多元化

人民调解在四川已形成一些知名的模式，如广安模式、资阳模式、峨边模式等等。这些调解模式契合了时代的特点和社会的需求，从当代经济社会发展水平和民情民意出发，按照当地社会纠纷的特点，有针对性的做出了一系列的探索。这些探索有的注重对司法资源的利用，有的借重社会组织的公共职能，有的借助于民间资源的组合优势，有的重视行政职能机关的权力运作，有的看重专家和社会精英的调解能力。总体而言，各地结合本地的实情创造出来的一系列人民调解模式各有特色，本身形成了一种多元化机制。人民调解的多元化能克服国家法律的“大一统”的不敷之处，在法制的框架下发挥地方法律和政策的灵活、便民、简化的优势。

3、确保人民调解的自主性

“大调解”使原先的参与调解的各个机构各自为政、相互竞争的局面得到了较好的控制，并在一定程度上实现了各个机构的相互协调和合作。但“大调解”的整体设计仍然显示出强烈的国家权力中心及司法至上的意识形态烙印。体现在自治和协商机制并未获得充分的培育和发展，人民调解蕴含的一些重要的社会功能难以发挥。在“大调解”机制的建构中，在强化国家权力对调解强制性介入时，理应将这种介入限定在合法和合理的限度之内，即必须确保调解的自主性，尊重当事人的程序选择权。事实上，“大调解”的推行，并不意味着当事人不能选择其他的纠纷解决方式，而是从法律上保护当事人对程序或实体上权益的处分，注重对当事人平等权与自主权的保障，并重视各种纠纷解决机制的合理分工，巧妙地处理各种纠纷解决方式之间的衔接问题，积极促成调解，从节约社会资源的角度出发，妥善解决纠纷。

四、建立合理的经费保障机制

从目前来看，要想建立一蹴而就的保障机制是不可能的，而应建立循序渐近，逐步健全的长远机制。一是建立逐级递减的国家保障机制。从人民调解的作用来看，当事人是受益者、国家同样是受益者，这也是国家给予人民调解经费保障最朴素最简单的理由。在国家这个庞大的体系中，越往下走，政府受益就越大，所以，基层政府投入的经费也相应增加，但考虑到乡级政府财力情况，所以，最大的投入主体应当是县级政府，市级政府次之，省级再次，中央财政投入最少。各级政府给予投入，也是当前“还富于民”思想的体现。加之，转型期的人民调解工作经费保障还处于探索阶段，所以从基层做起，更能反映人民调解的真实情况，为建立科学健全的经费保障提供详实可靠的参考材料。目前，政府对人民调解的投入，由于没有硬性的考核指标，很多地方没有落到实处。对此，各级政府在对下级政府进行考核时，应将此做为一项新的指标加以推行，才能改变人民调解经费保障不力的局面。二是推进社会资金参与机制。人民调解是一项群众自治活动，具有社会性。人民调解免费，是为更好地输导纠纷化解渠道，引导群众通过调解及时、便捷地化解矛盾，有效缓解各种社会、个体压力。但该项制度的运行，需要众多组织、数百万成员、巨大的开支等条件加以保证。若单靠国家投入，不可行，长此以往也会使行政权力过多地渗透人民调解。所以，要解决人民调解经费瓶颈，应引导社会组织、个人以捐赠、支助等形式，如前面提到的资阳医疗纠纷调委会。笔者认为这是社会组织运用社会资金解决调解经费成功的一例。致于学界对该调委会的中立性、公正性提出的质疑。从资阳医疗纠纷调委会运行中，未发现因调解不公引发次级矛盾。正如企事业调委会解决企事业单位与职工的纠纷一样，调委会的经费来源是调委会为了运行之需，向相关组织筹积资金的问题，经费的来源并不必然导致调解失去中立性和公正性。另外，调解是以双方当事人自愿为基础的，当事人发现调解工作有失公允之时，可以拒绝调解。当然，学界提出的这种质疑或顾虑，是与当前整个社会缺乏诚信有关，不是短期所能解决的问题。引导社会力量的积极参与，加大社会资金对人民调解的投入，建立以“国家主导，社会参与”的经费保障机制，逐步向“国家引导，社会运行”的经费保障机制过渡。这是一个漫长的过程，但也是我国人民调解成功运行的理想模式。

五、社会其他调解力量的动员与培育

作为“大调解”工作体系中的人民调解，其化解纠纷的客体日益呈现多样性。与之相对应的，对人民调解社会参与程度的要求也越来越高。通过充分挖掘、动员、整合社会资源，不断拓宽调解工作的社会参与面，吸纳更多的社会力量加入“大调解”工作，促使人民调解的参与主体逐步走向多元开放，这已经成为“大调解”工作体系视野下人民调解发展的必然趋势。

（一）群众团体、社会组织、社会调解机构的作用发挥

1.工会、妇联参与调解。工会调解的工作重心在于预防和化解劳动争议、劳资纠纷。妇联系统主要围绕预防和化解婚姻家庭矛盾，维护妇女、儿童合法权益来开展工作。可在市级层面成立劳动争议（妇女儿童权益纠纷）人民调解工作指导小组，在县级层面设立劳动争议（妇女儿童权益纠纷）人民调解委员会，选聘专职调解员。并在县级层面建立相关的法律顾问团、法律人才库，以提高和增强工会（妇联）调解的专业性和效果。探索实行法院委托劳动争议（妇女儿童权益纠纷）人民调解委员会调解劳动争议案件、妇女儿童权益纠纷案件的新机制，选派工会兼职仲裁（调解）员常驻劳动争议仲裁（调解）办公室，参与裁决、调解劳动争议案件等。

2.行业协会参与调解。随着四川省社会经济的发展和社会民主自治意识的不断提高，各类社会组织迅速发展。在有关方面的努力下，已经开始在一些较为成熟的社会组织（以行业性协会为主）内引入纠纷调解机制。四川省各市州均结合区域实际，依托各行业协会建立起交通事故人民调解委员会、医患纠纷人民调解委员会、消费维权人民调解委员会、校园纠纷人民调解委员会等调解机构，通过充分发挥社会组织熟悉行业情况、与成员联系紧密、具备专业知识背景等优势，加强行业内纠纷的化解力度，使人民调解在工作网络、工作领域上得到进一步拓展。在推进社会组织参与矛盾纠纷化解的过程中，还应注意解决好这样一些问题：一是保证社会调解组织依法成立、有序管理，进一步规范调解程序，确保提高调解效率；二是加大宣传力度，引导广大群众更新观念，使更多的矛盾纠纷当事人自愿选择适用社会组织调解；三是加大政府的资金投入和政策支持力度，推动更多的社会组织参与到矛盾纠纷调解中来；四是以方便群众为宗旨，不断探索创新社会组织参与矛盾纠纷调解的形式，增强其实效性。

（二）律师参与调解的作用发挥

1.建立健全工作网络。在市、县层面建立完善政府法律顾问团制度，乡镇（街道）层面重点推进律师事务所与乡镇（街道）政府和基层司法所结对服务，村（居）委层面则引导律师深入基层为村（居）人民调解委员会提供志愿服务。

2.逐步拓展工作项目。经过实践探索，应明确律师参与调解的基本工作内容和项目。基本项目包括：直接参与社会矛盾纠纷的调解，为各类人民调解委员会提供个案法律指导，合作开展对人民调解员的业务培训，开展法制宣传、法律咨询、法制讲座等普法性工作，承办法律援助案件，除普法、法律援助之外的其他各类社区法律服务，参与政府信访接待，为政府处理涉法事项提供意见、建议等。探索项目包括：律师开展信访代理，律师开展非诉讼法律援助及在法律援助中引入“调解优先”原则，律师为公共工程（如市政动拆迁等）提供专业配套性服务，强化律师对行政部门依法行政的监督等。

3.积极探索运作模式。律师在参与调解中的运作模式主要有以下几种：第一种是志愿服务模式。主要是由律师及律师事务所担任志愿者或者组建志愿者团队，为社会公众或特定对象提供公益法律服务。如资阳市司法局、市律协联合倡议每名律师每年以志愿者身份至少参与一起基层矛盾纠纷的调解工作。在实际运作中，应注意两个问题：一是正确认识公益志愿服务与收费与否之间的非对等性关系；二是如何帮助志愿者保持志愿服务的持续性。第二种是“政府出资购买服务”模式。律师事务所安排律师参与地区内重大疑难矛盾纠纷的化解、社区法制宣传、法律服务等一系列工作，政府部门则以购买服务的方式向律所支付服务费用。第三种是调解事务所模式。在国内，这是一种较为超前的模式。在该模式中，事务所是将调解（社会矛盾纠纷的化解）工作作为核心业务加以开展，实质上意味着事务所主要围绕调解开展非诉讼业务。律师调解事务所，有着广阔的发展前景，隐含着完全走向市场化的商业性调解的可能性。

（三）社会其他调解力量的动员与培育

1.确立并完善社会力量参与调解的多元运行模式

作为多元化纠纷解决机制重要组成部分的调解制度，其本身也应为当事人提供尽可能多的选择。在社会力量参与大调解的过程中，应以发展完善公益运行模式为基础，逐步探索商业运行模式。

在公益运行模式中，又可细分为“志愿调解服务”和“非营利性调解服务”。前者对当事人完全免费，其中涉及的公共成本由政府承担；后者可以向当事人收取必要的费用，但不以营利为目的，政府给予一定的补贴。具体而言，对于各种社会力量参与“志愿调解服务”，政府职能部门要继续大力鼓励、提倡和引导；对于行业协会、社会服务（调解）机构等开展“非营利性调解服务”，应当允许其进行探索尝试，但以强化监督管理为前提。

商业运行模式的主体以律师、律师事务所（调解事务所）为主。从远景看，市场化的营利性咨询、纠纷解决机构可以受当事人委托进行调查、鉴定、咨询、评估、调解、仲裁等，并收取运营成本和服务费用，机构运行完全市场化、自负盈亏。从现阶段看，可在自愿的基础上，选择部分各方面条件较为成熟的律师事务所，综合运用“政府购买服务”、政策优惠（比如税收等）、律协资助等方式，推动其开展调解业务。

2.建立完备的行业准入（退出）机制

对于调解员来说，应建立健全资格认证制度。调解员分等级，根据不同等级，工作内容和效力也有所差异（如低等级调解员只可参与邻里纠纷等传统的一般性民间纠纷的调解而无资格出具调解书，而高等级调解员可调解包括专业纠纷在内的各类纠纷并出具调解书等）。特别是对于从事收费调解的人员，必须进行较严格的素质规定。调解员资格认证制度可由司法行政机关、法院或者律协负责制定实施。

对于调解组织来说，应建立并强化实施资质管理。其成立必须符合一定的标准且办理相关手续。对其日常工作，由司法行政等相关部门共同实施指导监督。同时，职能部门定期对调解组织运作情况进行评估，并相应采取提示、告诫、建议、奖励、信息披露等手段加强管理。

3.改善人民调解协议书的使用和效力认定

人民调解具有不同于审判的独特理念，如果过于强调在程序上向审判靠拢，最终只会失去其存在的真正价值。一方面，在大量的一般性民间纠纷的化解上，应从保持人民调解便民、快捷的角度引导纠纷快速解决，不必过于强调协议书的使用。另一方面，在一些专业性较强或疑难复杂的矛盾纠纷化解中，则需要进一步增强调解协议书的运用，同时提高其效力。因此，现阶段应加快步伐推进法院以一定的法律文书形式确认人民调解协议书效力，同时探索更为直接和有效的方式。如有的地方已经出现了“司法确认书”的模式。

4.建立专业调解工作者的组织平台

在ADR较为发达的国家，往往都设有特定的调解员组织。如美国律师协会下设的争议解决特别委员会以及各州法院实施的调解员名册制度；英国“全国律师ADR网络”；日本法院设立的“调解委员会”，等等。这些做法对我们有借鉴意义，可探索在法院、司法行政机关或者律协建立相对高端的专业调解员组织，吸纳有志参与调解的专业人员。

汪洋：群众工作是一道必答题 不当“走读干部”

中新网广州1月8日电 题：汪洋：群众工作是一道必答题

记者 陈国华

“新形势下，群众工作是一道必答题，而且是只能答好的必答题。”8日，广东省委书记汪洋在中共广东省委十届八次全会上发表了“永远和人民群众在一起”的讲话，提醒广东领导干部，新形势下，要加强和改进群众工作。

汪洋说，“十二五”广东加快转型升级，建设幸福广东，率先基本实现社会主义现代化，就必须做好群众工作。当前，广东省群众工作出现了一些新情况，面临着新形势，为此领导干部要对三个问题有清醒的认识。

一要清醒地看到，经济体制的深刻变革，利益格局的深刻调整，迫切需要加强和改进新形势下群众工作。

二要清醒地看到，当前中国社会组织结构和社会阶层结构发生了巨大变化，越来越多的“单位人”变成了“社会人”，覆盖体制内外全体社会成员的工作网络亟待完善。

三要清醒地看到，当前群众由关注物质利益向同时关注精神生活转变，民主法制意识和公平尊严意识不断增强，政治参与的热情越来越高。这客观上必然要求表达渠道、沟通渠道多样化。

汪洋特别指出部分领导干部在群众工作中存在的问题。那就是离群众越来越远，做群众工作老办法不灵、新办法不会，甚至出现“与新社会群体说话，说不上去；与困难群众说话，说不下去；与青年学生说话，说不进去；与老同志说话，说不到一起去”的不融洽情况。

汪洋强调，领导干部要有忧患意识，今后要在六个方面努力。

一要牢固树立正确的群众观念。坚决纠正在对待群众利益上出现的“拖”、“躲”、“捂”、“推”等与执政党宗旨不一致的做法，要为群众主持公道，为群众说话，成为群众合法权益的“守护神”。

二要从源头上解决群众最关心最直接最现实的利益问题。坚持到群众中去，大干部解决大问题，小干部解决小问题。落实好“十项民生实事”，让人民群众的钱包更鼓一些，安全感更强一些，日子过得更好一些，幸福指数更高一些。

三要不断提高做好群众工作的水平。让那些在基层工作有经验、有实绩的干部政治上有地位、经济上有待遇，感到比在机关更有前途、更有成就感。

四要畅通渠道，满足群众表达诉求的需要。在完善传统意义上的信访大厅的同时，构建完善、快捷、高效的“网络信访大厅”。

五要充分利用新技术、新手段做好群众工作。各级领导要带头“上线”、“触网”，开展民生热线、网络问政等，不做网络“菜鸟”、不学“叶公好龙”，使网络民意能够在领导决策和政策执行过程中体现出来。

六要推进群众工作体制机制建设。坚决克服调研考察过程中“众星捧月，蜻蜓点水，走马观花，打道回府”式的官僚主义、形式主义。今后，各级干部要坚持眼睛向下看、身子往下沉，不当“走读干部”，不搞“远程指挥”，做到工作向上攀登，作风向下深入。

汪洋批官员远离群众 禁止下基层陪同、事先安排

汪洋作省委全会总结讲话，论述了加强和改进新形势下群众工作这一重大命题。他强调，建设幸福广东，是做好新形势下群众工作的必然要求。让群众生活幸福，才是我们发展的出发点和根本目的；让群众幸福的发展，才是可持续的发展；让群众生活幸福的发展，才能让群众跟着我们一起去谋发展，这样的发展就是科学发展，就是群众拥护的发展。

一些干部离群众越来越远

汪洋：少数干部重物轻人，甚至为了短期经济增长不惜损害群众利益，出现了干部在经济总量和增长速度的“61阅读络。五是切实推进信访法制化进程。严格按照《信访条例》规定办理和处理信访事项，尽最大努力维护群众合法利益、解决群众实际问题和困难，违反《信访条例》和其他法规的，坚决依法处理。六是强化配套措施。落实改革配套措施，切实抓好职工再就业培训、救助帮扶困难职工等工作，注意解决分配不公等热点问题。七是切实加强法制宣传和公民道德建设。事前向群众宣传政策，广泛听取群众的意见、建议，事中要耐心做好思想疏导工作，事后要公开接受群众的监督。广泛深入开展《信访条例》等法律、法规的宣传教育和普法工作，引导广大群众依法行使自己的权利和义务。弘扬社会公德、职业道德、家庭美德，使广大公民保持健康、良好的心态，能够正确看待和处理好所遇到的各类问题。八是切实保障信访工作有效落实。对信访工作责任制和《信访条例》执行情况进行全面督查，督促各级干部增强信访工作的责任感，解决处理好群众反映的实际问题。通过电话、会议、走访、调研、责任倒查等多种形式加大督查、督办力度，对未按《信访条例》处理信访的事项得到妥善处置。对因决策失误、工作不力等原因引发或激化矛盾纠纷和信访问题的单位和个人进行责任追究，对处理信访问题失职、渎职，遇到信访问题推诿、拖延造成严重后果的单位和个人，按照有关规定严肃查处。（州信访局）

存在问题：一是农村土地征用、土地流转、基层组织建设、乡镇事业单位改革中存在的保障不到位，下岗职工押金和集资款难以收回、拖欠农民工工资，用工单位与劳动者之间劳资纠纷等问题；

二是历史上遗留下的精简下放人员、伤残民工、下岗工人的政治、经济待遇等一些历史遗留问题；

三是法院判决后执行难、房屋拆迁补偿标准低、安置方式单一等问题。

原因分析：一是改革开放30多年来，海南州经济社会发展过程中出现的诸如收入分配不合理、贫富差距拉大等问题，在一定程度上造成人民内部矛盾增多。二是推进改革和加快发展过程中成本过高，压力太大，以致引发了大量的涉企、涉建等方面的信访问题。三是配套资金到位难，拆迁补偿安置难，下岗职工再就业难，养老、医疗和失业保险金及时缴纳难，以致引发了大量信访问题。四是个别地方对信访工作重视不够，信访责任制落实不力，引发了群众越级上访甚至集体上访。

应对措施：一是切实落实科学发展观。坚持改革的力度、发展的速度和群众的可承受程度相统一，坚持群众利益、社情民意、地方实际，做到对上负责和对下负责相结合，做到加快发展和维护稳定相结合。

二是强化科学民主决策。把维护绝大多数群众的利益放在决策的首位，体现科学性、民主性、严肃性、均衡性、连续性和可操作性。凡是涉及群众利益的事，严格按照社会稳定风险评估,不能脱离客观实际硬性操作。

三是强化基层基础工作。选拔素质好、德才兼备、群众公认度高的优秀干部充实到基层领导岗位上，提高基层干部化解矛盾、解决问题的能力，从源头上减少矛盾的发生。坚持政务公开、财务公开的民主管理制度，阳光操作，保障广大群众的知情权、参与权和监督权。凡是绝大多数群众不满意或不赞成的不能决策实施，确保人民群众依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利。坚持定期排查、梳理、交办制度，做到面面俱到、不留死角、不留盲点、排细、排全、排实。

四是切实构建信访工作大格局。构建起党委、政府领导，信访主管部门统一管理，职能部门各司其职，纪检监察机关督促检查，全社会齐抓共管的大信访工作格局，建立协调配合、横向到边和上下联动、纵向到底的信访网络。

五是切实推进信访法制化进程。严格按照《信访条例》规定办理和处理信访事项，尽最大努力维护群众合法利益、解决群众实际问题和困难，违反《信访条例》和其他法规的，坚决依法处理。

六是强化配套措施。落实改革配套措施，切实抓好职工再就业培训、救助帮扶困难职工等工作，注意解决分配不公等热点问题。

七是切实加强法制宣传和公民道德建设。事前向群众宣传政策，广泛听取群众的意见、建议，事中要耐心做好思想疏导工作，事后要公开接受群众的监督。广泛深入开展《信访条例》等法律、法规的宣传教育和普法工作，引导广大群众依法行使自己的权利和义务。弘扬社会公德、职业道德、家庭美德，使广大公民保持健康、良好的心态，能够正确看待和处理好所遇到的各类问题。八是切实保障信访工作有效落实。对信访工作责任制和《信访条例》执行情况进行全面督查，督促各级干部增强信访工作的责任感，解决处理好群众反映的实际问题。通过电话、会议、走访、调研、责任倒查等多种形式加大督查、督办力度，对未按《信访条例》处理信访的事项得到妥善处置。对因决策失误、工作不力等原因引发或激化矛盾纠纷和信访问题的单位和个人进行责任追究，对处理信访问题失职、渎职，遇到信访问题推诿、拖延造成严重后果的单位和个人，按照有关规定严肃查处

年轻干部应如何提高做好群众工作的能力

群众工作事关社会稳定，事关社会主义建设事业的大局，只有群众工作做好了，经济才会发展、社会才会和谐、国家才会稳定、人民才会安居乐业。中国共产党历来重视做好群众工作，并把做好群众工作的能力作为衡量一个干部特别是领导干部的水平和能力的一个非常重要的标准。那么在提倡干部队伍建设“年轻化”的今天，作为年轻干部应如何提高做好群众工作的能力呢？笔者认为，应从以下几方面入手：

1、提高自身素质

要与群众打交道，要亲自去做群众的工作，自身必须有良好的素质。首先是自己必须熟悉党在农村工作的路线、方针和政策，并熟知与农村工作有关的一些法律和政策，这样面对群众、面对问题才会胸有成竹，严格按政策和法律办事，不偏不倚，才能让群众心服口服。如果自己对国家的政策和法律也是一知半解，那么怎能处理好问题？怎能赢得群众的信任？其次，是要不断加强学习，提高自己的文化素质。俗话说“腹有诗书气自华”，只有自己肚子里有货，心里才会有底气，才能比普通百姓看问题要看得高、看得远。只有能讲、能写，具备了比普通百姓要高的文化素质，老百姓才会刮目相看，才会对你产生敬畏之心，在群众心目中的地位自然就高了，这样做起群众工作来便会顺利百倍。干部要在群众当中树立威信，这是非常重要的一个方面。如果干部的素质还没有群众的高，群众怎能服你？在老百姓心中自然不会把干部当回事。再次，就是要提高自身的政治素质。要站在党和国家的高度来认识和处理问题，要有高度的政治觉悟，有高度的政治敏锐力，作为年轻干部不能人云亦云，要是非曲直分明，要时刻注意保持党和政府的形象，坚决贯彻执行好党和国家的方针、政策。第四是要提高自身的思想品德素质。要团结同志、乐于助人，要与人为善、多予少取，要洁身自爱、守住清贫，要抵得住社会上一些不良风气的侵蚀。

2、讲究语言艺术

年轻干部刚参加工作不久，经验不足，学生气尚未脱，容易讲一些书本上的话、套话、空话、与实际情况相距甚远的话，这些话让群众难以接受，同时会觉得你稚气未脱、尚未成熟，难以信任。他们会从心里看低你、看轻你，你说的话就会让人左耳进、右耳出，不当回事，毫无份量，影响你的威信。

因此，年轻干部应特别注意语言的艺术，要少讲空话、套话和废话，少讲书本上的话，多讲真话、贴近群众的话，多讲当地的方言，这样让群众更容易接受，更容易理解。同时，对不同的对象要区别对待：文化高、素质高、能够讲得清道理的老百姓，语言要尽量委婉一点，语气要轻一点；对文化水平低、素质不高、胡搅蛮缠的老百姓，语言要直接一点、通俗易懂一些，语气可以适当重一点，甚至该批评的就要批评，该训斥的就要训斥，农村里讲的“三句好话当不得一马棒棒”，用在这类人身上也许会很奏效。

3、转变工作态度

现在有些年轻干部在做群众工作时态度比较恶劣，工作作风简单、粗暴。没有耐心、不细致。高高在上，一副主人、管理者的面孔出现，以为这样才能体现个人的权威、才是真正意义上的国家干部。受中国上千年的传统封建思想的影响，“官本位”意识严重，既然是当干部、当官，就要有当官的样子，对老百姓颐指气使。全然忘记了自己的公仆本色，忘记了自己的权力是人民赋予的，忘记了我们党的根本宗旨就是“全心全意为人民服务”，而不是骑在人民头上作威作福。

对年轻干部，特别要注意避免出现上述的工作态度和工作作风，因为态度恶劣，只会使党群、干群关系越来越紧张，需要解决的问题不仅不会解决，而且只会越来越糟，矛盾会更加激化。作为年轻干部，首先，要在思想上树立“人民公仆”的意识。当干部，不是当官老爷，不是欺压百姓，而是为人民群众全心全意服好务，急群众之所急、想群众之所想，要把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为自己一切工作的出发点和落脚点，真正做到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”。其次，要克服浮躁情绪、不耐烦的思想。要安心在农村、在基层工作，不要心高气傲、好高骛远，不要以为自己怀才不遇，而实际上是“大事干不了、小事又不想干”，做群众工作要和风细雨、耐心细致，只要工夫做到了家，问题自然会解决，群众工作也就做好了。再次，要克服畏难情绪。不要怕做群众工作、怕跟老百姓打交道，还没接触群众，首先自己思想上就怕了，还怎么来做群众工作？还怎么能做得好群众工作？要有不顾一切、排除万难的思想，不达目的誓不罢休的气概。

作为年轻干部，只有思想端正了、位置摆正了，才能转变工作态度，而只有态度转变了，群众工作才能做得好。

4、注意工作方法

年轻干部在做群众工作时，工作方法的掌握和运用也是至关重要的。

在工作中，首先是要善于调查研究，只有掌握了真实、准确的第一手资料，才能对症下药，才能找到解决问题的最好办法。要防止不调查研究、不掌握真实情况，乱表态、乱拍板、乱向上级反映情况的现象的出现。在调查研究中，要注意听取各方面的意见，防止偏听偏信，导致掌握的情况不真实。

其次，在调查研究的基础上，要对取得的资料进行分析整理，去粗取精、去伪存真，要透过现象看本质，从自己掌握的情况里面发现问题的本质所在，从而有利于问题的根本解决。针对不同的问题提出不同的解决办法，当然，如果不属于自己权限范围内的事，就要向分管领导汇报，由领导来定夺。

再次，在具体解决问题的过程中，要注意充分调动村干部的工作积极性，要发挥他们的主力军作用，大部分时候，作为干部只是协助、督促他们。同时，要注意发挥好村民小组长、党员及部分思想进步的村民代表的积极作用，有时候，他们的带头作用，可以起到很好的示范效应，一些棘手的问题会迎刃而解。而且有时候通过他们做群众的工作，效果会比国家干部直接做工作要好的多。

另外，在面对不同的问题、不同的工作对象时，所用的工作方法也要有所区别，不能千篇一律，要具体情况具体对待。对需要解决的具体问题，要分清轻重缓急。有时也可用点手段。

当然，这只是笔者认为需要掌握的一些最基本的工作方法，但是仁者见仁，智者见智，在具体的工作当中，还有很多可运用的方法，只要有利于工作，有利于问题的解决，都是可行的，不必拘泥于此。

三 : 别让“密码门”成为联系群众的“隔离门”

日前，有网友在东南网《直通屏山福建省委领导留言板》留言反映，称莆田市城厢区东海镇政府在书记和镇长办公室所在的楼层专门设立了两道“密码门”，此门隔离了群众，这与中央一直强调的改进工作作风相违背。(www.61k.com］对此，莆田城厢区东海镇政府党政办主任胡元良称，设置“密码门”，主要是为了安全防盗。（东南网)

领导办公楼层安装“密码门”，说是为了安全防盗，可是老百姓办事、反映问题也就多了一道“屏障”。曾经有报道“最美县委大院”，县委的大门都是敞开的，群众随时可以来找领导办事，晚上也可以到大院的树下乘凉。也有报道，一位全国优秀县委书记，主动公开自己的手机号码，老百姓反映问题可以直接打电话。密切联系群众是我们党的一大法宝。乡镇作为基层政府，接待群众来访办事乃是基层政府分内之责，基层干部每天和群众群众面对面，如果中间隔了一道“密码门”，干部和群众会产生疏远感，老百姓对政府信任会打折扣，从而干群关系也会产生隔阂。

当地政府及时回应，白天工作时间密码门敞开，晚上和周末再锁上，保障多功能会议室的安全。反思这件事，“密码门”之所以受到非议，绝不是一道门、一把锁的问题，而是如何建立良好的干群关系问题。古人有一副对联“得一官不荣，失一官不辱，勿说一官无用，地方全靠一官；穿百姓之衣，吃百姓之饭，莫道百姓可欺，自己也是百姓。”对联以浅显的语言揭示了官民关系。有的领导干部虽然官不大，却总是要把自己当成“官”，有的领导干部怕和群众接触，不想、不敢、不会和老百姓打交道，这些问题根子还是没有摆正自己的位置，没有弄清“我是谁、为了谁、依靠谁”，平时坐办公室多，深入基层了解情况少；说官话多，说老百姓听得懂的“土话”少；迎合上级领导多，真心实意给老百姓办实事少，慢慢和群众之间产生了隔阂，即使仍然每天面对群众，和群众之间却拉开了“距离”。

打开“密码门”容易，解开密切联系群众的“密码”，却要用心去做，要牢固树立群众观点，把群众放在心中最高位置，真正做到以百姓之心为心，在密切联系群众中增强与群众之间的感情。（时评在线评论员：江全）

四 : 关于改进工作作风、密切联系群众的十项要求

   为贯彻落实《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》和《中共重庆市委常委会关于改进工作作风、密切联系群众的实施意见》精神，切实改进工作作风，进一步密切党群干群关系，结合酉阳实际提出以下要求：

    1.调查研究要深入扎实。坚持一线工作，多到基层帮助解决实际问题，听取群众意见；要选择到困难和矛盾集中、群众意见多的地方调研，切忌浮在面上走过场、搞形式主义；要轻车简从、减少陪同、简化接待，不搞接送，不张贴悬挂标语横幅，不摆放花草香烟，不赠送纪念品土特产品，原则上在单位食堂就餐。

    2.群众诉求要高度重视。重视群众的诉求表达，畅通群众诉求渠道，认真及时办理群众反映的有理事项，对无法处理的要做好过细思想工作，不能让群众心里有积怨。

    3.会议会风要精简高效。精简会议活动，切实改进会风，提倡开短会、讲短话，戒空话套话；不开泛泛部署工作和提要求的会；会场布置要简朴，工作性会议一律不做装饰性布置；不安排宴请，不组织与会议内容无关的活动。

    4.文件简报要规范减少。切实改进文风，没有实质内容、可发可不发的文件、简报一律不发；政策法规已有明确规定的不再发文，一般性经验材料、情况报告不以文件形式转发；有关会议已经安排部署的，能以电话、网络等形式解决问题的，不另发文。

    5.新闻报道要改进提高。县委常委出席会议和活动根据工作需要、新闻价值、社会效果决定是否报道；一般性调研和指导性工作不作宣传报道，重点报道涉及县委重大决策出台、全年工作部署、重要工作安排、涉及全局工作或有重要导向、影响的会议和涉及民生、经济、社会事业发展的工作动态情况；报道县领导出席会议和活动的新闻要精简务实，简化职务称谓，压缩数量、字数和时长，提倡标题新闻。

    6.文稿发表要严格报批。县委常委公开发表涉及重大敏感问题的讲话和文章，一律报县委批准；除县委统一安排和批准外，原则上不发贺信、贺电，不题词、题字。

    7.出访活动要严格规范。严格压缩党政干部一般性出国、出境考察访问；从全县大局需要出发合理安排考察学习活动，严格控制随行人员，严格按照规定乘坐交通工具。

    8.接待工作要周全务实。重大接待活动一律由县委办公室和政府办公室统筹，县机关事务服务中心统一安排；严格控制交通管制，原则上不用警车带路，不清场封路，不用警力维持秩序；接待工作要务实节俭、热情周到，突出地方特色；严禁超标准、超规格接待，减少陪同陪餐人员，不赠送礼品纪念品。

    9.事务性活动要严格控制。未经县委批准，县领导一律不得参加各类庆典、剪彩、揭幕等活动，不得出席各类庆祝会、纪念会、表彰会、研讨会和各类论坛；简化考核评比，对各类考核扎口管理。

    10.勤俭节约要率先垂范。严格执行住房、车辆配备等有关工作和生活待遇的规定；不得以工作名义大吃大喝和相互宴请，不得以公款接待私人亲属、朋友。

    县委常委要严格执行以上要求，率先垂范，从自身做起，自觉接受群众监督。县人大、县政府、县政协领导班子参照执行。各乡镇部门要结合自身实际制定具体措施，认真抓好落实。县委办公室、县政府办公室、县督查巡察办要对县委常委会和各级各部门的贯彻落实情况，进行专项检查和定期督察，确保落实到位。

本文标题：密切联系群众-演讲稿--密切联系群众
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