一 : 论公共事业民营化

论公共事业民营化

[内容摘要] 在公共事务治理变革的视野中，民营化是一种国际性潮流,公共服务民营化已成为不可逆转的历史潮流，因此，探讨政府在公共服务民营化中的作用对于提高公共服务的质量和效率，推进行政体制改革具有重要的现实意义。[www.61k.com）

[关键词] 民营化：公共服务；政府职能

一、公共事业民营化理论

民营化是指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私人公司和个人。公共服务民营化是以政府为主导，以市场化和社会化为主体，以公众满意为标准，打破政府垄断，引进竞争机制，构建政府、私营部门相互合作的公共服务体系，政府为安排者，私营部门为生产者，公众为消费者，其实质在于给予公众更多的选择空间，使公众自主选择公共服务主体，通过刺激竞争提高公共服务质量。

“城市经营”已经日益广泛成为城市发展的一个新理念，也受到各级城市政府的高度重视。国内众多关于城市经营或经营城市的概念一般都是指运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）、人力作用资本（如路、桥）及其相关的延伸资本（如路、桥冠名权）和其他经济资源要素等进行集聚、重组和营运，即将城市可以用来经营的各种资源资产化，实现资源配置在容量、结构和秩序上的最大化和最优化，以提升城市价值，实现城市的有形和无形资产的保值增值。我们在城市基础设施建设中，也可以将市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设，把凡是可以投入市场营运的城市基础设施推向市场，通过对城市基础设施所有权和经营权实行有效剥离，全面归集和盘活资产，采取能卖的卖、能租的租、能抵押的抵押等办法，促使城市资产重新配置和优化组合，从而建立多元化的投融资渠道，不断扩充城市建设的资金来源。“城市经营”论为城市公用事业民营化奠定了理论基础，依据“城市经营”理论：城市空间和城市功能载体是开放式、公众式的，多种投资主体的参与是其基本属性。在经营范围上允许对部分城市基础设施的使用权、经营权采取出让、拍卖、抵押、转让以及授予特许权等方式实施有偿服务，从而承认了民间资本以及民营企业入主城市基础设施建设的合理地位。

二、公共事业民营化意义

1.民营化有利于提高公用事业管理运作的效率

一方面，可以减少政府插手公共部门的机会，使公用事业的产权得到了明晰；另一方面，民营化打破了传统“公共物品”的垄断性供给，引入市场竞争机制，形成了竞争的格局，从而带来了公用事业效率的提高。社会资金参与市政公用设施建设，可以在市场机制的运作下，充分体现民营企业灵活、高效、重质量、重管理的特点。

2.真正实现政企分开

在市场化供给的条件下，政府部门根据规划和公众需求决定增加或改善何种服务，至于由谁来投资、谁来生产、如何实施，则采用市场机制的办法，由市场竞争所决定。政府不再对公用事业企业的经营管理拥有决定权，包括企业领导者的确定、成本核算、盈亏效益、质 1

民营化 论公共事业民营化

量控制等企业经营方面的各种事务。(www.61k.com）

3.形成投资和服务主体多元化的格局

市政公用设施服务市场应该是一个由企业、民间投资者和外商投资者等多元投资主体共同参与的有序竞争格局，各种投资者凡是具备条件的，均可以通过竞争成为生产者。在投资多元化的条件下，本来由政府承担的融资风险、建设风险和经营风险，改由新的投资者承担。由于准予进入的企业一般是融资能力强，风险意识强，经营业绩好的外资企业或民营企业，因而相应减少了政府风险，减轻了财政补贴压力。

4.提升公用事业的服务质量

公用垄断企业效率低、服务质量差是一个普遍现象，公用企业己经成为消费者投诉举报的一个热点，而通过民营化可以使服务质量得到大幅度提升。

5.促使国有企业引进先进的经营理念和管理经验

公用事业民营化能促使国有企业进行改革，引进先进的经营理念和管理经验。原来的国有企业通过与民营企业或者外资企业合资、合作经营现有企业，不但盘活了公用设施存量，为政府投入新的设施建设提供了资金，而且通过合作经营，迫使原国有企业进行改革，改进了原国有企业的经营机制，提高了企业经营效益。

三、公共事业民营化存在的问题

1.公共目标与企业效益存在矛盾

公共产品一般分为两类，一是像国防、外交、司法等纯公共产品，另一种类——准公共物品，如教育支出、交通、电讯等基础设施，有公共产品的特征，也有私人物品的特征。它们提供的利益有一部分是可以通过市场交换来得到价值补偿的，这种价值补偿正对应着私营资本盈利的要求，决定了私营企业进入公共产品供应范围只能是准公共物品和服务。由于私营企业追求效益最大化的本质，决定了它们的投向只能以利润为基本依据，对于较不具经济效益的准公共事物，则取巧规避，而只执行较有利润的事项：而不易执行的项目，则仍是交由政府部门完成”。当民营化处在初期时，民营企业首先愿意进入一些公共性弱、经营性强、盈利能力强的公共产品领域；随着民营化的深入，公共性弱、经营牲强、盈利能力强的公共物品的减少，对追求利益最大化的民营企业来说，提供这些盈利能力弱的公共物品可能意味着经济上的损失，从而拒绝进入和提供。

2.资源配置效率与社会公正存在矛盾

公共事业民营化增加了竞争，提高了资源配置效率，改变了原有体制的低效率，成效是有目共睹的。公用事业的市场化和民营化的实质是私营部门生产和提供公共产品。对消费者来说，许多公共物品属于他们的必需品，具有消费的“不可拒绝性”，价格再高必须消费。普遍服务的是指公用事业的经营者应对全体居民都能以普遍可承受的价格提供某种能够满足基本生活需求和发展的服务。在实行民营化后，政府将提供公共物品和服务的职能既然委托给了民营企业，它也就成为民营企业必须履行的一项义务和社会责任。但是，对追求利益最大化的民营企业来说，普遍服务可能意味着经济上的损失。如果它们的这种损失得不到相应的弥补，他们必然违反普遍服务的可承受性和非歧视性原则，社会弱势群体的权益可能绝对或相对地受到损害。

3.消费资金与建设资金合理配置存在矛盾

基础建设具有以下特点：不可替代性，消费上的兼容性，地域性，公用和公益性，利益计算上的不确定性，生产经营上的规模性，投资大、回收期长、市场化程度低、价格不灵活等。由于这些产品需求相对稳定，受经济周期的波动影响很小，整个行业具有良好的流动性和回报稳定的特点，受到私营企业的青睐。对政府来说，民营化意味着政府不增加财政开支的情况下，吸引大量的民间资金，投入到基础建设中，并且改进公共服务的质量，以既定的 2

民营化 论公共事业民营化

资源做更多的事情。[www.61k.com）而且民营化无法增加民间资本市场的资金总量，所以私人资本投资基础建设项目，势必以牺牲私人资本在其他方面的投资和消费为代价的。资金在消费与基础建设之间分配的矛盾，将会造成消费不足，国家经济结构不合理，影响国家经济的协调发展。

4.企业效率与.社会稳定存在矛盾

公共事业民营化后在效率上有所提高，但与此同时却带来新的问题，突出表现为大量裁员，引起社会不稳定。传统的公共服务机构之所以效率不佳，一是这些机构承担了大量公共福利功能，二是承载了沉重的就业负担。而一旦实行民营，私营机构就没有上述义务。在利益驱使下，企业经营要提高效率，就必须降低成本，除了引入新的技术和管理方式外，裁员成为企业的最好选择，也是最容易立刻见效的方式。这一负面现象不仅是理论上的分析，而且在民营化改革的实践中，已经有不少事实显露。

5.民营化可能引发腐败问题

民营化不是必然带来腐败问题，但在公私合作、化公为私的过程中会增加腐败的机会。民营化使政府与民营企业广泛接触，腐败最容易发生。例如在我国许多服务项目民营化改革中，政府部门与私营公司在幕后达成协议，企业以较低的价格，较好的让利及政策优惠取得某些服务的经营权，政府官员则从中获得私利；还有一种腐败更具危害性，即企业因为行贿而以较高代价取得经营权后，为了收回本钱会不惜抬高服务价格，最终使服务的享受者利益蒙受损失。

四、促进公共事业民营化的政策建议

政府作为市场经济的守夜人，必须在以下几方面发挥其公共政策功能，起到宏观调控、政策引导、依法监督的作用，确保公共事业民营化的顺利进行。

1．消除不合理的管制，为公共服务民营化创造良好的法律制度环境

公共服务的民营化改革实际上是政府管理体制的改革，所以应为公共服务民营化创造公平、有效、竞争的发展环境。①在资金、税收、价格、土地、项目招投标等方面给予私营部门公平机会。②应以发展为主题，充分利用资本市场的融资功能来鼓励私营部门积极筹集公共服务事业发展所需的资金。③应确立公平、合理、透明、科学的程序，吸引各相关方包括消费者、运营者和来自民间的社会中介组织参与和监督公共服务项目的决策和投标，以程序的公正来防止其中不规范行为的发生，以维护公共利益。④制定和实施有关的法规和政策对私营部门的投资权、经营权和收益权进行界定和保护，为公共服务民营化提供制度激励。

2．完善政府的监管机制，对公共服务民营化进行必要的规制

由于公共服务的公共性，离不开政府的有效参与，所以应建立完善的政府监管机制，对公共服务民营化进行必要的规制。①建立公共服务定价机制，根据各地不同情况和公众可承受能力，通过专家论证、召开价格听证会等形式，吸引利益相关方共同参与对公共服务的合理定价，并进行严格监督执行。②建立和完善公共服务民营化的绩效评估制度，通过设立公共服务质量投诉机构和利用社会中介组织定期对民营化所表现的绩效进行科学评估并公布于众，采取奖优罚劣的形式对民营化中出现的服务数量不足、质量低劣、漫天要价等损害公众利益的行为进行整改。

3．给予公众某种补偿，实现普遍服务

为公众提供公共服务是政府的职责，所以政府应给予公众某种支持，避免其陷入集体行动的困境。①定期发布关于公共服务民营化的相关信息，为公众提供咨询，避免出现信息不对称的情况。②帮助公众组建相关的自治性组织，加大集体行动的力量，以维护公众自身的利益。③对某些弱势群体予以补助，使其消费到具有普遍性质的公共服务。

参与文献：

3

民营化 论公共事业民营化

1.钟明霞：《公用事业特许经营风险研究》，《现代法学》2002年第5期。（www.61k.com)

2.《陈国权、李院林：《公共事业民营化的前提与限度》，《学术研究》，2004年7月第7期，第81—86页。

3.［美］ES萨瓦斯著：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社 2002年版。

4.欧文·休斯著：《公共管理导论(第三版)》，张成福等译，中国人民大学出版社，2007版。

4

二 : 论公共事业民营化

论公共事业民营化

[内容摘要] 在公共事务治理变革的视野中，民营化是一种国际性潮流,公共服务民营化已成为不可逆转的历史潮流，因此，探讨政府在公共服务民营化中的作用对于提高公共服务的质量和效率，推进行政体制改革具有重要的现实意义。

[关键词] 民营化：公共服务；政府职能

一、公共事业民营化理论

民营化是指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私人公司和个人。公共服务民营化是以政府为主导，以市场化和社会化为主体，以公众满意为标准，打破政府垄断，引进竞争机制，构建政府、私营部门相互合作的公共服务体系，政府为安排者，私营部门为生产者，公众为消费者，其实质在于给予公众更多的选择空间，使公众自主选择公共服务主体，通过刺激竞争提高公共服务质量。

“城市经营”已经日益广泛成为城市发展的一个新理念，也受到各级城市政府的高度重视。国内众多关于城市经营或经营城市的概念一般都是指运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）、人力作用资本（如路、桥）及其相关的延伸资本（如路、桥冠名权）和其他经济资源要素等进行集聚、重组和营运，即将城市可以用来经营的各种资源资产化，实现资源配置在容量、结构和秩序上的最大化和最优化，以提升城市价值，实现城市的有形和无形资产的保值增值。我们在城市基础设施建设中，也可以将市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设，把凡是可以投入市场营运的城市基础设施推向市场，通过对城市基础设施所有权和经营权实行有效剥离，全面归集和盘活资产，采取能卖的卖、能租的租、能抵押的抵押等办法，促使城市资产重新配置和优化组合，从而建立多元化的投融资渠道，不断扩充城市建设的资金来源。“城市经营”论为城市公用事业民营化奠定了理论基础，依据“城市经营”理论：城市空间和城市功能载体是开放式、公众式的，多种投资主体的参与是其基本属性。在经营范围上允许对部分城市基础设施的使用权、经营权采取出让、拍卖、抵押、转让以及授予特许权等方式实施有偿服务，从而承认了民间资本以及民营企业入主城市基础设施建设的合理地位。

二、公共事业民营化意义

1.民营化有利于提高公用事业管理运作的效率

一方面，可以减少政府插手公共部门的机会，使公用事——网络日记——业的产权得到了明晰；另一方面，民营化打破了传统“公共物品”的垄断性供给，引入市场竞争机制，形成了竞争的格局，从而带来了公用事业效率的提高。社会资金参与市政公用设施建设，可以在市场机制的运作下，充分体现民营企业灵活、高效、重质量、重管理的特点。

2.真正实现政企分开

在市场化供给的条件下，政府部门根据规划和公众需求决定增加或改善何种服务，至于由谁来投资、谁来生产、如何实施，则采用市场机制的办法，由市场竞争所决定。政府不再对公用事业企业的经营管理拥有决定权，包括企业领导者的确定、成本核算、盈亏效益、质 1

量控制等企业经营方面的各种事务。

3.形成投资和服务主体多元化的格局

市政公用设施服务市场应该是一个由企业、民间投资者和外商投资者等多元投资主体共同参与的有序竞争格局，各种投资者凡是具备条件的，均可以通过竞争成为生产者。在投资多元化的条件下，本来由政府承担的融资风险、建设风险和经营风险，改由新的投资者承担。由于准予进入的企业一般是融资能力强，风险意识强，经营业绩好的外资企业或民营企业，因而相应减少了政府风险，减轻了财政补贴压力。

4.提升公用事业的服务质量

公用垄断企业效率低、服务质量差是一个普遍现象，公用企业己经成为消费者投诉举报的一个热点，而通过民营化可以使服务质量得到大幅度提升。

5.促使国有企业引进先进的经营理念和管理经验

公用事业民营化能促使国有企业进行改革，引进先进的经营理念和管理经验。原来的国有企业通过与民营企业或者外资企业合资、合作经营现有企业，不但盘活了公用设施存量，为政府投入新的设施建设提供了资金，而且通过合作经营，迫使原国有企业进行改革，改进了原国有企业的经营机制，提高了企业经营效益。

三、公共事业民营化存在的问题

1.公共目标与企业效益存在矛盾

公共产品一般分为两类，一是像国防、外交、司法等纯公共产品，另一种类——准公共物品，如教育支出、交通、电讯等基础设施，有公共产品的特征，也有私人物品的特征。它们提供的利益有一部分是可以通过市场交换来得到价值补偿的，这种价值补偿正对应着私营资本盈利的要求，决定了私营企业进入公共产品供应范围只能是准公共物品和服务。由于私营企业追求效益最大化的本质，决定了它们的投向只能以利润为基本依据，对于较不具经济效益的准公共事物，则取巧规避，而只执行较有利润的事项：而不易执行的项目，则仍是交由政府部门完成”。当民营化处在初期时，民营企业首先愿意进入一些公共性弱、经营性强、盈利能力强的公共产品领域；随着民营化的深入，公共性弱、经营牲强、盈利能力强的公共物品的减少，对追求利益最大化的民营企业来说，提供这些盈利能力弱的公共物品可能意味着经济上的损失，从而拒绝进入和提供。

2.资源配置效率与社会公正存在矛盾

公共事业民营化增加了竞争，提高了资源配置效率，改变了原有体制的低效率，成效是有目共睹的。公用事业的市场化和民营化的实质是私营部门生产和提供公共产品。对消费者来说，许多公共物品属于他们的必需品，具有消费的“不可拒绝性”，价格再高必须消费。普遍服务的是指公用事业的经营者应对全体居民都能以普遍可承受的价格提供某种能够满足基本生活需求和发展的服务。在实行民营化后，政府将提供公共物品和服务的职能既然委托给了民营企业，它也就成为民营企业必须履行的一项义务和社会责任。但是，对追求利益最大化的民营企业来说，普遍服务可能意味着经济上的损失。如果它们的这种损失得不到相应的弥补，他们必然违反普遍服务的可承受性和非歧视性原则，社会弱势群体的权益可能绝对或相对地受到损害。

3.消费资金与建设资金合理配置存在矛盾

基础建设具有以下特点：不可替代性，消费上的兼容性，地域性，公用和公益性，利益计算上的不确定性，生产经营上的规模性，投资大、回收期长、市场化程度低、价格不灵活等。由于这些产品需求相对稳定，受经济周期的波动影响很小，整个行业具有良好的流动性和回报稳定的特点，受到私营企业的青睐。对政府来说，民营化意味着政府不增加财政开支的情况下，吸引大量的民间资金，投入到基础建设中，并且改进公共服务的质量，以既定的 2

资源做更多的事情。而且民营化无法增加民间资本市场的资金总量，所以私人资本投资基础建设项目，势必以牺牲私人资本在其他方面的投资和消费为代价的。资金在消费与基础建设之间分配的矛盾，将会造成消费不足，国家经济结构不合理，影响国家经济的协调发展。

4.企业效率与.社会稳定存在矛盾

公共事业民营化后在效率上有所提高，但与此同时却带来新的问题，突出表现为大量裁员，引起社会不稳定。传统的公共服务机构之所以效率不佳，一是这些机构承担了大量公共福利功能，二是承载了沉重的就业负担。而一旦实行民营，私营机构就没有上述义务。在利益驱使下，企业经营要提高效率，就必须降低成本，除了引入新的技术和管理方式外，裁员成为企业的最好选择，也是最容易立刻见效的方式。这一负面现象不仅是理论上的分析，而且在民营化改革的实践中，已经有不少事实显露。

5.民营化可能引发腐败问题

民营化不是必然带来腐败问题，但在公私合作、化公为私的过程中会增加腐败的机会。民营化使政府与民营企业广泛接触，腐败最容易发生。例如在我国许多服务项目民营化改革中，政府部门与私营公司在幕后达成协议，企业以较低的价格，较好的让利及政策优惠取得某些服务的经营权，政府官员则从中获得私利；还有一种腐败更具危害性，即企业因为行贿而以较高代价取得经营权后，为了收回本钱会不惜抬高服务价格，最终使服务的享受者利益蒙受损失。

四、促进公共事业民营化的政策建议

政府作为市场经济的守夜人，必须在以下几方面发挥其公共政策功能，起到宏观调控、政策引导、依法监督的作用，确保公共事业民营化的顺利进行。

1．消除不合理的管制，为公共服务民营化创造良好的法律制度环境

公共服务的民营化改革实际上是政府管理体制的改革，所以应为公共服务民营化创造公平、有效、竞争的发展环境。①在资金、税收、价格、土地、项目招投标等方面给予私营部门公平机会。②应以发展为主题，充分利用资本市场的融资功能来鼓励私营部门积极筹集公共服务事业发展所需的资金。③应确立公平、合理、透明、科学的程序，吸引各相关方包括消费者、运营者和来自民间的社会中介组织参与和监督公共服务项目的决策和投标，以程序的公正来防止其中不规范行为的发生，以维护公共利益。④制定和实施有关的法规和政策对私营部门的投资权、经营权和收益权进行界定和保护，为公共服务民营化提供制度激励。

2．完善政府的监管机制，对公共服务民营化进行必要的规制

由于公共服务的公共性，离不开政府的有效参与，所以应建立完善的政府监管机制，对公共服务民营化进行必要的规制。①建立公共服务定价机制，根据各地不同情况和公众可承受能力，通过专家论证、召开价格听证会等形式，吸引利益相关方共同参与对公共服务的合理定价，并进行严格监督执行。②建立和完善公共服务民营化的绩效评估制度，通过设立公共服务质量投诉机构和利用社会中介组织定期对民营化所表现的绩效进行科学评估并公布于众，采取奖优罚劣的形式对民营化中出现的服务数量不足、质量低劣、漫天要价等损害公众利益的行网络日记为进行整改。

3．给予公众某种补偿，实现普遍服务

为公众提供公共服务是政府的职责，所以政府应给予公众某种支持，避免其陷入集体行动的困境。①定期发布关于公共服务民营化的相关信息，为公众提供咨询，避免出现信息不对称的情况。②帮助公众组建相关的自治性组织，加大集体行动的力量，以维护公众自身的利益。③对某些弱势群体予以补助，使其消费到具有普遍性质的公共服务。

参与文献：

3

1.钟明霞：《公用事业特许经营风险研究》，《现代法学》2002年第5期。

2.《陈国权、李院林：《公共事业民营化的前提与限度》，《学术研究》，2004年7月第7期，第8 1—86页。

3.［美］ES萨瓦斯著：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社 2002年版。

4.欧文·休斯著：《公共管理导论(第三版)》，张成福等译，中国人民大学出版社，2007版。

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本文标题：公共事业民营化-论公共事业民营化
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