一 : 公权市场全文阅读 作者：徐宗威
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探讨中国市政公用事业的特许经营：公权市场 作者：徐宗威
仇保兴作序:市政公用事业改革的理论和实践（1）
市政公用事业中供水、污水处理、供气、供热、公交等行业总体上具有自然垄断的性质。理论上说，如果政府不对这些行业实施有效监管，其均衡的产品（服务）供给量会小于社会最优水平，均衡价格高于平均水平，并获得超额经济利润，从而损害公众的利益。正因为这一认识，国外对该领域改革和监管的理论研究起步较早，取得的成果繁多。本文从改革的理论与实践的一般性出发，分六个方面进行综述，并分别分析我国这方面实践的特殊性问题。
一、市政公用事业可竞争性的市场理论与实践
理论和实践已经证明，在传统的市政公用事业引入竞争机制后，部分或者全部的市场化取向式的改革都能够产生明显的效益。即使是在进入与退出受到严格限制的自然垄断性行业，也能通过改革产生竞争性的市场效应。一方面能够节约政府的行政成本，提高政府的服务能力、质量和效益；另一方面，也能够提高市政公共服务产品的质量、态度和效益，增加服务的品种，甚至可以进一步改善生态环境。
据温斯顿（Winston，1993年）的估算，在美国，通过市政公用事业改革获得的福利是巨大的。通过进入和退出限制的消除及定价的放宽，一年的总福利增加350亿~460亿美元（1990年价格），其中消费者因低价和更优质的服务得到的收益是320亿~430亿美元，生产者因提高效率和降低成本获得了30亿美元的收益。若排除现在仍存在的市场扭曲，每年还可获得200亿美元的收益，这其中还不包括改革对推动技术和管理创新的积极影响。这种创新可以使各产业运行成本降低25%~30%。日本学者通过研究也得出了日本自然垄断行业进行改革后的成果：一是收费降低，消费者受益；二是服务水平和服务质量有了明显提高；三是经营合理化，效率有所提高；四是对经济增长做出了贡献。另从英国和一些先行的发展中国家对此项改革的评估中，也可以看出效能明显提高的结果。
我国在这方面现存的问题是：在引入市场机制、促进公平竞争的过程中，市场竞争的主体还不是很成熟，支撑体系尚不健全。所以说，在我国市政公用事业可竞争性的市场理论研究与实践进程中，要同步建立市场制度、企业的产权制度、政府的监管制度，是一系列巨大的挑战。目前，这方面的前沿研究成果无一例外地都与这三方面有关。例如，我国城市层次的此项改革，应将市政公用事业区分为自然垄断业务领域和竞争性业务领域，前者应先维持国有企业掌控的局面，然后逐步采用特许经营，引入竞争机制；后者可直接进行市场化改革，甚至采取政府监管下的更彻底的民营化政策。但在现实的改革进程中，各地出现了谁代表国有资产管理方进行具体的运作和日后的资产监管的问题。撇开行政部门权力之争的旧框框，从改革有效性往往取决于信息对称程度的角度来看，无疑让原有的城建部门独立组建市政公用事业国有资产经营公司来直接行使资产监管最为有效。一方面可以盘活市政公用事业的存量资产，有利于增加城市基础设施的投入，另一方面，也有利于原有的市政企业“脱壳”转变为资产经营公司，这样就可以减少改革阻力。此外，也可将此类经营管理的绩效评估、监管统一起来，使市政公用事业的竞争部分与垄断部分相衔接。
仇保兴作序:市政公用事业改革的理论和实践（2）
二、政府监管与规制过程中被俘获的理论与实践
经济学界普遍认为，政府对市政公用事业的监管，是为抑制市场失灵和维护公众利益，即在该行业存在公共物品、外部性、自然垄断、不完全竞争性、不确定性、信息不对称等市场失灵的现实因素。为纠正市场失灵，维护公众利益，政府必须要从价格、市场准入与退出、产品（服务）质量和经营风险等方面进行监管。但在市政公用事业改革进程中，无疑会涉及政府监管与规制的设计和实施过程中受到俘获或者建立利益同盟的巨大风险。对这一领域的研究和实践已取得了很大的进展。在国际先行国家的经验教训和我国的初步实践中都可以发现这样一些事实：在整体的经济或者法治制度尚未健全的时期，管制者与被规制者往往会结成同盟，或制订规划规制政策的机构和人员往往被企业或某些利益集团所俘获。在此时期，作为管制者的政府代表极易被收买，甚至在实际的改革过程中成了被规制者的代言人，结果造成国有资产的流失和公众利益的损害。这就解释了为什么几乎所有进入市政公用行业的跨国大公司或民营企业都建立了公关部门，并选配了优秀人才来进行高效运作。企业公关背后的真实企图是什么呢？实际上就是为了俘获作为监管者的地方政府，影响政府，然后力求与政府结成同盟，这已经成为一种惯例。从理论上看，要保证政府管制的有效性，至少要有管制规则的制定者、管制实施者、被管制对象和代表民众的管制效能评价者四个相互独立而且成熟的主体。所以，从西方国家市政公用事业改革的实践来看，在改革过程中，必须要健全公众和舆论监管程序，公开进行招投标择优选用合作者，推行标准化特许经营合同范本。要建立相应的法规，尽可能防止此类妨碍公平竞争的俘获和结盟的行为。这些都是先行国家成功的经验和教训。
我国的实际情况是，一方面，市政公用事业改革供需双方的信息不对称的情况严重存在，政府往往是处在公用品技术创新、成本影响、质量控制等方面的信息劣势地位，消费者的权益更易受到剥夺，再加上监管的法规和体系不健全。在这样的情况下，监管者受俘获的机会和与被监管者结成利益同盟的机会比其他国家要高。因此，在公用事业改革领域建立商业贿赂预防机制尤其重要。另一方面，我国现有的较有实力的市场主体都或多或少带有官方色彩。此外，我国市政公用事业管制方面不可避免地存在政出多门、职责交叉的现象，各个政府部门相互博弈的现象也给了被管制者“各个击破”的巨大机遇，其可能的后果就是行政官员执法的行为也由此而偏离了捍卫公共利益的目标。因此，带有某种官方色彩的利益集团影响力的蔓延，实际上会导致市政公用事业市场“游戏规则”的扭曲。如果这种趋势得不到有效制衡的话，市政公用事业改革的方向、标准、目标和效果都会发生畸形，也有可能导致改革流产。
三、市场规制的均衡理论与实践
这方面理论研究现在已经很丰富，而且比较成熟。假如，社会法治较完善或是在规制实施环境、条件很完备的情况下，任何一个地方政府、中央政府出台的政策规制或特许经营合同，往往都是规制者、被规制者和消费者三方相互博弈、产生均衡的结果，从而使市政公用事业改革达到经济、社会和生产三效益的统一。对市政公用事业改革来说，理想的状况是在较完善的法治构架下进行改革，并实行立法、改革实施和监管三分立、相制约。其中监管机构的设立要遵循三个原则：一是相对独立性，超脱于一般地方行政部门，不受行业领导变动和个人观点的影响；二是职责专业性，监管者必须是精通本行业业务的专家，并富有实际的监管能力和长期工作的稳定性；三是监管内容综合性，监管机构应拥有市场准入、价格、服务质量、标准等方面的监管权力，从而有效地进行综合监管，这是保证监管独立性的重要内容，也是提高行政效能的前提。书 包 网 txt小说上传分享
仇保兴作序:市政公用事业改革的理论和实践（3）
但是，在目前我国完善的法治结构和公民社会还未建立、消费者捍卫自身利益的声音还非常薄弱的情况下，实际上，对市政公用事业国有资产收益的监管，每项生态、社会效益的捍卫能力也往往是很薄弱的。因此，当前需要各级市政管理部门作为行业主管来介入市场，以全体市民代言人的身份监督改革的进程，确保公平竞争和消费者的利益。这对作为缺乏成熟中介机构的发展中国家来讲是司空见惯的。这也解释了为什么当前我国相当多的城市污水管网相对于处理厂容量出现了严重的建设滞后，呈现出厂网不配套、处理能力放空等问题。当然，这里面有政策目标的问题，也有该行业投资体制和规制政策设计管理缺陷的问题。
此外，我国公用事业投资体制正处于政府全包式的计划经济向市场经济过渡时期，原材料、能源、水资源等价格的市场形成机制尚未成熟，公用事业产品（服务）的真实成本正在形成过程中。所以，我国市政公用事业改革正呈现“边提价、边市场化”的“中国特色”。这与从未接受过计划经济洗礼的西方国家是完全不同的，后者的“民营化改革”往往能直接降低公用品供给价格而受到消费者的欢迎。所以，我国的此类改革要取得民众的理解支持尤为重要。另外，在我国市政公用事业改革过程中，国有资本与外资、民营资本之间的转换速率、资本构成模式与数量的均衡都是值得研究的问题，以防改革进程和结果的失控，以及应对突发事件的能力被过度削弱。
四、激励型规制理论的设计
激励型规制机制的建立，其实也就是为了能以最小的行政成本来达到最好的规制效应。这方面的研究在国外至少已有20年的时间，我国于近几年才开始。运用这套理论成果，可以用市场价格、社会和生态目标诱导、引导、利益共享、风险共担的机制来取代或辅助行政管理，大大降低规制者、被规制者、相关利益者和消费者四方信息的不对称性和行政规制的成本，达到投资者、消费者和相关利益者都满意的结果。
从我国的实践来看，在规制的基础性标准、基础性手段、基础性单位（谁监管）都未明确的情况下，再加上地方政府改革目标的多元化和短期化，所以目标导向的激励型规制的建立就显得十分重要。但是在我国，由于成熟的民营资本和外资企业进入的某些公用事业领域一度长期受到限制，政府尚未积累起赖以监管该行业绩效的有效参照信息，从而为这些行业的现有企业提供了软预算约束的便利，妨碍了激励型规制的建立。所以，当务之急是要分区域合理评估各种市政公用事业的实际业绩，尽快积累数据，并制订出优化这类业绩的分阶段目标以及进行业绩评估的标准化、规范化的办法，逐步引导基层政府完善激励型规制机制，尽快提高我国市政公用事业的运行效能。
五、网络经济效应与规模经济效应
一般来说，可将市政公用事业经济效应区分为两种：一种是网络经济效应；一种是规模经济效应。传统的研究往往只注重规模经济效应而忽视了网络经济效应。网络经济效应是近15年研究的一个热点，像网络经济中的梅卡斯定律（MetcalfeLaw）就十分有用。这一定律显示：任何一个网络，它的参与者、接入者或者说节点越多，它的效益就越好，网络的效能几乎与节点数的平方成正比。这就明显区别于规模效应。也就是说，对一个水厂或电厂来讲，它主要是规模经济效应。但是对于公共网络或某项公用事业整体而言，它遵循梅卡斯定律更甚于规模效应。这样一来，我们就可以得出：在网络经济和自然垄断性质很强的市政公用服务网络部分，应实行政府规制下的自然垄断。而在虽然存在规模经济和范围经济，但网络经济和自然垄断性质较弱的运营部分，应实行竞争。所以，市政公用事业改革一般在结构上应采取纵向分离或水平分离两种方式。纵向分离是把厂网分离；水平分离是各个区单独建立核算单位，开展相互之间的公平竞争并用标杆竞争来进行分区管制。
仇保兴作序:市政公用事业改革的理论和实践（4）
我国是发展中国家，正处于快速城市化阶段。长期以来，在资产定价评估中一般采取资产重置法，这意味着资产转让过程中溢价很少。现阶段，梅卡斯定律在网络型公用设施效益形成中发挥着很大的作用，不仅规模经济明显，而且网络经济的效用也日益增长，预期的收益在改革中得到体现。如上海某水厂，按资产重置法来评估，价值为3亿元，可是其出让价格可溢价到7亿元。为什么？这实际上是把预期的网络经济和规模经济带来的效益包括进来了。这类溢价不是简单地把成本转嫁到消费者身上，而是快速发展的城市和网络型公用设施所带来的预期效益的体现。
尤其值得注意的是，我国尚未建立足够的市政基础设施网络体系为城市和乡镇（城市郊区）提供服务，所以，市政网络的扩张和“延伸服务”是我国“城市反哺农村”的重要发展策略。目前，江苏、浙江、广东、山东等地城市供水、污水处理、公交、供气向村镇延伸服务的试点已经取得明显的社会和生态效益。事实上，许多大城市周边的村镇农民愿意以市场价来享受城市高质量的公用事业服务，但由于网络覆盖不足，他们最终得不到服务。从这个意义上讲，在我国快速城镇化的进程中，政府管制应将更多的精力放在如何为市政公用事业网络延伸投资的激励上，而不应该以死板的价格管制来扭曲市场机制的功能而妨碍延伸服务的积极性。
六、特许经营合同契约理论和实践
特许经营合同是一种预测出问题并根据预测预先设计解决方案的总和，也就是把将来有可能出现的各种各样的风险和问题都进行了预先的评估和解决方案设定，并预先进行权益、风险与责任的分配。一方面，特许经营合同作为排他经营和有限竞争期限的授予，能将竞争机制从“空间”因素转变为“时间”因素，引入被替代淘汰的压力，从而能增强公用事业运营的效率，降低投资者的风险，以吸引更多的企业参与市政公用事业的共建、改造、拓展、管理和维护，同时帮助在位运营者实现服务拓展、质量改进、平衡资费等目标。这样一来，理论上认为特许经营合同完全可以做到比较完美。但是，另一方面，预测的办法也就是所采用模型结构不可能尽善尽美，模型从本质上说只是实际情况的简化。
我国作为快速城镇化、机动化、工业化、信息化、市场化和法治化同步推进的国家，在当前发展过程中，客观上有许多不确定的因素难以预测和把握，更不用说明晰的应对之道了。例如，我国原有的国有企业职工的利益往往在改革过程中被忽视，从而使某些市政公用事业改革进程显现滞后或失控的局面。在改革方案设计和实施过程中应保证原国有企业职工的“三权”，即知情权、参与咨询权、监督权，也就是让渡改革的决策权。但因为市政公用事业往往是自然垄断性质的，不应该像一般的国有商业企业那样将改革的决策权完全交给企业职工。此外，政府作为监管者也是“游戏”的操控者，它与消费者、经营者和投资者三方应该是平等的。而政府往往同时是“游戏规则”的制定者和参与者，既是变革者、建设者和监管方，又可能是特许经营合同条款的破坏者。这里关键的问题，就是要尽快坚定地推行法治化，制约政府权力的滥用，也制约政府意愿和行为的多变，这对于改革的成效具有决定性的影响。市政公用事业改革的国际统一名称为PPP（PrivatePublicPartner），指的就是企业、公众、政府三者应该是平等的。此外，中国的消费者应该有强有力的声音来对此项改革的进程进行反馈，并在社会、生态效率公开的前提下，对改革的效果进行评价，因为消费者的长远利益是任何改革是否成功的最终仲裁者。
以上六个方面的问题，理论创新已取得重大进展，实践方面在国外也取得了丰硕的成果。但是在我国，由于市政公用事业的改革同步伴随着法治化、市场化、城镇化、价格机制理顺等多方面的因素，需要我们特别注意市政公用事业改革的复杂性、渐进性、系统性、影响的广泛性和民众的承受能力，在广泛地吸取先行国家的经验和教训的前提下，尽量注意我国不同地区的特殊性，及时归纳和提炼地方的创新经验和教训，谨慎采取对策，确保此项改革的健康发展。
仇保兴
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前言（1）
在《公权市场》出版之际，关于书中的几个问题，我想向读者作个解释和说明。
一、书名的选择
考虑这个问题已经有很长时间了，但想到的很多书名都不太满意。
书名的选择有三个规则。一是反映主题。书的内容，一看便知分晓。二是语言简洁。容易记住，长了反而令人费解。三是富有新意。能吸引眼球，同样一个意思，能引起大家更多的关注和兴趣。虽然书名想了不少，但符合这三条规则的，没有。
曾经考虑用“中国城市市政公用事业特许经营改革”作书名，似乎能够反映主题，但是书名过长，像老生常谈，没有什么新意，很难唤起人们的关注和兴趣。还曾想过用 “特许经营关系每一个人的利益” “特许经营的模式陷阱”“特许经营中的政府责任”等作为书名，但还是觉得只是反映了书的部分内容和部分观点。似乎都不是本书核心问题的最高概括，也都没有反映出本书最高层面的问题本质。
市政公用事业特许经营，是公共部门和私营部门之间合作，双方共同提供社会需要的公共产品，共同发展城市的公用事业。公用事业特许经营的本质是公权的转移和交换，并由此形成了公权市场。研究公用事业特许经营，也就是研究公权转移和交换的过程，如何更好地履行政府的公共职能，在公权转移和交换的市场中，如何切实保护好社会公众的权益。选择“公权市场”，作为这本书的书名，我觉得是这本书研究内容的最高概括，切中了诸多问题的核心，也符合书名选择的三个规则。
二、公权与公权市场
怎么理解公权？
我认为公共事务就是公权。处理公共事务所引发的合作、转让、经营的权利就是公权。
市政公用事业是政府公共职能的重要组成部分，提供市政公用产品和服务是重要的公共事务。市政公用事业特许经营，实现了公共部门和私营部门之间提供社会需要的公共产品的责任转移，也实现了公共部门和私营部门之间权利义务的交换。通过特许经营合同的约定，在合作中，政府把提供公共产品的部分责任交给了私营部门，把市政公用事业项目的市场交给了私营部门，把市政公用事业经营中的部分风险和赢利交给了私营部门。在合作中，私营部门把生产公共产品的业内经验交给了公共部门，把市政公用事业所需的投资交给了公共部门，把社会需要的公共产品交给了公共部门。
公共部门与私营部门合作，是因为公共部门看中了私营部门的满腔热情、雄厚资本和业内经验；私营部门与公共部门合作，是因为私营部门看中了公共部门的公权，以及由公权所带来的市场、诚信和垄断利益。公用事业特许经营孕育着投资与经营的丰厚商机和巨大市场，取得公用事业特许经营权，也就拿到了生产和提供公共产品和服务的公权。
怎么理解公权市场？
有时候讲到市场，容易引起歧义，好像一讲市场，就是挺黑暗，挺肮脏，挺丑陋。其实市场是个中性的概念。没有褒贬之分，特别是在这里讲市场更无褒贬之分。这里讲市场，是把市场看成一种经济手段，一种经济工具，一种经济方式。市场带来生机和繁荣，市场也带来萧条和衰退。市场是灵丹妙药，但市场又不是万能的。小平同志曾讲过，市场经济不是资本主义的专利，资本主义可以有市场经济，社会主义也可以有市场经济。讲市场是承认市场的作用和形式，在公共部门和私营部门的合作中，在公用事业特许经营权转移中，发挥着交换、等价、公平等市场作用。
前言（2）
承认市场是一种选择。公用事业特许经营实行过程中，政府可以对承租企业有所选择，其可以是国企，也可以是民企；可以是国内企业，可以是国外企业。私营部门也可以对公共部门和市政项目进行选择，其可以是河北保定的项目，也可以是广东佛山的项目；可以是供水项目，也可以是燃气项目。在这种选择之中，不存在彼此强迫的问题，这种选择是自愿的、公平的和双向的。
承认市场是一种交换。政府把市政公用事业项目的经营、管理交给了承租企业，也就把向社会公众提供市政公用事业产品的部分责任转给了承租企业。而承租企业把经营管理的经验，把社会公众需要的公用产品和服务交给了政府。政府的权利转换成了企业的义务，企业的权利转换成了政府的义务。因为在特许经营合同框架内，企业必须履行提供公共产品的责任，保证公共产品供应的连续性，不断提高产品及服务的质量和水平；而政府要保护企业的合法经营，保证企业的正常运营的政策环境，维护企业的经营利益和合理回报。
中国市政公用事业特许经营承认市场是一种效益。公共部门和私营部门合作的成果，一定要体现在效益上。公共部门实现了其所支配的国有资产和公共资源的使用效率，加快了市政公用事业的发展，扩大了市政公用事业产品的供应，满足了社会公众迅速提升的对公共产品的需求，取得了明显的社会效益。承租企业实现了资本对利益的追逐，得到了丰厚和稳定的投资和经营收益，创造了经营者的个人价值和企业价值，促进了经营者个人和企业的发展。
三、书的主要内容
这本书是根据过去几年我的演讲记录整理的。因为是过去的演讲，对市政公用事业特许经营的一些提法和用语与今天存在差异，很多地方用了“政府公共职能”“政府公共责任”等概念，而没有使用公权和公权市场这样的概念。讲公用事业概念，也用了市政公用事业、城市公用事业、城市市政公用事业等几个提法。但这对本书的基本观点的阐述并无大碍。我想，这也符合认识的发展过程，符合辩证唯物主义认识论的发展规律。如果大家仔细分析，虽然在提法和用语上存在差异，但这些提法和用语所反映问题的本质是一致的。不过为此，一方面我仍要向读者致歉，另一方面我也请读者给予足够的宽容和谅解。
怎么从公权和公权市场的角度去看本书的主要内容？
第一部分，我对特许经营的理解。从政治家、法学家、经济学家等不同角度，对特许经营的制度基础和合作条件作了初步分析，实际上是对公用事业特许经营公权转移的制度基础和合作条件作了分析和阐述。
第二部分，特许经营的历史必然。讲了市政公用事业特许经营产生的历史背景，实际上讲了市政公用设施开发经营作为公权出现的历史背景和它在政治、经济上产生和实行的必然性。
第三部分，特许经营的前提是生产公共物品。讲了对公共物品以及准公共物品的认识，实际上讲了公用事业特许经营作为公权能够成立的两个基本条件：一个是设施一定是公有或部分公有的，另一个是生产的物品一定是公共物品。如果离开这两个基本条件，市政公用事业公权不能成立，合作将缺乏依据。
第四部分，特许经营的模式评价。讲了特许经营模式的因素构成法和风险程度法，以及模式的不确定性。实际上讲了政府与企业在转移和运用市政公用事业公权的合作中，合作方式的灵活性和多样性。需要认真研究合作中的具体条件和方法，不要把主要精力用于研究所谓的模式。书包网 电子书 分享网站
前言（3）
第五部分，特许经营改革的目标和原则。讲了实行市政公用事业特许经营，政府和企业追求的目标以及政府需要坚持的基本原则。实际上讲了在公权市场上，公共部门和私营部门的利益取向是不一致的，为了保护社会公众的利益，政府需要履行公共职能，坚持自己的公共目标和基本原则。这是实行公用事业特许经营制度的基础和政策保障。
……
第八部分，特许经营面对新的形势。讲了进入21世纪之后，中央提出科学发展观和构建和谐社会等一系列新的战略思想和新的政策要求。这对市政公用事业特许经营深化改革将产生深远的影响。实际讲了市政公用事业公权运用要坚持我国的基本经济制度，切实维护社会公众的根本利益，建立公共财政，为市政公用事业公权的运用奠定重要的物质基础，逐步实现公共服务均等化。
第九部分，特许经营合同。讲了特许经营合同的行政合同性质。分析了地方实践中的一个真实合同。实际上讲了在市政公用事业公权的运用中，如何实现公共部门与私营部门之间权利义务的平衡，以及政府作为代表社会公众利益的一方，必须保留调整、变更和直至终止执行合同权利的重要性。
第十部分，特许经营的政府监管。讲了在实行特许经营中，政府应当在九个方面加强监管。特别是对合作伙伴的监管，既要坚持收支平衡原则处理双方利益，又要坚持长期友好伙伴关系，保障市政公用事业生产和服务的稳定性。实际上讲了公共部门和私营部门之间开展的合作，不意味着政府公共职能的弱化，更不意味着政府公共职能的缺失。公共部门和私营部门之间开展的合作，必须通过加强政府的监管，特别是对项目资产转让、项目运营安全、委托经营期限、产品服务价格等涉及公权重要利益的事项，要加强政府的指导、检查和监管，以切实维护社会公众的利益。
第十一部分，一个荒唐的特许经营。讲了发生在地方的一个真实故事——城市管道燃气项目特许经营“一女二嫁”。对这个故事的分析，引发了对全国市政公用事业特许经营存在的共性问题的思考。实际上讲了在市政公用事业公权的转移和运用中，缺乏公权运用的市场规范，对地方实践中可能发生的市场混乱、城市安全、显失公平等损害社会公众利益问题，敲响了警钟。
……
四、书中的主要观点
市政公用事业实行特许经营，是市政公用事业实施的重大体制改革。这一改革使公共部门与私营部门的合作成为可能，并得到广泛的实践，也取得了巨大成绩。但这一改革与合作，关系到公共部门的职能转变；关系到私营部门的作用影响；关系到公有制经济的地位和国有企业的前途；关系到社会公众的切身利益和社会稳定。说到底是关系到公权作用和公共利益的实现。
观点之一：公有制经济在市政公用事业中应当占有主体地位。
调整国有经济布局和优化国有经济结构，其目的是改变长期以来国有经济一统天下的局面，发挥国有经济应有的重要作用和社会效益，把国有经济集中在关系国计民生和国民经济的关键领域。公用事业是关系国计民生的重要产业，也是国民经济发展的敏感产业。按照中央提出的坚持我国基本经济制度的要求，公有制经济在公用事业中应当占有主体地位并发挥主体作用。
前言（4）
观点之二：政府在实行特许经营中其公共职能只能加强不能削弱。
市政公用事业特许经营改革，吸引和接纳了大量的民营经济和非公经济从事公用事业，使市政公用事业发生了重大变化，繁荣了市场公共产品供应，提高了公共产品和服务的水平。但是这样的改变，不等于政府公共职能的弱化。中央提出强化政府公共职能的要求，表明在改革过程中政府必须承担为社会公众提供公共产品的第一责任人的重要角色。
观点之三：市政公用事业中国有股权转让必须坚持国有控股。
市政公用事业中的国有企业进行了股份制改革，部分产权向非公经济实行转让，民营经济和外国资本大举进军市政公用事业市场，一些地方大有国有企业、国有资产、国有股权退出市政公用事业市场之势。中央提出必须坚持两个毫不动摇的原则，即要毫不动摇地巩固和发展公有制经济，以及毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。贯彻两个毫不动摇的原则，要求在市政公用事业中要毫不动摇地巩固和发展公有制经济，并发挥公有制经济在市政公用事业中的控制力、影响力和带动力。不能用行政命令国有企业退出市政公用事业市场。
观点之四：政府必须解决市政公用事业市场失灵部分的有效供给。
社会主义的市场经济体制已经基本建立，市场机制已经在发挥重要的基础作用，但是市场机制是有缺陷的，相对于个人利益之外的社会公共利益，甚至发挥着相反的非积极的作用。市场不是万能的，市场体制和机制不能解决社会生产中的全部问题。中央提出加强宏观调控，表明对市场失灵部分有了更深刻的认识，要求必须通过政府行为解决市场中市政公用产品和服务供应失衡的部分，满足社会公众的基本需要，保持经济社会的协调和可持续发展。
观点之五：政府公共职能要求政府应当成为市政公用事业的投资主体。
*总理曾讲过，经济建设和社会事业，叫“一条腿长，一条腿短”。在中国经济迅速发展的今天，解决公共服务能力问题，已经不仅仅是加快社会事业发展的问题，也是大力发展第三产业、调整中国经济结构的需要。贯彻科学发展观，构建设和谐社会，要求关注社会民生和弱势群体。中央提出提高公共服务能力建设，要求加大市政公用事业的投入。政府作为公共职能第一责任人的角色，应当发挥投资主体作用，切实提高市政公用事业其产品、供应和服务的能力。
观点之六：政府寻求的市政公用事业合作方一定是战略合作者。
市政公用设施投资规模巨大，投资回收期相对较长，在较长的经营期内会遇到各种政治上和经济上的风险。选择合作者、投资者或承租者是战略合作者至关重要，如果不是战略合作者，没有良好的业内经验和社会诚信，投资者或承租者急功近利，只顾追求眼前利益，市政公用事业的长期平稳运营将面临严峻的短期逐利挑战。在政府与合作者之间，合作的重要基础是项目经营的收支平衡。双方认可收支平衡才可能建立起长期友好的合作关系。
观点之七：既然是公共财政，政府就应当承担市政公用事业的资金支出。
建立公共财政的依据是社会对公共产品的需要，市政公用事业提供公共产品和服务，当然是建立公共财政的依据之一。市政公用事业既然是建立公共财政的依据之一，那么市政公用事业支出也就理所当然地成为公共财政预算和决算的科目之一。中央提出建立公共财政，从体制上和理论上解决了市政公用事业投资和事业经费问题。中央政府和地方政府的财政预算中市政公用事业支出理所当然地应当成为主要的支出内容。
ⅩⅧⅩⅦ观点之八：公共服务均等化要求政府必须履行公共服务职能。
市场经济带来了收入差距和贫富差距。社会公众对基本公共服务需求的呼声会越来越高。市场越发展，越要求政府关注社会公共服务的均等化；市场越发展，越要求政府增加公共服务的投入，满足社会公众对基本公共服务的需求；市场越发展，越要求政府切实解决社会公众享有公共服务的机会、过程和结果的大体相同或均等化。中央提出逐步实现公共服务均等化，进一步明确了市政公用事业的公共服务属性，也进一步明确了政府必须切实履行好市政公用事业的公共职能的责任。
观点之九：发展是检验市政公用事业特许经营改革的重要标准。
中国的城市化水平已经达到449%，中国的城市建设取得了巨大成绩，但是中国的城市化进程还有相当长的路要走，市政公用事业面临的任务是十分艰巨的。按照科学发展观的要求，市政公用事业的发展仍然是第一位的。但是只追求速度和数量的发展不是科学发展，只追求效益和质量的发展也不是科学发展。贯彻科学发展观判断市政公用事业改革重要的标准是看市政公用事业是不是发展了，是不是实现了又好又快的发展。
这些观点，仅代表我个人对相关问题的理解和认识。不当之处，还请读者批评指正。感谢住房和城乡建设部仇保兴副部长为本书写了序言。
徐宗威
2009年3月28日
目录
序
前言
引子
一、我对特许经营的理解
(一)法学家认为，特许经营是一个合同
(二)经济学家认为，特许经营是一种间接回报
(三)政治家认为，特许经营设施一定是公有的
(四)我的概念，一句话，三层意思
(五)慈禧“老佛爷”的说法
(六)与一般商品特许经营的关系
二、实行特许经营的历史必然
(一)法国经验的启示
（二）特许经营的世界背景
(三)特许经营理论研判
（四）特许经营实践验证
三、特许经营与公用事业改革的关系
（一）特许经营的性质
（二）特许经营与四个层面的改革
四、特许经营模式的评价
（一）原则与模式不可混淆
（二）模式是经营因素的排列组合
（三）国际上如何划定模式
(四)窗帘理论
（五）送给大家五句话
五、特许经营需要政府严格把关
（一）需要政府追求的目标
1效率
2安全
3环境
4健康
5发展
（二）需要政府坚持的原则
1保护公共利益原则
2履行政府职责原则
3维护市场公平原则
4坚持科学发展原则
5方式灵活变化原则
六、特许经营前提是公共物品的生产
（一）萨谬尔森的观点
（二）准公共物品也是公共物品
（三）市政公共事业的特征
（四）市政需求为五大需求之首
七、特许经营的制度体系
（一）制度设计的总体考虑
（二）制度设计的基本框架
1工作组织体系
2经营权特许体系
3安全保障体系
4政府监管体系
5价格调控体系
6法律支撑体系
7经营仲裁体系
八、特许经营面对新的政策形势
（一）关于又好又快发展
（二）关于坚持基本经济制度
（三）关于强化政府公共职能
（四）关于两个毫不动摇
（五）关于加强宏观调控
（六）关于提高公共服务能力
（七）关于建立公共财政
（八）关于公共服务均等化
九、特许经营合同
（一）两个招标广告
（二）对合同谈判要有足够和充分的认识
（三）合同实例分析
（四）对实例合同的修改思考
十、特许经营的政府监管
（一） 程序监管
（二）伙伴监管
（三）价格监管
（四）期限监管
（五）资产监管
（六）合同监管
（七）运营监管
（八）奖惩监管
（九）舆论监管
十一、一个荒唐的特许经营
（一）事情的经过
（二）更荒唐的事情
（三）政府决定另请高明
（四）暴露的不当行为
(五)反映出的问题
(六)解决问题的思考
十二、特许经营改革的成绩和收获
（一）改革的历程
(二)改革的政策环境
(三)改革取得实质性进展
（四）改革取得的巨大成绩
(五)改革发生的重大变化
十三、特许经营的管理规范借鉴
（一）综合性的管理规范
（二）行业性的管理规范
（三）制度性的管理规范
后记
光盘目录
特许经营的管理规范借鉴
一、综合性的管理规范
（一）建设部令
（二）地方条例
（三）地方办法
（四）对地方管理规范的评价之一
二、行业性管理规范
（一）给水排水行业
（二）城市燃气行业
（三）垃圾处理行业
（四）园林绿化行业
（五）污水处理行业
（六）市政道桥行业
（七）城市供热行业
（八）城市公交行业
（九）对地方管理规范的评价之二
三、程序性的管理规范
（一）产权转让
（二）招标投标
（三）公益董事
（四）公众参与
（五）临时接管
（六）退出市场
（七）履约担保
（八）成本监管
（九）质量监督
（十）中期评估
（十一）对地方管理规范的评价之三
引子
市政公用事业改革会有很多参与者，有公用事业项目的经营者、有财团的投资者，也有政府部门的管理者，还有就是公用事业项目的使用者——社会大众。大家的诉求和需要是不一样的：项目经营者希望多学习一点特许经营方式和地方经验，投资者希望多学习一点政府的政策走向和未来投资空间，管理者希望多学习如何规范城市公用事业市场和加强市场监管。有人讲这叫“众口难调”。这个说不一定准确，实际上这有助于我们从不同的角度思考问题和讨论问题。
我在广州参加城市燃气价格改革研讨会时了解到，广东省有关部门已正式发了文件，决定取消管道燃气初装费，实行两部制的新的价格机制。怎么看这个决定，会上政府部门同志、企业同志和学术部门同志，各持己见，相去甚远。企业的同志讲，取消燃气初装费，是扰乱了住房和城乡建设部积极推行的城市公用事业特许经营改革的政策环境，要求立即停止执行这个文件；学术部门的同志讲，取消初装费，打断了燃气企业的“资金链”，会影响到城市燃气事业的迅速发展，甚至可能会停滞不前。我讲取消初装费对城市燃气用户是好事，对深化城市燃气事业改革具有重要的积极意义。当然实行这个政策需要进一步制定相关配套政策和措施。这是不是意见各异，相去甚远？但这没什么关系，经过研讨，大家增进了对各方意见的了解，对修正和完善各自的观点和意见提供了参考和依据，最后对贯彻这个决定形成了共同的看法。
本书的讨论也是这样，虽然大家的诉求不一样，看问题角度不一样，但通过观点和意见的碰撞，经过充分的分析和研讨，对各自的工作、对市政公用事业的发展，只能是“有百利而无一害”，有助于增进对有关问题的深入探讨。
市政公用事业改革，加快步伐是从21世纪新阶段开始的，虽然时间很短，但改革迈出了实质性的步伐，取得了突出的喜人成绩，促进了市政公用事业的迅速发展。但在改革中也确实存在着一些这样那样的问题。
每个人都在打理汽车，但他们的需求是不一样的。在市政项目的特许经营中，每一个参与者的需求将不尽相同。
我希望讲讲自己的观点和想法，和大家一起讨论。很多观点是不成熟的。这不是谦虚，实实在在讲是不成熟的，这里面既有主观上研究分析不够，干脆讲是自己研究不够的因素，但也确实有很多客观的原因。
第一，我国是从计划体制向市场体制转变的社会主义市场经济体制，在这样一个体制下，或者说在这个体制还没有完全转变到位，还没有完全成熟的情况下，市政公用事业改革到底是个什么样子，它应该是个什么样子，不是十分清楚。可以讲是摸着石头过河。
第二，即使是世界上的发达国家，在对待公用事业的经营和发展模式上也是大相径庭的，如英国是私有化，法国是设施公有，德国走了中间道路，但究竟哪一家的模式是成功的，哪一家的办法一定好，目前没有定论。在世界都没有定论的情况下，我国的公用事业改革到底什么模式什么体制，也不是十分清楚。
第三，我国的改革还不够深入，摸着石头过河还没有几年的时间，成功的经验还不多，失败的例子还没有认真总结，市政公用事业改革涉及国企改革、价格改革、金融改革等诸多方面，刚刚开始的改革和实践都需要向纵深发展，中新社的记者讲叫改革正在驶向深水区，许多遇到的问题还难以作出全面和科学的结论。
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一、我对特许经营的理解（1）
(一)法学家认为，特许经营是一个合同
(二)经济学家认为，特许经营是一种间接回报
(三)政治家认为，特许经营设施一定是公有的
(四)我的概念，一句话，三层意思
(五)慈禧“老佛爷”的说法
(六)与一般商品特许经营的关系公权市场
中国市政公用事业特许经营有人向我提了一个问题，说BOT是特许经营，TOT是特许经营，那么国有企业经营市政公用事业项目是不是特许经营？私营企业和国企合作经营市政公用事业项目是不是特许经营？
提出这个问题，反映了一些同志对公用事业的特许经营不是很清楚，对特许经营的理解和认识还有偏差。怎么理解特许经营？什么叫市政公用事业特许经营？不同的人站在不同的角度会有不同的理解。
(一)法学家认为，特许经营是一个合同
政府和企业签订合同，把市政公用事业项目交给企业去做，这就是特许经营。一个公用事业项不同的人对特许经营有不同的理解，归纳这些理解才会接近对问题本质的认识。
目委托给一家企业去经营，企业在经营中有什么权利，有什么义务；政府有什么权利，有什么义务，都需要通过合同的形式写得清清楚楚。政府的开价、企业的承诺、委托的内容、委托的范围、经营的期限、发展的目标、运营的安全、资产的安全、质量的要求、成本的监管等都需要在合同中确定。公用事业实行特许经营，双方的权利和义务要十分明确。如果权利和义务不明确，这个事情是没办法干的。政府与企业之间权利义务清楚明确，通过合同形式加以确认和约束，从而在政府和企业之间建立起明确的规范的契约关系，这就是特许经营。企业不管是民企还是国企，都需要政府通过授权或委托才可以经营市政公用事业项目，所以都是特许经营。这就回答了刚才提到的第一个问题。
(二)经济学家认为，特许经营是一种间接回报
平常我们到商场买东西，都是一手交钱，一手交货。从商品制造商来讲，商品卖出去了，商品的价值就实现了，制造商的回报就拿到了。但是经营市政公用事业项目就不是这样了。企公共交通是城市居民必需的公共产品。其投资往往在数亿元或数十亿元。收回投资并取得赢利需要一个漫长的经营周期。
业的投资和回报是间接拿到的，并且需要一个比较长的时期才能得到实现。企业可以直接向用户收费，也可以委托专业公司去收费，但不是一手交钱，一手交货了，用户可能还没有用企业的产品企业就已经预收费用，也可能用户已经使用企业的产品一个月了企业才过来收费。还有很多项目，不需要企业去收费，而是政府通过税收把企业的经营费用和回报交给企业。市政公用事业特许经营的回报形式有三个特点：第一是间接，第二是长期，第三是公众。“间接”上文已经讲了。“长期”是指公用事业的投入一般情形规模巨大，收回投入的资金需要比较长的时间，10年、20年收回算比较短了，30年、50年收回不算长。“公众”是指公用事业产品是为社会公众提供必须和基本服务的，和一般私人物品不同（私人物品的生产和消费有一定的消费群体，企业卖得贵了，很多人可以不买），市政公用事业产品是社会公众的生活必需品，不允许企业卖高价，因为企业的销售和服务对象是社会公众。
一、我对特许经营的理解（2）
图1-1是市政公用基础设施项目投资和一般工业项目投资对比图。这张图反映出很多有趣的信息：
图1-1市政公用基础设施项目投资和一般工业项目投资对比图
第一，说明公用基础设施投资与一般工业项目的投资经营周期区别很大。
公用基础设施的投资经营周期通常要30年以上的时间，也可能是50年，70年或者更长时间，而一般工业项目通常是几年时间或十几年时间。
第二，说明公用基础设施与一般工业项目投资的赢利点区别很大。
图1-1反映的公用基础设施投资需要在15年以后才出现收入大于支出的情况，这意味着公用基础设施投资需要在15年以后才出现赢利，而一般工业项目的收入大于支出的点是在投资后的两年以后就出现了，这意味着两年以后一般工业项目就会出现赢利。国内一些城市委托给企业做的公用基础设施项目，在委托后的一两年就开始出现大幅度赢利是有问题的。反映出政府在项目委托经营成本的计算上是不全面的。
第三，说明公用基础设施投资与一般工业项目投资的赢利空间区别很大。
如果我们在纵坐标上给一组数据，那么公用基础设施投资的赢利是从上升到3这个点后趋于平缓，但仍处于上升状态，这意味着公用基础设施的赢利是处于高水平的。一般工业项目投资的赢利则是从上升到2这个点后就趋于短暂平缓，并很快就趋于下降状态，这意味着一般工业项目，由于产品更新换代很快和竞争者的出现，虽然两年后就有赢利，但赢利保持在高点水平的时间很短，而且利润水平越来越薄，大约在12、13年左右就结束了。而公用设施的赢利，虽然是在投资很长时间以后（15年后）出现赢利，但由于人们对公用事业产品（如自来水、管道燃气）的需求是不变的，不存在更新换代，也不存在竞争，又因为用户的扩大和经营边际成本的下降，所以赢利会继续保持相当长的一段时间，并保持上升状态。
(三)政治家认为，特许经营设施一定是公有的
自来水厂、污水处理厂、燃气管网、供热管网的产权一定是公有的，全民的，因为是公有的全民的，政府才可以把这些设施的经营权委托给社会企业去经营。不然，政府凭什么把私人的资产委托给别人去经营呢？因为设施是公有的政府才可以委托给社会企业去经营，也才有如何确定委托经营期限，和经营期限到期以后的资产移交问题，如果设施以及运营资源不是公有的，而是私人的，那就不存在特许经营的问题了。设施是私人的，又怎么可要求人家放弃物权呢？设施要公有，资源也要公有。如果城市道路是私人的，公交线路是私人的，欺行霸市、车匪路霸一定要出来了。如果水源是私人的，又怎么可以规定它的经营期限呢？特许经营还有什么意义呢？设施一定是公有的，还有更深一层意义，那就是政府在发展市政公用事业上的责任，靠市场机制一定是赚钱的才有人投入，不赚钱的就没有人投入，而市政公用事业在很多项目上是需要政府投入和政策性补贴的。
公共厕所是政府提供的公共服务。从一般意义讲，如果厕所资产是私人的，有两个问题难以解决，第一，在街头修建或摆放空间一定是公共资源，第二，收费标准能否符合公众的需求意愿。书包网 www.61k.com
一、我对特许经营的理解（3）
有人会问，设施一定公有，那还要不要私人资本投入，还怎么体现鼓励私人参与呢？可以从三个层面来回答这个问题：第一，讲设施公有，是讲建立特许经营制度的基础。设施公有才会发生设施资产委托经营和经营期限的问题。第二，特许经营制度强调的是经营层面的改革，既然是经营层面的改革，讲设施公有，讲的是设施的产权和所有权是国有的是全民的，但是经营权可以给民营企业或者是其他非公企业，民营企业在经营过程中更多时候需要流动资本投入。第三，讲设施公有，当然需要私人资本的投入。但这个投入不影响设施的公有。因为私人投入部分可以作为产权或股权的一部分而不是控股部分，私人投入部分还可以通过确定相应收益率来取得投入回报，而不是通过拥有产权或股权的形式拿回资本的收益。
有人还会问，有些设施不一定公有也可以实行特许经营。像城市里面跑的出租车、大巴车。出租车、大巴车作为资产或股权可以是私人的。但是别忘了，它们一定要通过政府授权，才可以从事公交出租业务。这里面引出了对特许经营的进一步理解，那就是设施一定公有，还包含“设施一定部分公有”。因为作为公共交通的大巴车、出租车，当它们仅作为车辆的时候，是没有经营意义的。它们必须行驶在城市的道路上并有乘客乘坐的时候才是公共交通。而城市的市政道路一定是公有的，公交线路这个公共资源也一定是公有的。城市公共交通特许经营，虽然车辆（资产或股权）可以是公有的，也可以是私人的，但市政道路、公交线路一定是公有的。作为公共交通这个整体，依然是“设施一定是公有的和设施一定部分公有的”这个政治家的概念原则。也是在这个条件下，城市公交才可以实行特许经营，也才有经营期限到期后经营权收回的问题。
“设施一定公有”那还要不要私人资本投入？上文所述在纯粹意义上设施一定公有，在这一条件下，不排斥私人资本投入，通过授予或转让经营权，私人资本更多地表现在流动资本的投入。而在“设施一定公有”中的“设施一定部分公有”条件下，为公共部门和私人部门之间的合作搭建了可能的空间和平台，这也就有了常说的PPP公共部门和私人部门之间的合作。在“设施一定部分公有”条件下，私人资本的投入更多地表现在固定资本的投入，在这一条件下，才可以并产生了鼓励和引导非公有制经济参与市政公用事业的方针和政策。
(四)我的概念，一句话，三层意思
我给市政公用事业特许经营的概念是一句话，三层意思。市政公用事业特许经营用一句话来说，就是政府的事情，通过合同约定，交给企业去办。三层意思，第一是“政府的事情”；第二是“通过合同约定”；第三是“交给企业去办”。
船是由船员驾驶的。但行驶方向很重要。慈禧“老佛爷”很高明，事情你们去办好了，但是官府要进行监督。
“政府的事情”，怎么理解？发展市政公用事业，为社会公众提供公共产品和服务是政府的责任，也是政府该做的事情，这是首先需要明确的。但是，虽然是政府的事情，由于政府精力、财力有限，需要发挥社会的积极性，特别是企业的积极性，所以把发展和经营市政公用事业项目的事情交给企业去办，这个“办”包括了投入、建设、运营、管理等经营事项，尤其是要充分发挥企业灵活的运营机制和丰富的经营经验，来实现市政公用事业的又好又快发展。txt电子书分享平台 书包网
一、我对特许经营的理解（4）
“通过合同约定”，怎么理解？政府把涉及公众利益的市政公用事业项目交给企业去办，不是简单的有个授权交给企业就可以了，而必须本着维护社会公众利益原则出发，对企业的权利、义务进行规范和约束。在交办和办的过程中，必须明确双方的权利和义务，所以在政府和企业之间，一定要有“通过合同约定”，才可以把一定的市政公用事业项目委托给企业去做。我的概念强调了政府的责任，强调了市场和企业机制，强调了要有必要和完备的法律形式——合同。
“交给企业去办”，怎么理解？这个“企业”包括了国有企业、民营企业，也包括了各类合作企业，同时也包括了个人。企业去建设和经营市政公用事业项目，项目就活了，事业也就活了，企业用市场机制和办法，创造性和灵活性地开展经营，将使市政公用事业项目的资产和资源运营取得更大的效益，并在竞争中可以不断提高市政公用事业服务的质量和水平。公共事业项目交给企业去办有那么多好处，何乐而不为呢？
(五)慈禧“老佛爷”的说法
20世纪初，清朝末年。水务司打算发展自来水，希望朝廷给予支持，就给朝廷上了奏折。慈禧“老佛爷”看了这个折子后，在折子上批了四个字，叫“官督民办”。如果用最概括最精练的话来讲什么是特许经营，那么“老佛爷”的这四个字可以讲是对市政公用事业特许经营改革，自己改自己很难。有些地方通过企业改制，引进外国资本或者民营股东，似乎事情就好办了。
的高度概括了。“老佛爷”的这四个字里包含了深刻的内容：她讲官督，是强调了官府的责任，她没有讲这事官府不管了，交给民营企业办就好啦，没有，她首先讲了官府要监督。发展自来水的事情毕竟是政府的责任，在政府财力有限的情况下，可以发挥民众的力量由民众去办，但官府不是没事了，而是需要进行监督——监督安全、监督质量、监督市场秩序。她讲民办，是讲市政公用事业项目可以交给社会去办，要充分发挥社会各方面的积极性，包括使用社会资本、社会人才，发挥社会民众和民营企业在发展自来水上的积极性。
现在回到开始时提出的问题，BOT和TOT是特许经营，那么民营企业和国有企业合作是不是特许经营，国有企业经营公用事业项目是不是特许经营？回答是肯定的。当然是。公用事业项目，本来是政府的事情，不管采取什么经营方式，只要委托给企业去做，就是特许经营。因为提供公共产品，保护公共利益，是政府的职责。不管是国企，还是民企，企业想干必须要得到政府的特别许可，有了政府的授权和许可，企业才可以去做。不然，以经营城市自来水项目为例，王家企业去挖道路埋管子，李家企业也去挖道路埋管子，张家企业还去要挖道路埋管子，这行吗？当然不行。现在，一些国企一直在经营某一项公用事业项目，当然也是特许经营。只不过是历史的原因，没有办理特许经营手续，也没有和政府签订比较规范的特许经营合同，但这些只是形式而已，其本质当然是特许经营。
BOT和TOT是特许经营的两种形式，但市政公用事业项目委托经营的形式是千变万化的，会有很多种形式，太多地关注经营形式和哪些形式是特许经营，对特许经营形式的研究没有多少意义。关键是了解特许经营的本质，这个本质就是政府的事情，通过合同约定，交给企业去办。要记住提供公共产品是需要经过政府许可的，企业拿到政府许可才能经营。bookbao.com 书包网最好的txt下载网
一、我对特许经营的理解（5）
除BOT，TOT之外，还有BOOT、BROT、TOOT是不是特许经营，政府通过委托、租赁、承包、合作、代建等经营形式将一个市政公用事业项目交给企业去做是不是特许经营呢？答案是肯定的，都是。因为它们都需要政府批准特许，都需要和政府签订合同，都符合“政府的事情，通过合同约定，交给企业去办”这个特许经营的本质属性。
(六)与一般商品特许经营的关系
市政公用事业特许经营与一般商品特许经营有什么区别？
市场上麦当劳等的特许经营，叫商业特许经营。国务院第485号令《商业特许经营管理条例》规定，商业特许经营是指拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业，以合同形式将其拥有的经营资源许可其他经营者使用，被许可者按照合同约定在统一的经营模式下开展经营，并向特许人支付经营费用的经营活动。商业特许经营与市政公用事业的特许经营完全是两回事，这两者之间有着诸多的本质区别。
从授权看，市政公用事业的授权方是政府，而商业特许经营的授权方是企业，或者说是商标、专利的拥有者。政府授权可以是城市政府也可以是政府授权的相关部门，这种授权可以是某一个地方政府也可以是几个地方政府联合共同授权。而商业的特许经营授权是商标、专利权利的拥有者或代理者，可以是企业也可以是个人。
从地域看，市政公用事业特许经营，政府授权要在政府所管辖的行政区域范围内，不可能这个城市政府的公用事业特许经营授权，授权到了另外一个城市。商业特许经营授权没有地域限制，可以授予国内或世界上任何一个希望和商业标志、专利拥有者合作并符合其经营条件的企业或个人。
从责任看，市政公用事业特许经营授权，要求企业除了承担项目的经营责任之外，更重要的是还要承担一定的社会责任，保证产品和服务的质量，并确保服务的连续性。商业特许经营授权，仅要求加盟者对授权范围内的业务经营负责，对品牌负责，对相应的专利、品牌的经营利益负责。
从价格看，商业特许经营所生产产品的价格是由市场决定的。而市政公用事业特许经营所生产产品的价格是由政府决定的。
从目的看，市政公用事业特许经营授权，政府授权不以营利为目的，其目的是向社会公众提供公共产品和服务。授权的标的物是经营资源和使用消费公用产品的市场，追求的是公共利益。商业特许经营授权是以营利为目的的。发展更多的加盟者、连锁店的主要目的是提高品牌和商标的影响力，扩大市场份额，追求更大的市场利益。其授权的标的物仅为其拥有的商标、专利和品牌资源。
从约束看，政府同被授权企业之间是行政合同关系，而商业特许经营是民事合同关系。在行政合同中，政府与企业既是平等主体关系，又不是平等主体关系。因为政府拥有变更、调整合同条款的权力，甚至拥有单方面终止执行合同的权力。在民事合同中，商业特许经营资源拥有者与合作者是平等主体关系，相互合作、相互制约，双方的权利和义务是对等的。从约束要件的另一个条件看，公用事业价格是政府决定的，不允许企业自己定价。而商业特许经营价格是由具有商标、专利、品牌的拥有者和合作者双方决定的，或者干脆说是由市场决定的。
捕鲸活动在一些国家仍在进行。为了市场利益，可以不顾国际公法，为所欲为。
可以这么讲，市政公用事业特许经营与一般商品特许经营的区别，从法律主体讲，市政公用事业特许经营的一方一定是政府或行政机关；而一般商品特许经营的双方都是民事主体。从经营内容讲，市政公用事业特许经营的内容是公共产品和服务；而一般商品特许经营的内容是私人物品。从经营目的讲，市政公用事业特许经营的目的是为了社会公众的利益，为了社会的稳定和安全；而一般商品特许经营的目的是为了追逐商业利益或市场利益。从授权的范围讲，市政公用事业特许经营的授权范围往往与授权者的行政管辖权一致；而一般商品特许经营的授权范围，往往是以市场属性或特定消费群体为特征的。从法律依据来讲，市政公用事业特许经营的法律依据是国家和地方关于市政公用事业特许经营的法律法规，属于行政诉讼的范围；而一般商品特许经营的法律依据是司法或民法，属于民事诉讼的范围。关于市政公用事业特许经营合同的属性问题在下文还会讲到。
四、特许经营模式的评价（1）
（一）原则与模式不可混淆
（二）模式是经营因素的排列组合
（三）国际上如何划定模式
（四）窗帘理论
（五）送给大家五句话
（一）原则与模式不可混淆
模式问题是本章的一个重点。但讨论特许经营模式的目的，不是想研究和推崇某种特许经营模式，而是想讲特许经营没有模式。很多同志说BOT、TOT不就是模式吗？可以讲特许经营没有固定的模式，换句话讲，特许经营是多种多样，更是千变万化的。如果说有千变万化的模式，那也就说明它没有固定模式，或者干脆说没有模式。BOT 、TOT也不过是特许经营因素的某一种组合，组合可以有很多，一种组合就称为一种模式（合作方式），那这个模式有何意义呢？
（二）模式是经营因素的排列组合
浙江工商大学有位老师写了一篇名为《PPP一种新型公私合作模式》，这个题目不是很合适。为什么？因为严格讲，PPP就是指在公共部门和私人部门之间要开展友好合作，共同发展城市的公用事业。上文讲的那些所谓的模式都是公私合作的形式，CRI、CRP都是公私合作的模式。所以我讲PPP，不是一种模式，而是一种方向，一种原则。从借鉴和学习的角度来讲，也就是中国城市公用事业改革需要坚持的方向和原则。
中国科技大学一位老师写了一篇文章，叫《基于BOT、TOT、PPP模式之比较分析》的文章，这个题目一是不严谨，因为PPP，讲的是一种改革的方向，提倡公共部门（Public）和私人部门（Private）要建立和发展合作关系（Partnenship），BOT也好，TOT也好，都是公共部门和私人部门建立合作关系的一种合作形式，都是在PPP之下的具体合作方式。这三者怎么可以相提并论呢，三者不是一个层面的问题，PPP是一种方向一种原则，BOT、TOT则都是一个具体的合作方式。
另外，BOT和TOT也是不可比较的。因为两者的比较也是没有意义的。BOT是讲一个城市公用项目还没有的时候，怎么建起来和怎么经营的问题，而TOT是讲一个已经建好的城市公用项目，怎么将资产或设施转移和怎么经营的问题，完全没有相同的起点和背景，怎么可以比较呢？
一个项目实行特许经营，是由融资方式、建设方式、回报方式、运营方式、风险责任方式、合作方式等因素构成的。这就好像做一个排列组合的数学游戏，这些因素会有多少种排列组合，算算就知道。仅项目的建设方式，又包括了工程设计、土建施工、材料设备、建筑装饰、工程监理等因素，是委托给一家做，还是委托给几家做，这又会产生不同的因素，将这些因素考虑进去，再去算算，又会有多少种排列组合？所以这么说是希望有助于大家灵活地，而不是教条地；脚踏实地地，而不是搬弄书本地，去研究自己项目的特许经营方式问题。如图4-1所示是经营因素的排列组合示意图。
图4-1经营因素的排列组合示意图
法国人实行特许经营是成功的，但法国人的经验告诉我们，法国实行特许经营没有固定模式。就连法国人自己也讲，“模式”一词并不意味着一成不变和机械地应用于所有的城市和所有的公用事业项目。而刚好相反，法国模式的一个突出特点，就是其具有极大的灵活性，无论其组织结构、合同内容和技术手段都具有很大的可变性。书包 网 bookbao.com 想看书来书包网
四、特许经营模式的评价（2）
法国人是实用思想多于书本学说，具体办法多于抽象理论。正像法国的自然风光一样多姿多彩，也像法国的各地城市一样，风格迥异，各具特色。可以讲，特许经营的每一个合同都形成了具有自己特点的“模式”。每一个合同、每一个“模式”都是在某一个特定的历史时期，为解决某一具体项目的经营问题所形成的一种生动而专门的经营形式。如果一定说法国有模式的话，那么法国人留下的模式遗产的宝贵之处，就在于它的多样性、灵活性和适应性。
我在6年前整理的《法国城市公用事业特许经营制度报告》中写过一句话，“模式问题对中国来讲很重要，千万不能照搬照抄，搞一刀切、一窝蜂”。在此重复一遍这句话，希望引起大家的重视。
（三）国际上如何划定模式
如果一定要说有模式，在国际上，区分特许经营模式是按照风险责任的承担程度划分的，这是比较科学的。我国按照经营因素划分，如BOT、TOT、BOR等，这是很难说清楚的，是很难说全也是说不完的。因为具体项目的经营方式是千变万化的。如果把建设、拥有、移交、租赁、转让、经营作为公用事业项目特许经营的6个基本因素，可以算出会有66种组合。当然在实际的运作当中不一定会有这么多种组合方式，但在理论上是存在的，在实践中也是可能的。
在国际上，从被委托经营市政公用事业项目企业，所承担的风险程度来划分，特许经营有三种主要模式，也可以说是三种主要的契约关系：
第一，全部风险特许经营（CRI）。由企业承担全部风险的方式。承租企业对政府委托的公用事业项目进行投资、建设、经营和管理，独立运作，自负盈亏，并承担各种经营风险。这种形式在法国被称为“传统的形式”，政府没有投入，所以也不承担经营风险，私营企业负担一切投资以及经营所需费用，对某一公用事业相关市场负责全面开发和经营管理，同时承担所有经营风险。
如何判定某种经营方式是不是CRI模式，CRI模式的特征是什么？有三条判定的标准，一是企业投资，政府不投资；二是企业经营，政府不经营；三是企业承担全部的经营风险，政府不承担经营风险（见图4-2）。
图4-2CRI模式的特征
我国讲得比较多的是BOT模式，B是建设（Built），O是经营（Operate），T是移交（Transfer）。1985年深圳以中外合作方式，由外方从国外引进商业贷款，建设沙角电厂的B厂，1998年外方将电厂成功移交中方。这个项目是我国第一个BOT模式的成功例子。BOT模式就是CRI模式的一种形式，为什么这么说，用上文的判定标准衡量一下，BOT模式是不是企业投资、企业经营、企业承担全部经营风险，是不是政府不投资，不经营，不承担经营风险？当然是。所以一定讲模式，BOT应当是CRI模式。
还有很多实际发生的做法，或者叫所谓模式，如BOR、BOO等也是CRI模式，因为它们都符合CRI模式的判定标准。BOO中的第二个O是拥有，BOR的R是转让，无论企业拥有还是转让，政府没有投资也没有经营，所以不承担经营风险，企业的设施能不能卖个好价钱，政府不承担责任。
还需要作进一步的分析，为什么说BOT、TOT等所谓模式不好说是一种模式，而要用CRI、CRP、CRL来划分比较科学。以BOT为例，实际上B是有很多种情况的，有企业投资的，但也有企业和政府合资的，也有政府全部投资，不然哪来的BT形式呢？这个B就是政府投资，不然T有什么意义呢？企业投资，建好就交给政府，这是不可能的。上文讲可以算做CRI模式是认定政府没有投资的情况。在实际中还有BOOT形式，它也属于CRI模式。BOOT中，前一个O是经营，后一个O是拥有，那么企业拥有了，为什么后面又是T（移交）呢？转让是有价的，移交是没有价的。移交不是转让，既然是移交，那么前面又讲拥有，还有什么意义呢？所以不要照搬BOT、TOT模式就是这个原因，具体的项目需要具体的合作形式，情况是十分复杂的。要塌下心来研究具体项目的具体合作形式。
四、特许经营模式的评价（3）
第二，共担风险特许经营（CRP）。由企业和政府共同承担风险的方式。这时候，政府对项目有投入，企业也有投入，政府承担相关风险，企业也要承担相关风险。这种形式在法国被称为“改进的形式”。通常是承租企业要分担项目建设和经营过程中的技术风险，以及它所投入的部分投资风险。政府投入部分（包括原有的投资）的经营风险由政府分担。租赁经营方式、承包经营方式、合作经营方式就属于这种方式。市政公用设施一经建立起来，租赁、承包、合作经营等形式就开始发展起来。事实上，在市政公用事业改革与市场运作中，CRI和CRP经常会结合起来运用。
如何判定某种经营方式是CRP模式，CRP模式的特征是什么？还是有三条判定标准，第一企业投资，政府也有投资；企业经营，政府不经营；企业承担部分经营风险，政府承担部分经营风险（见图4-3）。
图4-3CRP模式的特征
我国讲得比较多的是TOT、BTO形式。简单讲TOT形式，就是政府把公用事业的资产或设施移交给企业，然后由企业去经营，企业经营到一个规定期限以后，再把资产或设施移交给政府。BTO，简单讲就是政府全部或部分投资，委托企业完成市政公用事业项目建设，建好以后移交给政府，政府通过特许经营方式授权给企业经营。这样的例子属于CRP模式，为什么这么说，对照一下CRP的判定标准，是不是政府有投资，是不是政府不经营，是不是政府承担部分风险，那么BTO是不是这个情况，TOT是不是这个情况，当然是的。
还是再作一点深入的分析，在实际的操作中有TOT形式（移交—经营—移交）吗？还有TOOT形式，这两个O，一个是经营，一个是拥有。既然是拥有，凭什么拥有？这就需要分析T的问题，实际上T，已经不是移交,而是转让，因为政府不能把公共资产和设施无偿给企业，设施资产是纳税人支付的。另一种情况如果设施资产不是政府投资的，而是其他产权人投资的，情况就会更复杂，投资者会不会就那么大方地移交给政府，一定不会的。所以，如果设施资产是政府投资的，可能会有TOT形式。如果不仅是政府投资，还有企业投资在其中，那就不会是简单地TOT。因为投资者不会把自己花钱投资的资产和设施白白地移交给政府了。那么“TOT”模式，又怎么可能简单照搬呢？
在实际的操作中有BTO形式吗？也很难说。为什么？想想啊，BTO就是建设、移交、经营。这个经营没有期限吗？到期以后怎么办呢？BTO后面没有T（移交）啊！不是BTOT形式啊。如果再进一步分析，那也不要BTOT了，直接BOT行不行？直接TOT行不行？当然行。但是需要什么条件呢？这个条件就是要看项目建设和委托时的具体情况。这也是本章反复强调的道理，需要采取什么经营方式（模式）要具体情况具体分析。
第三，有限风险特许经营（CRL）。由政府直接承担经营风险的方式。在某种情况下，比如投资的长期性和价格的公益性，市政公用事业项目没有人愿意参与经营，市场失灵严重，那政府必须负责。这种形式在法国又叫“直管的形式”。政府建立国有企业直接投资经营。我们经常看到的情况，是政府把公用事业项目交给政府的直属事业单位或者是国有企业去经营。这时候承租企业或事业单位在经营中，由于某些公用事业项目市场本身困难重重，承租企业不能从用户身上获得足够的营业收入，就必须从财政预算中支取成本和报酬，承租企业或事业单位仅承担有限的风险。这种方式应用于客源不明、不依靠用户支付能力的公共设施的投资和经营。
四、特许经营模式的评价（4）
如何判定某种经营方式是CRL模式，CRL模式的特征是什么？还是有三条判定标准，第一，企业没有投资，政府有投资；第二，企业经营，政府不经营；第三，企业承担有限风险，政府承担无限风险（见图4-4）。
图4-4CRL模式的特征
怎样在实际的特许经营操作中理解CRL模式？其实到目前为止，我国更多的经营方式还是CRL。在过去计划经济体制下，公用设施基本上都是政府投资的，也基本上都是政府成立国有企业或事业单位来进行经营的，一旦出现问题也都是由政府背着的。企业或者事业单位在项目经营上只有很少的责任，或者我们讲的只承担有限的经营风险。因为出资者是政府而不是企业，过去很多国有企业的经营是，投资靠政府，经营靠补贴，赢利靠提价。企业没有什么风险的。过去计划体制下的政府大包大揽公用事业项目的独资经营，以及目前国有独资公用事业国有企业在政府授权下从事的某种公用项目的经营都可以划入CRL模式。
OP形式，也叫委托运营方式。这种形式是讲政府把已经建成的公用项目设施，通过合同约定双方权利、义务，委托给国有企业去经营维护管理。LP形式，也叫租赁经营方式。这种形式是讲政府把已经建成的公用项目设施，通过合同约定双方权利、义务，租赁给国有企业去经营，一段时间内政府不拥有资产的经营权。还是那句话，无论OP形式、LP形式等还是不用去研究它的模式问题。因为OP形式、LP形式也都是在变化的。OP形式中政府投资的项目，现在可以委托给国有企业也可以委托给民企和外企。LP租赁形式，政府投资的项目，现在可以是政府投资的，也可以是民营企业投资建好租赁给政府使用的。企业及政府在三种模式下投入、经营、风险分析见表4-1。
表4-1企业及政府在三种模式下投入、经营、风险分析表
下面还有一些例子，试分析这些形式属于哪一类所谓的模式？
判定模式例子（1）
LDP（租赁开发运营）形式(LeaseDevelerpmentOperate)。是指企业租赁某项公用设施（也可购买设施），与政府签订一定期限的特许经营合同，企业租赁设施后继续投入资金，开发和扩大设施的生产能力并进行经营。
判定模式例子（2）
TO项目承包运行形式（TurnkeyOperation）。是指政府投资建设的项目，来公开招标选择企业来承包运行，政府提出经营目标对企业进行考核，政府拥有所有权。合同约定承包时间和承包经营的具体条件。
判定模式例子（3）
WAP公共设施扩建形式（Wrap Around Addition）。基础设施扩建部分由企业承担经营和负责经营，没有资产移交但规定经营期限。政府拥有产权并通过特许经营合同约束企业的经营活动。
(四)窗帘理论
按企业和政府承担的风险程度来划分特许经营的“模式”。用一个形象的比喻就是建筑的窗帘。平时建筑的窗和帘共同摭挡外界的风雨。假若说窗是政府，而帘是企业。政府和企业在合作中承担风险的程度在窗帘理论中可以看得比较清楚（见图4-5）。
图4-5窗帘理论示意图1
企业是帘，当窗帘完全落下来遮挡外界风雨的时候，相当于CRI即全部风险特许经营。全部风险特许经营，是由企业负责一个项目的投资、建设、运营和管理，独立经营，自负盈亏。政府没有参与投资，也没有参与经营，资产能不能收得回来，经营能不能取得效益，政府不负责任。当企业以CRI经营某一公用事业项目的时候，就好像窗帘完全落下来的状况，窗帘全部承担了遮挡外界风雨风险的责任。
四、特许经营模式的评价（5）
图4-6窗帘理论示意图2
政府是窗，当窗帘完全收起的时候，是窗承担着遮挡外界风雨的时候。这时候对承担企业来讲这相当于CRL即有限风险特许经营；对政府来讲这是无限风险特许经营（见图4-6）。这种所谓CRL模式，是讲某一项公用事业项目，政府进行投资，委托给国企或者民企经营，总的看是政府在从事一个项目的策划、投资和管理，而受委托经营的企业则只承担很小的经营风险，所以从企业角度讲叫有限风险特许经营。反过来从政府的角度讲，政府承担了无限风险，投资能不能收回，技术是不是可行，企业是不负责任的。就像这个窗，没有帘的时候，窗只好独自遮挡了来自外界的所有风雨。
窗帘完全落下，和窗帘完全收起，这两种情形已经作了简要的分析，如果现实中只是这两种情形问题就简单了，也就不会出现这样那样的模式（方式）问题。因为在现实中大量存在的不是这两种情形，而是第三种情形。也就是上文讲到的CRP即共担风险特许经营。
如果窗帘落在窗的中间位置（见图4-7），也就是说政府和企业共同承担从外界吹来的风雨。这种情形表明政府和企业对某一项公用事业项目都有投资。都有投资，那好了，那就需要企业和政府共同来承担投资和经营的风险。
图4-7窗帘理论示意图3
问题来了，图4-7中的窗帘刚好落在窗的中间位置，也就是说政府和企业各自承担了50%的风险。反过来讲，也就是政府和企业各自都有50%的投入。而事实上，帘在窗上的水平落点是千变万化的：可能是10%，也可能是1%，或者是95%。这在理论上是存在的。这就像在实际的特许经营运作中，各个地方在项目委托内容和具体合作方式的情况千差万别一样。既然窗帘在窗上落下的点位是不确定的，是千差万别的，那哪来的固定模式呢？仅从投资角度看，政府和企业投资的比例是变化的，这意味着政府和企业将根据各自投资比例的大小来分别承担大小不同的经营风险。仅从投资角度看，帘在窗的位置是有无限多的点位的窗帘理论（CRP）解释了为什么特许经营没有固定模式，为什么双方的合作是灵活的变化的。
关于模式的小结
1不要研究模式，要研究具体经营方式
2每一个合同都可以理解为一个模式
3特许公用事业经营方式之间没有比较的必要性
4市政公用事业特许经营没有模式
5市政公用事业特许经营没有固定模式
（五）送给大家五句话
总结公用事业特许经营的模式，还需要注意以下五个方面：
第一，不要研究模式，要研究具体经营方式。
纯粹地研究模式和追求模式是没有意义的。所谓“模式”是书本上的，也是各地特许经营具体做法的经验总结。它只适合某一地方的某一个具体项目，而不适合其他地方的其他项目。没必要研究特许经营的所谓模式，而必须研究公用项目具体的委托经营方式，也只有研究具体的经营方式、经营条件、经营合同、经营项目，才能够解决当地公用项目实行特许经营的实际问题。找到公用项目最适当的合作与经营方式。
辽宁省有一个市，当地政府和国内一家企业在谈城市给排水项目的特许经营。政府要委托的项目，简单说有老水厂的转让、水库的租赁、原供水管网的维护、新建污水处理厂、全部职工的安置、排水管网的建设等八项内容，应该套什么模式？是BOT还是ROT，还是BRLOBT，都不是。但是他们草拟的合同的名称是《某某市城市水务TOT项目特许经营合同》，这个委托是简单的TOT吗？首先这个项目不是移交，而是转让。转让是ROT怎么是TOT呢？ROT也不对啊，因为政府又让企业投资新建污水处理厂，这是BOT，可BOT也不对。因为政府还有其他转让、移交、租赁等委托经营的内容。所以不要研究模式，一定要研究具体的经营方式。研究具体项目在政府和企业之间的利益平衡点，研究项目在最快和最长的时间内发挥最大的效益，研究政府和企业都能够接受的互惠和经营条件，研究双方合作的具体条件，最大限度地满足和保护社会公众的利益，切实把事情办好。
第二，每一个合同都可以理解为一个模式。
公用事业项目怎么委托企业实行特许经营，需要政府和企业坐下来认真谈判，项目委托的期限、运营的条件、产品和服务的质量要求、资产的评估和安全、政府的政策支持、企业的投资和运营承诺等，都需要结合项目的具体情况和国家地方有关政策反复讨论和评估，最终达成一个符合双方意愿的合同，在合同框架内规定的双方权利和义务执行的特许经营，一定是一个适合当地情况、符合政府意图和满足企业要求的经营方式，这一经营方式及其达成的合同可以理解为就是一个“模式”。
第三，公用事业特许经营方式之间不能进行比较。
上文已经讲了BOT和TOT之间是不能比较的，因为这两种特许经营方式的基础、背景、经营条件各不相同，比较是没有意义的。如果两个城市都做了BOT，做些比较可能有一些作用。
但仍然需要具体情况具体分析。这种比较也是很困难的。因为城市规模不一样，项目市场不一样，政府意图不一样，企业打算不一样，怎么会有相同的BOT特许经营方式呢？所以模式之间没有可比性。不能说哪个模式就一定好，哪个模式就一定不好。
第四，市政公用事业特许经营没有固定模式。
如果一定讲模式，那么可以从不同角度去划分，如果从PPP原则出发，从企业和政府承担经营风险的程度去划分，可以有三种模式，即CRI、CRP、CRL（见表4-2）。在这三种模式下，又有很多种不同的具体的特许经营方式。而且这三种模式下的不同的经营方式在实践中仍在不断地发展和变化。如果有千变万化的特许经营方式，也就意味着没有固定的特许经营模式。
表4-2承担风险程度划分的三类特许经营形式
CRICRPCRL全部风险特许经营共担风险特许经营有限风险特许经营（从企业角度讲）
无限风险特许经营（从政府角度讲）传统的模式改进的模式直管的模式第五，市政公用事业特许经营没有模式。
因为项目的情况是不一样的，构成一个项目到底采取什么样的特许经营方式和条件，需要具体情况具体分析。理论上讲构成一个项目特许形式的因素很多，如投资、拥有、移交、转让、租赁、经营这6个因素，就可能有66种组合的形式。如果借鉴法国模式，那么灵活、多变和适应性就是法国模式的灵魂。
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八、特许经营面对新的政策形势（1）
（一）关于又好又快发展
（二）关于坚持基本经济制度
（三）关于强化政府公共职能
（四）关于两个毫不动摇
（五）关于加强宏观调控
（六）关于提高公共服务能力
（七）关于建立公共财政
（八）关于公共服务均等化
市政公用事业改革所面临的政策环境，已经发生了重大变化。进入21世纪以来，中央提出了走科学发展道路，构建和谐社会等一系列新的战略思想，提出了坚持基本经济制度、加强政府公共职能、加强宏观调控、增强公共服务能力、逐步实现公共服务均等化，建设资源节约型环境友好型社会等一系列新的政策要求。这些新的战略思想和政策要求，势必对公用事业改革产生直接的和深远的影响。难道这些新的战略思想和政策要求对城市公用事业改革不是已经形成了新的政策背景和政策环境吗？
讲新的政策背景和政策环境，不是对过去改革的否定，恰恰相反。是过去改革政策的延续，是与过去的政策一脉相承的，但又是与时俱进的，是过去政策的全面总结，是对过去改革实践的新的理论升华。这是符合毛泽东思想的，因为马列主义只有同中国的实际相结合，并不全球金融危机爆发，中央采取了果断措施，力保经济增长，市政公用事业在四万亿元列车上应当占有更多的位置。
断发展，不断与新的形势和要求相结合，做到与时俱进，不断发展，才会有生命力。
*总书记代表中央在党的十七大所作的报告中，对进入21世纪以来党所提出的一系列新的战略思想和政策要求，再次作了明确和深刻的阐述。中央的这些新的战略思想和政策要求，对做好市政公用事业改革工作具有重要和深远的指导意义。
首先讲两个例子：
例一：市场经济不是万能的
一个多月前，《私有化的局限》一书主编魏伯乐来沪，又是主题演讲，又是跟学界、媒体交流和对话，他对中国私营经济发展路径的关切，留下了许多促人深思的问题。
《私有化的局限》书中一个关于市场失灵的嗜睡病例非常传神。嗜睡病是一种非洲大陆上的地方性寄生虫病。这种疾病的第二阶段，寄生虫越过血脑屏障，导致睡眠混乱并发展成昏迷。如果治疗不当，完全能致命。2002年，全世界有6000万人面临这种疾病的威胁。
但是，由于医疗体系的私有化，私营制药公司投资研发治疗嗜睡病的新药无法获得足够的赢利，于是失去了投资动力。20世纪80年代初，法国一家医药研究机构开发出了一种叫依氟鸟氨酸的抗癌药，并意外发现这种药对治疗嗜睡病有一定疗效。但医药公司赢利的要求却无情地将非洲病人治病的希望碾碎。1995年，因为缺乏经济回报，这家法国公司停止了依氟鸟氨酸的生产，非洲的嗜睡病患者继续生活在痛苦中并时刻面临着死亡的威胁。
2000年底，制药公司百时美施贵宝作出了一件令医药界大为震惊的决定，它将依氟鸟氨酸重新投入生产，不过，这并不一位非洲嗜睡患者。是为了帮助那些即将死于嗜睡病的病人，而是因为百时美施贵宝公司发现依氟鸟氨酸具有去除毛发的疗效，它将依氟鸟氨酸制成化妆乳，以较高价格出售给能给它带来丰厚利润的美国女性。
这件事看起来非常具有讽刺意味，治病救人与去除毛发以美容，到底孰轻孰重，不同处境的人却有不同的看法。对于百时美施贵宝公司来说，要想在市场竞争中不被淘汰并提高赢利，只有将目标客户瞄准有较高消费能力的客户群体，而非洲病人不幸不属于这一群体。书 包 网 txt小说上传分享
八、特许经营面对新的政策形势（2）
这就是私有化的局限。虽然世界上有越来越多的公司意识到了社会责任，但残酷的市场竞争却常常使这些公司身不由己，毕竟，赢利以至能够在市场中继续存活下去是这些公司最基本的要求。
例二：政府履行公共职能
在英国，私有化主宰了过去三十几年的经济历程。英国财政大臣达林2008年2月17日宣布，陷入困境的英国诺森罗克银行将被暂时国有化。而诺森罗克银行被国有化实在是有些无奈，因为保护社会公众利益是政府必须做的。
在2007年美国次贷危机爆发和蔓延之后，收购和被收购成了英国金融业的主要议题。业内人士认为，目前不论对投资者，还是对寻找买家的企业而言，虽然都是个好时机。但是，英国政府在研究各种可能性数月后，出于保护广大储户利益等考虑，最终还是作出了将这家银行国有化的决定。
现在业界考虑更多的是，国有化后的经营效率，政府何时会让该银行重新私有化。财政大臣达林17日根本就没有谈及这个问题，因为他也不知道。在英国，一旦公司被收归国有，要重新走上私有化道路需要相当长的时间。
英国诺森罗克银行门前站满了前来挤兑存款的人。
英国发动机制造商罗尔斯?罗伊斯在1971年被国有化之后，经过漫长的16年才重新成为私有企业。如果诺森罗克银行真的要被政府控制十几年，企业自主运营可能会受到影响。尽管英国政府承诺，当金融条件转好、诺森罗克银行价值提升时，政府就会考虑将该银行私有化。但业内人士看来，政府的这种想法存在太多不确定因素。况且，将来诺森罗克银行的收购价再次提高是否还能引起包括维珍集团在内的投资者的兴趣，也是一个未知数。
在金融市场复苏尚存在未知数的情况下，英国政府采取国有化方式存在很大风险。但不管风险有多大，政府必须保持保护社会公众的权益的控制力，并尽到政府的公共职能。
这两个例子是真实的。一个讲了私有化不是万能的，市场经济存在缺陷，私有化让资本家*裸地追求市场利益。一个讲了公共部门的作用，解决市场经济不能解决的问题，需要政府切实发挥公共职能和作用。
这样的例子国内也有。但是在地道的资本主义社会发生并从地道的资本主义社会传回来，或许更有说服力。这两个例子是讨论问题所面临的发展环境和市场现实，所以也是研究的基础。
美国次贷危机引发的金融风暴已经殃及全球。自2008年7月，占据美国房贷市场半壁江山的房利美和房地美两大房贷机构被美国政府接管之后，世界最大投行AIG等作为华尔街象征的五大投资银行纷纷寻求政府庇护，无一幸免。有着158年经营历史的雷曼兄弟宣布破产。有着银行旗舰之称的世界第一大银行——花旗银行，也出现了生存危机。2007年6月花旗股价还在50美元以上，但在2008年11月股价已跌至377美元。账内出现2万亿美元以上的资产负债。由美国次贷危机引发的金融风暴，从虚拟经济传到了实体经济，从西方传到了东方，对世界经济带来了强烈的冲击，流动滞减、企业倒闭、失业增加、股市暴跌、房市低迷、经济衰退。美国总统已公开承认美国经济出现衰退。
这里不去研究金融危机产生的责任和新的金融监管体制的建立。这场全球性的金融危机的爆发，需要记住的是，市场经济是有缺陷的，市场存在机制失灵的部分，还需要记住的是，公权是社会必需的，公权是对市场体制的重要监督和补充。书包网 电子书 分享网站
八、特许经营面对新的政策形势（3）
下面讲讲按照科学发展观的要求，实行市政公用事业特许经营所面对的新的政策环境和新的政策要求。
（一）关于又好又快发展
中央提出科学发展观，是党三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展。科学发展观的第一要务是发展，实质是又好又快发展。中国改革开放以来取得的巨大成绩靠发展，今后中国解决问题仍然靠发展，党的十七大提出高举旗帜，旗帜上最大的字，就是发展。中国需要全面协调可持续发展，公用事业头等大事仍然是发展。人民日报上有篇文章的标题，叫《紧贴中心干，围着发展转》很好地表达了这个意思。在公用事业问题上，第一要务还是发展。市政公用事业在发展问题上不能有任何含糊。所以研究市政公用事业改革，目的还是加快发展，实现又好又快发展。市政公用事业只有发展了才能更好地对经济发展和社会进步起到支撑和基础的作用，对全面建设小康社会作出应有的贡献。
现在我国的公用设施水平，同经济发展和人民群众的需要仍存在着巨大差异。过去*总理讲过，我们是一条腿长一条腿短。发展经济是我们的长腿，发展市政公用事业是我们的短腿。可以这么讲，21世纪以来，中国经济社会发展面临的突出问题，一个是资源、能源和环境，与经济社会较快发展之间的突出矛盾，再一个就是人民收入水平和生活水平迅速提高与公共产品和服务供应不足之间的突出矛盾。这是从数量上讲的，从质量上讲差距更大。
城市居民对市政公用设施的拥有量与国际水平有较大差距，如市政道路，城市堵车已经不是一两个城市的现象，一到上下班交通高峰时间，汽车就开不起来，这时候大家的车都趴在马路上，如同一个大停车场。城市修了不少大马路，路面挺宽，看上去挺气派，但路网密度不够，没有形成有效的交通系统。什么时候能做到上路能走得通畅，什么时候到哪儿找停车位都不是问题？城市市政道路建设的任务十分艰巨，出路还是要发展。
马路变成了“停车场”，反映了市政道路等公共产品的供应不足。
贯彻科学发展观，市政公用事业改革，首先还是要讲发展，这是一层理解。另一层理解是，现在再讲发展，只讲较快发展不是科学发展，只讲较好发展也不是科学发展观，一定是又好又快发展。所以讲市政公用事业的发展，一定要讲又好又快发展。城市市政道路，不能只建大马路、主干道，还要建更多的支干道，建设更多的路网，形成高效的城市交通系统。马路上不能再搞拉锁了，今天挖开，铺一根管，明天再挖开，铺一根管，这不是又好又快发展。要制订城市基础设施的管廓规划，逐步建设市政管廊，使交通不再受到影响，马路不再有那么多的创伤。
追求市政公用事业的科学发展从特许经营角度讲，既要发挥市场作用，又要发挥政府作用，或者讲又要发挥政府的宏观调控作用。科学发展市政公用事业，完全靠政府是不行的，因为政府的财力精力有限，完全靠政府不是科学发展观；完全靠市场也是不行的，因为市场不是万能的，完全靠市场也不是科学发展。
（二）关于坚持基本经济制度
中央在十七大报告中再次明确坚持我国的基本经济制度。这是高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持走中国特色社会主义道路的具体内容和必然选择。我国的基本经济制度是以公有制为主体的，多种所有制经济共同发展的经济制度。这个基本的经济制度告诉我们，公有制经济是全社会经济活动的主体，公有制经济是主体，既然是主体，那如何才能实现主体，维护主体。在公用事业中又要不要实现主体，维护主体？
八、特许经营面对新的政策形势（4）
如果城市公用行业的国有资产、国有股权都转让出去了，国有经济在重要产业和关键领域失去控制力的话，基本经济制度这棵大树会还能够稳固吗？
改革开放30年，私营经济等多种所有制经济有了比较快和比较大的发展，2005年12家统计局经济普查显示，从1996~2004年，非公资本已经从国民经济中的167%上升到44%。这是需要也是好事。但很多人似乎认为公有制经济是不是就可以削弱了，甚至认为是不是可以不要了，这是不可以的。如果可以那还讲坚持基本经济制度干什么？这样的认识是危险的。
所谓“主体”其一，从国家宏观经济整体上讲，从国民经济总量上讲，公有制经济是主体，公有制经济就应当占有相当的比重和份额；其二，退一步讲，公有制经济不能在国民经济总量占有相当的比重和份额，至少在国民经济的重要产业和关键领域应当占有相当的比重和份额，具有控制力。但有一种观点认为，调整（从国民经济布局和结构讲）市政公用事业及其产业，公有制经济就不一定需要做主体。
中央曾作出过调整国有经济布局的重大决策，那是在中央十五大之后。中央提出过抓大放小，改变国有经济一统天下的局面，从该退的产业和行业中退出来，把国有经济集中到国民经济的重要产业和关键领域。但中央没有讲过城市中的市政道路、供水、燃气等不是重要的产业和关键领域。进入21世纪后，中央多次提出关注民生，关注社会和谐，提出加强基础产业的建设和和谐社会建设。城市的市政道路、供水、燃气等都是重要产业和关键领域，它们涉及城市的安全和国家的安全，谁讲过公用事业中的公有制经济一定要退出来呢？当然不退出不等于不可以吸收新的社会资本进入，不等于排斥私营部门的进入，也不等于不可以委托社会力量参与经营，甚至全面委托给其经营。
需要注意的是，调整国有经济布局和结构的说法已经有了重大变化。中央在十七大报告中讲叫“优化国有经济布局和结构”，讲优化就不是调整，讲优化就不是把公有制经济撤下来，而是如何把国有经济做得更好，做得更大更强。
市政公用事业包括供水、燃气、供暖、公交等，是不是公共产品，是不是我们现在讲的需要政府提供的公共产品和服务呢？回答是肯定的。那么，市政公用事业就应该是政府的公共职责。如果市政公用事业提供的是公共产品和服务，那就应当在关系国计民生的敏感产业进一步发展和优化国有经济，而不是削弱和退出这一领域的国有经济。
要坚持基本经济制度，就要求在公用事业等行业充分地体现出公有制经济的主体地位和作用。要坚持基本经济制度和体现公有制经济的主体地位，公用事业国有企业、国有资产、国有股权就应当得到巩固和发展。要坚持基本经济制度和体现公有制经济的主体地位，就要在巩固和发展公有制经济的同时，鼓励非公有制经济的发展，引导非公有制经济在公用事业中发挥积极作用。目前一些地方将市政公用事业国有企业、国有资产、国有股权全部转让或卖掉，甚至把国有经济从市政公用事业完全退出来，将公用事业全部改为民营投资或外商投资，这种做法是否符合坚持基本经济制度的要求，值得深入研究。书包网 txt小说上传分享
八、特许经营面对新的政策形势（5）
（三）关于强化政府公共职能
中央在十七大报告中提出，要健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务。曾培炎副总理在全国服务业工作会上，在谈到政府提供的公益性服务事业时讲，要进一步明确政府的保障责任，强化公共服务职能。这是国家行政管理体制改革的需要，更是解决当前突出问题的需要。这个问题就是，进入21世纪以来我国存在着经济发展和人民群众生活水平提高，与公共产品和服务供应不足之间的矛盾。不然中央就不会讲要强化和要健全公共服务职能和体系的问题，曾培炎副总理也就不会讲要进一步明确政府的保障职责。这有一层意思就是面对经济的发展和人民生活水平的提高，政府切实需要加强公共服务职能。还有一层意思，就是在迅速发展的过程中，在改革的过程中，政府提供公共服务的职能并未到位，或是在某些环节受到削弱，至少在一些城市是有的。针对这些情况和问题政府需要明确和强化公共职责。这和中央提出的要明确和加强政府公共职能的要求是一致的。结合对中央提出的明确和加强政府公共职能的理解，针对地方发生的情况和问题，重申四个观点：
第一，市政公用事业改革，不是政府推卸职责的改革。
生活中的一推了之；改革中的“一改了之”。
城市中的燃气、供水、公交、绿化、垃圾处理等市政公用事业，在计划体制都是政府“背”的。市政公用事业支出也就占了当地政府财政支出的相当一部分。从某种意义上讲成了政府的包袱。现在讲市政公用事业改革，有的项目和外方合资，有的公用事业企业改制，有的项目委托给企业，但不管怎么改革，政府该补的还得补，该拿的还得拿。过去一个城市用于公用事业的经费一年是10亿元，现在改革了政府还要出这些钱，而且随着城市发展政府还要出得更多，只不过现在政府补的、拿的，比过去更合理、更科学、更有成效。绝对不是改革了，地方就可以不出资了，更不可以一改了之、一卖了之，没有责任了。改革是为了改进市政公用事业项目管理方式，经营方式，降低成本，提高效益，为群众提供品种更丰富、质量更高的公用产品和服务。有些地方把城市的市政工程公司作了股份制改革，这很好，但过去的市政维护的费用没了；有些地方把自来水公司改制，但差价补贴没有了。地方政府不再出了，承租企业是不会出的，政府让企业支付，企业肯定是向百姓要，而作为市政公用事业的很多项目是很难向作为个体存在的居民要钱的。所以公用事业不管怎么改革，公用事业仍然是政府的重要责任，是政府不能推卸的重要职责。
第二，市政公用事业改革，不是政府集资敛财的改革。
“关系就是喝醉，改革就是收费”。特许经营改革的目的不是为了“集资敛财”。
市政公用事业实行市场多元化和股权多元化是必要的，它可以缓解公用事业发展与政府财政相对不足的矛盾，也可以改善公用事业和企业相对落后的经营状况。特许经营改革虽然有筹集资金的作用，但不是改革的目的。在改革当中，很多国内和国外的投资主体，十分积极地与地方政府商议合资合作事项，开发或承办地方的市政公用事业项目。这些企业开价最多的就是承诺会有多少资金投入，而这点正中地方政府下怀，因为地方政府正在为建水厂、建污水处理厂、建燃气厂没有资金来源犯愁。只要企业能拿钱来，特许经营合同很容易签，而对投资方的服务经验、服务能力、抵御市场风险能力很少注意。还有对项目资金到底是企业的钱还是国内银行的钱，也就不那么深究了。不能把公用事业改革简单地变成开辟新的融资渠道，只要企业投资，政府就同企业合作，把市政公用事业项目的经营权给企业，把市场给企业。这是很危险的。因为不少企业给出的开价只不过是敲门砖，真正看中的是地方公用事业市场相对垄断和稳定的收益。地方在比较竞标合同的时候，不能只看谁的投资最多，而应当多看谁的业内经验最丰富，市场信誉最好，谁是战略投资者，而不是急功近利者，看谁的服务最好，能够保证稳定持续服务，并且多从战略的角度看如何对公用事业改革和发展有利。
八、特许经营面对新的政策形势（6）
第三，市政公用事业改革，不是公共资源私有化改革。
一些地方开始对公用事业项目实行特许经营制度，这是市政公用事业改革在经营方式层面改革的一个重要制度。但是不管是什么形式（委托、租赁、承包、合作、代建），都要坚持一个原则，那就是国有资产和公共资源始终要坚持姓“公”。如果公共资源和国有资产改姓“私”，那特许经营也就不存在了。因为资产是企业的，公共资源也成了企业的，那就没有经营期限的问题，也就没有委托经营到期后资产的移交问题。我们现在鼓励发展公用事业项目用BOT、TOT形式来开发建设，但最终企业是要把资产和公共资源交给政府的。10年也好，20年也好，企业最终是要把建好的自来水厂、污水处理厂、燃气管网交给政府的。如果地方的改革，公共资源和国有资产都改姓“私”，那一定是败笔。在十分必要的时候，国有资产可以调整股权比例，甚至可以退出一部分，但需要国家控股的国有资产部分和公共资源一定是姓“公”的。这一点必须明确。
对市政公用项目加强监管是必要的，应当从资产安全、产品质量、运营成本等多角度进行监管。
第四，市政公用事业改革，不是淡化政府监管的改革。
市政公用事业改革大体是沿着“承包经营”、“政企分开”、“企业改制”、“市场多元”、“特许经营”这几个大的环节进行的。但终端的表现形式似乎就是公用事业单位企业化，公用事业项目运营市场化。似乎政府不应当再插手，不应该再管得太多。美其名曰叫不能干涉企业的自主经营，这是大错特错。虽然很多市政公用事业项目都按照市场机制和市场办法交给企业去经营和管理，但在这种情况下更需要政府加强监督管理。在实际工作中出现的一些情况也充分说明了这个问题。一些地方的市政公用事业项目由原来的企业和新的承租企业签订特许经营合同，这很难写进政府监管的条款；一些地方虽然政府与新的承租企业签订特许经营合同，但总认为公用事业项目已经交给企业，监管过多就干涉了企业的经营活动，所以在合同里也没有多少政府必要的监管条款。造成公用事业产品与服务的项目内容和质量标准处于“无人问津”的状态。无事则已，出事就是社会稳定和安全问题。现在是市场经济，监管应当更多地研究市场机制和市场的办法，但政府监管绝不可手软，因为政府维护的是城市的安全、社会的安全和人民群众的利益。
（四）关于两个毫不动摇
中央在十七大报告中提出，坚持两个毫不动摇，也就是毫不动摇地巩固和发展公有制经济；和毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。毫不动摇地鼓励和引导非公有制经济的发展，这是毫无疑问的，在改革的实践中似乎在这方面做得也比较多，步子迈得也比较大。但不要忘记中央还有半句话，就是毫不动摇地巩固和发展公有制经济，是两个毫不动摇，而不是一个毫不动摇。中央所以这样讲，仍然是高举中国特色社会主义伟大旗帜和走中国特色社会主义道路的内在要求。巩固和发展公有制经济，当然要讲到国企，因为国企是公有制经济的重要载体和生命力所在。在市政公用事业改革问题上，对相关的国企采取什么样的改革态度和措施，直接关系到中央两个毫不动摇方针的贯彻落实，也直接关系到公用事业中国企业的发展和运营安全。
八、特许经营面对新的政策形势（7）
新奥燃气靠特许经营做大做强
建设部《关于进一步深化市政公用事业改革的指导意见》，为非公有制经济进入市政公用事业创造了条件，打开了经营大门。新奥燃气集团作为国内最大的民营燃气企业乘势前进，创造了在全国长沙、石家庄等60多个城市从事管道燃气特许经营的业绩，促进了企业自身的迅速发展。2007年，新奥燃气经营业绩继续保持强劲增长的势头，企业资产收益率、劳动生产率均得到了明显提升，企业实力得到了持续增强。江苏、湖南以及其他新奥燃气产业运营区域的成员企业经营业绩增长显著。同时，新奥燃气的融资能力也进一步得到增强，获得了短期债券融资额度10亿元，并成功发行了4亿元。新奥燃气分布于全国大中城市的市场网络和由于多年卓越运营在各地政府及用户中树立的值得信赖的形象，为其区域清洁能源整体解决方案的实施提供了牢固的市场基础。新奥集团旗下新奥能源研究院和新奥燃气研发中心的技术研发和技术集成能力，也为区域清洁能源整体解决方案的实施提供了技术保障。
新奥燃气和委内瑞拉石油国有的例子，反映了民营经济和国有经济的发展。
在两个毫不动摇方针的指引下，公有制经济与非公有制经济应当在同一起跑线上开展竞争。
在市场面前，国企也好，民企也好，都是平等的市场竞争主体，不能够用行政命令的办法把国企从市场上驱逐。过去建设部有个建筑设计院，现在已经由国资委管理了。这个建筑设计院有2000多职工，但每年的产值是20多亿元，效益很好。谁能说为了发展非公有制经济，就把建筑设计院股份制后卖给社会资本或者卖给个人吗，有这个必要吗？作为国有资产的拥有者公民、社会公众会赞同吗？这个是不行的。张文成曾是这个院的院长，一直坚持国家持股的方向，这是非常英明的。挺好的国有经济为什么要卖掉呢？卖掉了那不是败家子！卖掉了还谈什么巩固和发展公有制经济呢？
中央在提出坚持两个毫不动摇的时候，进一步提出要充分发挥国有经济的影响力、控制力和带动力。这三个力说得非常准确。如果国有经济不发挥这三个力又让谁去发挥这三个力呢？这恐怕不能指望非公有制经济，更不能指望外国资本。城市自来水厂，国有的就是要不折不扣地执行国家饮用水标准，企业需要的钱财政可以拿，作为国企老总，政府有任命和罢免权。国有水厂做得好，自然会影响到其他非国有经济的水厂，这就是影响力。燃气管网是国有企业，遇到风吹草动，油价大涨，政府不怕的，政府可以做到保障供气。企业不供气没有关系，政府直接卖气供应，这就是控制力。上海一家污水处理厂是一个民营企业，日处理量100万立方米，原来的污水处理能力达到国家一级处理标准，国家环境保护部针对全国环境形势，要求提高污水处理标准，政府要求按照国家的标准把污水处理水质标准从一级提高到二级。结果这家企业不执行。企业不执行，政府的环境质量工作就难以落实，公共服务的职责也就难以落实，社会公众的诉求和利益就难以保障。那么这种情况下，国有经济的控制力、政府的控制力还有吗？偏远城区的公交线路向来没有人愿意干。这时候公有制经济要冲上去，北京大兴郊区有个居民点过去没有公交，那里的居民有意见，国有经济冲上去开了一路公交车，叫单车、单人、单线，就司机师傅一个人，司机、售票员都是他一个人干，沿线的百姓非常高兴，这么偏僻的地方还有公交车，进城、回家都很方便。这就是国有经济的带动力！bookbao.com 书包网最好的txt下载网
八、特许经营面对新的政策形势（8）
委内瑞拉在本国油田上升起国旗
委内瑞拉是世界第五大石油出口国，也是石油输出国组织（欧佩克）唯一的拉美国家成员，日产原油大约300万桶。位于委内瑞拉东部莫纳加斯州的胡塞平油田有近百年的开发历史，日产原油34万桶。根据与委政府1993年达成的协议，法国道达尔石油公司获得了这座油田55％的股份，英国石油公司则拥有其余45％的股份。
委内瑞拉国家石油公司于2006年3月5日以25亿美元的价格，正式收购此前由法国道达尔石油公司和英国石油公司在委联合经营的胡塞平油田的全部股份。并于4月1日接管了胡塞平油田。委能源和石油部长拉米雷斯在当天举行的签约仪式上说，各方对交易结果均表示满意。
在私有化之后，委内瑞拉政府实现了石油产业的国有化，并插上了国旗。
为了保障委内瑞拉在石油资源上的“充分自主权”，委内瑞拉政府2006年要求在委投资的外国石油公司和私人公司与委内瑞拉国家石油公司签署协定，内容是把它们在委开采石油的合作方式从合同开采变成组建合资公司，新的合资公司由委内瑞拉国家石油公司控股，股份不低于60％。查韦斯总统就此解释说，委内瑞拉并不希望跨国公司撤资，而是希望他们做小股东。他认为这是委内瑞拉正在恢复对这些战略性领域的所有权和管理权，委内瑞拉的石油私有化时代结束了。他表示将任命过渡委员会负责国有化相关事务，并于2007年5月1日正式在重油带的所有油田上升起委内瑞拉国旗。
（五）关于加强宏观调控
加强和改善政府宏观调控政策的提出，充分表明中央对市场经济中市场失灵部分有了更加清晰的认识。市场在配置社会资源上发挥着重要的基础作用，但市场不是万能的，尤其在公共产品和服务方面，市场机制明显失灵，甚至发挥着非积极的相反作用。这时候政府的宏观调控不仅是重要补充，而且是必要的和必需的经济杠杆。在国民经济发展中既要发挥市场的作用，也要发挥宏观调控的作用。*总理在人大十一届一次会议上的工作报告中讲，市场机制和宏观调控都是社会主义市场体制的重要组成部分。*的报告意味着没有必要再半遮半掩、羞羞答答地实行宏观调控。好像一讲宏观调控就要否定市场机制似的，完全没有那个意思。
市场机制让每一个司机都想多拉快跑，但需要政府提供维持秩序等公共服务。没有足够的公共服务，没有必要的宏观调控，在很多时候市场机制也难以奏效。
市政公用事业需要引入市场机制，需要实行特许经营，但是市场机制只能在市政公用事业特许经营中的某些层面发挥作用，而不能在全部领域发挥作用。市场机制是个好东西，但不是万能的。因为市场机制在最重要的竞争机制和价格机制，在公用事业项目特许经营中很难实现完全的市场竞争。道理很简单，因为市政公用事业的经营中存在着事实上的自然垄断性。虽然实行特许经营可以有时间段的竞争，也可以有不同区域的竞争，但总体上公用事业的经营竞争不是完全的和充分的自由竞争。而市场机制只有在自由和完全竞争的条件下才可能发挥最佳配置资源的基础作用。市政公用事业特许经营不能实现完全和自由竞争，也就不能形成充分反映产品价值的价格，市政公用事业产品的价格具有十分突出的公共产品价格的特征。在实行特许经营中，既要强调看不见的手的作用，更要强调看得见手的作用。
八、特许经营面对新的政策形势（9）
在市场条件下，市场机制的作用解决了社会生活中相当部分私人物品的需要，但市政公用事业提供的公共产品和公共服务，明显存在着事业性补贴和政策性补助的部分。在这些部分市场机制和社会资本很难实现其利益目标。政府必须通过财政、价格、税收、信贷等行政和经济手段加强调控，以充分满足社会对公共产品和公共服务的需要。现在的问题是一说起关注民生，一说起社会建设，政府宏观调控的方向就是教育、卫生、就业、社保，这几个方面当然没错，当然需要加强宏观调控来解决这方面的问题。但市政公用事业的水、气、热、公交环卫、道桥设施等同人民群众的生活联系得更紧密，理应成为政府宏观调控的关注热点和重要内容。城市的市政道路及公共管廊的建设；城市的供水、污水处理、中水利用、垃圾处理、园林绿化等事业性补贴和政策性补助部分；以及市政公用行业的技术提升和节能减排部分应当成为政府宏观调控的重点。
为应对全球性金融危机所带来的经济增长放缓，2008年国务院33、34次常务会议已决定增加4万亿元的投资以刺激和拉动经济的增长。保经济增长，投资拉动是必要的，也是可行的。增加的四万亿元投资中，主要部分将投向交通、能源等基础设施以及医改、住房保障等民生工程。但投向城市公用事业的部分，比例很小、规模不大，尚不足以体现城市公用事业对保经济增长应有的重要拉动作用。在地方增加的投资中，投向城市公用事业的比例和规模亦普遍偏低。
城市公用事业，包括城市供水、集中供热、垃圾处理、市政道桥、公共交通、园林绿化、污水处理、管道燃气八个方面的市政设施建设。由于城市公用事业所具备的先导性、基础性、公益性等属性，使得城市公用事业成了国民经济体系中的重要一环，也是基础设施的重要组成部分，在国民经济和社会发展中发挥着重要作用。
既然是先导性的，在新一波经济增长到来之前，有必要先行投入，以实现城市公用事业的先导性安排；既然是基础性的，在新一波经济增长过程中，有必要加大城市相关市政设施的投入，以解决发展经济所必需的基础设施支撑；既然是公益性的，扩大投资中有必要相应增加市政设施投资，以实现社会公众对公共产品提出的更高需求。
继续加大宏观调控的力度，增加对城市公用事业的投入，发挥其对拉动经济增长的重要作用，有四方面的作用需要研究。
第一，城市公用事业是最安全的投资领域。
汽车的私有化，为车主带来更多的选择。市政公用设施的私有化，能够为消费者带来更多选择吗？
城市公用事业具有三个基本优势，一是具有自然垄断性，只要投资和经营了城市公用事业，就可以获得垄断的市场经营地位；二是由于城市公用事业的社会公益性，只要经营了就可以获得长期和稳定的投资收益，因为社会公众对城市公用事业产品和服务的消费是每天必需的和无选择的。而其他工业产品和服务的消费，是可选择的而且不一定是必需的；三是政府承担着提供公共产品和服务的重要职责，只要投资和经营了城市公用事业项目，就可以获得政府为确保公共利益而始终承担着的对部分风险的补偿。
八、特许经营面对新的政策形势（10）
在金融危机中大量的观望资金和等待资金，不会首先流向工业生产项目和企业，而首先会流向城市公用事业。因为其他工业生产项目没有这三个优势。投资其他工业项目可能会打水漂，投资城市公用事业至少可以留下必需的市政设施。
第二，城市公用事业是潜力巨大的投资市场。
市场巨大有两个原因，一个是现实的需求巨大，一个是未来的需求巨大。现实需求巨大，因为2007年中国的城市公用事业中的市政设施固定投资已经达到9500亿元，接近1万亿元的规模（统计部门数据）。这样的投资规模不是高了，而是还有很大的市场需求和投资空间。因为城市的市政设施仍显不足和滞后。讲经济发展一条腿长，社会发展一条腿短问题很长时间了。但问题并没有完全解决。因为城市道路、城市供水、城市燃气、城市污水处理和垃圾处理等建设任务仍然艰巨。在目前的投资规模基础上，投资扩大1倍，达到2万亿元的规模，也很难说就完全解决了存在的问题。未来需求巨大，是因为中国是发展中国家，城市化进程仍然处在迅速上升阶段。现在全国有5亿多城市人口，在未来的20年时间里，全国的城市人口将达到9亿多，这对城市公用事业将带来巨大的市场需求，对投资者来讲，特别是对追求长线投资和稳定回报的投资者来讲是个巨大的投资市场。
第三，城市公用事业是很快见效的投资项目。
改革开放初期，讲招商引资，发展经济，讲得比较多的是改善投资环境，路桥、通信、水、电、气、热等设施有了，投资者就愿意去投资。没有就没有人愿意去投资。目前我国的市政设施水平与20世纪80年初已经是不可同日而语。但设施的数量和质量与巨大的市场需求相比仍然有着比较大的差距。眼下保经济增长，最重要的是提振信心。为迎接新一波经济增长，城市市政设施的改善仍然是一个重要的基础条件。城市的各项设施更完备了，交通更便捷了，环境更优美了，人的精神面貌就不一样，对本地和外地的投资者提振信心都是利好信息和必要支撑。中部和西部是发展经济新的增长点，特别是农村地区。但这些地区的市政设施条件相对落后，成了加快经济增长的障碍。2007年，农村地区的市政设施投资只占当年全国市政设施投资规模的78%，而农村地区人口占了全国的55%。加强中西部地区特别是农村地区市政设施的投入，会比较快地改善设施条件和投资环境，也才会比较快地吸引和鼓励工业和其他投资流入，拉动当地经济增长。
第四，城市公用事业对保增长的拉动力强大。
凯恩斯提出发生经济萧条的深层原因，是资本边际效率递减规律造成的。但是，中国仍处在市政设施仍然相对不足且市政设施需求迅速增长的阶段，投资城市公用事业的资本边际递减规律还很难出现，效率递减也不会发生明显作用。这一点是投资城市公用事业与投资其他工业项目的最大区别。城市公用事业投资规模巨大，目前全国的城市市政设施固定资产投资在1万亿元左右，占全国GDP的比例在2%以上，如果市政设施投资能够扩大到2万亿元规模，在全国GDP中所占比例将超过4%以上，对保经济增长的贡献率将十分突出。政府扩大城市公用事业投资还可以进一步带动更多民营企业和外国资本的投入。 城市公用事业实行改革以来，特别是实行特许经营之后，已经有大量民营企业和外国资本进入市政设施投资市场。据安徽省统计，城市公交40%的产权，城市供水50%的产权，城市燃气80%的产权，已经转让给民营企业或外国资本。政府加大对城市公用事业的投入，并制定相应的鼓励政策，将进一步刺激民营企业和外国资本对市政设施的投资信心，并产生更大的政府投资乘数效应。（六）关于提高公共服务能力书包网 bookbao.com 想看书来书包网
八、特许经营面对新的政策形势（11）
中国经济发展取得了世界瞩目的巨大成绩，但是人民群众生活水平的提高与公共产品和服务供应不足仍然是一个突出矛盾。这个矛盾的产生，有历史上思想认识的问题，也有历史上的体制机制问题，解决这个矛盾，要求加快发展公共产品和服务，切实加强公共服务能力建设。
加强公共服务能力建设，必然要求加快公用事业发展，一方面靠政府力量，另一方面靠社会力量。
政府需要加强公用事业投入。因为一是政府负有公共服务的职能。二是政府已经收取了企业和公民的税金，作为公共服务项目的投资当然是政府投入。三是政府投资市政公用事业项目，可以保障纳税人所缴纳税款的长期和稳定利益。
加强公共服务能力建设，需要进一步发挥好社会力量的作用，继续推进改革，完善2008年初时一场冬末大雪，造成南方17省（区）交通瘫痪。既反映出某些地区公共服务能力的脆弱，也表明切实需要加强公共服务能力建设。
特许经营制度，鼓励和引导非公有制经济进入市政公用事业，要更多地研究国有设施和国有资产经营权的转让措施和办法，提高国有资产和设施的运行效率和水平。加强对市场和项目运营的监管，促进市政公用事业的发展。
中央多次提出发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。党的十七大报告中提出建立公共财政和增加公用服务能力建设的要求。这是贯彻落实以人为本思想的具体表现，政府要切实转变政府职能，把政府该做的事情做好，把企业和社会中介可以做好的事情交给企业去做。要把更多的精力从抓经济项目转到发展社会公共事业上来，切实解决进入21世纪以来，经济较快发展人民生活水平提高与公共产品和服务供应相对不足的矛盾。
现在一些城市存在着道路拥挤，垃圾无害化处理率低，污水处理能力闲置，污水直接排入江河，生活环境质量下降等问题，必须通过加强公共服务的建设逐步解决。要加大城市道路、垃圾处理厂和污水收集管网建设，增强公共服务能力。但是一些城市搞花架子多，搞形式主义多。改革了，把原来的国有企业改制，使国有股权占了很小的部分，甚至干脆都交给私营部门，于是政府似乎可以不管了，好像这不再是政府的公共职能了，提供公共产品和服务的职能似乎也转移了，似乎成了社会资本、成了民营企业的事情了。公共物品的生产，成了私人物品的生产了。这怎么可以。
中央十七大报告再次提出建立公共财政和增强公共服务能力建设的要求，一些地方的城市政府可以警醒了。城市政府把公用事业做好，这是再本职不过的工作。认真和充分履行政府的公共职能，加大政府对公用事业的投入，加强公共服务能力建设，并正确引导和充分发挥社会资本作用和民营企业积极性，来增强公共产品和服务的供应才是可行的。
（七）关于建立公共财政
在市场条件下，政府财政存在和发展的依据和必要性是什么？答案只有一个，在于社会需要公共产品和服务。因为市场机制解决了相当部分的私人物品的生产和供应。而社会公共产品和服务，是需要政府公共财政来解决的。如果市场机制能够解决公共产品和服务，那建立公共财政的基本依据和必要性就没有了。积极发挥公共财政的导向作用，就可以优化社会分配关系和社会成员物质利益关系，改进社会总体的生存状态和福利水平。市政公用事业提供公共产品和服务应当成为建立公共财政的依据之一。书包网 电子书 分享网站
八、特许经营面对新的政策形势（12）
建立公共财政是贯彻科学发展观的重要举措，对转变财政体制目标、财政运行方式、财政预算决算管理都会产生深刻的影响。建立公共财政对市政公用事业的改革与发展的影响，至少公共财政的概念已经确立了，市政公用事业在公共财政中的比例没有明确。
表现在两个方面：一是市政公用事业的发展，应当成为中央和地方公共财政预算和决算的重要内容，并建立专门预算科目，确定财政资金适当规模和比例；二是市政公用事业发展经费，理所当然地应当得到中央和地方政府公共财政的支持和解决，因为作为提供公共产品和服务的市政公用事业的发展是建立公共财政的依据之一。
而市政公用事业的发展资金是不是列入公共财政了，这确实是个问题。
第一，中央财政占城市公用事业投资比重下降。
改革开放以来，特别是调整国有经济布局以来，大量城市公用事业项目推向市场，政府对城市公用事业的投入大幅减少。中央财政拨款占全国市政设施固定资产总投资的比重已经降到历史最低点，20世纪80年代初是26%；90年代初是5%；21世纪初是4%；到了2007年只有08%（即使按建设系统统计测算，中央财政拨款占全国市政设施固定资产总投资的比重也只有12%）。如表8-1所示。
表8-1不同时期中央财政拨款占全国市政设施固定资产投资的比重 单位：亿元
根据《中国城市建设统计年鉴》（2007）整理
根据建设部2006年的全国城市市政设施固定资产投资来源统计，中央财政在当年市政设施固定资产总投资中只占1%，而地方财政也只占了19%。这两项加起来也只有20%，而在1981年，仅中央财政就占了总投资的265%。表82是具体数据。图8-1上的曲线直观地反映了这个变化。
表8-22006年城市建设固定资产投资来源
单位：亿元
图8-1全国城市市政设施固定资产投资来源统计图
中央财政在城市公用事业的作用已经明显弱化。这与政府的公共服务职能是不相适应的。为拉动经济增长，切实履行提供公共服务的职能，政府财政应加大对城市公用事业投资比重，特别是加强对县级城市的财政转移支付力度，承担起城市各类市政管网以及大型市政设施的投资，使每年的财政投资与全国社会固定资产投资规模保持在一个适当的水平。
第二，平衡市政事业性亏损需要财政补贴到位。
市政设施经营中政策亏损部分和事业补助部分是始终存在的。市政设施委托民营企业经营，提高了国有资产和国有资源的运营效率，也提高了公用事业市场的公平性。但是，一些地方取消或降低了政策性补贴或事业性补助，把需要补贴和补助的部分完全推给市场推给企业。承租企业在拿不到政策性亏损和事业补助经费的情况下，经营中以次充好，弄虚作假，以至降低服务水平的状况将难以避免。长此以往，势必影响到投资者进入城市公用事业的信心。2007年湖北十堰公交全市*停运造成恶劣影响，事情发生的直接原因是承租者经营不当，但与政策性补贴和事业性补助部分长期不能兑现不无关系。
第三，对公用事业企业征税应体现社会公益属性。
城市公用事业八个主要投资领域所形成的城市公用事业企业，其生产的产品是公共产品和公共服务。对城市公用事业企业征税需要体现鼓励公共产品生产和经营活动的社会公益属性。《税法》规定对“环境保护和节能节水”项目免征企业所得税，能套得进去的只有污水和垃圾处理企业。而按照“非营利性组织免征企业所得税”的规定，各类市政公用事业企业都应当免征企业所得税。但实际情况并非如此。地税部分因受国税部分的原则影响，也很难体现社会公益性属性。目前全国没有针对城市公用事业各类企业的体现社会公益性的统一税法。城市公用事业八个主要行业的企业营业税、增值税，所得税等税收政策与其他工业企业相比，没有全面和系统的优惠税收政策。城市公用事业具有自然垄断性，政府定价高则收益就高，定价低则收益就低，其赢利水平并不能真实反映企业的经营状况。国家税法应对城市公用事业制定专门的税收政策。书包网 txt小说上传分享
八、特许经营面对新的政策形势（13）
第四，在中央财政预算科目中市政公用事业没有明确的位置。
在2008年中央财政支出预算（见表8-3）中，我们看不到市政公用事业的支出情况。而同年全国市政公用设施建设总投资达到了1万亿元的水平。
表8-3中央财政支出预算表
单位：亿元
（八）关于公共服务均等化
中央在十七大报告中明确提出要实现公共服务的均等化，至少说明了三个问题，一是经济的市场化程度越高，就越需要注意公共服务的均等化。道理很简单，市场是追求利益的，是追求利益最大化的，贫富差距是市场特征，也是客观存在。在市场经济环境中，除了亲情之外，富人可以花钱买到所有需要的服务。美国的富人可以在大山森林里建别墅，可以用高价请石油公司把汽油罐送到山里，可以买发电机自己发电，可以买独立的净水设备，也可以花钱把他的别墅营造得非常华丽。但是穷人怎么办？穷人就没有办法了，因为穷人没有足够的钞票。那穷人生活中必需的公共服务怎么办？也就是日常生活的水、电、气、热、交通这些公共服务怎么解决？在市场经济环境中，穷人和富人之间形成的收入差距，以致造成的对公共服务消费的不平等怎么办？首先要看到这个问题，正视这个问题。所以中央提出公共服务要均等化；其次，要努力解决均等化，解决穷人在公共服务消费上的不平等，就需要政府增加投入，来解决和逐步实现均等化。
二是政府履行公共职能是实现均等化的重要前提。政府除了通过税收、价格等经济手段来调节社会分配，在公共产品和服务的供应上，政府有没有投入以及有没有足够的投入是至关重要的。在市政公用事业改革中，私营部门资本和政府用于公共服务的投入，两者的价值取向是不同的。如果完全是私营部门投资和运营，那么受市场规律的制约，势必是赚钱的就干，不赚钱的就不干。这不是老板的个人道德问题，而是*所讲的资本的属性使然。如果市政公用事业绝大比重是私营部门资本，那实现公共服务的均等化将是非常困难的事情。而公有经济投入较大，公共财政作为市政公用事业的投资主体，才可能平衡市场公共产品和服务党的十七大提出走什么道路和举什么旗帜。要求坚定不移地沿着中国特色社会主义道路前进。
的供应，为均等化创造平等机会，平等过程和大体平等的结果。
三是均等化程度越高，就越需要政府更多的投入。均等化就是大家享有的公共产品和服务的机会是均等的，拿到公共产品和服务的过程是均等的，享有公共产品和服务的结果大体是均等的。说得绝对一些，这是十七世纪欧洲空想社会主义的美好愿望。越是均等化，就越要求政府有更多的投入，越是分享和共享，并且共享的程度越高，一定需要大规模的公共财政的支撑。
对公共服务均等化作个小结：公共服务的均等化是指向全体公民提供使用价值形态的大体相同水平的公共服务。对每个公民来讲，公共服务的均等化要求公共服务的机会、过程、结果大体平等或相等。这个目标是非常高的。虽然实现公共服务均等化是一个长期的过程，但毕竟开始向这个目标前进了。
按照公共服务均等化的要求，当前，市政公用事业需要加强三方面的工作。首先是加强公共产品和服务的供应，特别是加强城市郊区、落后地区、贫困地区市政设施的建设，加大财政转移支付力度，缩小城乡之间、地区之间市政公用事业提供的产品和服务的水平。第二，实行政务公开和信息公开，做到信息和机会平等。简化和公开行政办事程序和手段，方便群众对公共服务需要的申请；即时发布城市供水水质、燃气气质、污水处理指标等市政公用事业服务信息，让社会公众能够平等的了解到市政公用事业提供的产品和服务的相关信息。第三，政府要加强对市政公用事业企业运营情况的监督管理，一方面保障企业提供的产品和服务切实能够达到国家规定的标准和规范，防止“缺斤少两”，质次价高。另一方面让社会公众都能够用上符合国家标准规范的产品和服务，使社会公众对享用的市政公用产品和服务放心满意。
十、特许经营的政府监管（1）
（一）程序监管
（二）伙伴监管
（三）价格监管
（四）期限监管
（五）资产监管
（六）合同监管
（七）运营监管
（八）奖惩监管
（九）舆论监管
市政公用事业实行特许经营，加强政府监管是十分必要的。加强监管用什么办法？有人讲，建立专门的监管机构、增加人员编制。但这个可能性不大。因为紧缩机构、控制编制这是形势，更是行政管理体制改革的要求。加强监管的出路，还是要按照科学发展观的要求，研究适应市场经济发展的新的监管机制和办法。特别要研究用市场的机制和办法，来解决市政公用事业特许经营监管问题。什么是市场的机制和市场的办法？这里讲的只是一些思路和观点，具体的办法还得结合当地实际具体研究。
有那么多监管制度，村委会没有用，而是用一个虽然原始，但是管用的办法。
第一，企业改制建立现代企业制度就是一个好的市场办法。马鞍山市燃气公司改制以后，从过去的大锅饭连成本都不讲，到现在的讲成本、讲效益。服务态度从过去的“以我为主”，客户家里出了问题是想什么时候去就什么时候去；到现在的“以客为主”，只要客户有要求，不管什么时候发生问题，随叫随到，而且提供最优的服务。公司改制后形成了企业内部的工作监督和奖励机制，激发了职工工作的积极性，有制度，有奖励，有约束，奖勤罚懒。这比政府每天跑去监管不是强多了吗？
第二，市场多元和股权多元也是一个好的市场办法。“多元”以后，在市政公用事业行业内的不同的股权利益集团之间会自然地形成互相监督的机制。因为都担心自己资产的使用、效益和安全，都关心自己的资产能不能得到预期的效益。如果公司股票上市，那监督的人就更多了，因为全体股民都会对公司的运营情况进行监督和提出改进经营的意见。
第三，实行特许经营权竞标也是一个好的市场办法。不能不加以比较和选择地就把某一项市政公用事业项目的特许经营权委托给一个公司，更不能把委托的期限定得过长。市场的办法应当是采取竞标的方式，尤其是中小规模的项目，如水面清洁、绿地的维护和街道清扫，一两年就可以搞一次竞标，干得好的，群众满意的，就可以让它继续干，相反就可以换一家干。在这样的形势下，市政公用事业项目的承租方为了和政府续签合同，也会千方百计地把公用产品和服务做好。
第四，社会舆论监督也是一个好的市场办法。一方面要充分发挥新闻舆论的监督作用，及时发现和暴露公用事业项目运营中存在的问题；另一方面要发挥群众的监督作用。泉州市自来水厂实行特许经营以后，按合同约定每天通过电视等媒体向社会公布水质等情况，天天都处于群众的监督之下。这比政府每天派人去检查效果不是好得多吗？《政府信息公开条例》（简称《条例》）从2008年5月1日开始实行。市政公用事业信息公开是政府信息公开的重点。大家可按照《条例》的要求制定公用事业项目信息公开的实施办法，通过信息公开可以使公用事业特许经营项目置于社会公众的监督之下。
第五，签订一个好的市政公用事业项目合同，并得到切实执行也是个市场办法。过去经常讲市场经济就是法制经济。公用事业项目实行特许经营，双方的权利和义务必须通过法律形式得到确认和保障。政府要监管什么，监管的措施是什么，监管的内容是什么，都需要明确地写入合同，不然监管就没有依据，而明确写入合同，企业就必须履行合同，接受监管的义务。合肥市有个煤气厂，特许经营权给了这家企业，经营过程中政府主管部门公共权利本来就是至高无上。如果再打着自己保护公权的旗子，还有谁能够靠近呢？书包网 www.61k.com
十、特许经营的政府监管（2）
派人去这个厂检查，这家企业就是不让检查人员进去，说现在是特许经营，企业独立运营，自负盈亏，政府不能来检查。去检查的人也不清楚，觉得是啊，人家自己经营，咱们管人家干什么。结果检查的人无功而返。第二天这个煤气厂发生爆炸，当场死了两个人，城市大面积供气中断。这个问题说明当初的合同存在严重缺陷，政府主管部门要检查什么，什么时间检查，怎么检查，都没有写进去。所以后来再去监管就没有依据。没有依据，政府去检查胸膛就挺不起来，别人说两句就撤回去了。
市场的办法很多，需要靠大家在实际工作中去探索和研究，用市场的办法，虽然一开始会费些力气，但都是治本的办法。当然多用市场的办法，并不排斥同时使用行政和法律的办法，事实上经济的、行政的、法律的办法经常会联系在一起使用。
前面讲了特许经营制度体系框架，在制度体系框架里面，涉及7个方面的制度建设。从监管的角度看，这7个方面都是需要进行监管的，都监管了，都监管到位了，特许经营不会出什么问题。就怕这里有监管，那里没有监管，在监管的主要方面和主要环节上存在漏洞。
监管既是市政公用事业项目在特许经营中正常运营的重要保障，也是政府公共职能中应尽的如果说羊训练后可以完成规定动作，那么说“秩序是培养出的”也对。
重要职责。所以在监管的问题上态度要鲜明，手段要坚决，措施要到位。不能说公用事业项目委托出去了，民营企业承租了，企业都是独立核算，自主经营，政府就少管点吧，别干预企业的经营活动。这样的想法是要不得的。因为公用事业项目的运行安全直接关系到城市公众的利益和城市的安全。不监管是不能想象的，也是不负责任的。现在运营交给了民营企业、外资企业，政府对公用事业项目运营的控制力在一定程度上有所下降，这也是客观的。所以对公用事业项目的运营情况就更需要监管，更需要严格监管。严格是从公众利益出发的，不是对承租企业找麻烦，是对公众利益负责，是对社会公众负责。
政府对特许经营项目的监管重点在哪里？我觉得在实践中有九个问题需要注意。
（一） 程序监管
从法律的角度讲，程序就是公正；从特许经营的角度讲，程序就是监管。有了程序，遵守了程序，委托经营的项目已经成功一半了。特许经营有哪些程序要注意？
第一， 项目的审定要讲程序。
一个地方，一个城市，在一段时间内有多少项目要拿出来实行特许经营要心里有数，不能今天想起一个，明天想起一个。这就需要对当地市政公用事业项目做梳理，排排队，列出一个拟实行特许经营的项目清单。这个项目清单要经过程序由政府审议和批准。政府的审议和批准，一方面是对项目清单的审批；一方面是对项目实行特许经营，政府的要价和意图进行审议和批准。当地的公用事业项目委托出去，政府的要价是什么，希望社会企业的投资规模是什么，发展规模是什么，服务标准是什么，总要事前有个基本要求。不然，只批准项目清单，那就去谈吧，怎么谈都行！这可能不妥。这对项目，对社会公众是不负责任的。这个程序有了，市政公用事业项目实行特许经营就有了比较好的基础。书 包 网 txt小说上传分享
十、特许经营的政府监管（3）
第二，项目的招商要讲程序。
实行特许经营的项目政府批准了，接下来就是要招商，招聘社会企业进入和参与。招商要公开、公正、公平，住房和城乡建设部的文件里面讲要实行公开招标。公开招标程序是需要坚一夜醒来，公交车又换了一家公司。乘客摸不着头脑不说，好像自己的权益被出卖了。
持的，这是原则。当然在原则之下，能不能，需要不需要采取灵活的办法，这是一个例外问题。公开招标的公告时间、公告范围、评议标准、评议结论，要公开透明。在公开招标的过程中，对社会企业要一视同仁，不能设置歧视性的政策。国企、民企、外企要一视同仁。只要具备战略投资者条件、业内经验丰富、社会信誉良好都应当是招商对象。
在招商的程序里，必须加一条，就是招商的方案要让百姓知道。不然真的像李振东先生讲的，是政府决定，居民买单了。如果在什么都不知道的情况下，水厂也好，公交公司也好，一夜之间转给其他社会企业经营，这种感觉很不好，似乎是自己的什么东西，在自己不知情的时候，给卖掉了。如果招商的方案百姓不知道，这至少是社会公众对自己利益的知情权、监督权没有得到应有的尊重。没有得到尊重，这个程序没有充分执行，恐怕为监管运营埋下隐患。因为最初政府没有听到社会公众的意见。
第三，项目的委托要讲程序。
经过公开招商，择定了经营者。这个项目只是开了头，远远还没有完。接下来必须走两个程序：一是授权书；二是签合同。授权书很重要，它明确了当地公用事业的某一个项目政府委托给某一个企业做。这个很重要。因为明确给谁做了，别人就不可以再做。这个企业获得了这个项目的特许经营权。这是法律授权也是法律依据。但是仅有这个程序是远远不够的。合同是更重要、更本质的法律授权和法律依据。很多地方好像有了授权书就高枕无忧了，而忽视合同工作。这么重要的合同，往往是几页纸了事，该阐述的内容条款缺了一半，造成日后监管的被动局面，甚至酿成不可挽回的错误。上文讲的合肥煤气厂的爆炸，很大程度上就是合同问题。因为政府当初的合同里就没有这些监督检查的具体条款。
市政公用八个行业的管理者，都掌控着一定的国有资产和公共资源，同时也成了重点监督的对象。
特许经营合同到底叫合同，还是叫协议？我认为还是应当叫合同，有两个理由，第一，中国文化。在中国文化中，“协议”往往被理解为是简单事项和简单条款的书面形式。而中国文化中的“合同”往往是一个比较正式的全面的共同意愿的书面表达形式。从中国文化的角度，讲合同比讲协议更容易引起和得到各方面的关注重视，更加严紧地做好合同中涉及各方权益条款的起草和谈判工作。如果能够得到更多的关注和重视就可能把工作做得更好。第二，法律规范。大家都知道，国家有《合同法》，既然国家有《合同法》，政府与企业就市政公用项目经营所签订的文书是一个重要的文件，为什么不用合同这样一个规范的名称，为什么不用一个国家法律规范的名称？用国家法律规范的名称对工作只能有好处不会有坏处。
（二）伙伴监管
伙伴监管就是选择什么样的合作伙伴，需要进行监管。上文讲要公开招商，而且是做到公开、公正、公平。这个确实很重要，但还不够。因为那是从程序监管角度讲的。现在要从伙伴的性质讲，从伙伴需要具备的条件讲，或者是从伙伴和政府必须具备相同的理念的角度来讲来确定伙伴。因为企业和政府在一定背景下具备相同的理念，这个项目才能做好，才能长期的合作下去。书包网 电子书 分享网站
十、特许经营的政府监管（4）
政府要选择什么样的合作伙伴，什么样的伙伴可靠？
第一是战略投资者。公用事业投资巨大，但回收时间较长，如果想赚一把就走的是没有办法合作的。因为政府和投资者之间对项目的认识有根本的差异，不是战略投资者也就不是可靠的合作伙伴。
图10-1反映了市政公用事业中大型基础设施的收支情况，横轴是时间，纵横是金额。图中的四条曲线，从上至下，分别代表着销售额、支出总额、经营费用、财务支出。
图10-1公用设施特许经营收支示意图
第一点示意，我们可以看出项目在前期的13年，其支出总额是大于销售额的。这反映了项目支出的成本是大于收入的，也就是说，项目在经营的前13年是入不敷出的，是亏损的。亏损金额是前13年销售额与支出总额两条曲线围合的部分。
这反映了市政公用事业投资与经营的基本特征，反映出市政公用事业项目是一个长期经营项目，投资者一定是战略投资者和长期合作者。
第二点示意，项目经营在13年之后，情况明显改观，销售额明显大于支出总额，赢利出现了，并进入高赢利期。一旦越过夹角，图中的销售额曲线明显高于支出总额曲线，而且明显高于财务支出曲线，项目经营的利润空间迅速扩大。这时由销售额和支出总额曲线所围合的部分是这个项目经营的总赢利部分。但这张图的曲线没有画完整。
养只鳖就可以制鳖精了。少数供水企业、污水处理企业，是不是也可以很容易的见利忘义、弄虚作假呢？
第三点示意，在项目的经营初期，没有任何经营回报，传统意义上定义为亏损。在这段经营时间段内，承租企业还面临着突破项目预算和巨大的通胀风险。如果企业能够挺过去，开始赚钱的时候，政府和用户对企业的丰厚利润不应当眼红。因为不能忘记企业当初所冒的巨大风险。
第四点示意，大型市政公用事业项目如果经营初期或短期内就出现赢利，是不符合收支曲线图规律的。项目投资在短期内就开始赢利甚至实现高额利润，反映出项目支出总额中一定有相当部分不是投资者的投入，一定是有相当部分是政府或社会公众投入，而没有计算在内。承租项目不到两年就可以赚到较高的回报，也就自然成为不合理回报。像中法水务在沈阳第八水厂的经营就是一例。
第二是具有公用事业业内经验者。合作伙伴要具有公用事业经营的经验，具有经营经验也就对行业的运营特点、技术特点、管理特点等有丰富的实践经验，才会对运营中可能发生的问题有充分的认识和足够的准备。什么都不知道，处处外行，怎么可能有良好的合作？没有业内经验也就不是可靠的合作伙伴。
第三是在社会上具有良好诚信者。有经验又有实力，可以成为战略投资者，但缺乏诚信，过去经营过的市政项目偷工减料、见利忘义、只管赚钱、一点社会责任感没有，这样的投资者，这样的企业，也不能成为可靠的合作伙伴。
从具体项目讲，政府选择合作伙伴，要求政府和合作者双方要认可五项原则。认可了，双方继续谈，不认政府再找别家谈。这五项原则是：
1收支平衡原则
收支平衡就是在经营公用事业项目的时候，经营支出和经营收入大体相等，即经营支出是1000万元，经营收入大体也是1000万元。讲收支平衡原则，注意这里讲的是原则，在运营中是不存在支出1000万元，收入也是1000万元的情况的，特别是在一个项目二十年或三十年的经营期内的某一个经营时段的收入和支出更不会完全平衡。所谓平衡，是一个项目在它的完整经营期内力争做到收支平衡。所以说这是个原则。但既然是原则，那就要认可这个原则。认可这个原则，就不能想着在公用事业项目的运营中赚大钱。如果赚大钱那就突破收支平衡原则了。如果经营支出是1000万元，而经营收入是1200万元，那就不是收支平衡原则，因为表面上看经营的毛利润已经达到了20%，有人讲收支平衡原则是行不通的，因为投资者是讲利润的，甚至是冲着利润来的，如果没有利润，还有谁愿意投资呢？
十、特许经营的政府监管（5）
首先收支平衡原则并不反对正常的利润。作为企业运营的正常利润可以作为经营支出的一部分。如果当期社会资本的平均利润率是10%，那企业可以把这个利润率计算到企业的经营支出中。在不考虑投资成本回收计算方法的情况下，如果企业的设施运营成本，加上职工的工资、奖金、税费等成本支出是900万元，再算上企业的正常利润100万元，那企业的经营支出应当是1000万元，而企业的收费和各种收入加在一起也应当是1000万元。所以讲收支平衡原则并不反对正常的经营利润。只是把正常利润算做项目经营支出的一部分。
第二讲收支平衡原则反对的是高额利润。因为市政公用事业项目具有自然垄断性，这种垄断性不会因为项目是公有的或是由国有企业经营的就一定垄断，民营企业或外国资本经营就没有垄断。市政公用事业的自然垄断性决定了项目不管谁经营都存在着自然垄断性。具有自然垄断性的公用事业项目，在经营中极易产生垄断价格和高额利润。所以强调收支平衡原则，也就是强调除了在正常利润之外，不可以图谋和追求企业运营中的高额利润。企业在与政府合作的第一天就要有这样的信念和坚持这样的原则。不然，往后的运营行为就更难以把握。企业在经营市政公用事业项目的过程中，要把收支平衡原则贯彻到经营的各个阶段和各个环节，使收支平衡原则得到贯彻和落实。
第三讲收支平衡原则要求合作者是战略投资者。原则是非常明确的，正常的利润率，收入和收入和支出应当是平衡的，收入大于支出，一根绳索就会弯垂，支出大于收入，另一根绳索也会弯垂，不管哪根绳索弯垂，汽车都不可能走得长久。
支出大体相等，要求投资者必须具有十分平和的心态，和通过长期合作逐步收回投资成本和取得投资利润的思想准备，并以此作出相应的制度设计和经营方案。
国家政策讲“保本微利”。这里讲的是收支平衡。怎么理解？这里讲收支平衡实际上是对保本微利的本质解释。为什么这么说？因为保本微利，讲的就是企业在经营市政公用事业项目中，企业的收入或者说你的赢利不能太高，甚至不允许是高的，把企业的经营成本能拿回来就可以了。像上文讲的，如果企业的设施运营成本，加上职工的工资、奖金、税费等经营成本是900万元，企业通过收费能把这900万元保住，就可以了，这就叫保本。微利是多少？这个很容易理解，但是量化很困难，因为1%是微利，5%是不是也是微利，15%对90%的利润率也是微利。所以微利是相对的，比较恰当的应当是社会的平均利润率。不然很难操作，因为投资者是要赚钱的，如果是低于社会平均利润率，很可能影响投资者的积极性。如果这个“微利”，我们都认为它应当是社会平均的利润率水平，而其他的支出只能做到保本，这不就是收支平衡吗？所以讲收支平衡和保本微利是不矛盾的，其本质要求是一致的，只是收支平衡更淡化了利润、暴利的概念，使保本微利原则的内涵更科学和更准确。
2持久伙伴原则
政府把市政公用事业项目的经营交给企业去做。在政府和企业之间，企业和政府之间形成了一种合作关系。这种合作关系应当是一种什么样的关系？一定是长期的和友好的合作关系，也就是持久的伙伴关系。为什么是持久的，因为市政公用事业项目的运营是持久的，社会生产和社会公众对市政公用事业的需求是长期的，不可能今年需要，明年就不需要了。社会公众和社会生产对市政公用事业需求的长期性，决定了政府与企业，企业与政府之间一定要建朋友打球，赢球的人高兴，输球的人也高兴，而且要输得起。txt电子书分享平台 书包网
十、特许经营的政府监管（6）
立长期合作关系，并建立起一种友好的伙伴关系，来共同面对公用事业经营和发展中面临的各式各样的问题。
从投资角度讲，市政公用事业项目的投资往往是长线投资，需要10年、20年，甚至是50年100年的投资回收期，在这么长的投资回收期内，政府和企业都需要对投资的安全，进而是对设施运营的安全负责，在这么长的投资回收期内，会遇到相关的各种困难和问题，如果因为某一个问题双方争执不下，互不相让，甚至成为冤家对头，市政公用事业没办法做下去，社会公众和社会生产都会受到波及和影响。
不仅仅是持久的合作关系，还应当是持久的伙伴关系。伙伴关系就是说在政府和企业之间要具有足够的信任，始终保持着友好关系。政府和企业是伙伴，搭伙结伴，政府和企业是一伙的。一伙的，就是说政府和企业的目的应当是一致的，都是为了把市政公用事业项目经营好，来满足社会公众对公用事业的需要。反过来讲，也只有当政府和企业是友好和充满信任的伙伴，才有可能共同把公用事业项目做好。没有信任更谈不上友好，政府和企业怎么可能做好事情呢？
3人的关系原则（以人为本原则）
在法国的经验中，这条原则叫鉴于人的关系原则。几年前解释鉴于人的关系原则，就是在经营中政府要照顾那些被委托经营的关系户。打个比方，如果新奥燃气公司在某城市做管道燃气多年，质量和信誉很好，双方工作中处得很好，假设经营期限十年到了，这个时候，当地就可以继续聘请新奥燃气公司继续经营下去。而不是再去社会公开招标另找一家燃气公司来。
现在看鉴于人的关系原则至少包含三个层面的含义。一是在特许经营中，任何一家承租企业夫妻不和，权利、义务不对等就可能离婚。项目双方合作的权利、义务不对等，这样的合作关系很难持续下去。
要把某一项市政公用事业项目经营好，是需要时间过程的，是需要时间成本的。由于市政公用事业项目要面对广大社会公众和众多部门，所以在合作的各工作环节，经营的各个群体，服务的各个层面，都要建立起信任和友好的关系，这是需要时间的。某一家经营公司开始正常经营，而且磨合得越来越好，然后政府不考虑这样的因素，就把这家经营公司换掉这是不划算的。因为新的公司进入城市，要建立起同样熟悉程度的各方面信任和友好合作关系，可能还需要同样时间，抑或更长时间。
再是在特许经营中，任何一家承租企业要把某一项公用事业项目经营好，是需要付出关系成本的。需要时间，需要过程不错，但在时间和过程中是有财务成本的。政府和企业之间的信任关系，不仅是企业付出关系成本，政府同样也付出了关系成本。企业来找政府说一个事情政府不抽出时间听企业诉说吗？都是需要付出的。在这个过程中政府和企业领导人有更多的了解。有了相互的信任，建立了朋友关系，这很正常，也是需要的。但是当某一公用事业项目经营期限到期，就去重新寻找和确定新的承租人，轻易地把过去的经营企业换掉，对过去在政府和企业之间已经建立起来的友好关系，完全不予理会，这行吗？
第三在特许经营中，人的关系是复杂的。这当然绝不仅仅表现在特许经营中。在人类社会中人的关系或许是最复杂的关系。因为人的关系有的时候也很难用时间成本或财务成本去衡量，因为人的关系当中还有更多的感情因素。举一个例子，在一个镇上，一个老同志退休回到家里，老人60岁身体挺好，经济条件也挺好。闲得没有事情做，寂寞无助，闲散难当。一天，老人把门前打扫干净之后又把整条街巷都打扫得干干净净。以后老人干脆天天打扫街巷卫生，邻里称赞之声不绝于耳，老人也是每天精神矍铄，这好像成了老人的一大乐事。中央提出新农村建设，镇政府决定街上的垃圾卫生工作要搞特许经营，委托给企业去完成。对这样的事情应该怎么办？老人愿意扫就扫，置之不管，公事公办，另外公布招聘项目执行人。这恐怕就有问题了。因为讲人的关系原则，就是要考虑人的感情因素。老人干得很好，街坊都很高兴，非得把老人弄一边去，再找一家垃圾公司来，这就不是鉴于人的关系原则了。老人愿意干，发自内心地想做好这件事，大家也都很满意，镇政府就把这事委托老人干，不是皆大欢喜的事吗！bookbao.com 书包网最好的txt下载网
十、特许经营的政府监管（7）
再举一例，南方有个城市，城里有个湖，湖面的清洁工作委托给了一家人。这家人按照委托要求，每天两次清理湖面，收集湖面和沿岸的塑料袋、饮料瓶，打扫环境卫生，非常负责任，甚至做到不断巡查，随时清理和打扫。附近的居民和游客都可以感觉到湖水如镜、花草芳香、环境宜人。按照制度规定，这个特许经营项目的委托期限是一年，也就是说每年都要重新招募新的承租者。如果重新招募就完全有可能把这家人换掉了。应该怎么办？虽然需要讲制度，需要讲规定要求，但是还要讲以人为本，还要讲鉴于人的关系原则，因为制度设计的初衷和原则就是以人为本。人家干得挺好，群众很满意，就继续让他干就是了。
这里面有个问题，就是在特许经营项目发包制度中，如何体现鉴于人的关系原则，如何为落实这一原则开口子，就需要在制度设计中，和在合同中要有相应的弹性规定。例如，发生上述情况，群众满意的，可以依居民讨论会的结果，或以平时投诉率为标准，并经过主管部门没有做外墙保温违背了建筑节能法规。补做外墙保温的时候，不可能谁家有钱就只给谁家做的。
讨论认可的，政府或受委托机关就可以将特许经营项目继续委托给他做。这样做，居民满意，政府放心，承租者也高兴，会干得更好。这样做社会成本也是低的。
4用户平等原则
原则中的“用户”是指所有使用和需要使用公用事业项目的居民、家庭、企业、机构和组织。“用户”包括了城市生活中的各个方面、各个阶层和不同人群的消费者。
公共服务均等化要求对社会公众提供公共服务的机会和结果大体是相等的。用户平等原则是公共服务均等化在市政公用事业项目上的具体表现和具体要求。
公共服务均等化强调了不同人群和不同地区的公共服务的均等，而用户平等原则更多地强调了在一个地区一个城市中不同人群在使用市政公用事业项目中的平等。
使用市政公用事业项目的机会是平等的，使用中的结果是大体平等的。对需要购票的公园，要让所有消费者都有机会购得门票，不能让某些人可以购得，某些人购不到门票。对所有购得门票的消费者，他们都可以平等的游览门票规定的所有参观内容。
城市中自来水的消费者，应当平等的享用达到政府规定标准的自来水，不能因为靠近自来水厂或远离自来水厂，而享用达到规定标准的自来水或享用达不到规定标准的自来水。如果情况果真如此，那就违背了用户平等原则。
需要特别说明的是，用户平等原则更多地强调了对不同人群在消费市政公用事业产品和服务中的平等。不管富人还是穷人，不管是有钱的单位还是没钱的单位，市政公用事业项目的生产和提供者，都应当平等地对待每一位消费者。不能因为他们在经济上的差距或社会地位上的差距，而提供不平等的产品和服务。大腕上了公交车，就满脸热情地安排座位，乞丐上了公交车，就限制他选择座位的权利，甚至把他轰下去，这是不行的，因为违背了用户平等原则。如果这种情况发生了，有用户投诉，是一定败诉的。
5服务连续性原则
这个原则是大家比较熟悉的。平常讲，公用事业的服务不能停，不能断就是这个意思。水要天天喝，而且是24小时可能随时需要。公交车天天要开，如果一天不开，交通就可能停摆，城市就可能瘫痪。
十、特许经营的政府监管（8）
服务连续性原则，一方面是特许经营合作双方必须共同认可的原则，另一方面是市政公用事业所具有基本属性和特征。服务的连续性可以表现在4个方面：
（1）生产的连续性。水厂必须天天生产，公交车必须天天开行，垃圾必须天天收集处理……生产的连续性是服务连续性的基础和前提，也是公用事业项目经营的特点所决定的。因为如果自来水厂停下来，或者是污水处理厂停下，还会造成大量的非正常成本损耗。
（2）供给的连续性。一方面城市居民的生活是连续的，不可间断；另一方面社会经济活动，社会生产活动也是不可间断的。这就要求公用事业项目要连续地提供相应的供给和服务。因为公用事业服务的间断，就会打破城市居民的正常生活，也会扰乱社会正常的经济活动和社会生产。
（3）品质的连续性。产品和服务做到了连续供给，但早晨的水质和晚上的不一样，早上的自来水可以生喝，晚上的就得煮开才能喝，这样的服务连续性也是不行的。夏天，街上的公交车，今天是空调车，坐上去很舒适，明天是普通车，坐上去闷热难当。公用事业提供的产品和服务天天品质不定，随意变化，这肯定有问题。城市居民会有很大的意见。
（4)紧急情况下的连续性。一旦社会或生产出现紧急情况，要确保生产和公用服务的连续性。
紧急情况发生时，第一位要保障市政公用产品的供应，问题是平时要加强监管，防患于未然。
当合同出现纠纷，双方发生严重意见分歧，承租企业首先必须保障生产和服务的连续性。只要企业承租了公用事业项目就没有任何理由，可以搁置服务的连续性原则。
当供应出了问题，电力突然中断，水质严重污染，怎么办？2006年哈尔滨松花江污染、2007年无锡太湖水污染都是典型的例子，或类似情况发生怎么办？服务连续性原则是必须坚持的。这就要求政府和承租企业，一方面事前要有紧急情况发生时的工作预案，有处理紧急情况的措施和办法，做到有备无患；另一方面在遇到紧急情况时，必须迅速采取措施，千方百计保障服务的连续性，把对社会公众可能造成的损失降低到最低程度。
2008年初，南方地区雪灾，大范围积雪冰凌，造成16个省电力拉闸限电，十余城市电力供应中断，高速公路封闭，飞机停飞，火车停开，数百万人滞留旅途。这次灾害给人民群众的生活和社会生产带来了巨大的损失。*总书记和*总理亲自赶往灾区和生产一线，慰问受灾群众，指挥抗灾救灾。这个事情再次告诉我们，灾难虽然是突发的，不可抗的，但更显出公共服务连续性的重要性，只要公共服务不中断，只要供水、供电、供气、公共交通等公共设施服务能够迅速恢复，群众就可以迅速恢复生产和自救，社会就可以确保稳定和安全。
6分享利益和分摊风险原则
公用事业项目的经营，总体讲是会有风险的。这种风险来自于公用事业项目投资规模比较大，而在比较长的投资回收期里，完全可能发生这样那样的问题，如发生通货膨胀、金融危机、经济萧条，对社会对公用事业产品和服务的需求骤然减少，以至于公共设施的运营入不敷出；再如战争、自然灾害、疫情爆发等等。政府和企业双方对可能发生的各种风险应当有足够的认识和准备，并且应当采取政府和企业共同承担风险的原则。属于企业经营不善的除外。出现风险，企业当然要承担风险，并弥补可能带来的经济损失。但是出现风险，政府也责无旁贷。因为政府具有公共服务的职能，政府承担着提供公共产品和服务的责任。出现风险，需要政府千方百计，想方设法解决问题，承担部分风险，与企业共同分摊风险，共同渡过难关，保持公用事业的稳定，最大限度地满足社会对公用产品和服务的需要。txt电子书分享平台 书包网
十、特许经营的政府监管（9）
经营风险是始终存在的。一部分需要政府分担，一部分需要承租企业分担，更多的需要借助金融保险业承担。
近几年强调分摊风险一面讲得比较多，现在看，强调分享利益的一方面讲得比较少。实际上这是一个问题的两个方面，项目经营出现风险的时候，企业要求政府分担风险，可是项目出现盈余的时候，企业就把政府忘了，就只想到自己了。这就不对了。作为原则，一定是既要分担风险，又要共享利益。这才是公平的。不能出了问题，政府都给你背着，有了好处，政府就没份了。打个比方，北京长安街上的公交线路，总是生意很好，不管早晚车上的客人都是满满的。这条线路的经营一定是赢利的，那么由此产生的利益是不是应当由企业和政府共享？当然是这样的。所谓由政府共享说到底是由社会公众共享。怎么实现利益的共享，可以通过税收的办法，也可以通过合同约定利益分配的办法，还可以通过将无赢利线路与赢利线路一起委托的办法，使得利益共享部分的赢利得以实现并发挥应有的效用。
关于分享利益的技术处理，实际上比分摊风险还有难度。因为发生利益和利益存续水平的情况是变化的，就这需要在合同中制定留有余地的、弹性的、可调整的、双方共享利益的约定。北京有一条高速路，就是亚运会之前修的机场高速。这条收费高速路，效益非常好，因为“智取华山”就这一条路，每天往来机场的人络绎不绝，车流不断，可谓财源滚滚。好在是国企公司在做，赚的钱还是国有的，全民的。如果是民营企业做，这事就比较麻烦了。因为从开始运营到现在已经十五年，每年北京首都机场的客流量是5000万人次，保守算下来，已经收了50多亿元了。面对这样的项目，利益是不是应当在承租企业和政府之间共享，是不是需要一个不同经营阶段利益共享的可调整的约定呢？
（三）价格监管
1价格调控的监管
政府对公用事业项目在实行特许经营期间的价格监管是非常重要的事情。但这个事情又是十分复杂的。因为需要价格机制保护社会公众的利益，需要价格机制来反映市场的变化，维护企业的利益，还需要价格机制在贯彻节能减排、技术进步、科学管理等政府目标上发挥作用，以实现政府的工作目标。基本的原则是保护社会公众利益，体现企业经营利益，符合政府政策导向。价格制定和调整的原则和程序在《价格法》中已经有明确规定。近几年国家对供水收费、污水处理收费、垃圾收费、燃气收费、供暖收费等进一步制定了相关的价格政策，有力地促进了相关行业的深化改革，推动了公用事业相关行业的发展。
价格与经营者的回报是有直接关系的。前几年有些地方实行固定回报的方式，政府吃了不少苦头。如供水，定好价格以后，按照每日固定的供水量付费，用水达不到固定的供水量时，仍由政府将差量的水价付给经营者。更有甚者，在这个基础上，政府和企业再约定一定较长的委托经营期限，比如10年，或者20年。这就让政府背上了包袱。眼看着每天城市的用水量达不到供水量的规模，每天政府还要支付大量的费用。
有个城市叫宜春，不是黑龙江的伊春，是江西的一个城市。2000年举办全国农*动会，原来的水厂生产能力只有每天3万立方米左右，不够用，需要加强供水设施的建设，马来西亚一家企业拿到特许经营权，新建水厂的规模达到每日生产能力10万立方米。这家外资企业投入并不多，大约3000万元。可是和政府签订的特许经营合同里面有一条，就是城市的用水量达不到10万立方米的时候，用水差量的价钱由政府买单。到2006年城市的用水量一直没有达到供水能力，政府为这个事情包袱很重，一直和外方企业在谈判。但是白纸落黑字，再想修改条款可就难了。
十、特许经营的政府监管（10）
以后国务院发了文件，要求禁止实行固定回报。可有些地方实行源水的价格不变或者是只能下调不能提高，还有的在合同里签订三年调整一次价格，调整价格幅度不低于多少比例，成了变相固定回报。
听证会是规定程序，也是决策必要的过程。参加听证会的居民，需要具有广泛和真实的代表性。
价格是需要调整的，因为市场是变化的。法国人的做法，或许可以参考。当企业认为价格已经不能够满足生产成本和合理赢利水平的时候，首先是由中介机构按照市场CPI变化和主要原材料价格的变化，提出价格调整方案。这个方案是在反复预测的基础上计算得出的，而计算方法是科学和详尽的。如水的销售价格及污水处理价格，要根据收支平衡原则，并考虑服务数量变化、市场物价指数变化、地方和国家税收变化等因素来进行的。有时候为解决需要政府投入的那部分资金，测算时还包括政府设施使用税和附加税等（2000年，法国苏伊士里昂供应巴黎的生活水价，每立方米为17法郎。其中水成本加利润5法郎、污水处理费5法郎、税收7法郎，税收7法郎包括了农村发展税、水资源税和增值税）。政府对价格变化和企业报酬会定期进行复核。一般情况四五年一次。如果价格调整方案双方意见不一致，不能达成新的价格协议，按照法国的做*成立一个三人委员会对复核结果进行仲裁。这个三人委员会，由合作双方各选一人，第三人由选定的二位委员共同指定。当然价格的调整最终还是地方议会所决定的。但在议会讨论前这些工作是必需的。
上海制定的水价调整做法也可以参考。城市水业的水价调整，对源水价格调整原则是保本不赢利；对供水价格调整是保本微利；对排水价格的原则是雨水收集政府投资不赢利，污水处理企业经营合理回报。为了做到价格调整能够体现公众利益，科学合理，各方面可以接受，他们还提出了三句话，一是成本比为核心，二是收入比为调节，三是样本比为参考。
成本比是讲，成本是基础，也是核心。所以上海把社会经营水业的平均成本作为重要基础，经营者单方面说企业的成本是多少不行，要把社会的行业的平均成本拿来比较。成本确定了其他部分才可以比较客观的核算和确定。
收入比是讲供水价格，或者说城市居民每月的供水支出占其月收入的比例是多少。世界水平是多少，中国水平是多少，上海水平是多少。如果中国城市供水支出占月收入的平均水平是1%，上海要调整到3%可能就有问题了。百姓会有疑问的，这个企业是怎么经营的，政府是转让项目的经营权，对方业内经验、社会诚信和企业实力都是考查的内容，不是谁的价格给的高，项目的经营权就给谁。
怎么监督管理的，公权哪去了？上海定了一条，如果确实需要水价格调整大于1%，将下调源水水价，以平衡收入比。
样本比是讲，要对同类城市的同类水厂进行抽样，看看其他同类水厂的生产成本、经营效益和水价的情况。如果广州、武汉、杭州等城市水厂经营成本都比上海低，价格水平也比上海低，上海提出调整和提高价格就没有道理可讲。如果它们中的水厂多数经营成本都比上海高，价格也比上海高，那就可以作为调整的依据。在价格的调整制度中，上海还制订了企业成本预算审核制度，对企业经营成本实行监管，为价格的调整提供了重要依据。书包网 电子书 分享网站
十、特许经营的政府监管（11）
上文讲了公用事业产品价格制定的监管，资产的价格的监管，公用项目价格的监管。下面对项目（资产）价格，特别是项目（资产）的转让价格中的经营权转让价格、资产转让价格、无形资产转让价格的监管作个讨论。
2转让价格的监管
现在有一个现象，民营企业和外资企业并不满足拿到公用事业项目的特许经营权，而是希望拥有项目的产权或股权。当地政府似乎也乐于转让公用事业项目的部分产权或股权。这种转让在当地政府看来是盘活存量资产，拿到大量的转让资金，解决了城市新建项目的部分资金问题，同时又对原有企业进行改革，引入市场机制和新的经营理念。总体上看这个事情没有什么错。在国有控股的情况下，将部分产权或股权进行转让，是鼓励和引导非公有制经济进入市政公用事业的重要措施，也是充分发挥社会各方面积极性的一个重要的选择。但是在市政公用事业项目的资产转让中，出现了一些问题需要关注。
突出的问题，是投资者（收购者）往往以高出转让价格几成或几倍的价格拿到转让的产权或股权。这个问题引起了社会广泛和激烈的讨论。讨论的焦点就是外商或外资高价收购城市水业资产给国人带来的担忧。特许经营的价格参见图10-2。
图10-2特许经营的价格
担忧之一：城市供水被外资控制。进入21世纪以来，外资大举收购我国主要城市的大型和优质供水企业，尤其是省会城市的供水企业，在一定程度上形成了外资控制我国城市供水的局面。上海浦东自来水公司被法国威力雅公司收购50%的产权，重庆市自来水公司被香港中法水务控股60%，天津市自来水公司被法国威力雅公司收购了49%的股权，兰州市自来水公司45%的股权被法国威力雅公司收购。截止2007年9月，全国已经有成都、沈阳、济南、郑州、昆明、海口等41个主要城市的供水项目被外资局部或整体控制。
这个担忧的合理部分是：第一，对关系国家安全和国计民生的产业和项目国家有规定要求国有控股，一个城市的供水市场应当坚持国有控股这是起码的。但有些城市突破了这个政策界线。第二，超过国家规定投资规模的项目国家要求核准制，这么重要的项目，投资规模这么大，不去核准，当然是有问题的，社会舆论有担忧也是正常的。如果监管措施再没有或跟不上，国有经济的控制力、影响力和带动力恐怕很难体现，道理很简单，因为政府不能控股，所以政府参与企业的经营决策受到限制。
担忧之二：高价收购后谁来买单。合肥有一个污水处理厂，政府转让价是24 亿元，结果柏林水务以两倍的价格（48亿元）拿到20年特许经营权。上海浦东自来水公司政府转让价(底价)76亿元，法国威力雅花了20亿元，拿到50年特许经营权，更有甚者，法国威力雅盲人摸象总是局部的，对市政项目国有资产的评估，需要对有形资产和无形资产等进行全面评估。
以高出转让价348倍的价格（17亿元）拿到兰州市供水集团45%的股权和30年经营权。如此高的收购价格，表面上看是政府占了便宜，存量资产盘活了，卖了好价钱。但实际上投资者愿意和肯于出这样的价钱，是看到了更大的利益，是要收回投资的。
不排除投资者在市场分析和投资回报上算得账比政府可能会更仔细。但是不管怎么说投资者的投入是要收回的，而且是本利都要收回的，投资者怎么收回，投资从哪收回？有人讲，政府应当给予扶持的政策，如土地无偿使用、剥离不良资产等，来降低企业的经营成本。这是从公众利益的口袋里拿出利益让给企业。即使这部分好处给了企业，仍然不能降低日后的企业经营成本。因为现在看收购后经营成本降低的企业好像没有，要收回上面说的48亿元、17亿元、20亿元的投资和相应投资利润，最可行的办法就是涨价。涨价的本质是城市居民为高价收购的公用项目买单，高价收购的本质是社会公众的利益被不明渔利。为什么叫不明渔利，因为政府的转让决定和特许经营合同没有征求城市居民的意见，甚至百姓想查寻的时候政府可以保密为由拒绝查寻合同内容。
十、特许经营的政府监管（12）
担忧之三：转让价格的合理构成。实际上，在高价收购的背后有更严重的问题需要思考。一是股权比例问题；二是以收购资产变相取得特许经营权的问题；三是资产回购问题；四是公司股份整体上市和固定回报及变相固定回报问题。
从价格监管的角度，在项目资产的转让中存在着资产转让变相代替经营权转让，这是两回事；存在着资产转让隐藏着无形资产的转让，这还是两回事；存在着经营权转让能不能，应该不应该确定价格的问题，这是都是伴随着项目资产转让中需要明确的。在目前公用项目（资产）转让的实践中有四个价格是我们必须明确的。一是经营权转让价格；二是项目资产转让价格；三是有形资产转让价格；四是无形资产转让价格。
（1）经营权的转让价格
经营权转让有没有价格，这一直是个问题。问题的核心是政府把某一公用事业项目的经营权转让给承租者（投资者）能不能取费，能不能有价格。这是有价格的。因为某一公用项目的经营给了经营者，他可以不投入，不需要增加新的投资，就可以通过经营获得收入。无偿地把经营收益让承租者拿走，无疑是损失了公众利益。当然项目收益可以通过税收的办法拿到政府的钱袋。但是在税收之后仍有较高利润的时候怎么办，政府总不能月月跟承租者分账。所以经营权的转让价格实际上是承租者经营公用事业项目不需要投入就可以获利的部分，或者是增加的投入超过合理回报部分收益的预付款项。
有人说有些公用事业项目是赔钱的。是的。亏钱的项目也应当有价格。这个价格本质上是政府补贴的价格。这个时候，政府把公用事业项目的经营权转让出去，一定是希望价格越低越好。价格越低，意味着政府需要拿出来的补贴就越少，这种情况往往是价格低的中标。一条不景气的公交线路，政府每年要补贴50万元，甲承租者要求每年补50万元，乙承租者每年要求每年补30万元，在委托服务标准不变的条件下经营权一定给要求每年补30万元的承租者，这时候经营权转让价格应当是负30万元，也就是政府要给承租者30万元。
如果经营权转让没有价格，那公用项目不需要投入就可获利部分和增加投入超过合理回报的获利部分，就是一笔糊涂账。有了特许经营权转让价格的概念，才可以对项目的转让进行考核和监管，防止出现糊涂账和滋生*。
首先给特许经营权转让价格一个概念：特许经营权转让价格是指项目（包括资产）在委托经营期限内，正常收益减去承租者（投资者）合理回报的价格。这个价格根据项目市场情况的不同，有时是正值，有时是负值。用一个简要的公式：特许经营权转让价格＝{［项目年收益×（1+发展系数）］-承租者合理回报}×经营年限（这个公式中还应有比较复杂的系数关系，不在这里讨论）。
如，有一个城市管道燃气项目，假设项目每年的正常收益为1000万元、城市燃气用户发展系数为10%、承租者的合理回报每年应当是200万元、委托经营期限为10年，通过计算，
（1000万元×110%-200万元）×10年
这个计算表明，政府把城市的管道燃气项目特许经营权转让给承租者的特许经营权转让价格应当是9000万元。这里面隐含着两个数字，如果没有承租者出现，这个项目十年的收益应当是11亿元（每年项目正常收入1000万元×10年，再乘以发展后的用户，毛收益应当在11亿元），如果没有特许经营权转让价格这个概念，政府就可能把这11亿元拱手送给承租者。还有一个数字，9000万元现在是一次性、提前给政府了，因为这9000万元是在今后的十年经营期间承租者才能拿到的，而且还有可能拿不到，因为存在经营风险。所以支付特许经营权转让价格时，需要考虑扣除垫付利息，更合理的办法可以实行逐年付费，经营期满结清的办法。书包 网 bookbao.com 想看书来书包网
十、特许经营的政府监管（13）
再如，还有一个城市管道燃气项目，由于管线过长，用户过少，项目经营状态是亏损的。假设项目每年的正常收益为负100万元、城市燃气用户发展系数为0、承租者的合理回报每年应当是200万元，委托经营期限为10年，通过计算，
（-100万元×1-200万元）×10年
这个计算表明，这个城市的管道燃气项目特许经营转让价格应当是3000万元。但是这个3000万元应当是负值，也就是应当是政府付给承租者的费用。招标的时候，需要看几家竞争者谁能够低于3000万元承租这个燃气项目。越低的竞争者，说明政府补贴的数额越少。实际上政府对亏损性项目的补贴也是逐年实施的，因此这3000万元的特许经营权转让价格，政府可以逐年兑现。但不管怎么说，有了特许经营权转让价格的概念，就有了对项目转让工作监管和考核的依据，工作的透明度会大大提高。
事实上，特许经营权转让价格是负值，正是项目经营中政策性补贴和事业性补助部分的体现。因为一个项目的正常收益为负值的情况如果是由于项目经营不善、行政干预等因素造成的正常收益成了负值不能成为计算项目转让价格的基础和依据。
（2）项目的转让价格。
项目的转让价格是项目资产转让价格和特许经营权转让价格之和。其中项目资产转让价格包含了有形资产和无形资产的转让价格。如果是整体接管和改制，还应当考虑企业人才的转让价格。特许经营项目转让价格见图10-3。
图10-3特许经营项目转让价格
特许经营项目的资产转让价格，传统理论包括有形资产价格和无形资产价格两个部分。有形资产价格的计算本来是相对简单的事情。因为有形资产的转让价格实质上就是项目设备（资产）在转让时的现值价格。如项目的设备1000万元买来的，扣除500万元折旧，再乘以市场系数，就是转让价格。但是现在是项目资产，就不仅仅是设备的现值价格等有形资产价格，还要考虑到无形资产和其他因素所形成的价格。
国内有学者批评说政府的资产转让开价低了。这主要因为只考虑了资产重置的成本价格。有人称为是“重置成本方法”计算出来的。城市某一项公用设施，如果重新购置同样的设备、原材料以及土地和厂房现在需要的费用，就是重置成本价格。
为什么承租者还价的时候会比较高？上海浦东自来水50%（73亿）的资产转让，法国威力雅敢拍出20亿。为什么？因为这个价格绝对不仅仅是资产的转让价格，因为资产本身不值那么多钱，外商用的计算方法叫“收益成本法”，还有叫“企业现值法”。不管叫什么计算方法。在计算因素中已经不仅仅包括购置同样设备、原材料以及土地和厂房现在需要的费用，同时还包括了经营期内全部的项目正常收益；包括了扩大市场规模的预先的垫付支出；包括了降低成本后项目提高效率取得的收益；等等。
这样算下来，承租者仍然是合算的，而且支付20亿元后承租者仍然是有钱赚的。那么问题出在哪里？问题就出在没有考虑特许经营权的转让价格，因为承租者拿到特许经营权，就意味着他拿到个整个的城市供水市场，不需要再做广告，不需要和任何人竞争，不需要再去为开拓市场花大笔的钱。由于他拿到特许经营权，他就充分享有了过去城市供水集团所积累的无形资产，所以在计算中包括了扩大市场规模的预先垫付支出是必需的。这笔费用实际上还包括了他使用过去供水集团无形资产的费用。
十、特许经营的政府监管（14）
在经营期内全部经营的正常收益，按照当时105元/吨的水价，实际上这笔收入包含并超过了承租者合理回报的部分和政府共享回报部分，不然怎么体现利益共享呢。从这个案例可以看出，承租者所以以较高的价格收购项目资产，其高出部分实际上就是特许经营权的转让价格和无形资产价格。这不能说明外资或者民营企业就多么会经营，国企就多么不会经营，这只能说明过去没有算好账，把特许经营权的转让一直看做是无价转让。造成大量市场收益和无形资产不清不楚地送给承租者。
综上所述，资产的转让价格应当包括有形资产价格和无形资产价格。如果需要取得经营权还应支付的特许经营权转让价格。
1）有形资产的转让价格
不讨论有形资产的有关政策问题，只是明确几个相关的概念。
有形资产有狭义的概念和广义的概念之分。狭义的有形资产通常是指企业的固定资产和流动资金。广义的有形资产则包括企业的资金、资源、产品、设备、装置、厂房、人才信息等一切生产要素在内。总的来说，有形资产就是有一定实物形态的资产。
从分类看，有形资产是以具体物质产品形态存在的资产，包括生产有形资产和非生产有形资产；有形资产还可以分为实物资产和金融资产。
生产有形资产是指生产活动创造的资产，包括有形固定资产、存货(库 存)和珍贵物品。其中有形固定资产又按住宅、其他房屋和建筑物、机器和设备、培育资产分类核算；存货按原材料及用品、在制品、制成品、转售货物分类核算。
非生产有形资产是自然提供未经生产而取得的资产。非生产有形资产包括土地、地下资产、非培育生物资源、水资源。
有形资产数量可以从企业的财务报表上查到。需要注意的是：对公用事业项目的有形资产评估，一是考虑公用项目有形资产的战略价值时，不仅要看到数量，而且要注意评价其产生竞争优势的潜力；二是要科学客观地选择折旧率，反映真实价值；三是对有形资产要作全面的登记评估，防止有形资产评估时的实物遗漏，按照政策需要不计入的转让价格部分的，要有明确说法，做到全面记录在案。
2）无形资产的转让价格。
无形资产价格是指所委托经营的市政公用事业项目或项目资产由于其潜在的市场价值和社会企业拥有的专家和专利是无形资产。“气球专家”可以随风飘去。但是专家的智慧是企业厚重的资产。
影响力等给项目经营带来的效益价格。
无形资产是有价格的，问题是在公用事业项目转让特许经营权的时候，无形资产这个账怎么算？
专业语言讲，就是无形资产的折现率该怎么算。
财政部《资产评估准则——无形资产》规定，无形资产评估的折现率为“预期收益口径与折现率口径保持一致”。具体算法有风险累加法、TOBIN比较法、报酬率折算法、统计分析法等。美国采用的资本资产定价模型（CAPM）是现代最常用的资产定价理论。CAPM模式对资产风险及预期收益之间的关系给出了很精确的预测。按照这一理论，一项资产的预期收益率与无风险收益率、市场风险溢价以及该项资产的投资风险相关。在满足假设条件下，CAPM模型是期望收益-β关系式，即
R=γf+β（Qm-γf）
十、特许经营的政府监管（15）
式中R为某项风险资产的预期收益率，γf为无风险资产收益率，（Qm-γf）为市场风险溢价，β为该风险资产收益率对市场收益变动的敏感程度。
对于一项无形资产而言，其应该给予出让者或者是授让者的投资回报率，即是承租企业或投资者在考虑风险程度后可以接受的必要回报，其可以带来的未来现金流按照该折现率进行折现后所得到的现值，应当等于承租企业或投资者之前所愿意付出的对价。这个必要的回报率即是无形资产评估中所要使用的折现率。
无论采取哪种算法，都要根据无形资产评估的目的、前提条件和未来使用状况可能带来的收益风险进行评估。而评估结果往往存在较大误差。国际认可的可以被接受的折现率应当在20%以内。
在考虑无形资产价格的时候，有这三点可供研究：
第一，政府的作用。政府在特许经营过程中是重要的经营合作者、支持者，政府起到重要的政治和经济上的担保作用。并通过行政力维护着一个相对稳定的经营平台。
对市政公用事业项目土地使用性质的判定，政府有可能在今后预备增加的土地使用上，判定其无偿使用，如果这种可能存在，实际上也可以视为是无形资产。政府在承租者经营前，对国有企业进行改革重组，剥离所谓不良资产，这实际上对承租者日后的经营也会产生很大的影响，这是不是都可以算做无形资产呢？
第二，市场的垄断。政府把项目委托给承租者经营，实际上是把市场给了承租者。使承租者始终拥有了对市场的占有和扩张的垄断地位。取得这种垄断地位在私人物品的生产和市场扩张中本来是需要通过承租者的投入才能获得的。现在是政府通过行政命令赋予承租者这种垄断地位。承租者节省的相关费用是不是政府给承租者带来的无形资产呢？
第三，原有的诚信。城市居民对原有国有企业提供的市政公用事业产品和服务的质量和水平所构成的诚信。树立诚信是需要长期积累的，在积累的过程中也是需要成本的，现在承租者在过去国有企业的基础上继续经营，省去了过程性诚信积累的成本投入，这是不是也应当算做无形资产呢？
对特许经营中权利转让涉及的三个价格问题作个小结（见图10-4）:
第一，特许经营权转让价格是客观存在的。特许经营权转让价格、项目转让价格、项目有形资产价格、项目无形资产价格是四个不同的价格概念，具有不同的价格构成因素。各自代表着项目某一权利的受让价格，或受让现值，不可混淆，混淆了就有可能出现利益损失。市政项目（资产）四个价格概念不明确，转让折现时有缺乏就可能造成国有资产和公众利益的损失。见图10-4。
图10-4特许经营权转让价格中的四个不同的价格概念
第二，项目资产转让不代表也不包括特许经营权转让。项目资产转让价格不包括特许经营权转让价格。现在的高价收购资产的现象和所谓溢价现象，其本质是将特许经营权价格等政府该拿到的共享利益都算到了资产转让价格中。溢价之说是不真实的，只是因为制度中没有特许经营权转让价格概念，高出资产转让价格的部分本质上是特许经营权的转让价格，是承租者应当付给政府的。
第三，在转让特许经营权和转让项目资产时，应当客观估算项目资产的有形资产和无形资产的价格。对项目潜在的无形资产进行客观评估。充分体现在项目资产转让价格中。从这个意义上说，项目资产转让溢价之说高出资产转让价格部分也包括了项目的无形资产部分价格。可以有不同的分类计算方法，但对项目（资产）的无形资产应当进行客观的价格评估，防止或减少项目无形资产的流失。见图10-5。bookbao.com 书包网最好的txt下载网
十、特许经营的政府监管（16）
图10-5特许经营项目转让价格因素（四）期限监管
经营期限是合同的重要内容，经营期限关系到投资者的经济利益，也关系到社会公众的经济利益。委托的经营期限长短直接影响到政府的监管效率。现在看，特许经营中的委托经营期限普遍存在着三个突出问题，一是委托期限过长，二是期限不够灵活，三是缺乏判断依据，使得在确定期限时没有标准的尺度。
先讲个例子。
深圳市有个叫盐田的地方，也是深圳的港口和免税区，过去从城里到那里需要翻一座大山，翻一座大山意味着要绕行十几千米的山路，因为去港口的车子里面有很多是重型卡车，很不方便。1989年政府采取特许经营的办法，委托开发盐田港口的投资商在那里修一条隧道，直接打通到港口的道路，路程缩短十几千米，交通变得非常便捷；但是新的问题来了，深圳城市发展很快，没有几年时间，到20世纪90年代中期，盐田和市区已经连为一体了，成了城市的一部分，这条隧道也成了市区内的道路。每天通过这条隧道的车非常多。而政府当初委托特许经营时，允许投资者在隧道两头设收费站，实行双向收费。因为要停车收费，每天这里交通拥挤，塞车严重的时候，要等一个多小时。市民对此意见很大，要求政府取消设在隧道两头的收费站。市民的意见是对的，每天通过隧道都要耽误一两个小时，影响市民工作，也影响市民生活，城市的形象也不太好。为解决这个问题，政府去找这家投资者商议，要求撤销收费站。可是投资者不同意，为什么不同意？经营期限没到啊！政府凭什么要投资者撤掉收费站。结果政府和这家企业谈了多次仍然谈不下来，市民的意见越来越大。
这个项目，政府给了50年的经营期限。回到开始时讲到的三个问题。
第一个问题——委托期限过长。
政府凭什么给50年的经营期限？这条隧道当年的建设投资也就是2亿元，初步测算这个项目到20世纪90年代中期，项目的投资早就已经收回。而且项目的数倍投资都拿回来了。在协商不成的情况下，政府想回购这条隧道的经营权，而且是开出了当初投资额几倍的价格，但一个工地上，时间可以老板说了算。委托一个市政项目，经营期限还能让老板说了算吗？
是，这家投资者仍然不同意，逼得政府没办法，在这条隧道旁边又修了第二条隧道。这是深圳财大气粗，如果换个其他城市怎么办？经营期限过长，是政府对项目的经营成本和效益没有充分研究的表现，实际上是把社会公众的利益给卖掉了，使投资者或承租者获得了不当的垄断利润。
委托期限过长是各地的通病。有承租者来了，一张口就要30年、50年的经营期限，主管机关为了留住承租者往往是不惜代价、满口答应。江西宜春有个县，自来水厂给了一个民营老板经营，经营期限给了70年。政府给承租者的经营期限过长，势必给政府带来被动，因为经营权给了承租者，政府在市政公用事业项目上的控制力、影响力和带动力自然受到影响，搞不好会失去控制力，直接影响到社会公众的利益。
第二个问题——委托期限不够灵活。
政府为什么一下就给了50年呢？政府定了那么长的时间，本来就已经不妥了，为什么不增加一些灵活条款，如可以在合同中规定，经过经营绩效统计或税收考核，证明投资者已经收回了投资，就必须撤销收费站；如可以在合同中规定，通过现场实测和抽样调查，证明投资者已经收回了投资，就必须撤掉收费站；如可以在合同中规定，当每天城市通过隧道的车流量达到一个交通量上限时，投资者必须撤销收费站，改为政府采取其他措施付费，如政府购买服务的方式，政府每半年或一年向投资者付费等等。必须设定更加灵活的方法，减少发生因市内设置收费站而影响公众利益的情况。现在看在地方签订的合同中，灵活变化的条款很少，甚至根本就没有这方面的条款。
十、特许经营的政府监管（17）
第三个问题——委托期限的确定缺乏依据。
委托期限是10年好，20年好，还是更长好。依据是什么？上文讲深圳这个项目给50年的经营期限，依据是什么？基本的依据应当是委托经营期限内成本和效益的平衡。这个平衡和上文讲的收支平衡原则是一致的。考虑委托期限内的经营效益平衡，既要考虑投资者投资的回收和合理回报，又要考虑政府按照共担风险和分享利益。
经营期限的计算公式，其最基本的公式（A）应当有：
T（经营期限）＝Q（项目投资总额）/M（每年项目收益）
M（每年项目收益）＝（每年项目经营收费总额+项目政府补贴）-项目经营成本
Q（项目投资总额）＝M［（项目每年收益）+投资拆旧］×T（经营期限）
说它是最基本的，是因为事实上还有一些经营因素系数没有放到公式中去。
从这个基本的公式，可以看出委托经营期限主要由两个因素决定，第一，投资规模。投资规模越大，投资回收需要的时间就越长，相反投资规模较小，投资回收需要的时间就越短；第二，项目收益。项目收益比较高的，有助于项目投资的回收，收益越高，回收投资的时间就越短。项目收益较低的，委托的期限可能要越长。
上文委托经营期限的参考计算公式，会比较适合BOT等需要投资建设类的项目，不需要投资或至少不需要固定资产投资，只委托经营权的项目委托期限怎么确定？需要考虑哪些因素？
只委托项目的经营权，对承租者来说，并没有固定投资投入，经营中有部分流动资产投入，相对需要投资的委托经营期限的确定要短得多。但需要考虑的因素并不少。这些因素在计算需要固定资产投入的项目委托期限时也同样需要考虑。需要考虑的主要因素有：
（1）设施的寿命时间。如城市公共交通中的汽车运营，委托期限应当考虑汽车的正常运营寿命，是5年，或10年。委托期限不应当超过这个时间，而应当在这个时间以内。
（2）项目的运营周期。如污水处理厂的经营，委托期限应当考虑城市污水处理，在不同的季节污水水质的情况是有区别的。委托期限不能少于四个季节，也就是不能低于一个工作年市政项目资产转让价格越拍越高，是因为竞标者同时还掏出了项目特许经营权转让价格、有形资产转让价格和无形资产转让价格。
。因为雨季和旱季污水水质变化很大，委托期限如果不是一个自然周期，这不公平。
（3）职工培训和熟悉工作的时间。有些工作，即使是清扫卫生的工作，对职工也需要进行培训，培训的时间加上熟悉工作的时间，是确定委托经营期限的最起码的期限，应当在这个期限内再加上相对稳定因素时间。
（4）财务周期。一般财务周期是多少，如北京税务局要求每个季度要一次报表，工商局要每年检查一个企业经营情况，银行部分项目借贷最短周期是半年等等。这些财务制度上的时间周期需要考虑。委托经营期限不应低于这些周期。
（5）政府的任届时间。地方政府一届过去是四年，现在都是五年了。政府把项目的经营权委托给承租者，并不需要承租者投资，只是委托承租者把现有的某一设施经营好，这个委托期限不宜过长，应当控制在政府的任期内，或者是委托的期限能在任期内实现对承租者在几个委托期限内的考核才好。
十、特许经营的政府监管（18）
如果考虑上述因素，经营期限的计算公式（B）应当有：
T（项目经营期限）＝G（政府任期）±E财务周期E±员工培训时间W±设施寿命周期C±项目运营周期D
（五）资产监管
过去一段时间，许多地方对市政公用事业的产权改革情有独钟，大动干戈。安徽的同志讲，安徽省40%的公交企业、50%的供水企业、80%的燃气企业的国有产权已经出让。安徽的情况在全国是有代表性的。深圳市水务45%的股权转让了。上海浦东水务50%的股权卖掉了。现在谈改革，似乎必谈产权出让、股权转让。似乎产权动了才算是改革。可动产权是大事，没有十分把握轻易动不得。在所有权改革上，除了产权改革，还有经营权改革。为什么不可以在放开经营权上多下工夫，在搞活经营权上多探索改革的路子。
1产权改革有好处，但需要慎重
地方对产权改革所以情有独钟，敢动真格的，主要原因有三：一是中央有政策。中央在十五大提出了从战略上调整国有经济布局和结构的重要任务，强调该退的要退出来，抓大放小，改变国有经济一统天下的局面。既然中央说了，地方当然可以做。这叫有“尚方宝剑”。二是地方有需要。城市建设发展很快，旧账总算还得差不多了，但新账的投资从哪来，城市建设要发展、市政公用事业要发展，需要建设资金，增量没钱就想办法把存量做活，存量资产出让转让自然可以有钱进账。不管这叫不叫融资冲动，算不算是盘活资产，但看上去政府的行政效力提高了。三是企业有要求。国企改革势在必行，各行各业都改了，国企不改不行。国企人浮于事，缺乏活力，更少竞争力，怎么改革？最好的办法再找个股东来，因为定什么制度，减什么人，自己不好说，别人好说话。正是“外来的和尚好念经”。特别是涉及价格、人事制度，国企没人管，改成民营了、改成合资企业了，优惠政策就来了。所以热衷于产权改革，也是企业改革的一个现实选择。
产权改革有好处，但不是万能的。产权改革是灵丹妙药，但不能包治百病，而且会出现一些新的问题。一是企业从关心公共利益到关心股权利益。这与改革的目标是相悖的。改革要促进公用事业发展，促进公用事业国有企业发展。但产权拿走了，新股东更多关心的是股权的利益、企业的利益，而不是社会公共利益、更不是市政公用事业的健康协调发展。产权改革后很多地方的市政公用事业发展规划落空。再一个是只做赚钱的不做赔钱的。这是资本的属性使然。赚钱的千方百计要干，不赚钱的打死不会干。新股东不关心如何降低成本的事，最上心的事是怎么向政府申请提高价格。因为降低成本是自己要掏钱，至少是要先掏钱，而提价是向政府向社会公众要钱。深圳特区污水处理费在三年多的时间里，已经从两角七分提高到了一元零五分，通过提价来保障股权的利益这也太方便了。第三是政府控制力明显下降。有那么多的投资者愿意购买市政项目的股权，说明一个问题，市政项目的经营是可以赚到钱的。
产权不是政府的了，所有权不是政府的了，占有权、处置权、收益权政府当然要听所有者的。政府失去控制力，怎么保障公共利益和公共安全，一旦出了问题又怎么保障城市的安全和社会的稳定。第四是产权出让转让，如何保证国有资产不流失，如何保证国有资产的交易行为公开透明，如何保证有形资产和无形资产评估是客观的，这谁也不能打保票。在这样一种情况下，地方出让转让产权中牺牲公共利益和流失国有资产，有问题是正常的，没问题不可能。
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2公用事业政府应当是投资主体，但可以不是经营主体
目前改革的法律法规不完善，政策不配套，在这样的情形下，为什么一定要先动产权，为什么一定要把国有资产出让转让掉？稳妥的办法，还是先把产权看紧，放开经营权。先多想办法把经营权搞活。甚至市政公用事业企业就应当是国有的，甚至是国有独资的。为什么？因为政府的重要职责之一，就是要向社会提供公共产品和服务。人民群众已经把税费都交给政府，就应该是政府投资。政府理所当然地是市政公用事业的投资主体，但可以不是经营主体。资产是国有的、资产是全民的，但可以请有实力有经验的经营班子来经营。经营得好，可以继续授权经营；经营得不好，可以再请一家公司经营。经营权放开，产权看紧，政府会有比较多的主动性和控制力。
现在很多地方都已经认识到，国企不是不能干好。国企和民企主要是两个差距，一个是机制、一个是包袱。只要转变经营机制，解决好人员安置，国有企业产权可以不动，或适当多元化，国有企业一样可以搞活，一样可充满活力和市场竞争力。所以问题不是产权一定要卖掉或转让出去。既然产权不是主要问题，那产权就可以先不动，更多的是先把经营权放开搞活。
看紧产权，放开经营权，是对前一段地方市政公用事业改革的经验总结，也是下一阶段改革必须关注和解决的问题。
首先，必须明确发展市政公用事业是政府的职责。这点上文已经说到了。经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，是发展社会主义市场经济过程中政府的主要职责。我国正处于发展的重要机遇期，同时我国也进入了社会矛盾的突发期。现在经济社会发展中一个突出矛盾，就是人民群众生活水平的提高与公共产品和服务供应不足之间的矛盾。地方政府的主要精在市政公用市场，对项目的经营是平等的。国企可以干，民企也可以干。
力仍然在经济项目上，仍然管了很多不该管也管不好的事情，个别地方对公用事业是一卖了之，一改了之。在发展市政公用事业问题上，政府绝对不可以缺位。纳税人把税金给了政府，政府当然要投入，而且应当是投资的主体。政府公共财政要确定适当比例，政府不可推卸地要成为投资城市公用事业的主体。这是政府是不是履行提供公共产品和服务职责，是不是职责到位或是缺位的重要表现。
第二，从国际经验看，市政公用事业的发展也不是全部私营化或者是市场化，有一多半国家仍然保持公用事业国家投资、国家所有、国家控股。国际上英国是私有化的代表，但也出现了回购的案例。法国坚持国家所有，德国走了中间的道路。市政公用事业实行特许经营是法国人的经验，被联合国誉为是法国对世界的贡献。但法国经验的核心是坚持公用事业设施的国有。因为如果设施不是国有的，也就没有经营期限的设定和到期后设施资产的移交了；也就没有经营者履约出色，政府再次授予经营权和授予新的经营期限了。坚持国有，是有效实施政府控制力和实施特许经营制度的重要基础。
第三，市场面前企业是平等的，尊重民企也尊重国企。严格讲公用事业资产都是优良资产。因为社会公众天天都需要公用事业提供的产品和服务，而且这种需求是长期的和稳定的。这和其他工业产品或私人物品的生产差别巨大：不愁市场的项目，也就不愁信贷的支持。这也是这几年为什么有那么多的外资公司或民营企业进入市政公用事业并有大量投入在经济上的原因。目前一些地方公用事业国有企业的困难，主要是机制问题和包袱问题，只要政府能给市政公用项目资产的评估要客观真实。市政公用项目经营权的转让，也要客观真实。书包网 bookbao.com 想看书来书包网
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他相应的扶持政策，国企一样可以干好。在这样的基础上，国企和民企都是市场的主体，而且是平等主体，不可以用行政命令，要求国企一定要退出这个市场，或部分退出市场。这在市场面前是不公平的。
第四，坚持市政公用事业国有，是坚持公有制基础的需要。《宪法》规定，国家保障国有经济的巩固和发展。我国是人民当家做主的社会主义国家。社会主义制度的基础是生产资料的公有制。公有制为主体、多种所有制经济共同发展是社会主义初级阶段的基本经济制度。国有经济是公有制经济的重要组成部分，也是国民经济的主导力量。调整国有经济布局是正确的，改变国有经济一统天下的局面，充分发挥国有经济以外的各种经济成分的积极性也是正确的。但中央十五大还有一句话，是国有经济向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。城市的供水、燃气、公交、采暖等，当然是国民经济的重要行业和关键领域。市政公用事业提供的是公共产品和服务同生产私人物品的经济范畴有很大的区别。对市政公用事业资产的不同经营属性也应当加以区别。生产公共物品的市政公用事业国有企业的产权都卖掉和转让了，投资主体也不是政府了，国有经济向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中怎么体现？社会主义国有经济还怎么巩固和发展？公有制这个基础怎么体现？
3放开经营权，政府将保留更多的灵活性
“政府应当是市政公用事业的投资主体，但可以不是经营主体。”这个观点，在《中国经济导报》报道过，中新社等媒体也作过类似的报道。很多人在网上发表了不同的意见和看法。但这些意见和看法只注意了这个观点的前半句话，没有注意到后半句话。而后半句话，“政府可以不是经营主体”，有些人可能没有注意，更没有深入思考。
公用事业国企产权改革步子很大，有成功的喜悦，也有不成功的教训。但对公用事业国有资产的改革，产权改革是一方面，经营权改革也是一方面。客观讲，过去一段时间，对公用事业国有资产经营权的改革关注得不够，实践也不够。
有人讲，提出政府是投资主体，是为放弃改革提供借口；也有人讲，提出政府是投资主体，是在保护公用事业国企的垄断。恰恰相反，加强公用事业经营层面的改革，会有利于公用事业改革的稳步发展，当民营企业提供更多的项目资产经营的空间，增强政府控制力，使社会更和谐，公众得到更多的实惠。
市政公用事业的自然垄断性，并不是因为政府投资造成的，也不会因为私人投资，市政公用事业的垄断性就会消失的。市政公用事业的垄断基本属性是不会因为产权的变化而发生改变的。
为什么说政府是市政公用事业的投资主体？一是，21世纪以来，中国经济社会发展进入了重要历史机遇期，同时也进入了矛盾凸显期。改革开放30年来中国经济的持续快速发展，取得巨大的成绩，同时也遇到新的矛盾和问题。在这些新的矛盾和问题之中，公共产品和服务供应不足是一个突出的问题。政府管理体制改革和政府公共财政的建设是今后改革的一个重要方向。客观要求政府加大对公用事业的财政投入，以增加公共产品和服务的有效供应。二是，政府财政是公共财政，公民和作为市场主体的企业已经把税款交给了政府，公用事业的投资谁来拿钱？当然投资的主体应当是政府。过去政府做了很多不该管也管不好的事情，但是该管的事应当管好。而公用事业是政府该做，而且应该做好的事情。三是，政府是公用事业的投资主体，并不排斥社会资本的进入和参与，仍然是继续鼓励和支持社会资本的进入和参与。只是社会资本的投入不拥有产权，通过政府与投资者商定的合理回报，逐步收回投资和利润，来保证其得到应有的利益。书包网 txt小说上传分享
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问题的关键，这个观点的后半句，就是市政公用事业政府可以不是经营主体。也就是说提供公共产品和服务是政府的重要职责，政府应当是公用事业的投资主体，但谁来经营公用事业资产，这就是观点中的可以不是政府，而是社会经营者。在公用事业产权国有的情况下，把经营权通过竞争的形式交社会经营者。这个社会经营者，可以是专业公司、经营公司、可以是民营企业，也可以是国企、中外合作企业、甚至是个人。
虽然市政公用事业不能改变其自然垄断的性质，但通过经营层面的改革，政府和社会公众可以获得更多的好处。
项目是有大有小，合作形式千变万化，但为什么合同内容差不多都一样呢？
一是扩大了选择经营者的空间，公用事业资产是国有的，是全民的，但谁来经营是灵活的。谁经营得好，社会公众满意认可，就可以继续经营下去，经营得不好可以换掉，选择更优秀的经营者。
二是实现了在经营层面上，建立起灵活高效的企业运作机制，通过奖励和激励制度和手段，调动企业员工的积极性，充分发挥市场机制的作用，实现提高公用事业产品数量和服务质量的目的。
三是更好地实现公用事业在时段上、工段上和区域上的经营竞争。推进经营层面的改革，可以把现在30年或50年的转让经营期限大大缩短到5年或10年。因为由于产权是社会投资者的，收回投资不得不需要较长的委托经营期限。10年或5年的经营期，总比30年或50年的经营期，更有利于形成在时间段上的竞争局面。公用事业项目在不同区域和不同工作层面和不同工作阶段都可以通过经营权转让来实现竞争，提高运营效率和提高服务质量。
（六）合同监管
合同监管是最重要的。上面讲了合同问题，对一个真实的地方合同作了初步分析。对特许经营合同的特征、特点有了基本的认识。
我对特许经营合同的认识，一直以为它是一个行政合同。因为作为行政合同的属性它都具备。
1特许经营合同是行政合同
第一，合意性。虽然合意性取自民法，但作为行政合同中法律主体的双方，必须是达成合意，承租企业一方不可能强买强卖，政府一方也不可能刀架在承租企业脖子上强迫其签字。合同能不能签，事前一定是双方经过认真仔细的研究和商量，并达成一致意见才可能签的。换句话说，特许经营合同在签字的那一刻，双方的意见一定是一致的，双方的法律地位也是平等的。承租企业愿意干，政府愿意给承租企业干，双方同意这些条款，才会有这个特许经营合同。
第二，公益性。特许经营合同中允许经营的产品一定是公共物品，因为如果是私人物品，也不需要政府去签合同，除非在特定条件下，私人物品成了公共物品的时候。如活动板房，本来是私人和企业用来修建临时用房的，汶川地震发生后，政府和企业第一批就签了100万套的生产合同。公益性是行政合同的基本特征，这个特征在市政公用事业的特许经营合同中表现得淋漓尽致。因为市政公用事业本身的公益性是不争的事实。
第三，行政性。政府作为特许合同的一方，拥有行政权力，当然这个行政权力集中代表着社会公众的利益，行使这个权力还是为了保护社会的公众利益。由于一方行政权力的存在，使得这个合同的法律双方自然地处在一个不平等地位。这是行政合同的基本特点。在特许经营合同中，政府必须保留变更合同、修改合同，直至终止合同的权力。从这个意义上看，市政公用事业的特许经营合同一定是行政合同。
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第四，实践性。把市政公用事业特许经营合同作为行政合同，各国都是这么做的，为什么我国不做？第一大陆法系国家在做，法国判定是不是行政合同有三条，一是合同当事人一方为行政主体；二是合同是为了直接执行公务；三是超越了私法规则的合同。第二英美法系国家也在做，美国把行政合同称为公共合同。虽然可走普遍法院程序，但规定了特殊原则，公共利益特权和合同的义务不能约束政府统治权的运用。
在我国的法律实践中，市政公用事业特许经营合同，在发生纠纷后，法院往往因为没有明确的法律依据或受到传法律思维的影响，经常会采取视同民事合同对待，或根本不予受理。这是不妥的。因为《行政诉讼法》已经颁布和执行。颁布《行政诉讼法》的原意就是解决行政机关在执行行政权力中发生的纠纷，因为不管是不是认为市政公用事业特许经营合同是一个行政合同，它都是一个行政合同。这是客观的。
2000年，最高人民法院关于执行《行政诉讼法》的司法解释可以理解为，市政公用事业特许经营合同纠纷纳入了行政诉讼范围的。其第一条讲，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”
2政府监管合同工作的几个关键环节
在实践中，加强特许经营合同工作的政府监管，有几个比较突出的问题需要特别关注和切实解决好。
（1）思想上要重视制订合同工作。
1）加强合同谈判的准备工作。绝不能把合同工作看得过于简单，好像无所谓，制订一个草案就行了，好像是几页纸、几天时间就可以解决的事情。对一个城市来讲，市政公用事业项目从政府直接经营到与私人部门合作经营，这中间是双方权利义务的重大转移和调整。市政公用事业项目实行特许经营，是不是公正地保护了社会公众的利益，是不是恰当地保护了承租者的利益？是充分体现了社会公众的权利，还是显失公平，尽是“丧权辱国”的条款，合同就是铁证。重视合同工作这是起码的，要有充分的思想准备、前期准备、谈判力量准备、时间准备。对合同的工作绝不可以草率从事，掉以轻心，为日后项目的运营和监管酿成不可挽回的损失。
谈判力量的准备，要有专门的谈判班子，政府主管部门牵头，有关部门参加，聘一家专业咨询公司，具体形式和文字工作由咨询公司做，共同组成工作班子。如果政府有关部门就一、两个人和企业谈，难免以偏概全，也不符合廉政建设的要求。
2）充分认识合同内容的复杂性。在各地的实践中，不可能有完全相同内容的特许经营合同。原因在特许经营模式的评价一章中，讲过公用事业项目在合作中可能发生的千变万化的合作形式。有千变万化的合作方式，怎么会有内容一样的合同呢？不会的。因为公用事业八大行业的项目的特点是不同的，行业内的项目的特点也是不同的，原因是合作的项目，所处的地域条件、市场条件、政府合作意图和开价、企业承租的意图和要价以及项目设施资产和技术条件是不同的。这些不同就会最终形成不同的合作委托合同。如果一个合同可以拿到另一个城市去用，那照搬合同的城市一定是荒唐的。建设部有一个特许经营合同（协议）范本，只是一个合同基本内容的规定，在研究制订具体合同时一个参考，至少这些合同内容方面是必须考虑和研究的。bookbao.com 书包网最好的txt下载网
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上刀山，能上去的人是最棒的，最棒的人也承担了最大风险责任。
3）对行政合同性质要有充分的体现。行政合同的特点是，在签字的那一刻，双方是平等的。因为政府没有强迫企业来签这个合同。但事实上，双方是不平等的。一方是企业，仅有私权，一方是政府，拥有公权。因为一方代表和关心的是企业的市场效益，而一方代表和保护的是社会公众的权利。项目在运营中，不能随意提价，不能发生停产，不能降低产品质量……不出现这些问题是良好愿望，而可能出现这些问题的风险是始终存在的。在特许经营合同中，必须保留和写明“政府拥有调整、变更、直至终止执行合同的权力”。要充分体现行政合同的性质，体现特许经营行政合同性质就是这一条。有这一条，并在合同具体条款中充分体现这一条，就是充分体现了特许经营行政合同的性质，也就是在合同中保护了社会公众的利益。
（2）抓住合同谈判过程的关键问题。合同内容需要在谈判过程中逐一研究、商讨和解决。而最终形成的合同草案，在法律层面即被认为是双方共同意愿的反映和表达。从某种意义讲，合同内容和条款的规定，就是双方在合同谈判过程中，就各自的权利义务的共同意愿的记录和写照。所以对合同中涉及的关键和环节问题要格外小心。关键环节和问题在不同的项目合同中可能会不一致。这里只讲四个比较共性的问题：
1）设定期限。期限长短直接涉及保护社会公众利益和维护承租企业的正当利益。在上文讲了，原则上委托经营期限不宜过长。大中项目不宜过长，小项目更不宜过长。委托经营期限的时间，长了政府会丧失权益，短了承租企业会损失利益。委托经营时间的长短应当结合项目自身的合作方式和条件寻求利益平衡点。总的看还是要以承租者或投资者在项目的运营过程中能够拿到合理回报的时间为宜。在经营过程中，某一个时间点如果能够平衡双方利益，那这个点就应当是一个委托经营的期限。
2）资产安全。实行特许经营，公用项目的资产安全，也是合同中必须明确的一个关键问题。实行特许经营，不能实行几年，市政公用事业的国有资产不姓“公”，或者不正常缩水。在合同的谈判过程中，一定别忘记项目资产的安全条款，以防止项目资产在日后的经营中可能出现的风险。
一是对项目国有资产的评估要客观真实，有形资产、无形资产，以及两者未列入的特许经营权价格，要全面准确计算折现率，不可造成资产的流失。
二是承租者或投资者对项目运营承诺的投入，要有监管措施。不能说得挺好，实际没有钱到账。一个重要监管措施就是要求承租者或投资者提供必要的银行的投资保函，或其他第三方投资保函。一旦承租者钱不能到账，要有保家负责到账。
三是项目运营中，需要防止设施或资产转让、抵押、质押等情况的发生，比较有效的监管措施是由承租者或投资者提供项目的资产保险。真的没有了，丢了，起码手里有保险金可以去重置。
四是在合同中，涉及委托经营期限到期后的资产移交条款，不可设计政府回购条款，通过算细账和其他政策措施以实现无偿移交政府为上策。因为若干年之后，当地财力情况很难判断，并不明朗，如果2公共产品价格是多刃剑，高了社会公众不满意，低了不能弥补生产成本，承租企业有可能被过高的成本淹死。
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0年、50年后政府没有能力回购，将置社会公众利益于非常尴尬的境地。
3）价格规定。价格是个十分敏感的问题，也是合同中必须明确的另一个关键问题。制定价格条款，要保护社会公众利益，体现国家节能减排政策，也要保护承租企业或投资者的合法利益。
固定回报不可以了，变相固定回报也不可以了。这是中央有明确要求的。
价格直接关系到承租企业或投资者的合理回报，在合同中要约定一个规范的又是弹性的价格调整办法。根据市场变化，需要提高价格和降低价格的工作机制，做到客观、及时、合理、合法地调整价格。如果缺乏弹性，不能做到及时，对承租企业是不公正的，对社会公众也是不公正的。2008年初国际原油价格，每桶升至150美元以上，9月过后又降至50美元以下。油价是公共交通主要成本构成，如果年初签订的合同对价格调整没有弹性规定，到了9月之后，社会公众就会有意见，就会损害到社会公众的利益。
4）质量和安全保障。“三氯氰氨”事件震惊中外，国人对食品质量和安全，一时间失去了信心。因为奶粉都有问题，孩子健康都有问题，不知道其他食品、其他工业产品的质量和安全还靠得住吗？
市政公用事业提供的产品质量和安全同社会公众的生产生活息息相关。公交车的安全没有保障，一脚油门下去，乘客的生命和行人的生命就处在危险之中。自来水厂的供水水质达不到国家规定的生活饮用水标准，同样对城市居民的健康对社会公众的健康也会构成严重威胁。
对市政公用事业中8个主要行业的产品和服务的质量和安全，需要具体研究具体分析，在合漫画中的化验结果可以不报，但市政项目在运营监管中的化验结果，必须如实报告。
同中要有明确的约定。同时还要研究鼓励承租企业或投资者不断提高产品和服务质量的政策规定，以鼓励和保护其在这方面的积极性。上海有一家污水处理厂，签订合同后，政府要求提高污水处理标准，这个厂家不愿意。这个事情有两个提示：一是在合同中除载明质量和安全要求的条款外，还要有不断提高质量和安全要求的条款，二是在合同中还应载明鼓励性条款，通过价格、税收等措施鼓励和保护企业在生产经营过程中不断提高质量和安全标准。
（3）签了合同就要严格执行。
1）坚持检查制度的规定。很多时候，政府的监管职能是需要到项目现场进行的现场检查实现的。所以一方面不能忘记在合同中要规定相应到现场检查的条款；另一方面要按照合同规定，进入项目现场履行检查的职能。合肥市煤气厂爆炸，就是没有让主管部门的检查人员进入现场，继续使用了不能继续使用的脱硫装置，结果发生了重大安全事故。这起事故反映出，合同中没有载明进入现场检查的必要条款，主管部门的检查人员也没有遵循有关规定坚持进入现场检查。
2）对经营中动态信息的检查。项目在运营中涉及产品质量和安全的数据和信息，承租企业该报告的要报告，主管部门还要加强抽查。在合同条款中，不能忘记要规定报告相关信息的条款，也不能忘记主管部门进行抽查的条款。一些发达地区的城市，对项目运营情况安装了闭路摄像系统，对项目运营中涉及质量和安全的生产活动实行即时监控。是不是所有项目都需要安装?我看没有必要。但重要的和必要的市政公用项目，必须安装的在合同条款中要有约定为好。
十、特许经营的政府监管（25）
3）保留政府调剂和调度空间。城市经常会举办一些公共活动，其中大型活动会骤然增加对公共交通、场地保洁等公共产品和服务的需要量。如果在承租企业的经营区域内可能还好办一点，如果不在一个经营区域就比较麻烦。所以在合同中，政府要保留调一定的调度和调剂的权利并坚决执行这些权利。只要是在城市内经营的相关承租企业，都应当服从政府的在必要时刻的调度。不然龙舟赛来了、商品交易会来了、节日庆典来了，很容易被承租企业“敲竹杠”，主管部门会有指挥不力，束手无策之感。
4）发生紧急情况的应急措施。供水管突然爆了，燃气管突然爆了，一定要有预案并严格执行预案。类似的紧急情况，都需要把预案做好，并在发生后严格执行。问题是紧急情况发生后对责任的判定，和由此产生的经济赔偿。供水管爆了，承租企业说不是他的责任，因为供水管网当年不是他修的。临时供水需要租水车，租金谁付？如果能够判定责任，可以由政府付。但是如果由于维修管网需要汽车更改行车路线，涉及其他公交路线的承租者，就需要事先在合同制订中把这类因素考虑进去。这样在紧急情况发生的时候，承租企业和政府主管部门才会感到游刃有余。
（七）运营监管
特许经营运营过程中的风险很多，质量、安全、设施资金、成本、技术等方面都会出现这样高速路收费是合理的。但收费标准和收费期限是不是合理谁说了算？
那样的问题。一方面靠合同约定，一方面靠企业建立相应制度加强自律，政府加强运营过程的监管也是必不可少的。政府加强运营监管需要做的工作很多。但有一个根本的问题需要特别注意。那就是合同签订后，乙方成立项目公司，并由项目公司运行的风险问题。这个问题应当在早期双方有所约定。如果项目公司出现问题，将直接影响到项目在整个特许经营期间内的正常运营。
一些经营市政公用事业项目的集团公司，比如法国水务、北京首创、香港燃气等，以集团公司的名义取得市政公用事业项目的特许经营权，并与当地政府签订了特许经营合同。合作的双方，一方是政府，另一方是集团公司。政府作为甲方把公用事业项目的经营权授予了作为乙方的集团公司，并与集团公司构成了权利和义务关系。毫无疑问，集团公司作为乙方应当承担和履行公用事业项目特许经营合同中规定的权利和义务。
但事实上一些集团公司在取得特许经营权后，采取成立项目公司的运作形式，实施特许经营权赋予的经营业务，由项目公司代表在特许经营合同中签字的乙方进行经营活动。项目公司运作形式，势必造成集团公司与项目公司在项目运营中的权利义务关系，并由此增加政府责任风险。这样的运作方式，必须引起高度关注。
大象代表的是企业集团，小象代表的是项目公司。小象能不能代表大象的能力，履行大象的责任。
项目公司的情况比较复杂，很难进行归类。从投资角度，项目公司大体可分为五种形式：一是全资子公司形式，是集团公司按合同规定的注册资本金，投入全部资金注册成立的，与集团公司两本账，独立法人，自负盈亏，独立经营；二是控股公司形式，是集团公司按合同规定的注册资本金的一定比例投入成立的项目公司，股本在51%以上，形成控股势力并享有决策权；三是参股公司形式，集团公司投入部分资金，往往少于49%,不是大股东，大股东是集团公司之外的投资者，集团公司没有决策权；四是合作公司形式，注册资本和建设资金仍由集团公司投入，合作方只以咨询方式合作并分享利益；五是项目经营公司形式，也有叫项目经营部。项目经营公司不具有法人资格，仅作为集团公司履行特许经营合同的内部执行机构。书包网 电子书 分享网站
十、特许经营的政府监管（26）
政府把特许经营权授予乙方，乙方可以是集团公司，当然也可以是其他公司。但不管怎么说，是政府与乙方构成了法律上的权利和义务关系，而且只是政府与乙方构成权利义务关系。因为政府没有把特许经营权授予项目公司或其他合作公司。政府把特许经营权所以授予乙方，是因为作为乙方的集团公司至少具备三个条件：第一，有丰富的业绩和业内经验；第二，有相当的经济实力和承担风险能力；第三，有较高的公众认可和社会信誉度。项目公司能不能具备这三个条件，能不能承担集团公司所负有的责任和义务，能不能承担相应的投资风险、经营风险和信用风险？很显然，在集团公司和项目公司之间、或在乙方与项目公司之间是不能简单画等号的。正因为如此，对集团公司以项目公司形式运作被授予的特许经营业务，政府要切实加强监管，杜绝违规操作，严格防范风险。
项目运作和市场运作的复杂性，决定了对项目公司运作形式正当性判断的复杂性。但上面讲到的五种项目公司运作形式的利弊是显而易见的：
1项目经营公司形式，或项目经营部形式。由于其不具有法人资格，是集团公司内部的实施特许经营项目的执行机构，其所有经营行为都是乙方的不折不扣的忠实代表，因为发生的所有的问题都是乙方承担责任，所以没有增加和转移风险问题，预期风险都控制在合同预期之内。
2全资子公司形式。集团公司拿出资金注册成立全资的子公司，专门执行集团公司与政府签订的特许经营合同，履行合同中规定的乙方义务，作为集团公司与子公司明确权益和责任的一种经营管理方式，集团公司承担着其全资子公司的连带责任，全资子公司可视为事实上的乙方。但全资子公司作为独立法人，有可能会发生特许经营授权以外的经营风险。这种风险将按照全资子公司、集团公司顺序承担责任。
3控股公司形式。虽然集团公司对控股公司的经营拥有决策权，但由于项目公司的部分股权已经变为第三方所有。明显存在着较高风险。第一，从权利风险讲，政府授予的特许经营权按国家规定是不可以转让的。乙方把部分股权给了第三方，就意味着把经营权中的部分权利义务给了第三方，存在着事实上的特许经营权转让。第二，从经营风险讲，特许经营项目的部分股权不在政府与集团公司合同控制的范围之内，存在着第三方将取得的部分股权二次转让或用于投资和抵押等风险。这提高了作为乙方的集团公司的经营风险，进而增加了政府的责任风险。
4参股公司形式。在集团公司不能控股的条件下，对参股公司的经营活动就会缺乏控制力。集团公司对参股公司在特许经营中发生的成本和造成的损失是不是认账，如果不认账谁来买单。处理不好将直接影响到市政公用事业项目的正常运行。在参股公司形式下，第一存在着事实上的特许经营权转让；第二作为乙方的集团公司，不能主张和主持全面履行合同，势必造成政府控制力的下降和政府责任风险的提高。
5合作公司形式。注册资本仍由集团公司全额投入。合作方没有资本金投入，也没有赔付准备金，但可以分享特许经营中的利益，只要有利益存在，合作方就会追求利益而形成风险，这实际上是特许经营权益的隐性转让。在经营中出现的损失需要集团公司支付，但政府承担了隐性转让可能发生的公共责任风险。
十、特许经营的政府监管（27）
项目公司运作形式情况复杂，不可一概而论。其中有正当行为，有不正当行为，甚至是骗局、是违法行为。公用事业项目实行特许经营，风险共担是原则。但政府与集团公司签订的合同中规定的乙方承担的风险是乙方必须承担的，不能变相推给政府或第三方，也不能变相提高政府责任风险。表10-1简单地归纳了项目公司运作的风险。
表10-1项目公司运作风险评价表
对项目公司运作方式的取舍判断要遵循三个原则，第一，项目公司是不是可以拥有乙方所具有的授予条件；第二，项目公司是不是可以承担乙方的全部责任并支付抵押担保；第三，项目公司是不是存在着特许经营权事实转让或特许经营权的部分权益的事实转让。
项目公司运作方式，不具备条件的、不能履行乙方全部责任的，造成事实经营权转让的，都不宜实行。一旦实行将意味着在合同之外增加了政府责任风险。在市场运作的现实中，有形形色色的项目公司运作形式，但这5种基本的项目公司运作形式的取舍判断是十分明确的，可供参考。公用事业直接关系到公众利益和城市安全，一旦出现问题发生风险，政府是不管也得管。加强政府监管，还要加一条监管内容，对实行项目公司形式运作的，政府要对项目打肿脸充胖子的人很多，但在市政公用项目特许经营上打肿脸充胖子很可能误事。
公司的资本构成情况以及项目公司与集团公司的权利义务关系进行监管，以确保市政公用事业特许经营项目安全运行和保护社会公众的利益。防止那些打肿脸充胖子的企业和经营者。
（八）奖惩监管
其实，奖励和惩罚是监督管理的重要手段。把奖惩作为监督管理的重要内容，是希望在加强监督管理的过程中，适当运用奖励和惩罚的手段来达到有效监管的目标。
延长经营期限，扩大经营规模，和拓展新的业务，对企业来讲是最大的奖励。
在签合同的时候，政府就要注意不能把委托的经营期限定得很长，如一次定了20年、30年，经营期限定得很长，等于政府自动放弃了政府的奖励手段。而这个手段对激励企业做好工作，认真履行好合同中规定的各项义务，争取经营到期后续签合同，是十分必要和十分有效的。
经营期满对一个企业来讲将意味着经营结束了，生计结束了，当然企业还可以再去寻找新的合作项目，但那毕竟是需要时间和成本的，而且结果还不一定就是这个企业的。所以保留经营期的延长授予权，这对政府来讲是主动的，可以通过延长企业的经营期限这个奖励措施来实现对企业经营的有效监管。
扩大经营规模，对企业来讲差不多是在边际成本为零的情况下，发展企业的生产和提高生产效益。如说公交线路，从永定门到鼓楼，这差不多是从老北京的最南边到了最北边，这条经营线路很好。如果企业在委托的经营期限内工作做得很好，公众很满意，可以在委托的经营期限内把这条线路延长至望京小区。望京小区是北京老城北面改革开放以后建设的一个新的居住区，线路延长到这里，这样的奖励对企业是莫大的好处。
经营北京宣武区自来水的企业，工作做得很好。政府作为奖励可以把宣武区旁边的大兴区的自来水供应，扩大给企业做。这意味着在签订合同的时候不能把经营的规模和区域定得太满太死，留点余地。在具体的经营活动中，各地的情况比较复杂，这里只是作个比喻。
十、特许经营的政府监管（28）
企业在经营自来水的过程中，希望拓展业务做中水利用，或者是做纯净水的生产。这些新拓合同中要有一些奖励措施，这对承租企业执行合同，做好合同期内的项目运营起着重要的激励作用。
展业务能不能给这家企业做，如果在一开始的合同中就赋予了这些业务，那就没有什么好说的了。但是作为奖励手段，可以先不要在合同中规定。而是视企业执行合同的情况，确定干得好的企业，如果提出这样的申请，可以作为奖励措施，鼓励和支持企业发展。
从惩罚措施看，对经营企业来讲，最重的是终止合同的执行，包括变更合同，如20年合同变更为10年结束。这对企业来讲是很悲哀的事情。但是如果企业在执行合同中，确实存在着严重问题，该处罚就得处罚，不然悲哀的不仅是企业，更严重的是损害了社会公众的利益，政府和社会公众跟着一起“悲哀”。这样的处罚是必需的，但是是需要慎重的，同样的道理，因为它涉及社会公众的利益，会影响到社会公众的正常生活。
对企业的惩罚更多的时候需要采取经济处罚。在合同中要有罚款和保函的规定，并严格执行。企业在经营中，成本审计、经营业绩等该报的不报，设备更换、管道维修，该修的不修，该换的不换，产品质量和服务水平达不到合同要求的，就要给予经济处罚。
银行保函这个形式挺好，这实际上为政府化解经营风险提供了一定的物质保障。有些地方在这样做，在合同签订的时候就规定了要交付银行保函，但是从处罚的角度看，还可以规定，当企业在经营的过程中，确实出现经营事故问题，一方面要罚款；另一方面要提高保函的资金额度，因为如果这家企业不断出现经营事故问题，实际上预示着这个项目的经营风险在不断提高。所以出现问题，不断提高保函的资金额度，既是对企业的经济处罚措施之一，也是抗御有可能发生的经营风险的补救措施之一。
出了问题不要遮着也不要掩着，公开曝光对企业是强烈处罚，因为企业需要良好的诚信，一旦诚信没有了，企业很难在市场立足。
（九）舆论监管
实现和发挥舆论监督的作用，对加强政府监管起着重要的作用。
舆论监督，是政府监管工作的重要补充。在社会舆论面前，对缺乏诚信的承租企业进行充分曝光。
1舆论监督是政府的有力助手
委托出去的特许经营项目，生产经营状况是不是符合国家法律法规的规定，是不是认真执行了合同，充分发挥舆论监督的作用，可以帮助政府解决不少问题。因为政府也好，主管部门也好不可能天天跑到现场去检验、找问题。而社会公众的眼睛是雪亮的，舆论是公正的，通过媒体及时把问题暴露出来，最好是暴露无遗，“捂盖子”，封锁消息没什么意思，问题暴露出来，可以促使政府及时了解决情况，及时解决问题。
2舆论监督给公众更多知情权
信息的及时公开是舆论监督的基础。《条例》把市政公用事业相关行业的信息公开列为工作重点，要求供水、公交、燃气等市政公用项目要公开生产信息、产品信息和服务信息。有些城市做了大胆实践，每天当地电视、报纸都要把城市里主要市政公用事业项目的生产运营情况，特别是产品的质量情况向社会公众公布，一方面使社会公众了解市政公用事业项目的运营情况和产品质量情况；另一方面也使承租企业的运营情况置于社会公众的监督之下。
3舆论监督可以规范承租企业行为
社会公众对市政公用事业的运营情况是最了解的。公交车跑得准不准，上早班、晚班的职工最清楚，因为每天都要坐车。煤气罐是不是缺斤少两，城市居民最清楚，因为每天都要烧火做饭。在媒体上曝光，对承租企业是一种巨大压力。曝光了不见整改，媒体把事情再炒得沸沸扬扬，形成了强大的社会舆论，承租企业不得不采取措施，承租企业再不采取措施，政府就要采取措施了。这样的影响和作用，在规范着承租企业的经营行为。
十三、特许经营的管理规范借鉴（1）
（一）综合性的管理规范
（二）行业性的管理规范
（三）制度性的管理规范
在本书光盘（特许经营的管理规范借鉴）中，整理和介绍了国家和地方关于市政公用事业特许经营的管理依据和规范。有综合性的管理规范，有行业性的管理规范，还有程序性的管理规范。这些管理规范对地方主管部门和投资者和经营者，从事市政公用事业特许经营实践，有些是必须参照执行的，有些具有比较强的借鉴作用。因为这部分篇幅较大，书中仅摘录了部分内容。为方便读者查阅，该部分的全部内容资料收录于本书赠送的光盘中。
以下为特许经营的管理规范借鉴中，综合性的管理规范目录、行业性管理规范的目录、程序性管理规范的目录及我对这些规范的简要评述。
（一）综合性的管理规范
1建设部令
（1）建设部市政公用事业特许经营管理办法
（2）建设部关于加强市政公用事业监管的意见
（3）建设部《特许经营合同示范文本》（供水、燃气、垃圾）
2地方条例
（1）北京市城市基础设施特许经营条例
（2）湖南省市政公用事业特许经营条例
（3）山西省市政公用事业特许经营条例
（4）新疆区市政公用事业特许经营条例
（5）贵州省市政公用事业特许经营条例
3地方办法
（1）天津市市政公用事业特许经营管理办法
（2）河北省市政公用事业特许经营管理办法
（3）甘肃省市政公用事业特许经营管理办法
（4）山东省城市市政公用事业特许经营管理办法
（5）河南省市政公用事业特许经营管理实施办法4对地方管理规范的评价之一
（1）管理规范中的特许经营权转让价格
前文在政府监管部分讲了市政公用事业特许经营权转让价格，并不存在外商收购中的溢价问题。所以，高出了政府出让价格的部分本质上包含了市政公用事业项目特许经营权转让价格部分。《北京市城市基础设施特许经营条例》第九条，把“特许经营权使用费及其减免”作为合同的工作实施方案和合同内容做了规定。虽然“使用费”比较模糊，但毕竟提出了这样相似的概念，本质上和特许经营权转让价格是一致的。北京等一些省市对特许经营经营权转让价格做了相应规定，湖南等一些省市在条例中没有规定，甚至没有这样的概念。不作出规定，将在特许经营实施中对公权的转移存在重大的权利缺失。
（2）管理规范中的公众参与
市政公用事业是为社会公众提供公共产品和服务的事业，保护公众的参与权、知情权和监督权，是维护公众利益的基本保障。《湖南省市政公用事业特许经营条例》第十二条、第十六条规定，特许经营工作实施方案要通过媒体向社会公开公示，特许经营协议（合同）允许社会公众查阅。能够作出这样的规定是非常不容易的。因为这样的规定等于把政府实施特许经营的工作方案和具体合作的项目合同完全交给的社会公众，充分地听取他们的意见和接受他们的监督。有些地方的规定绕了圈子，虽然也讲了听证、公告等，但能看出来是有所保留的，像湖南省这样一竿子插到底的还不多。
（二）行业性的管理规范
1给水排水行业
（1）深圳市排水条例
（2）山东省城市供水企业经营许可标准
2城市燃气行业
（1）陕西省燃气管理条例
（2）江苏省管道燃气特许经营管理办法书包网 www.61k.com
十三、特许经营的管理规范借鉴（2）
（3）上海市管道燃气特许经营授权和监督管理程序3垃圾处理行业
（1）城市生活垃圾管理办法
（2）山东省生活垃圾处理企业经营许可标准
（3）四川省加强城市生活污水和垃圾处理项目建设管理的通知
4园林绿化行业
（1）山西省风景名胜条例
（2）重庆市风景名胜条例
5污水处理行业
（1）吉林省污水处理特许经营管理办法
（2）山东省城市污水处理企业经营许可标准
公权市场
中国市政公用事业特许经营6市政道桥行业
（1）上海市道路条例
（2）广西区公路桥梁经营权有偿转让暂行管理办法
（3）上海奉浦大桥经营管理办法
7城市供热行业
（1）国家发改委、建设部城市供热价格文件
（2）新疆城市供热特许经营实施细则
（3）青岛市城市供热条例
8城市公共交通行业
（1）贵州省城市公共交通特许经营管理条例
（2）山东省城市公共客运交通企业经营许可标准
（3）重庆市主城区公共汽车运营线路特许经营管理办法
9对地方管理规范的评价之二
（1）管理规范中的资产（设施）转让
市政公用事业的国有资产（设施）的转让，一直是个敏感问题，因为它涉及公权的核心部分。投资者或经营者，在经营期满后能不能把资产（设施）安全地交还给政府，怎么交还给政府，是不能回避和必须明确的问题。《贵州省市政公用事业特许经营条例》第九条和第十条都规定，投资者或承租者投资建设的或承租经营的城市市政公用事业项目，在经营期满后要无偿移交给政府，这一规定是非常必要的也是非常明智的。北京和山西也作出了相应的规定。但是在湖南和新疆的《条例》中对资产（设施）的移交问题就比较模糊。看上去似乎给投资者工承租者留下比较大的经营空间，而实际上在这个问题上如果没有明确的规定，将给政府增加巨大的政治风险，一旦经营期满，政府无力回购市政公用事业资产（设施），将至社会公众利益于十分尴尬的境地。
（2）管理规范中的经营期限
委托经营的经营期限也是涉及公权核心利益的问题。委托期限短了有可能损害到投资者的利益，委托期限长了有可能损害到社会公众的利益。《湖南省市政公用事业特许经营条例》第九条规定，特许经营的经营期限最长不超过30年。北京也有相同的规定。这么规定有利之处在于可以杜绝40年、50年甚至更长的委托经营期限，但是如果大家都往经营期限的上限上靠，合同中都定为30年的经营期限，完全合法，可问题还是没有解决。经营期限的规定不定期需要研究更灵活一些的规定。实际上，市场公用事业的8个主要行业，其项目的投资规模、运营周期具有比较大的区别；另外从特许经营委托的事项看也有比较大的区别。通常情况，对投资者的委托期限要长一些，对承租者的委托期限要短一些。《新疆维吾尔自治区市政公用事业特许经营条例》和贵州省市政公用事业特许经营条例对投资条件下委托经营期限和承租条件下的委托经营期限做了区别规定，只委托项目的经营权，不需要投资的，委托经营期限控制在8年以内，这样的规定比较客观和留有余地。
（三）制度性的管理规范
1产权转让
财政部等《企业国有产权转让管理暂行办法》
2招标投标
江苏省城市市政公用事业特许经营招标投标制度
3公益董事
江苏省城市市政公用事业公益董事或监督员制度
4公众参与
江苏省城市市政公用事业公众参与监督制度
5临时接管
江苏省城市市政公用事业特许经营权临时接管制度6退出市场
江苏省城市市政公用事业特许经营退出市场制度
7履约担保
江苏省城市市政公用事业履约担保制度
8成本监管
江苏省城市市政公用事业经营成本监管制度。
9质量监督
江苏省城市市政公用事业产品和服务质量监管制度
10中期评估
江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度
11对地方管理规范的评价之三：管理规范中的控制经营风险
控制经营风险是特许经营实施中保障公权安全和社会公众利益的重要环节。这个问题涉及的问题很多。有些风险是可预见的，有些是不可预见的。但是，政府在管理规范中，要考虑全面。北京、湖南、山西、新疆、贵州，目前全国只有这五个省市从上方法规的层面，制定了市政公用事业特许经营条例。但是只有北京在《条例》第十二条作出了，允许成立项目公司的规定，而且还规定了由政府部门确认项目公司的权利义务，这样的规定让项目在经营中的风险大大提高。因为：
（1）政府是委托乙方合作，而不是委托项目公司合作。乙方如何完成委托事项是乙方的事情。从法理上讲，应当是乙方直接承担全部的权利义务，而不是项目公司。
（2）项目公司的情况是十分复杂的，允许成立项目公司，等于政府承认了项目公司的经营形式和承认了项目公司可能带来的风险。
（3）经营权不得转让，也不得变相转让。由于项目公司情况的复杂性，如果乙方只是参股，这实际上已经成为一种事实上经营权转让，而且是得到政府认可的转让。
（4）虽然采取了一些补救措施，由政府主管部门确认项目公司的权利义务。但权利义务从来都是双方自愿达成的共识，由一方来确定的权利义务在法理上是说不通的。
后记
特许经营在市政公用事业实施的速度之快，范围之广，成效之大，令人始料未及。速度之快，是因为才几年的时间，全国市政公用事业项目采用特许经营形式的已经过半；范围之广，是因为公用事业中的供水、排水、燃气、供热、公交、园林、垃圾、路桥8个传统行业，都不同程度地实行了特许经营；成效之大，是因为全国城市市政公用事业有了迅速发展，城市市政公用事业的服务质量和水平都有了明显提升。
速度快、范围广、成效大，是好事。不过，世界的经验、外国的做法放在中国怎么用，在中国国情下，有些问题还没有来得及深入研究，有些经验还没有来得及系统总结，有些疑虑还没有来得及作出客观判断。
实行特许经营，是市政公用事业实施的重大制度改革。这一改革直接关系到公有制经济在市政公用事业中的地位，直接关系到国有企业在市政公用事业中的影响，直接关系到民营资本和外国资本在市政公用事业中的作用，直接关系到政府在市政公用事业中的职能和责任。
特许经营是实行了，确实实行了。问题是，公有制经济在市政公用事业中是不是就没有地位和作用了？公有制经济是不是要全部撤出市政公用事业，从公用事业市场全面撤退？改革是要求公有制经济一锅端，卷起铺盖走人？还是要继续坚持基本经济制度所要求的公有制经济的主导地位呢？
特许经营是实行了，确实实行了。问题是，特许经营改革的着力点到底在哪里，第一放在融资、第二放在融资、第三还是放在融资，说得庸俗一点是不是就是为了“圈钱”？特许经营涉及项目经营体制改革、行政管理体制改革、投融资体制改革、企业管理制度改革、市场监督管理体制改革，但特许经营制度改革的着力点是不是需要放在市政项目经营权的放开搞活呢？
特许经营是实行了，确实实行了。问题是，国有企业在市政公用事业中是不是可以不需要了，是不是国有企业一定要转让股权卖掉产权，是不是市政公用事业各行业中的国有企业从此可以引退了呢？改革要求鼓励和引导非公有制经济发展，是不是也要巩固和发展公有制经济呢？
特许经营是实行了，确实实行了。问题是，民营资本、外国资本，是承租经营权之下的设施经营，还是投资股权之下的资产经营？是拥有市政项目的全部股权，控制市政公用行业全部的市场，还是应当在政府委托下成为政府提供公共产品的合作者呢？
特许经营是实行了，确实实行了。问题是，政府是不是从此不再投资公用事业和不再经营市政公用事业，政府公共服务职能是不是可以因为特许经营而有所冲淡呢？是不是真的可以一卖了之、一改了之，可以事不关己，高高挂起呢？政府是不是需要强化公共职能，切实履行提供公共产品和实现公共服务均等化的职能呢？
我一直在思索和寻找这些问题的答案，并再次捡起了今天已经没有几个人愿意做的“伏案疾书”工作。这一做就是两年的时间。
值得庆幸的是，在我任住房和城乡建设部政策法规司副司长期间，一直分管建设系统的政策研究和体制改革工作，有幸参与了市政公用事业改革相关政策问题的调查研究，直接听取了地方和企业的意见，对地方特许经营实践有了一个比较客观的认识；也有幸多次参加了主管部门、金融机构、地方政府、行业协会、大专院校等主办的座谈会、研讨会和高峰论坛，对市政公用事业改革中相关问题，和各方同仁交换了认识和意见。这些都对我的研究是一种莫大的帮助。
我还到新奥燃气、金州集团、通用咨询、中环水务等在行业内具有广泛影响力的企业调查研究，并得到新奥燃气王玉锁先生、金州集团蒋勇先生、通用咨询刘昆女士、中环水务黄卫华先生的大力支持和热情帮助。在此，谨向他们和所有对我工作给予帮助的同志们和朋友们，表示诚挚的谢意。
本书是在我过去演讲记录稿的基础上整理的，为了不犯或少犯错误，让思想同中央保持一致，删掉了文稿中过激的容易引发歧义的言辞；为了丰富图书的趣味性，插入了大约120幅有趣的漫画，既是幽默讽刺更是忠恳警示；为了增加本书的可读性，尽可能保留了文字的口语风格。但也正是这种口语风格，使得文字不够严紧，很多地方难免存在错误。欢迎和诚谢读者不吝赐教。
中国改革开放走过了风雨和辉煌的30年。2008年中国成功举办了奥运会，2009年又迎来了中华人民共和国建国60周年。中国的发展和中国的成就，已经使中国成为世界经济和人类和平的重要力量。深信中国一定会摆脱全球金融危机的影响，继续保持经济社会平衡较快发展。虽然这本书还有很多需要完善的地方，但仍可作为中国改革开放在城市市政公用事业的一个缩影和见证。
愿这本书的出版能够引起社会各界对市政公用事业特许经营问题的更广泛和更深入的探讨。使公权市场中的公共权利切实得到保护，使公权市场中的公共部门和私营部门能够建立起友好、务实、长期的合作关系。祝愿中国城市市政公用事业得到更健康更稳定发展；更祝愿中国特色社会主义道路越走越宽阔，中国特色社会主义旗帜永不褪色。
徐宗威
2009年3月28日
公权市场全文阅读 作者：徐宗威 《公权市场》由www.61k.com集整理于网络，如文章内容侵犯了您的合法权益或者是侵犯了其他的法律法规，请与我们联系，我们将考虑删除公权市场全文阅读页面。
二 : 黑道天涯Ⅱ权利角逐全文阅读 作者：刘天军
黑道天涯Ⅱ权利角逐全文阅读 作者：刘天军 《黑道天涯Ⅱ权利角逐》由www.61k.com集整理于网络，如文章内容侵犯了您的合法权益或者是侵犯了其他的法律法规，请与我们联系，我们将考虑删除黑道天涯Ⅱ权利角逐全文阅读页面。
第1节：黑道天涯Ⅱ权利角逐(1)
黑道天涯2
1
一九七四年三月，大圈龙堂与山口组火并之后的香港。
大战过后，一派狼藉，港督府在第一时间便发出命令，让所有的香港媒体统一口径，对外报道说是西贡鞍山路出现重大火灾，在政府的领导下、在各职能部门积极配合救助下，灾情已经得到有效的控制，民众伤亡情况甚微云云。
实际上，各种各样的小道消息已像是长了翅膀一样，开始四处流传。香港市民议论纷纷，很多人都切切实实地看到了冲天大火，听到了震耳欲聋的枪炮声，因此对各大媒体的虚假报道嗤之以鼻。他们在茶楼酒肆中，口若悬河、滔滔不绝、兴致勃勃地推断、猜测实际情况究竟会是怎么回事。
进入西贡的每一条街道、路口，都设立了路卡、路障，还有荷枪实弹的士兵站岗，实行军事管制，不允许任何闲杂人等到现场去观察。这使事情的真实面貌越发变得神秘起来。
对于知道更多内幕消息的香港黑道帮派、东南亚黑道帮派而言，则是难以置信地震惊！很多人在听到消息后的第一反应，就是眼睛瞪得像是水泡眼金鱼，然后溺水般地大喘气，并感叹：想不到啊想不到，原来黑道帮派之间的厮杀也能整出战争片的场面！
登陆香港，与本地帮派联手，占尽地利优势，啸聚将近三百精兵强将的山口组竟会在一夜之间灰飞烟灭，这使任何一个帮派大佬都情不自禁地兴起兔死狐悲的感慨，并在忽然间发觉，原本认为的风光事迹、兵强马壮、人多势众、辈分尊崇等，在从来都不按规矩出牌的大圈龙堂面前，已变得全无底气、无比脆弱，就像是桌子上摆设的花瓶，随时都有破碎的可能。
大圈龙堂实在、实在是……
怎么说呢，似乎一切形容词，都在这个时候失去了准确性，都不能准确地表达出众人心中的震撼和失落。
＊＊＊＊＊
大战过后，硝烟缭绕，一片废墟。
天空阴沉，乌云密布，稀稀疏疏飘着零星小雨，风一阵急一阵缓。被大火肆虐过后的街道，全都变成了灰黑色，千疮百孔，破烂不堪，在风雨中残存的房屋架构兀自升腾着袅袅蓝烟，轻淡的影子，似乎是在向人们述说着什么。
三四辆车身满是弹孔的消防车散乱地分布在视线里，从弹孔的数量便可以看出昨夜的枪战是多么激烈。
位于两条街道中心交汇地带，由日本山口组出资刚刚盖起的夜总会大楼，则连间架结构都不存在了，完全变成了碎石瓦砾。上百名士兵正拿着各种各样的工具进行现场清理，不时能从碎石瓦砾的下面拉拽出一具具残缺不全的尸体，然后皱着眉头、屏着呼吸、一脸恶心表情地把这些尸体按照次序一一摆放在空阔地带--当初被山口组清理出来作为战斗防御的空阔地带，此刻倒成了摆放自身尸体的广场，这不能不说是一个讽刺。
香港警司麦里浩站在废墟之前，像是一根电线杆，表情沉重。
"这不是黑帮火并，这是一场计划周密、实施得力的军事行动，真是太精彩了。作为当年盟军指挥部里的军事参谋，我会给这场袭击的制订者和实施者打满分！"
说话的人是站在麦里浩身边，上任不到半年的香港警务处处长威尔明顿。他跟麦里浩警司有着良好的私人友谊，所以在介绍情况时，措辞用句都比较随意："大圈龙堂的人，先在半夜一点左右，没有惊动任何人的情况下，袭击了黄竹湾消防大队。在枪口的威胁下，消防大队四十八名消防队员，都被捆绑起来，扒得只剩下一条裤头，然后眼睛被蒙上，嘴巴被堵住，集中关押在一间屋子里，同时大圈龙堂劫走了该消防大队的九辆消防车。
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第2节：黑道天涯Ⅱ权利角逐(2)
"通过抓获的身受重伤的山口组成员，我们审讯得知，大圈龙堂的人凌晨两点的时候在鞍山路街道放火。
"在鞍山路街道放火有两个好处。第一个好处是，鞍山路街道虽然在地理位置上没有坑尾街重要，但它和坑尾街只隔着一片小树林，如果不能及时救火，火借风势，就会通过那片树林，最终把坑尾街也给烧毁，所以山口组必然会派人救火；第二个好处便是鞍山路街道中心位置相连的三四家商铺都在做建材生意，因为山口组修建夜总会大楼，这几家商铺抢先揽下了夜总会大楼内部装修的生意，从而购进了大量的漆料、地板等装修材料，所以在此处放火，极难扑灭。
"通过散乱的尸体我们可以发现，随着火势蔓延，大圈龙堂的人利用消防车，假扮成消防队员，在出其不意的情况下，给予山口组救火队员毁灭性的打击，然后用重武器--我猜测，有可能是火箭筒，也有可能是迫击炮--把山口组新修建的夜总会大楼炸毁。在大楼被炸毁、确定胜利后，大圈龙堂的人迅速撤退。在撤退的过程中，为了防止警察追捕，又用装满水的消防车堵塞道路，为撤退赢取宝贵时间。从战斗开始到结束，整个过程没超过半个小时。
"这场军事行动的成功，在于简单、有效、快捷。我们研究以往战史就可以发现，所有成功的军事行动基本上都具有这三大要素。而那些精美的、华丽的、需要像齿轮般丝毫不差配合的军事行动，则往往面对的结局是失败，因为越是复杂的军事行动，就越容易出现不以人的意志为转移的意外情况……"
威尔明顿滔滔不绝，似乎他现在还是当年那个盟军指挥部的参谋，而不是香港警务处处长。
"够了！"
警司麦里浩打断了威尔明顿的长篇大论："威尔，我更想知道的是，你有没有什么好的办法，把大圈龙堂那帮匪徒全部绳之以法？"
"这个，警司大人，我在得知山口组与大圈龙堂约战的消息后，曾经按照您的要求，写了一份详细计划，但计划书递上去后，至今都没有消息……"
威尔明顿撇着嘴，很遗憾地耸了耸肩膀："现在，最好的抓捕时机已经过去了。"
麦里浩脸色铁青，他知道威尔明顿这是在指责自己对他不信任，从而失去了对大圈龙堂抓捕的最佳时机。
威尔明顿的计划书重点指出，香港皇家警察内部腐败，高层人员贪污成风，而且跟帮派社团的人多有往来，而刚刚组建、正在接受训练的香港特别任务队还没有形成强悍的战斗力。在这种情况下，威尔明顿建议从英国本土调派精锐部队来港，利用这次大圈龙堂和山口组火并的机会，暗中封锁港口，来个笼中捉鸡，给大圈龙堂以毁灭性的打击。
实际上，威尔明顿还真有些冤枉麦里浩了。麦里浩正是按照威尔明顿所写的计划书中的步骤，向英国本土提出申请，暗中调派来了两个营的皇家海军陆战队。但麦里浩为人谨慎，担心泄密，所以他把这个消息完全隐瞒，没有告诉任何人，甚至包括计划书的制订者威尔明顿。
麦里浩原本打算等到大圈龙堂与日本山口组决战的那一天，再把英国皇家海军陆战队调拨威尔明顿指挥，这样才更加保险。但麦里浩却没有料到，大圈龙堂会提前发动袭击！
"是的，威尔先生没有说错，这确实是一场成功的军事行动！"
说话的人是一位身穿迷彩军装，戴贝雷帽，四十来岁，浑身精瘦，但给人感觉仿佛是钢筋揉搓而成的英国军人，淡绿色的眼珠子，闪烁着食肉动物般的幽幽磷光。
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第3节：黑道天涯Ⅱ权利角逐(3)
此人正是提前赶到的英国皇家海军陆战队军官皮尔中校。他并不清楚麦里浩和威尔明顿两人对话中蕴涵着的深层次内容，完全从军事主官的角度就事论事地分析："如果我没有猜错的话，两位先生所说的黑道帮派大圈龙堂，他们的成员，应该都是由军人组成，而且还是非常优秀的军人。"
皮尔中校指着远处的尸体，带着欣赏的语气说道："我刚才注意了一下，有很多死者都是眉心中枪。在双方激战中，还能有这样水准的枪法，只有最优秀的军人才能够做到！"
"还有就是，我刚才四处看了一下周围的地形，能够在半个小时内干净利落地结束战斗，并迅速撤离，也只有战斗力强悍、组织纪律严明的军队……"
皮尔中校咽了一口气，有些困难地说道："这样的表现，就算是我们皇家海军陆战队，也只是或许能够做到。"
或许能够做到，并不表示一定能够做到。
麦里浩和威尔明顿的脸色都变得难看起来。他们曾经也是军人，在他们的心中也都有类似的猜测，但他们又实在是不愿意相信，甚至可以说是拒绝相信。
片刻的静默有着山岳般的沉重，接着麦里浩用一种不达目的誓不罢休的声音说道："从现在开始，封锁各个码头、港口，哪怕是挖地三尺，也要将这些人给我……"
香港第一次，也是最精准的一次人口普查，就在这样的背景下拉开了序幕。
2
一九七四年三月的人口普查是香港有史以来规模最大、效率最高、实施过程最严密的一次拉网式排查。前前后后不但动用了两万多名警力，同时还以从英国本土调派来的六百多名英国皇家海军陆战队员为主、香港本地协警队员为辅，封锁了各个码头、港口，防止大圈龙堂的匪徒外逃，又把香港各条街道分成数十个小区域，然后一个区域接着一个区域地戒严、搜索，所有身材高大、说话带有外地口音、相貌与本地人不同者，都二话不说地先关押监禁，最后再一一甄别，具保认领，宁肯抓错，也不放过。
当然，这样的排查给香港的社会造成了巨大的惊扰，但港英政府为了彻底剿灭大圈龙堂，仍然义无反顾，不达目的誓不罢休。
香港总面积只有1100多平方公里（这个面积还包括了262个周围卫星岛屿），是北京的1/16，上海的1/6。随着拉网式排查的展开，大批从大陆来的偷渡人员被捕，各大监狱、看守所一时间人满为患，黑道帮派成员人人自危，街道出现了从来没有过的安宁环境。
很多在去年因为大圈龙堂的崛起而受到鼓舞，临时组建起来的大圈帮派，都在这次排查中受到了毁灭性的打击。
唯一让人感到遗憾的就是，即便是这样严密的搜捕，也没能抓到一个大圈龙堂的人。大圈龙堂仿佛是一滴水，已在世间蒸发。
麦里浩这下可是急红眼了。他是一个有着雄心壮志的人，而香港警局总警司这个职位有着巨大的权力，在他看来正是施展个人抱负的舞台。大圈龙堂的存在，不但是他政绩上的羞辱，更如一条勒在他脖颈上随时都有可能收紧的绳索--自己的政治生命也许就会因为大圈龙堂而宣告终结。
麦里浩既担心大圈龙堂的人在封锁没有形成之前已经逃回大陆，使得声势浩大的排查成为虚话，又希望大圈龙堂的人最好都逃回大陆去，永远不要再来香港。
随着拉网式排查的展开，港英政府的高层也派人去联系香港各大帮派社团，软硬兼施地要求他们配合，要求他们利用地头蛇的优势，提供关于大圈龙堂的消息。
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第4节：黑道天涯Ⅱ权利角逐(4)
面对港英政府方面提出的协助要求，香港的帮派社团很是为难。首先，他们愿意跟政府配合，从而使自己的生意能够得到更大的照顾。大圈龙堂是外来帮派，是从他们的锅里捞肉的悍匪，是有着利益冲突的敌对势力，如果让大圈龙堂在香港立足，对所有帮派社团而言，都是一个威胁。
但是，他们又不敢答应政府的要求，因为大圈龙堂实在是太强悍了，不是他们可以抗衡的。纵观大圈龙堂自扬名立万以来的历次战役，无一不是可圈可点的大手笔，特别是跟日本山口组的这次交锋，连40火箭筒这样的重武器都用上了，相比之下以前的黑帮战争简直就是小孩子的过家家游戏。如果答应政府的要求，与大圈龙堂为敌，很可能会死无葬身之地。
就在香港帮派社团左右为难的时候，一个突如其来的消息帮他们摆脱了困境。
这个消息，是从澳门传来的。
在得知日本山口组也被大圈龙堂干翻的消息后，澳门林老大再次传言江湖，为了证明禁武令的不可触犯，他决定追加悬赏金额，在原来悬赏的基础上再拿出一百万美元。这次悬赏与上次悬赏不同，上次悬赏只是为了收买刺杀佐藤浩二的凶手黑虎和大圈龙堂主事人陆野的性命，而这一次只要有人能够提供关于大圈龙堂的消息，在证明消息的真实性后就可以领到部分赏金。
原来的五十万美元，再算上新增加的一百万美元，悬赏金额已高达一百五十万美元。这个价钱，开创了暗花的历史记录。
一时间，整个东南亚道上的人都为之疯狂。"有钱能使鬼推磨"，此乃千古不移之真理，更主要的是这个消息来得实在是太及时了。澳门林老大自愿现身当出头鸟，林老大都不怕，那我们还怕什么！
林老大登高一呼，应者云集。
香港帮派社团的大佬们趁机宣布，帮派社团中有贪图暗花私自行动者，都是个人行为，造成的一切后果自负，与帮派社团没有任何关系。
虽然大圈龙堂一战而胜山口组，但随着港英政府表露出来的强硬态度，随着澳门林老大在关键时刻把悬赏暗花金额的提高，从外部环境来说，大圈龙堂的生存空间不但没有获得丝毫好转，反倒变得更加恶劣了。
哪怕是在这样水银泄地般的全力搜捕之下，随着日子一天天过去，仍然没有任何关于大圈龙堂的消息。
没有大圈龙堂的消息，便等于这件事情没有了结，就像是火山的岩浆在地底深处沸腾着，随时都有可能喷发。
漫长的寻找和等待，让所有人提心吊胆，痛苦非常。
＊＊＊＊＊
三月二十六日夜，澳门。
此时，距离大圈龙堂与日本山口组之战，已过了七天。
这是一间建造在半山腰的颇具情调的酒吧。抬眼便可以从敞开的窗户看见外面的月光、椰树、沙滩和海面。酒吧内有热情周到的服务生，动作娴熟的调酒师，还有优美的环境。完全可以想象，再过半个多月，随着天气变暖，度假高峰来临，人们蜂拥而至时会有什么样的热闹景象。
晚上十一点多正是最惨淡的营业时间，整个酒吧里只剩下一个客人，坐在窗户边灯光照不到的阴影里，拿着一杯鸡尾酒在慢慢地品尝，同时从窗户往外远眺月光下的大海。
音箱播放着萨克斯管的轻音乐，年轻的服务生和调酒师倚靠在吧台边，等待着打烊，有一句没一句地闲聊天。
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第5节：黑道天涯Ⅱ权利角逐(5)
"唉，客人少了三成，这个星期的小费收入实在是让人伤心……"
"已经过去七天了，难道香港那边的大排查，到现在都还没有结束？"
"结束？早着呢！听说那帮人从来都是打一枪换一个地方，从来就没有确切的落脚点，要想把他们抓住，实在是太难太难。还有很多人猜测，他们有可能已经撤退回大陆去了。排查？抓鬼去吧！"
"但，老这样下去，也不是个办法啊？"
"等着吧，事情总有了结的一天，林老大已经把悬赏金提高到了一百五十万美元。如果不是因为香港现在天天排查，我都想放弃调酒的工作，从黑市买把枪，然后到香港去碰碰运气，如果运气好……"
那名满脸青春痘的调酒师用手比了一个拿枪瞄准射击的动作，一脸中了六合彩的希冀。
"林老大就是林老大，有钱啊！"那名服务生感叹道，"我听说，明天林老大的孙女就要在西望顶洋山主教堂举行订婚仪式，据说请了澳门所有有头有脸的人物，场面大得惊人……"
那名坐在阴影里独自饮酒的客人，凝望远处的眼眸中忽然闪掠过一抹高压电线上跳跃的那种幽蓝光花，随即便又沉寂深邃如黑夜。
那人，正是陆野。
3
与山口组一战，大圈龙堂虽然占了偷袭之利、重火力之猛、相互配合之巧，但还是在交战的过程中死四人、伤七人。陆野积攒下来的和伍豪从大陆带来的弹药，更是消耗一空。
之所以在战斗结束的第二天，黑白两道调派了大量的人力、物力，也找寻不到大圈龙堂的踪迹，是因为大圈龙堂在战斗结束后第一时间便迅速撤退到偏僻无人的深涌码头，登上早已准备好的偷渡驳船，从水路出发，返回了大陆。
这一次是真正的大撤退，除了陆野和负责情报收集工作的张山还继续留在香港关注事态的发展之外，其余的人都跳上驳船撤离。
当然，早已经脱离众人视线的老帮子廖文学和刘大山还留在香港，继续经营那个毫不起眼的小玉石铺。他们俩的存在属于绝秘情报，除了陆野以外只有伍豪知道。
在黑道行话里，这种犯了大案迅速逃逸出犯案地点的行为叫做"跑路"。而陆野在送别偷渡驳船时，跟伍豪讲述的则是"我们今天退一小步，是为了明天前进一大步"，这句话是七十年代战争大片《南征北战》中的一句台词，脍炙人口，家喻户晓。
一样的行为，有了不一样的思想内蕴，也就有了质的变化，就如"百战百败"和"百败百战"这四个字，颠倒了一下，便气势迥异。
跑路，有暂避风头之意，是为了逃避随后而来的抓捕，希望能够被人们淡忘，忘得越彻底越好，从而逃离法律制裁；而陆野的想法则是战略转移，是为了积蓄实力，然后再以更强猛的势头杀回来。
"回去以后，想办法再收集点武器弹药，但要小心。"陆野叮嘱道，"你和我，现在都是见不得光的人了。"
伍豪点头，兴奋地道："过瘾，真过瘾，下一次我要整两门迫击炮过来。"
兄弟俩相处还不到五天，便又分离，码头上，两只大手握得"咔吧"作响。远处的夜空中有袅袅升腾着的淡红火光，两人站在夜色中的高大身影，凝重而豪迈。
一向被陆野蔑视的软弱无能的港英政府，在大战结束后的第二天，竟会采取高效率、强硬手段展开天罗地网似的大排查，还有忽然冒出来的英国海军陆战队，这都超出了陆野的预料。如果不是因为事先有周密准备，并且还狡兔三窟设立了好几个藏身地点，陆野和张山两人很有可能会被抓捕。
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第6节：黑道天涯Ⅱ权利角逐(6)
在陆野看来，香港的高官，一直都想把大圈龙堂消灭，但手段用尽就是不能得逞，此刻已经到了"再而衰，三而竭"的地步。那些忽然冒出来的英国正规军充分说明了港英政府已经到了黔驴技穷的地步，只要能够躲过这次大排查风头，港英政府极有可能会选择妥协，选择默许大圈龙堂的存在。
只要能够熬过这段时日的白色恐怖，迎来的将是辉煌明天。
黎明到来前的一刻，往往是最黑暗的时候；一切反动派，都是纸老虎！
陆野唯一没有料到的就是澳门的林老大会在这个风尖浪口站出来说话，而且还把悬赏金额提高，这等于是向大圈龙堂公然宣战。
说实话，陆野原本打算等这次大排查的风头过后，便视情况而定，刺杀十四Ｋ的龙头蒋炎为望海楼一战中死去的兄弟们报仇，然后借此摆出强硬态度跟澳门林老大谈判，要求对方撤回悬赏暗花，从而使大圈龙堂进军香港的行动画上一个完美的句号。
在陆野的计划中，之所以考虑跟林老大谈判，而不是斥之武力，是因为林老大在整个东南亚都有着极高的声望。
陆野实在搞不明白，澳门林老大为什么要在风口浪尖上挺身而出与大圈龙堂为敌，而且还摆出不死不休的架势。难道就是因为黑虎当初杀死了佐藤浩二触犯了禁武令？林老大就不怕两败俱伤？以传闻中林老大的睿智和老谋深算，他不应该这样沉不住气啊？
难道这其中还另有玄机？
陆野虽然搞不懂林老大为何要这样做，但却不得不做出决定--前往澳门，刺杀林老大。
这也是无可奈何之举。如果对林老大的悬赏令置之不理，大圈龙堂火并山口组获得的威望、影响力就有可能会消失怠尽。
再三思忖后，陆野把张山留在了香港，孤身上路。
澳门有东南亚最大的赌场，每天都有很多香港人到澳门去赌钱，从香港到澳门，每隔半个小时，便会有一班渡轮。如今，为了防止大圈龙堂的匪徒乘坐渡轮逃离，警察在码头上进行了严格的检查。有很多香港人怕惹麻烦，在大排查期间尽量不出行，码头因此显得很萧条。陆野观察了两天后，利用渡轮空船去油库加油的时候，避过检查，混了上去。一个小时以后，他到达了澳门。
陆野到达澳门的确切时间是三月二十六日下午五点。他把自己装扮成一名赌客，在港澳码头下船后，乘坐小巴，不过几分钟就到了驰名中外的葡京大酒店（即葡京赌场）。
说起葡京赌场，大多数澳门人都能津津乐道一番。在澳门的旅游指南上，葡京赌场也占据着显要位置。
东南亚的华人，特别是有钱人，都很相信风水之说。据说葡京赌场的设计就暗藏了很多风水玄机，最具煞气的两个正门分别装饰成狮子口和老虎口的模样，象征着赌客从此进门就像是掉入狮子和老虎的口里。在正门的上方设计了一只形象生动的大蝙蝠，仿佛随时都有可能扑下来，吸人鲜血。
赌场的楼顶上有很多大小球，这些球被圆形白边圈着，好像是盛在一个白玉盘里，远远看上去正是"大珠小珠落玉盘"，象征着赌客的钱都会留下，庄家永远是最大的赢家。
虽然此次来澳门是为了刺杀林老大，但陆野知道林老大在澳门有影子总督之称，是名副其实的澳门第一人，这样的人物在安全防护方面一定是戒备森严的，不是轻而易举能够靠近的。所以陆野并不心急。
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第7节：黑道天涯Ⅱ权利角逐(7)
成功的刺杀需要有完善的情报支持、周密的策划安排，在完成闪电一击之后还要能全身而退。
不知为什么，隐隐约约间他还希望，这次来澳门能够见到阿琳。他打算通过调查梁锦文的社会关系来找寻阿琳。
对于葡京赌场，陆野可是闻名已久，正好趁机见识见识。
去年六月份，大圈龙堂刚刚扬名立万，陆野率领大圈龙堂的兄弟在香港砸了好几家和记的赌档，所以他对于赌场的摆设、赌桌、赌具等并不陌生。此刻随着从小巴车下来的人流步入葡京赌场，陆野还是忍不住在心中发出惊叹。老虎机厅里有近千台老虎机，灯光变幻闪动，每台老虎机的前面都坐有赌客，这些赌客上到七八十岁的老头老太太，下到十二三岁的孩童，如痴如醉，无暇旁顾。对于他们而言，老虎机吃币吐币时发出的"叮当"声，是这个世上最美妙的声音。
在老虎机厅后面的公众赌厅，有数十张宽大的赌台，每张赌台的周围都挤满了人，烟雾弥漫，赌客的脸在烟雾后面晃动，显得极不真实。陆野虽然也抽烟，但甫一进来，还是差点让厚重的烟雾给顶一个跟头，险些上呼吸道感染，而那些赌客们身处如此恶劣的太虚幻境，却仍然专心致志，恍若不觉。
黄金阁、钻石窟、帝王轩等豪华赌厅，相对而言人要少一些，赌客也大都是衣冠楚楚有身份的人，但他们也会为赌局的胜负或喜笑颜开，或唉声叹气，喊叫咒骂声不时响起。
赌博的魅力，真大！
陆野来了兴致，换了一万元港币的筹码，试着玩了玩老虎机、大转盘、百家乐。他在赌场内混了三个多小时，输输赢赢，进出不大，等他收手不玩时，输了一千元左右。
陆野发现，赌场内安了很多摄像头，保安人员却并不太多。或许是因为赌场很少出事，那些保安人员随意地巡视着，脸上甚至还挂着懒散的表情。
陆野忽然间有些明白，林老大为什么会对黑虎触犯禁武令如此震怒。
谁都知道，赌场是一个极其赚钱的行业。在整个东南亚颇具规模的赌场便有十多家，其中有政府背景的赌场有三四家，赌场的赌具设施、服务项目、优惠力度，也都相差不多。澳门的葡京赌场之所以能够一直独占鳌头，就是因为够安全，在这里可以放心下注，只要不是出千，或者出了千没有被揭穿，赢了钱都可以光明正大地拿走，甚至都不用担心小偷。
对于赌客而言，再强猛的欲望也需要安全保障。这个道理，其他赌场不一定不懂，但却做不到，因为其他的赌场缺少像林老大这样有威望的铁腕人物。
在结账出门的时候，陆野暗想，如果实在没有机会刺杀林老大，便率人把赌场抢了，或者往赌场里扔两颗手榴弹。这也等于是在林老大的脸上重重地扇了一个耳光。
晚上，陆野找了一家坐落在观光塔沙滩外面的风情酒家，观赏海边夜景，品尝调酒师调配出来的鸡尾酒，思忖着明天便去东望山看看。据说，林老大在那儿有间豪华别墅。
这时候，他听到了酒吧调酒师和服务生的对话，林老大的孙女要在教堂举行订婚仪式？那林老大一定也会出席，倒是刺杀的好机会。这可真是"踏破铁鞋无觅处，得来全不费工夫"啊。陆野顿时改了主意，他准备把这杯酒喝完后，便去西望洋山主教堂看看，先踩踩点。
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月光如水，清风徐来，草木的气息湿润浓郁，天地相接的远处有楼房山峦的剪影，如同浮雕贴画，隐约间能听见海涛拍击堤岸发出的潮涨潮落的低吟浅唱。
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第8节：黑道天涯Ⅱ权利角逐(8)
晚上十一点多，夜色深沉，路上行人稀疏。
陆野散漫地踱着步，穿行于路旁树林的暗影中，任凭一个个念头在脑海中如水泡般浮起，又如水泡般炸裂，心便也随之空灵宁静。
这夜色，这月光，就如一只温柔的手，在抚慰着他些许烦乱的心境。
陆野心中有烦乱，有困扰，虽然他是一个在做出决定后便会视困难为考验，视危险为游戏，义无反顾地去执行的人，但对于刺杀林老大一事，他还是有些拿捏不定。
大圈龙堂的每一次血腥杀戮，看似率性而为，大杀大砍，不管不顾，其实都是经过陆野的深思熟虑的。他选择的杀戮对象，之所以是那些逞凶斗狠的黑道帮派社团，就是为了以后的立足，就是为了给港英政府、香港民众这样的一种感觉--大圈龙堂发动的黑帮战争，只是黑道帮派之间的正常争斗，是地下世界正常的势力洗牌，不会牵扯到政府施政，更不会影响民众生计，所以并不值得大惊小怪。
这样做的好处是显而易见的。陆野相信，当港英政府发现，调派所有警力、动用一切手段都无法剿灭大圈龙堂，反而使大圈龙堂变得更危险时，港英政府就会默许大圈龙堂的存在。
就像《水浒传》中的梁山好汉，当势力强大到朝廷动用军队也无法剿灭的时候，便会想办法招安。当然，招安的首要条件是梁山好汉必须承认朝廷的权威性。
刺杀林老大就不一样了，林老大在整个东南亚地区有着崇高的声望。刺杀这样的一个人，跟刺杀港督、澳督没有什么区别，很有可能会上升到政治高度。
但因为悬赏令的高额暗花，更主要是形势逼人，如果不刺杀林老大，来个杀一儆百，大圈龙堂的兄弟以前的所有努力便等于是虚无，以后可能要永远面对隐藏在黑暗中的枪口。
所以，刺杀林老大与不刺杀林老大，后果同样严重，让人难下决断。
在这种情况下，陆野最终选择刺杀其实是无奈之举。他已经在考虑，如果刺杀成功造成严重后果，索性便利用大圈龙堂连林老大都敢刺杀的凶名，向港澳的那些富豪们索要一笔高额的保命钱，然后率领大圈龙堂的兄弟携带资金，到老挝、泰国、缅甸等东南亚国家去发展，找寻另外一块安身立命之地。
帮派主事人的一举一动，都要先考虑到最坏结果。
从观光塔沙滩外面的风情酒家到西望洋山，距离并不远，也就是两三公里左右，陆野步行了二十来分钟便已来到西望洋山的山脚下，远远地可以看见西方教堂独特的尖锥式钟楼。
心中的烦乱、困扰，一扫而空，陆野双眸清寒透明，开始借着月光从一个杀手的角度打量四周的景物。
澳门大多数人信奉天主教、基督教，小小的澳门半岛，散布有二十多所教堂，被称为"圣名之岛"。西望洋山主教堂，又称海崖圣母堂，供奉的是圣母玛丽亚。整座教堂建筑端丽，环境优美，布局庄严肃穆，可居高临下尽瞰风物，所以澳门的富豪人家子弟都喜欢选择西望洋山主教堂举行订婚仪式，希望能够获得圣母玛丽亚的保佑，而结婚仪式则喜欢选择在圣老楞佐教堂举行，因为圣老楞佐教堂被澳门本地人称为风顺堂，一生风顺，口彩好。
此刻已是半夜，教堂大门关闭，影影绰绰能够看见门口处有灯光透出，有人在值班。陆野绕开大门，找了一个无人注意的黑暗角落翻过铁栅栏，进入教堂。
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第9节：黑道天涯Ⅱ权利角逐(9)
陆野在教堂的建筑物周围逡巡着，游荡着，他举止从容，仿佛是在逛自家的庭院。
成功的刺杀方法只有两种，一种是远程狙击，一种是近身刺杀。相比而言，近身刺杀具有更高的难度，更大的危险性。即便能够一击得手，如何全身而退也是个让人头痛万分的问题。
陆野在香港曾经见过几次富豪子弟举行订婚仪式的流程，他知道订婚仪式一般是由女方操办，也就是说林老大嫁孙女要由林家来操办订婚仪式。作为最高辈分的长者，林老大一定会在订婚典礼上对两位新人表示祝福。
新郎、新娘的两家长辈祝福完后，就是神甫代表天上的主，为之见证、祝福，随后两家的亲朋好友会离开教堂，去酒店或者新娘家的别墅，参加宴会以示庆祝。
说白了，所谓的订婚仪式是新娘家出面、出钱，举行类似婚礼的欢宴，表示自己家对女儿的重视、珍爱，而结婚仪式就是新郎家出钱出力，迎娶新娘过门。
陆野打量着周围环境，思忖着。他的脑海中，幻灯片似的闪过一个又一个刺杀计划，最终这些计划又被一一否决。唉，要是把那把改良后的半自动步枪带来就好了，这里的环境，更适合远程狙击，而不是近身刺杀。
既然在教堂无法下手，那么就要想办法混入订婚宴会，乘乱……
耳边传来了细微的声响。
陆野身子一闪，贴靠在一根立柱后面，又过了一会儿，在月光的照射下，从前方三十多步远的回廊拱门里，走出一个高挑婀娜的白衣身影。
圣母堂是修女、嬷嬷修行的场所，而修女、嬷嬷的衣服都是黑蝙蝠似的统一着装，怎么会冒出一个白衣身影来？那个白衣身影怎么看上去有点眼熟？
陆野的心里泛起了一丝好奇。
白衣身影走过回廊，来到教堂广场置有圣母像的高台前，双手合十，虔诚无比地低下头去。
在冰清月华的洒照下，放置在高台上由白色大理石雕刻的圣母像闪烁着圣洁的柔和之光。圣母微俯着头，用慈祥而悲悯的目光，俯视着这位深夜里站到她身前祈祷的少女。
白衣少女看上去很憔悴，面容苍白，紧锁眉头，在夜风吹拂下，衣襟欲飞还落，整个人就如一朵柔弱无依的茉莉花。
"……为什么？为什么会这样？圣母玛丽亚啊，我究竟犯了什么错？你为什么要这样惩罚我？难道认清自己，寻找属于自己的爱情迦南美地，也是错误……"
少女幽幽地祈祷着，与其说是祈祷，不如说是在质问，在倾诉。
空旷的教堂广场上回荡着她如泣如诉、伤心欲绝的低语，原本静谧、详和的夜色，似乎也被她语意中的幽怨所感染，忽然间，每一寸景色、每一缕微风，都流动着说不出来的无奈和凄伤。
陆野从柱子后面走出，他的表情是一如往常的深沉平静，但他的眼中却有着掩饰不住的惊奇--那个白衣少女，竟然是阿琳！这实在是太巧了！
听到从身侧传来的脚步声，阿琳的身子明显地抖动了一下，显然是受到了惊吓。她在心中叹了一口气，想不到半夜三更地偷偷跑出来祈祷，连开门和关门都很小心了，竟然还是被修女们给发现了。她抬起头来，睁开微闭的眼睛，随即，她的表情就像是忽然看见了冒出来的幽魂一样，眼睛瞪得溜圆，闪动着难以置信的光芒，喉咙里发出类似鸽子吃食般的"咕咕"声。
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第10节：黑道天涯Ⅱ权利角逐(10)
陆野高大挺拔的身影，刺破教堂楼房与楼房之间的阴暗，沐着如水般明净的月华，以一种既突兀又从容的方式，踩踏着尘世的风霜，由远而近昂然而来。
他表情硬朗英伟，眸光犀利清冷，但为什么这一切，都像是只有在电影里才会出现的场景？
"没事，是我。"
陆野微笑。他的微笑有着一种让天地都随之闪亮的灿烂，空中的明月也因此失去了颜色。他的话语中流露出一股理所当然、任我纵横的豪迈："阿琳，怎么了？有什么大不了的事情，需要躲在这里一个人哭诉啊？"
他的语气中流露出自然而然的熟络，就像是老朋友之间相互打招呼。
露天夜市的初次相遇，维多利亚大酒店总统套房的惊心动魄，再算上这次的意外邂逅，两人也不过是三次见面，所有见面的时间加起来，只是有限的几个小时，但正如古人所说的"一见钟情""倾盖如故"，共同的经历、共同拥有的秘密使陆野对阿琳有了一种说不出来的微妙情感。
过了好一会儿，阿琳才从震惊中恢复过来。她不停地打量陆野，打量地上陆野的影子，打量着周围的一切，仍然不敢相信眼前所看到的真实，结结巴巴地问道："你，你，你是人还是鬼？你怎么会在这里？天啊，我不是在做梦吧？"
阿琳悄悄用手在自己的胳膊上掐了一把，痛得一咧嘴，但她的眸光因此变得清明了。
"我当然是人了！"陆野又好气又好笑地哼了一声，"怎么？这里我不能来？"
"可、可这里，这里是圣母堂啊，而且半夜三更……"阿琳忽然想起，陆野是一个杀手，月牙般的眼眸瞬间填满了冷气，"天啊！你，你不会是想要来暗杀修女吧？"
"修女？我怎么可能暗杀修女！我有那么邪恶吗？看你这小脑袋，都在想些什么呢！"
陆野哑然失笑："行了，还是别说我了，说说你自己吧。你刚才是在祈祷吧？我怎么听你祈祷词里面的意思好像是说有人欺负你。你说一说，是谁欺负你，要不要我帮你出气。"
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记忆中挺拔的身影、微笑的表情、铿锵的话语、深邃的眼眸……还有陆野身上特有的阳刚气息，这一切，都在提醒着阿琳--这是真实的！眼前所看到的这一切都是真实的，不是梦境--直到这时，阿琳才真的相信，站在她面前的这个人确确实实就是陆野，是那个曾经两次以极其意外的方式出现在她身边，并强吻过自己，抚摸过自己躯体，又像一阵风似的遽然离去，却带走了她心灵牵挂的那个人。
此刻，听到陆野关心的探问，还说要帮她出气，阿琳却又不知道应该如何解说了。她怔怔地看着陆野，在如水的月光下，她清丽而憔悴的容颜既有着意外看见陆野的惊喜，又交织着迷茫、委屈和幽怨。
"那，那你能不能先告诉我，你为什么会在这里？为什么会忽然出现？"过了片刻，阿琳看着陆野，在满腹疑窦之余，又怀有几分侥幸的希冀小心求证道。
这倒不好回答了，总不能跟阿琳说，自己到这里来是为了刺杀林老大，是为了明日的刺杀行动踩点吧？
于是，陆野看着阿琳的眼眸，微笑不语。
"你，你快点告诉我啊！"
阿琳嗔怪道，她说话的语气，在不知不觉中，流露出少女特有的轻嗔薄怒，好像是情人之间的使性撒娇。她的声音由高而低，渐渐细如蚊蚋，柔得像是一根千回百转的丝，陆野需要竖起耳朵才能听清。"你又是怎么知道，我，我是在这里的？"
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第11节：黑道天涯Ⅱ权利角逐(11)
两人之间的气氛，忽然间变得有些微妙了，似乎是多了某种让人耳热心跳的东西。两人都下意识地想起，当初在总统套房的卧室里相拥而吻的喘息和迷乱。
虽然当初的情形，是陆野在酒醉状态，是阿琳完全被强迫。但此刻月光朦胧，夜色暧昧，再加上两人心中又都有着说不清道不明的思绪，所以此番再回味当初相吻的情形，倒是另有了一番销魂滋味了。
"这个么，其实，我并不知道你在教堂里，我就是听说此处风光独特，景物宜人，所以过来瞅瞅，因为来晚了，索性便番强进来。之所以能看到你，完全是凑巧……"
原来，陆野并不是专程来看自己的，虽然这个答案也在意料之中，但阿琳的脸上还是明显地流露出黯然和失望的神情。她低下头去，泪光泫然，便在这时，却听陆野话峰一转，继续说道："……不过，我这次从香港到澳门来，确确实实是想要找寻你。但我不知道你的姓名，也不知道你的家庭住址，所以我原本以为要想找寻到你恐怕需要花费很多时间，不是那样容易。我决定哪怕是花费再大的工夫，付出再大的代价，也再所不惜。我真的没有想到，我们能够在这里意外相遇，这还真是有缘分呢，我心中好高兴……"
陆野娓娓而谈，他甚至走上前去，将阿琳那微凉却细腻如玉的纤手握住，感觉着阿琳皓腕传来的微弱挣扎、惊慌和震颤，他低沉有力的声音、炽烈的眼眸透着真诚和可以感觉到的情意。
就像是久旱的鲜花忽然被清水滋润，原本如此憔悴的容颜在这瞬间就如把万千月华尽给吸纳，变得饱满圆润，璀璨闪亮。阿琳扬着头，看着陆野，她的剪水双瞳，是一种明悟的千言万语尽在无言中的凝定。
似乎有一个世纪那么漫长，又似乎只是在瞬息。
"你是来找我？你真的要来找我？……"
在月光的照射下，阿琳雪白如瓷的脸颊闪着灼热的光辉，她高挑的身子微微颤抖着，但她说话的语气却在忽然间如玫瑰泣血般地刚烈："那么，你，你愿意带我走吗？走到一个没有人打扰、整个世界都只有我们两个人、地图上都找寻不到的地方？"
陆野一时愕然，他不明白，阿琳为什么会忽然提出这样的要求，究竟发生了什么事情？
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原来，正月十五的那天晚上，当阿琳从餐厅回到卧室，发现陆野已然悄无声息地离去，而且还把屋子收拾得干干净净，没有留下丝毫的痕迹，她的心忽然间变得既轻松，又有些说不出地失落，更有着些许惘然。她站在露台上，发呆了许久后，才从露台回到卧室的床上去休息，却又睡不着觉，睁着眼睛出神，满脑子都是陆野的音容笑貌。
陆野挺身而出，解救自己于危难之中的英风豪烈；陆野持枪在手，杀人时的冷酷无情；陆野安慰受到惊吓的自己时，温暖而强壮的胸怀；陆野自己给自己治疗伤口时，视疼痛如无物的铁汉风采……
这一切的一切，都惊涛骇浪般冲击着阿琳的心灵，最后幻化为陆野与自己相吻后看自己的眼神。那眼神，交织着痛苦和痴情，痛苦得让人心碎，痴情得让人心醉。
片刻之后，她的房门响起了急促的敲门声，打开门一看，却是肥哥。
肥哥是阿琳爷爷的保镖，反应一流，身手敏捷，虽然有时候有点嚣张，喜欢吹嘘当年闯荡江湖时的光辉事迹，但忠心耿耿。阿琳这次跟随梁锦文到香港来游玩，阿琳的爷爷因担心香港太乱，特意派他来保护阿琳。
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第12节：黑道天涯Ⅱ权利角逐(12)
在阿琳的记忆里，肥哥是一个极其擅长气人、整蛊人的高手，经常用阴损的话语，把别人堵得脸青脸白，而他自己则嘻嘻哈哈，行若无事，还嘲笑被他气倒的人没有肚量，是个不能干大事的人，但那天晚上，阿琳看到了肥哥另外的一副嘴脸。
肥哥整个人就像是充了气似的，原本就肥壮的身子又胀大了一圈，胖脸扭曲，小眼睛血红，头发根根立起，呼呼的喘气声如犁了二十亩地的耕61阅读络，如文章内容侵犯了您的合法权益或者是侵犯了其他的法律法规，请与我们联系，我们将考虑删除黑道天涯Ⅱ权利角逐全文阅读页面。
三 : 月色撩人全文阅读 作者：王安忆
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军权撩色全文免费阅读-公权市场全文阅读 作者：徐宗威 本文地址：
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