一 : 不满十四周岁的人有违法行为，虽然对其不予行政处罚，但有违法所得或非法财物的，应当予以没收。

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二 : 财政转移支付违法行为研究

内容提要：现行的财政转移支付制度对违法行为缺乏明晰的界定，这是导致财政转移支付违法行为责任承担落空的直接原因，因为依据近代以来的法治观念以及法律适用方法，对行政违法行为责任的追究，必须有确定的法律依据。而责任承担的落空，事实上成为鼓励财政转移支付违法行为的一大动因。因此，欲真正规范财政转移支付行为，必须清晰界定何谓违法行为，并配以相应法律责任，方能奏效。
关键词：财政转移支付　违法行为
引言
1994年我国开始实行分税制财政管理体制，与此同时，我国开始试行财政转移支付制度。其后，我国财政用于转移支付的资金数额逐年增加。一组可资参考的数据是：1999年，对中央与地方的税收和财政分工做了调整后，中央对地方转移支付的财政投入逐年增加：2000年投入800亿，2001年多于1000亿，2002年的投入已经大于4025个亿，约占当年国民收入的33％，而2003年又在此基础上新增了140个亿。（1）在转移支付的力度加大的同时，违规问题也越来越多，其中一个典型的现象就是“跑部钱进”，网上甚至出现了这样的“笑话”：要想富，多跑部，烟酒土产搭桥，“工农兵”来铺路，“四大领袖”出面，美元、英镑结束。（2）事实上，转移支付违法行为远非“跑部钱进”现象所能涵盖，挤占、挪用、截留、浪费转移支付资金等的违法行为比比皆是。转移支付违法问题的大量出现非但影响国家机关形象，而且可能进一步加剧地方财政失衡，最终形成严重的社会问题。
一、财政转移支付违法行为泛滥的原因
财政转移支付违法行为的泛滥有其深层次原因：（一）地方财政的紧张是财政转移支付违规行为泛滥的根本原因。全国政协委员欧成在2005年“两会”上提出，我国38290个乡镇中，大约2/3的乡镇财政债务负担沉重，平均每个乡镇负债400万左右，有的乡镇债务负担已经相当于本年度财政收入的70％左右。自实行分税制以来，地方财政逐年减少，个别地方甚至维持国家机关的正常运转都有困难，地方政府在所辖区域内无法获得财政收入的情况下，必须寻求外部的财政支持，“跑部”是一种不得已的选择；“钱进”之后，僧多粥少的局面使得获得的转移支付的资金亦难以按照规定使用，各种截留、挪用、挤占违法行为的出现亦成必然。（二）财政转移支付资金的审批和使用缺乏完善的监督机制是违法行为出现的主要原因。由于我国财政执法机关（财政部）拥有财政转移支付审批权，能够决定财政资金的分配，因此地方政府欲获得财政转移支付资金，“跑部”不失为一种理智的选择，而审批权的行使却缺乏相应的监督机制；同样，地方政府获得转移支付资金后，对资金的使用亦缺乏完善的监督机制，违法行为得不到及时的发现和纠正。（三）现行的财政转移支付制度对违法行为缺乏明晰的界定是违法行为得不到处分的直接原因。我国的财政转移支付缺乏规范的制度，离透明、规范、科学的要求有较大差距对于什么是符合规定的行为，什么是违法行为界限不够清晰，直接导致认识上以及行动上的混淆，难以准确判断何种行为违法。（四）财政转移支付法律责任的缺失使得违法成为没有任何法律风险的行为。对于违法者而言，由于现行的财政转移支付制度缺乏相应的法律责任规定，即便认定为违法，亦不用承担任何责任，更加刺激了违法的积极性。基于以上分析，笔者认为，在即将制定的《财政转移支付法》中，除了制定周密的转移支付程序以及相应的监督体系之外，必须对财政转移支付违法行为作出明确的界定，并配之以相应的责任，才能真正规制转移支付行为。事实上，在整个转移支付制度中，对转移支付违法行为及相应责任作出明确规定是规范财政转移支付的关键所在，而对违法行为有一个明晰的规定是重中之重。
二、现行转移支付制度中关于违法行为的规定
总体而言，现行的财政转移支付制度体系中对财政转移支付违法行为缺乏明晰的规定。2005年2月1日实施的《财政违法行为处罚处分条例》第七条规定：“财政预决算的编制部门和预算执行部门及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级处分；情节严重的，给予撤职处分：……(六)违反国家关于转移支付管理规定的行为”。《条例》首次明确规定了违反国家关于转移支付管理规定的行为需要承担的法律责任，但是遗憾的是《条例》没有对何谓“违反国家关于转移支付管理规定的行为”作出明晰的规定，如果不能清晰地界定违法行为，则法律责任无法得到归结，事实上导致法律责任的落空。那么，什么行为是违反国家关于转移支付管理规定的行为呢？对这一问题的回答，只能通过对财政部发布的规章的分析，作初步的提炼。
（一）财政部在《关于加强农村税费改革转移支付资金管理的通知》中规定：地方各级财政部门要自觉接受有关部门的监督和审查。违反中央农村税费改革政策规定，继续乱收费，加重农民负担，或截留挪用转移支付资金等违规违纪行为，一经查实，中央财政将扣减对该地区的农村税费改革转移支付资金，并建议有关部门按照相关规定追究其主要领导和人员的责任。由此可见，对农村财政而言，截留、挪用转移支付资金为财政转移支付违法行为。
（二）财政部《中央补助地方监狱劳教专款管理办法》第五条规定了中央补助地方监狱劳教专款的使用管理：“1.中央专款实行集中安排、一次下达的办法。各地要将中央专款及本地安排的相关资金结合使用。2.省级财政部门要在监狱和劳教部门的配合下，按照专款的使用范围，结合本地区的实际情况，根据需要解决问题的轻重缓急，统筹规划，集中资金，有计划地安排专款的使用。中央专款不得用于监狱、劳教管理机关和生产性支出。3.省级财政部门要在收到中央专款的两个月内将资金安排到使用单位。4.对适合实行统一采购的技术装备项目，省级财政部门应通过政府采购方式统一购置”。由此可见将中央专款用于监狱、劳教管理机关和生产性支出为转移支付违规行为，也就是说专项转移支付资金的使用不得超出规定的使用范围，超出规定使用范围的为违法行为。
（三）《中央补助地方监狱劳教专款管理办法》第六条规定了中央专款的监督管理：“1.地方财政部门要保证中央专款及时、足额到位，专款专用，不得挤占挪用。2.省级财政部门要会同省级监狱和劳教部门对本地区使用的中央专款进行定期监督检查，建立追踪问效的考核体系，并于每年度终了后的3个月内，将中央专款的分配和具体使用情况向财政部作出书面报告。中央财政将以此作为考核各地财政对中央专款管理工作的一项重要内容和安排下一年度中央专款的参考依据。3.中央财政将定期或不定期地直接或委托有关部门对专款的使用情况进行现场检查。对存在挤占挪用专款、专款到位不及时、专款使用浪费或使用效益不高以及其他违反本办法规定的地区，将减少或暂停以后年度的中央补助专款”。由此可见挤占挪用专款、专款到位不及时、专款使用浪费或使用效益不高等属于违法行为。
（四）财政部《2003年农村税费改革中央对地方转移支付办法》规定：“要强化监督约束机制。各地不得截留、挪用中央转移支付资金，各级财政用于农村税费改革的资金必须确保专款专用。要加强对农民减负及教育等重点支出保障情况的监督检查。考核农村工作实行农民负担一票否决制，并实行责任追究制度。乡镇财政要实行政务公开制度，规范财政管理，节约财政开支，提高资金使用效益。要坚决取消村级招待费，加强村级财务管理，公开村级财务，实行年度审计。凡违反上述规定的，中央将相应扣减转移支付资金，并追究有关责任人员和领导者的责任”。由此可见，截留、挪用转移支付资金，不专款专用等属于违规行为。（五）财政部《中央对地方专项拨款管理办法》第十条规定：“各项专项拨款的分配要坚持公开、公正、民主、集中的原则，分配方法、分配数额和分配地区要经过集体讨论，不得个人决定”。由此可见，在专项拨款的分配个人决定的，为违纪行为。《办法》第十一条规定：“各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）接到财政部下达的专项拨款后，应按财政部规定的专项拨款用途、对象，及时向下分配，不得挤占挪用，不得任意改变和扩大使用范围，不得变更预算支出科目。应由地方安排配套资金的，应该足额安排”。由此可见，不及时分配、挤占挪用、任意改变和扩大使用范围、变更预算支出科目的行为为违纪行为。
三、对现行财政转移支付违法行为规定的评析
通过以上引述，我们可以初步整理出一些具体的转移支付违法行为：1.截留、挪用转移支付资金；2.超出规定的资金使用范围；3.挤占、挪用专款；4.专款到位不及时；5.专款使用浪费或使用效益不高；6.个人决定专项拨款的分配；7.不及时分配；8.任意改变和扩大使用范围；9.变更预算支出科目的行为等等。通过对以上违法行为的罗列，可以直观地看出，有些违法行为尽管在表述以及适用范围上存在差异，实际上是指同一种行为，或者至少有交叉之处。例如“挪用”行为同样属于“超出规定的资金使用范围”行为、“任意改变和扩大使用范围”行为，那么这三种行为之间有何差别？能否通过具体分析把他们融合起来，作出简练准确的规定？另外，通过以上分析，还可以看出现行转移支付制度对违法行为规定之不足：首先，法律位阶太低，都属于部门规章的层次，权威性不高。笔者认为，对于一些认识一致的违法行为，应当在《财政转移支付法》中明确下来，然后由财政执法机关依据法律规定，进一步确定适用的条件等等。例如对于挪用财政转移支付资金的行为，应当在法律的层次规定挪用行为违法，具体什么叫挪用，再交由规章去具体界定。其次，规定混乱、只有针对具体款项的规定，缺乏对违法行为的统一认定。由于财政转移基本法的缺失，对于财政转移支付违法行为的界定，都是由规章依据具体转移支付范围、款项来规定具体的违法行为，导致对违法行为的规定相当混乱，因此，在《财政转移支付法》中，必须统一认识，对违法行为作出概括的规定，包括财政转移支付违法行为整体概念的概括规定以及具体违法行为的概括规定。最后，违法行为责任不明确，只有笼统的责任规定，实践中难以据以追究违规者的责任，而责任的缺失造成违法得不到规制。事实上，违法行为是相辅相成，互不可缺的，否则形同虚设，因此，在《财政转移支付法》中，应当对法律责任作出明确规定，只有这样，才能保证违法行为受到追究。
四、财政转移支付违法行为的立法展望
综合以上分析，对违法行为作出明晰规定是财政转移支付立法的当务之急，而关键是对违法行为的种类有一些清晰的认识。笔者认为，转移支付违法行为应当包括转移支付资金获取过程中的违法行为和转移支付资金使用过程中的违法行为。而资金获取的违法行为至少包括：1.为获取资金贿赂审批机关的行为；2.个人决定转移支付资金分配的行为；3.不按时分配转移支付资金的行为；4.转移支付资金不按时到位的行为等。资金使用的违法行为至少包括：1.改变资金使用范围的行为；2.资金使用浪费或效益不高的行为；3.变更预算支出科目的行为等等。以上违法行为，应当在《财政转移支付法》中作出概括规定，并配以相应责任，以达到规制违法行为，保证财政转移支付有序运行的目的。
参考文献：
［1］王仕军.“跑部钱进”向何方——如此“转移支付”必导向“坏的市场经济”.中国改革，2005年第一期
［2］王仕军.“跑部钱进”向何方——如此“转移支付”必导向“坏的市场经济”，中国改革，2005年第一期
［3］周明生.税收高增长与地方财政困难之悖论.中国改革，2002.5.
［4］陈丽平.财政转移支付法草案已拟定起草大纲.法制日报，2005.11.28.
［5］财政部.关于加强农村税费改革转移支付资金管理的通知.颁布日期.2003.12.23，财预［2003］485号
［6］财政部.中央补助地方监狱劳教专款管理办法.颁布日期.2002年8月23日，财行[2002]131号
（7）财政部.中央补助地方监狱劳教专款管理办法.颁布日期.2002.8.23.财行[2002]131号
（8）财政部.2003年农村税费改革中央对地方转移支付办法.2003年7月17日.财预[2003]355号
（9）财政部.中央对地方专项拨款管理办法.2000.8.7，财预[2000]128号 本文标题：财政违法行为处罚条例-不满十四周岁的人有违法行为，虽然对其不予行政处罚，但有违法所得或非法财物的，应当予以没收。
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