一 : "政法委"是干什么的？它的部门的职权有多大？

"政法委"是干什么的?

它的部门的职权有多大?

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属于党的组织，代表党管理公检法司等政法部门。主要还是一个协调机构

二 : 政法委“干什么、怎么干”

今年3月26日，全国政法委书记首期培训班在北京开班，3300多名政法委书记将分批进行培

训。2011年第四季度开始，各省市县乡四级党委自下而上集中换届，各地政法委领导也随之更

替。今年1月，中央政法委制定了集中培训全国政法委书记的总体方案。

以往每年都有针对政法委书记的培训，新任政法委书记也大多要进行“岗前培训”，但地

方政法委书记的培训一般由各省自行组织。今年由中央组织的全国范围内的政法委书记大培训

是破天荒第一次，因此颇为引人注目。中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康在开班式

上说，各级政法委书记要带头加强理论学习，认真研究现实问题，切实解决好“干什么”、“

怎么干”的问题，与时俱进地推进政法工作。

政法委与党委宣传部、组织部、纪委等同为党内重要的职能部门，一般各地的政法委书记

都入党委常委之列。然而，作为党内的重要机构，政法委的历史轨迹比其他部门要更曲折。周

永康在开班式上提出要解决好“干什么”、“怎么干”的问题，对此我们有必要回顾一下政法

委的发展历程，梳理一下它在制度上和实践中的一些问题。

历史沿革

政法委作为党内对口法律工作的专门机构，最初是以类似智囊团的面貌出现，是建国前后

各政法机关尚未建立和尚未成熟阶段的过渡性部门。

1948年12月12日，中共中央书记处会议通过《关于中央法律委员会任务与组织的决定》，

设立了中央法律委员会，将这个委员会定位为“在中央书记处领导之下，协助中央研究与处理

有关全国立法和司法问题的工作机关”。中央法律委员会包括主任和委员共9人，下设研究室和

编译室两个部门。翌年，中央人民政府成立，在政务院下分别成立了政治法律委员会、法治委

员会和司法部，中央法律委员会撤销，其成员分别转任这三个部门。

此时，政务院下设的政治法律委员会虽然名称与现在的政法委相一致，但在性质上并不一

样。政务院是国务院前身，是最高行政机关，因此它的政治法律委员会只管辖行政机关中的政

法部门，不包括法院和检察院系统。

解放最初几年，打击犯罪和维护社会治安的任务繁重，在这个社会背景下，政务院与最高

法、最高检联合发布了《关于省以上政府建立政法委员会的指示》，在大行政区（当时介于中

央和省之间一级行政单位）和省建立一个负责“指导与联系”民政、公安、司法、人民检察署

（人民检察院前称）、人民法院、人民监察委员会、民族事务委员会等工作的部门。直到此时

，政法委才成为一个横跨行政和司法的一个综合委员会，但主要工作只限于“指导与联系”，

其性质还是过渡和辅助性的。

时任政法委书记董必武关于这一时期政法委员会的论述是：“至于政法委员会本身，除了

‘指导与联系’政法各部门外，就没有什么别的工作，在各部门的工作逐步建立与加强之后，

政法委员会本身即将逐渐被否定。”

1954年9月21日，第一届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会

和地方各级人民委员会组织法》，取消了中央以下政府中政法委这一机构。同年，国务院也撤

销了原政务院下设的政治法律委员会。

1958年，大鸣大放背景下，“党的一元化”领导加强，中共中央发出《关于成立财政、政

法、外事、科学、文教小组的通知》，成立了由中央政治局和书记处直接领导的中央政法小组

，统筹和协调各政法部门。至此，党内正式成立了处理政法工作的专门机构。

这个小组在“文革”期间名存实亡，直到1978年，中央再次批准重新成立中央政法小组，

负责处理包括最高法、最高检、公安部和民政部在内的政法事务。两年后的1980年，中央政法

小组改制成为中央政法委员会，这一名称沿用至今。此时中央政法委的工作范围包括了“组织

党内联合办公，妥善处理重大疑难案件”。

1988年，在探索政治体制改革的背景下，为实现“党政分开”，有人提出要撤销政法委。

这一建议被采纳，中央政法委被撤销，取而代之的是中央政法领导小组，其成员由中央各政法

部门的领导兼任，职能大为减弱。

1989年，面对新的国际和国内局势，政法工作的重要性凸显。次年，中央发出《关于维护

社会稳定加强政法工作的通知》，恢复了中央政法委员会，并且大大加强了它的职能。

这份文件开宗明义，“维护稳定，是全党和全国人民压倒一切的政治任务。加强政法工作

，对于保证社会稳定具有重要作用。”文件指出，“加强政法工作是全党的大事，必须引起全

党的高度重视。各级党委和政府都必须把政法工作摆上重要位置，给予足够的关心，并在人员

编制、经费、待遇等方面给以必要的支持。政法部门的领导权必须牢牢掌握在忠于党、忠于人

民、忠于社会主义、忠于马克思主义的人手里。”

1991年，中央社会综合治理委员会成立，下设的办公室与政法委合署办公。2000年5月，中

央维护稳定工作领导小组成立，同样与政法委合署办公。

至此，政法委形成了目前的机构架设。曾经一段时期，其机构设置的过渡性和辅助性特色

非常明显，后来在“稳定压倒一切”的政治方针之下，政法委作为党内一个重要的职能部门的

地位开始确立起来。

“干什么”

因应社会稳定形势而得以恢复和加强的政法委系统，在中国维稳体系中处于主体位置。

2009年确立了三项重点工作，即社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法。但是政法委毕

竟不是直接处理政法工作的实务部门。它的职能主要是在宏观和全局层面开展。1995年中央下

发了《中共中央政法委员会关于加强各级党委政法委员会工作的通知》，确定了目前政法委所

承担的10项职责任务。

这些职能体现了1990年恢复设置政法委时的中央文件精神：“政法委员会恢复后，仍然要

贯彻党政职能分开的原则，主要对政法工作进行宏观指导和协调，当好党委的参谋和助手，切

实负起对所属的公安、安全、司法部门业务工作的领导责任，以保证法院、检察院依法独立行

使审判权、检察权，充分发挥政法部门的职能作用。”

2006年，时任黑龙江省委政法委干部处处长的郁海权将政法委与公检法等政法部门之间的

关系归纳为“派生性与本源性”的关系，认为政法委的职能属于二级职能，是派生性的，如果

离开了政法实务部门，政法委的职能也就无从谈起。

这一点也可以从各级政法委的机关设置和人员配备上体现出来。与公检法等政法部门相比

，政法委的机构规模要小很多，人员和经费也相差很大。政法委与其他政法部门相比，主要优

势体现在政法委书记的级别上。一般而言，省政法委书记是副省级干部，副书记是正厅级。与

此相对比，省高院院长和省高检检察长也同属副省级干部，但两院副职的级别则比省政法委副

书记要低半级，一般属于副厅级。

从这个级别差异来看，政法委、法院和检察院处于同等位置。但是政法委书记一般都是党

委常委，因此权力平衡也就向政法委倾斜了。如果政法委书记同时兼任公安局长，则更是顺带

拔高了公安局长在政法部门格局中的位置。政法委的地位主要还是通过在党委中的常委位置得

以体现。这也与政法委作为党委的“参谋和助手”的定位相符。周永康在这次培训班上强调“

党委政法委书记姓党，讲政治始终是第一位的要求”。

2003年以来，各地政法委书记纷纷兼任公安局（厅）长。这一情形在2010年后有所改变，

在省一级，已有一半左右政法委书记不再兼任公安局长。这种方式还延伸到另外一个重要部门

—信访办。2011年，海南省群众工作部成立，与信访局合署办公，部长由海南省政法委书记肖

若海兼任。类似做法渐成普遍现象，例如河南义马、重庆綦江、四川安岳等地都是政法委书记

兼任群工部长。兼任实务部门使得政法委在维稳工作上可以直接行使职能。

政法委身负维稳重任，一方面要担负政法部门的领导责任，另一方面要确保司法审判工作

的独立开展，这种要求使得政法委履行职能的难度加大。

郁海权说，“由于工作惯性和人员更替，加之司法权配置问题，使得政法委的职能难以充

分发挥，政法委的工作很难有所作为，呈现出边缘化的趋向。政法委的工作仍在组织协调和指

导监督上徘徊，结果是组织不起来、协调不明白、指导不上去、监督不到位。管理政法工作的

职能部门，实际上成了一句空话。”这与人们印象中政法委的强势姿态并不相符。

这种强势姿态主要来自人们对政法委在各种具体案件背后若隐若现的身影的印象，而这也

是备受诟病的一个现象。一位已经离职的县级政法委副书记说，上边有关职责的规定，只有一

条是“实”的，其他都是“虚”的，即“协调有争议的重大、疑难案件”。但即便是这条“实

”的职责，实际上政法委有时候表现的也不是那么强势。

法学学者侯猛研究发现，“政法委员会权力由主动转换为被动的角色，协调关系成了类似

于‘请求’的关系”。他还发现，“政法委有时候充当所谓‘枪头子’的作用。当大家都不愿

意承担案件责任，就有可能推到政法委，像我们现在推行错案追究制，法院的办案人员怕承担

责任，就有可能提交政法委讨论决定。”

政法委职能、目标和工作重点在纸面上和口头上比较具体和明确，但在实践中却有着模糊

的表现。作为一个在历史上几经沉浮的机构，与时代背景紧密相关，政法委“干什么”的命题

还需要进行更多的探索。

目标的平衡

如前梳理可见，政法委之所以发展到今天的样子，自有其历史脉络。关于政法委的职能设

置上，贯穿整个发展过程的是两个政治目标的小心平衡—“坚持党领导政法工作”和“保证司

法审判独立进行”。但正是在这两者之间的平衡导致了一些争议。

“文革”结束后不久，当时主要负责政法工作的彭真，主张不应将政法委作为一级领导机

构。上世纪80年代中后期，也有一些人提出要撤销政法委。虽然后来的局势发展促成了政法委

的重设，但关于政法委改革乃至存废的讨论则一直没有中断。

就在全国政法委书记培训期间，学者于建嵘在清华大学讲课时提出要取消地方政法委。他

认为，“现在政法委在维稳的旗号下，职权扩张是十分危险的，实际成为地方党政领导控制法

院和检察院的工具。特别是一些公安局长兼政法委书记，由警察老大全面指挥司法，难免不制

造冤假错案。”

2005年“佘祥林杀妻冤案”事发，追溯当年的办案过程，当地政法委组织的案件协调会对

案件的性质、刑种等等都做出了决定，检察院和法院只能按照协调结果进行操作。2010年，“

赵作海凶杀冤案”事发，办案过程中同样也由当地政法委组织了协调会。

面对这些冤假错案，著名学者陈光中总结道；“实践证明，政法委协调案件，有时可能有

利于服务大局，但也要警惕借协调案件之名直接干预案件，产生或加强地方保护主义。我认为

，应当取消地方政法委对案件的拍板权。”

中央政法委在2006年编制的《社会主义法治理念教育辅导》一书中明确指出，党的领导是

总揽大局，而不是包办具体事务，更不是代替政法机关对具体案件进行定性和处理。2005年，

时任中央政法委书记罗干在全国政法工作会议上指出，除涉及国家安全和维护社会稳定的案件

外，县级政法委一般不协调案件。

也有学者认为，政法委是中国独特的整合纠纷解决资源的制度，虽有不足，但是在当前形

势下有其必要性和紧迫性。侯猛则提出，“政法委员会至少在基层并没有真正干预司法，政法

委员会制度作为政治治理的主要方式有其存在的必要。”

为解决个案协调和全局把控的矛盾，也有人提出，由于法院是最终的判决者，可以由法院

院长兼任政法委书记。上世纪90年代最高人民法院院长任建新就曾兼任中央政法委书记。

政法委的职能设置是为了因应转型时期出现的复杂情况，要实现其职能设置的理想状态，

必须更好把握“坚持党领导政法工作”和“保证司法审判独立进行”之间的平衡。正如政法委

的历史发展所显示，这是一个需要不断进行变革的进程。

三 : 政法委是一个什么机构?

现在提倡读书，我在自学中碰到一个不懂的问题，现在分别述说如下，希望得到行家的执教和解答。

一、政法委似乎是中共的一个机构。政法委书记级别很高。从干部配备看，他是与党的纪委书记同级的。《中国共产党章程》对纪委的产生及其职权有规定，对政法委则无规定。那么产生政法委并规定其职权的依据是什么？

二、以市为例，市人民检察院院长、市人民法院院长和市长都由市人民代表大会选举产生，并向人代会报告工作。这表明三者是平级的，互不隶属。市公安局长是由市长提名经人代会表决任命，是市长的下级。据报道，政法委是领导人民检察院和人民法院的，而公安局长常兼任政法委书记，则本应是两院下级，或者至多是平级的公安局长成了两院的上级，而且如此配备，则有公安局移送检察院和法院的案件经法院以事实为依据，以法律为准绳作出判决后是否还要报政法委，经身兼政法委书记的公安局长审批？倘如此，是否会产生既是运动员，又是裁判员之类的弊端？是否会妨碍司法的独立性？党章是明确规定“党必须保证立法、司法、行政机关......独立负责地、协调一致工作”的。如果不须报政法委审批，则政法委的领导作用如何体现？总之，政法委是个什么机构？其成立的依据是什么？其职权是什么？令人费解。

2012.4.18

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